ECLI:NL:PHR:2015:8

Nr. 14/04940 Mr. Harteveld Zitting 20 januari 2015 Conclusie inzake: [verdachte] 1. Het Gerechtshof Den Haag heeft bij arrest van 22 september 2014 het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk verklaard in de vervolging van verdachte ter zake van, kort gezegd, rijden onder invloed. Ten laste was gelegd overtreding van art. 8, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW1994). 2.1. Het beroep is ingesteld door mr. J.J.J. Wubben, Advocaat-Generaal bij het Hof. Mr. H.H.J. Knol, eveneens Advocaat-Generaal bij het Hof, heeft bij schriftuur van 2 december 2014 een middel van cassatie voorgesteld. 2.2. Namens verdachte is het beroep schriftelijk tegengesproken door mr. P.T. Verweijen en mr. C.W. Noorduyn, beiden advocaat te Den Haag, bij schrijven dat alhier op 14 januari 2015 is ingekomen. 3.1. Het middel behelst de klacht dat het Hof ten onrechte heeft geoordeeld dat art. 68 Sr in de weg staat aan de strafrechtelijke vervolging van de verdachte ter zake van art. 8 WVW1994 nadat aan haar de verplichting tot deelname aan het alcoholslotprogramma (ASP) was opgelegd. Voorts heeft volgens de steller van het middel het Hof ten onrechte de oplegging van de alcoholslotmaatregel als een ‘criminal charge’ in de zin van art. 6 EVRM aangemerkt. 3.2. In de onderhavige zaak en de twee andere, daarmee samenhangende zaken die speelden bij het Hof Den Haag is de belangrijke vraag aan de orde of de oplegging van de verplichting om deel te nemen aan het alcoholslotprogramma – een maatregel die gebaseerd is op de Wegenverkeerswet 1994 en die van oorsprong administratiefrechtelijk is – consequenties heeft voor een latere strafrechtelijke procedure. In strafrechtelijke termen is het de vraag of de latere strafvervolging in strijd is met het “ne bis in idem”. Over deze vraag is in de praktijk van de strafrechtstoepassing tot nu toe niet eenduidig geoordeeld. In de literatuur is daarover inmiddels ook discussie ontstaan. Het belang van een antwoord van de Hoge Raad op deze vraag is (vooralsnog) groot; niet alleen voor de rechtspraktijk, maar ook omdat de principieel belangrijke vraag aan de orde is hoe bepaalde administratiefrechtelijke maatregelen die een zeker bestraffend karakter kunnen hebben zich verhouden tot het eigenlijke strafrecht. 3.3. De drie zaken verschillen onderling enigszins. In de onderhavige zaak heeft de verdachte wel deelgenomen aan het alcoholslotprogramma, maar dat was opgelegd naar aanleiding van een hoger geconstateerd ademalcoholgehalte (805 microgram), nadat psychiatrisch onderzoek had uitgewezen dat zij niet (zonder meer) ongeschikt was motorrijtuigen te besturen. In de twee andere zaken (nr. 14/05401 en 14/05402) ging het om een ademalcoholgehalte van 655 ug/l respectievelijk 775 ug/l; de verdachten in die zaken hebben niet deelgenomen aan het opgelegde alcoholslotprogramma, met de ongeldigverklaring van het rijbewijs voor de duur van vijf jaar tot gevolg. In zaaknr. 14/05402 had de verdachte zijn rijbewijs B nodig voor zijn baan in verband met het besturen van een bedrijfsbus. Van een wezenlijk verschil tussen de drie zaken bij de bespreking van het middel is geen sprake: zowel bij wel als bij geen deelname aan het alcoholslotprogramma gaat het om de oplegging van die maatregel in verhouding tot de strafrechtelijke weg die vanwege het rijden onder invloed wordt bewandeld. 3.4. Vanwege het belang van de zaak en de complexiteit van de betrokken materie is deze conclusie uitgebreider van omvang dan in de meeste andere zaken. Dat wordt ook veroorzaakt door het feit dat ik – anders dan in sommige ‘gewone’ zaken – de rechtsvragen die aan de orde zijn op een aantal punten wat ruimer bespreek dan waartoe het middel, als het strikt genomen zou worden, verplicht. Die aanpak komt overigens wel overeen met de kennelijke strekking van het middel, dat erop gericht is de (principiële) vragen die aan de orde zijn zoveel mogelijk door de Hoge Raad te laten beantwoorden. 3.5. De onderhavige conclusie is als volgt opgezet. Onder 4. volgt een weergave van de belangrijkste onderdelen van het arrest van het Hof Den Haag, waartegen het cassatieberoep is gericht. Onder 5. besteed ik aandacht aan de tot op heden tot stand gekomen uitspraken van de (lagere) strafrechter over het alcoholslot in verhouding tot het strafrecht. Onder 6. ga ik – nog wat uitgebreider dan het Hof Den Haag – in op de alcoholslotmaatregel, de wettelijke regeling van het alcoholslotprogramma en op enkele praktische aspecten daarvan. Onder 7. geef ik een overzicht van de rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State over het alcoholslot, voor zover van belang voor het strafrecht. Onder 8. ga ik in op het beginsel ne bis in idem en de vraag of die regel in het onderhavige vraag toegepast moet worden. Onder 9. volgt de slotsom van deze conclusie. 4De bestreden uitspraak 4.1. Aan verdachte is ten laste gelegd dat: “zij op of omstreeks 22 februari 2013 te ’s-Gravenhage als bestuurder van een voertuig, (personenauto), dit voertuig heeft bestuurd, na zodanig gebruik van alcoholhoudende drank, dat het alcoholgehalte van haar adem bij een onderzoek, als bedoeld in artikel 8, tweede lid, aanhef en onder a van de Wegenverkeerswet 1994, 805 microgram, in elk geval hoger dan 220 microgram, alcohol per liter uitgeademde lucht bleek te zijn”. 4.2. Het arrest van het Hof bevat met betrekking tot de ontvankelijkheid van het openbaar ministerie de volgende overwegingen: “Ontvankelijkheid van het openbaar ministerie Namens de verdachte is overeenkomstig de overgelegde en in het procesdossier gevoegde pleitaantekeningen betoogd dat het openbaar ministerie niet ontvankelijk in de vervolging van de verdachte dient worden te verklaard. Hiertoe heeft de raadsman - verkort weergegeven - aangevoerd dat, nu de aan de verdachte opgelegde maatregel van het alcoholslotprogramma (hierna ook te noemen: de maatregel, of: het ASP) een 'criminal charge' is in de zin van artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), de strafrechtelijke vervolging van de verdachte door het openbaar ministerie in strijd is met het ne bis in idem beginsel, dat is neergelegd in artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht. Door het openbaar ministerie is daarentegen overeenkomstig het overgelegde en in het procesdossier gevoegde requisitoir gemotiveerd betoogd dat het alcoholslotprogramma geen criminal charge is als hiervoor bedoeld en dat het openbaar ministerie mitsdien ontvankelijk is in de vervolging van de verdachte. Het hof zal bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van het openbaar ministerie in de vervolging van de verdachte achtereenvolgens behandelen wat het alcoholslotprogramma inhoudt, wat de wetsgeschiedenis ter zake is, of het alcoholslotprogramma een criminal charge in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM is, en tot slot of en in hoeverre artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht van toepassing is. 1. Het alcoholslotprogramma en de wetsgeschiedenis 1.1 Het alcoholslotprogramma bestaat sinds 1 december 2011 en wordt opgelegd aan bestuurders van motorvoertuigen – niet zijnde bromfietsen - die worden aangehouden met een ademalcoholgehalte tussen de 1,3 en 1,8 promille (resp. 570-785 ug/

1. l)en aan beginnende bestuurders met een ademalcoholgehalte tussen de 1,0 en 1,8 (resp. 435 en 785 ug/l), of bij weigering van de blaastest. Het is een bestuursrechtelijke maatregel die wordt opgelegd door het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: CBR).De deelnemer aan het programma krijgt - nadat hij dit zelf heeft aangevraagd - een rijbewijs B met de code 103 ‘rijden met een alcoholslot’. Het ‘oude’ rijbewijs B wordt overeenkomstig artikel 132b, derde lid van de Wegenverkeerswet 1994 ongeldig bij de oplegging van de maatregel. Voor alle andere categorieën rijbewijzen, met uitzondering van categorie AM (het bromfietsrijbewijs), wordt het rijbewijs eveneens ongeldig. Het programma duurt (ten minste) twee jaar en betrokkenen betalen zelf de kosten van deelname aan het programma. Het alcoholslot is een startonderbreker die van overheidswege wordt ingebouwd in de auto van een bestuurder aan wie de maatregel is opgelegd. De bestuurder moet voor het starten in het apparaat blazen. Het slot meet vervolgens de hoeveelheid alcohol in de adem en zorgt ervoor dat de auto niet start wanneer te veel alcohol in de adem wordt gemeten (meer dan 0,2 promille of 88 ug/l). Tijdens de rit vraagt het apparaat op een aantal willekeurige momenten om een herhaling van de blaastest. De deelnemer moet de geregistreerde gegevens om de 46 dagen laten uitlezen bij een uitleesstation. Daarna analyseert het CBR de data. Houdt de deelnemer zich aan de spelregels, dan kan het slot voortaan om de 92 dagen worden uitgelezen. Wanneer niet correct wordt meegewerkt aan het programma, kan de programmaduur worden verlengd of verdere deelname aan het programma worden ontzegd. 1.2 Tot de invoering van het ASP is blijkens de wetsgeschiedenis (TK 2008-2009, 31896, nr. 3) besloten omdat de wetgever het aantal ongevallen, veroorzaakt door het rijden onder invloed van alcohol, wilde terugdringen en de huidige bestuurlijke maatregelen onvoldoende effectief heeft bevonden. De wetgever heeft daarom nieuwe instrumenten nodig geacht. Een dergelijk instrument is het ASP. De maatregel is door de wetgever in het bestuursrecht ondergebracht. Doel ervan is het aantal alcohol gerelateerde verkeersslachtoffers te verminderen door de zware overtreders bewust te maken van de grote gevaren van rijden onder invloed van alcohol en hen te leren een scheiding te maken tussen alcoholgebruik en het besturen van een motorrijtuig. 2 Wanneer is sprake van een criminal charge? 2.1 Het hof ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of het opleggen van de maatregel is aan te merken als een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM. De beantwoording van die vraag dient – onder meer in verband met de rechtszekerheid - in zijn algemeenheid en derhalve los van de omstandigheden van het geval te geschieden; dus ook zonder dat daarbij de concrete omstandigheden van de betrokken bestuurder/verdachte worden betrokken. 2.2 Indien de genoemde vraag ontkennend wordt beantwoord, moet ervan worden uitgegaan dat naast de bestuursrechtelijke procedure van de ongeldigverklaring van het rijbewijs en de oplegging van de maatregel in beginsel een strafrechtelijke vervolging van de betrokken bestuurder als verdachte door het openbaar ministerie mogelijk is. 2.3 Indien het antwoord op deze vraag daarentegen bevestigend luidt, geldt dat de uit artikel 6, eerste lid van het EVRM voortvloeiende waarborgen voor punitieve sancties, zoals de onschuldpresumptie, het legaliteitsbeginsel en de eisen van berechting binnen een redelijke termijn, in rechte kunnen worden ingeroepen. Daarbij kan vervolgens ook het ne bis in idem beginsel een rol spelen, te weten bij de (beoordeling van
2. de)beslissing van het openbaar ministerie, tot strafrechtelijke vervolging van een bestuurder als verdachte. Dit zou kunnen leiden tot het oordeel dat het door de overheid gelijktijdig of achtereenvolgens inzetten van een bestuursrechtelijke maatregel van het ASP en een strafrechtelijke vervolging, een verboden “dubbele vervolging” ter zake van hetzelfde feitencomplex oplevert. 2.4 In de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) zijn in de loop der tijd maatstaven geformuleerd voor de beoordeling van de vraag of er sprake is van een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM. Zo dienen blijkens (onder andere) het arrest van het EHRM in de zaak Engel en anderen tegen Nederland van 8 juni 1976 NJ 1978, 223, de volgende vragen bij die beoordeling te worden betrokken: 1.Is de handhaving van de overtreden norm naar nationaal recht als strafrechtelijk aangemerkt?; met andere woorden: wat is de classificatie naar nationaal recht?; 2.Wat is de aard van het delict?; 3.Wat is de aard en zwaarte van de maatregel, die met de overtreding wordt geriskeerd?. Deze toetsingscriteria van het EHRM worden bij de beoordeling van het ASP als bestuursrechtelijke maatregel ook gehanteerd in de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (vergelijk de uitspraak van 23 oktober 2013, 2013301126/1/A3; ECLI:NL:RVS:2013:1643). 2.5 Uit de genoemde en uit andere uitspraken van de Afdeling komt als vaste lijn naar voren dat het opleggen van de maatregel, indien deze wordt opgelegd aan houders van een rijbewijs voor uitsluitend het besturen van motorrijtuigen van categorie B (kort gezegd: personenauto’s), geen maatregel gebaseerd op een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM inhoudt, omdat de betrokkenen dat rijbewijs (met de hiervoor genoemde code 103) gedurende het ASP kunnen behouden. Ten aanzien van de hiervoor weergegeven vragen overweegt het hof als volgt. Ad 2.4. onder 1. Blijkens de eerder onder 1.2 genoemde MvT is het opleggen van de maatregel door de wetgever in het bestuursrecht ondergebracht. Ad 2.4. onder 2. Het rijden onder invloed van alcohol is een gedraging die de veiligheid van de verkeersdeelnemers in gevaar brengt en daarom door de wetgever als misdrijf is gekwalificeerd. Ad 2.4. onder 3. De aard en zwaarte van de alcoholslotmaatregel worden naar het oordeel van het hof bepaald door de volgende factoren, die het hof in onderling verband beschouwt: - de maatregel treft betrokkene vergaand in zijn rijbewijs of portemonnee; - het ontbreken van een redelijke keuze voor de betrokkene, die immers ófwel dient deel te nemen aan het alcoholslotprogramma ófwel wordt geconfronteerd met ongeldig verklaring van zijn rijbewijs voor de duur van vijf jaren; - met de persoon en de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene en met de overige (eventuele verzachtende) omstandigheden waaronder het feit is begaan, wordt bij oplegging van de maatregel geen rekening gehouden; - de kosten voor betrokkene bij deelname aan het programma zijn zeer hoog; - de persoonlijke gevolgen bij niet deelname aan het programma, leidend tot verlies van het rijbewijs voor de duur van vijf jaar, zijn mogelijk (zeer) vergaand; - reeds bij een eerste overtreding wordt de maatregel opgelegd; - er is geen opschortende werking in geval van beroep; - het programma en/of de gevolgen van het niet deelnemen aan het programma zijn beduidend zwaarder dan de strafrechtelijke maatstaven zoals neergelegd in de LOVS-richtlijnen en het zogenoemde Bos/Polaris-systeem dat door het openbaar ministerie wordt gehanteerd; - de omstandigheid dat een vrijspraak in de onderliggende strafzaak geen invloed behoeft te hebben op het bestuursrechtelijke besluit tot het al dan niet opleggen van de maatregel; - de in de strafzaak op te leggen sancties kunnen aanmerkelijke gevolgen voor het ASP hebben. 3.2 In de zaak Nilsson tegen Zweden van het EHRM van 13 december 2005 (ECLI:NL:XX:2005:AV3572) is geoordeeld dat de zwaarte van de maatregel van een ontzegging van de bevoegdheid om motorrijtuigen te besturen voor de duur van 18 maanden zo ingrijpend is dat op zichzelf reeds sprake is van een als ‘criminal’ te kwalificeren sanctie. 3.3 Het hof stelt vast dat indien een bestuurder om financiële of andere redenen niet deelneemt aan het ASP het rijbewijs voor de duur van vijf jaren ofwel 60 maanden ongeldig wordt verklaard. 3.4 De wetgever heeft ervoor gekozen om aan de beslissing tot oplegging van de maatregel geen discretionaire bevoegdheid te verbinden. Dit betekent dat door het CBR tot oplegging van de maatregel wordt besloten indien aan de wettelijke criteria is voldaan, zonder dat daarbij de persoon en de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene worden meegewogen, waaronder met name ook zijn of haar draagkracht. 3.5 Voor de bestuurders die door de politie in het verkeer zijn aangehouden en die in aanmerking komen voor het alcoholslot bestaat geen redelijke keuze, in dier voege dat de bestuurder ofwel deelneemt aan het ASP of zijn rijbewijs voor de duur van vijf jaren kwijt is. 3.6 Het openbaar ministerie houdt, - gelet op de geldende LOVS-richtlijnen alsmede op het eerdergenoemde Bos/Polaris-systeem, in zijn strafeis rekening met de aan een verdachte opgelegde alcoholslotmaatregel indien opgelegd voorafgaand aan de strafzitting. In die gevallen wordt – voor zover hier van belang - een voorwaardelijke ontzegging van de rijbevoegdheid voor de duur van twee maanden geëist. Het hof leidt hieruit af, mede gelet op de mededeling van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 18 augustus 2014, dat het openbaar ministerie op het standpunt staat dat het opleggen van de maatregel weliswaar geen ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM is, maar dit wel door de betrokkene in zodanige mate als punitief wordt ervaren dat het om die reden niet opportuun is om, naast de reeds opgelegde maatregel van het ASP, in de strafzaak een onvoorwaardelijke ontzegging van de bevoegdheid om motorrijtuigen te besturen te eisen. 3.7 De kosten verbonden aan deelname aan de maatregel van het ASP komen voor rekening van de deelnemer en zijn opgedeeld in kosten die betaald dienen te worden aan het CBR en overige kosten. De kosten die aan het CBR betaald dienen te worden kunnen worden onderverdeeld in twee soorten. De kosten van het opleggen van het ASP en de kosten van de uitvoering van het ASP. Tot de overige kosten worden gerekend de kosten met betrekking tot het alcoholslot zelf zoals het in- en uitbouwen van het alcoholslot, de lease van het alcoholslot, het uitlezen van het alcoholslot bij het uitleesstation en de aanschaf van het rijbewijs B met code 103. Voornoemde kosten dienen betaald te worden aan de betreffende leverancier. De geraamde kosten aan het CBR en de overige kosten bedragen tussen de € 4.000,- en € 5.000,-. 3.8 Een vrijspraak in een aan de strafrechter voorgelegde strafzaak behoeft geen gevolg te hebben voor het al dan niet doorzetten van de maatregel. Nu de wetgever heeft bepaald dat het ASP op bestuursrechtelijke gronden wordt opgelegd, speelt een in het strafrecht gegeven vrijspraak in beginsel geen rol. In de bestuursrechtelijke beroepsprocedure wordt – indien van die procedure gebruik wordt gemaakt - de evenredigheid van de beslissing tot oplegging van het ASP marginaal getoetst, in die zin dat wordt beoordeeld of het CBR in redelijkheid tot het opleggen van de maatregel over had kunnen gaan. Bij deze toetsing stelt de bestuursrechter zich in de visie van het hof veelal terughoudend op. Hierdoor kan niet worden uitgesloten dat wanneer de verdachte in de strafzaak is vrijgesproken, hij nog steeds deelnemer is – en blijft – aan het ASP. 3.9 De maatregel wordt ook opgelegd in geval van eerste overtreding en geldt dus niet uitsluitend bestuurders die opnieuw de fout zijn ingegaan. 3.10 De in de strafzaak op te leggen sancties kunnen aanzienlijke gevolgen voor het ASP hebben. Neemt de betrokkene nog niet deel aan het ASP, dan kan hij, ingeval de strafrechter een onvoorwaardelijke ontzegging van de rijbevoegdheid oplegt, daaraan pas deelnemen nadat die ontzegging is beëindigd, waarbij het rijbewijs ongeldig blijft. Is de betrokkene reeds met het ASP gestart, dan wordt het ASP bij een door de strafrechter opgelegde ontzegging beëindigd en kan het ASP na expiratie van de ontzegging opnieuw worden aangevangen, waarbij het gecodeerde rijbewijs ongeldig wordt en voor de herstart van het ASP opnieuw de kosten voor de inbouw van het alcoholslot zijn verschuldigd. 3.11 Naar het oordeel van het hof is het opleggen van de maatregel gelet op al het vorenoverwogene in alle gevallen aan te merken als een criminal charge in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM. Nu hiermee de vraag onder 2.1 bevestigend is beantwoord, geldt dat de uit artikel 6, eerste lid van het EVRM voortvloeiende waarborgen voor punitieve sancties, zoals de onschuldpresumptie, het legaliteitsbeginsel en de eisen van berechting binnen een redelijke termijn, in rechte kunnen worden ingeroepen. 3.12 Vervolgens komt de vraag aan de orde welk gevolg verbonden dient te worden aan het oordeel dat de maatregel een criminal charge in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM is en derhalve als een ‘vervolging’ dient te worden aangemerkt. Hierbij komen de werking en de reikwijdte van het ne bis in idem beginsel in beeld. 4 Ne bis in idem? 4.1 Het ne bis in idem beginsel is in het Nederlands recht gecodificeerd in artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht. Voor zover hier van belang kan- behoudens de gevallen waarin rechterlijke uitspraken voor herziening vatbaar zijn - ingevolge dit artikel niemand andermaal worden vervolgd wegens een feit waarover te zijnen aanzien bij gewijsde van de rechter in Nederland (…) onherroepelijk is beslist. 4.2 Behalve in het nationale (straf)recht is het ne bis in idem beginsel eveneens neergelegd in het internationale recht. Artikel 14, zevende lid van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR) luidt – voor zover hier van belang - als volgt: “No one shall be liable to be tried or punished again for an offence for which he has already been finally convicted or acquitted in accordance with the law and penal procedure of each country”. Bij de ratificatie van bovengenoemde bepaling is door Nederland het voorbehoud gemaakt dat uit voornoemde verdragsbepaling geen verdergaande verplichtingen worden aanvaard dan die welke voortvloeien uit artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht. Hierbij verdient opmerking dat blijkens de noot van Y. Buruma bij het arrest van het EHRM d.d. 10 februari 2009, NJ 2010, 36 (Zolotukhin tegen Rusland), het ne bis in idem beginsel geen rol speelde bij de beslissing om niet te ratificeren (TK 2004-2005, 29800 VI, nr. 9). In het EVRM zelf ontbreekt een uitdrukkelijke bepaling die de burger beschermt tegen nieuwe vervolging of bestraffing, echter in - het door Nederland niet geratificeerde - artikel 4, eerste lid van het Zevende Protocol bij dat verdrag is de volgende bepaling opgenomen: “No one shall be liable to be tried or punished again in criminal proceedings under the jurisdiction of the same State for an offence for which he has already been finally acquitted or convicted in accordance with the law and penal procedure of that State.” 4.3 Het hof acht bij de beantwoording van de onder 3.12 opgeworpen vraag het zogenoemde una-via beginsel, neergelegd in artikel 243, tweede lid van het Wetboek van Strafvordering, dat van kracht is sinds 1 juli 2009, eveneens van belang. Het una-via beginsel houdt – kort gezegd en voor zover hier van belang – ingevolge deze wettelijke bepaling in dat: “indien ter zake van het feit aan de verdachte een bestuurlijke boete is opgelegd, dan wel een mededeling als bedoeld in artikel 5:50, tweede lid, onderdeel a, van de Algemene wet bestuursrecht is verzonden, dit dezelfde rechtsgevolgen heeft als een kennisgeving van niet verdere vervolging”. Het opleggen van een bestuurlijke boete, dan wel de mededeling dat er geen bestuurlijke boete wordt opgelegd, staat dus gelijk aan een kennisgeving van niet verdere vervolging, en roept de rechtsbescherming van artikel 255 van het Wetboek van Strafvordering in het leven. Dit impliceert dat het openbaar ministerie alleen in het geval van nieuwe bezwaren, of wanneer het gerechtshof na een klacht op grond van artikel 12 van het Wetboek van Strafvordering de vervolging alsnog beveelt, kan vervolgen voor een feit waarvoor al een bestuurlijke boete is opgelegd. In de memorie van toelichting (hierna: MvT; TK, vergaderjaar 2006-2007, 31124, nr. 3) bij het voorstel van wet tot aanpassing van bijzondere wetten aan de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht, is met betrekking tot het una-via beginsel opgenomen dat er geen strafrechtelijke sanctie kan worden opgelegd indien voor dezelfde overtreding reeds een bestuurlijke boete is opgelegd; in dat geval is het una-via beginsel van toepassing. Voornoemd punt is van groot belang, zo wordt in de MvT toegelicht, omdat het nogal eens voor komt dat de wet op overtreding van een voorschrift zowel een strafsanctie als een bestuurlijke boete stelt. In dat geval, aldus de MvT, zal de overheid moeten kiezen. Het gaat er niet slechts om dat geen twee straffen worden opgelegd. Ook moet worden voorkomen dat iemand nodeloos tweemaal in een sanctieprocedure wordt betrokken voor dezelfde overtreding (Nemo debet bis vexari). 4.4 De Hoge Raad heeft met betrekking tot bovengenoemd vraagstuk in zijn arrest van 12 januari 1999, NJ 1999, 289, het volgende overwogen: “3.3 Bij de beoordeling van het middel moet worden vooropgesteld dat ter zake van de in artikel 2, eerste lid, WAHV (hof: Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften) bedoelde gedragingen strafvervolging is uitgesloten. Voorts verzet het wettelijk stelsel zich ertegen enerzijds dat, indien een strafrechtelijke vervolging is ingesteld ter zake van overtreding van artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994 nadien een administratieve sanctie wordt opgelegd ter zake van een of meer gedragingen die deel uitmaken van het strafrechtelijk verweten verkeersgedrag en anderzijds dat, indien ter zake van een gedraging een administratieve sanctie is opgelegd, die gedraging in aanmerking wordt genomen bij de beoordeling van de vraag of het verkeersgedrag als een overtreding van artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994 zal worden vervolgd.” 4.5 Voor de beantwoording van de vraag of het ne bis in idem beginsel een rol van betekenis heeft, zoekt het hof aansluiting bij de ratio van dit beginsel. Eén van de in de literatuur genoemde onderdelen van de ratio van het ne bis in idem beginsel is de rechtsbescherming van de verdachte, die erop moet kunnen vertrouwen dat hij na een (afgeronde) procedure niet voor de tweede keer voor hetzelfde feit wordt vervolgd en evenmin dat hij twee keer voor hetzelfde feit wordt gestraft. De individuele rechtszekerheid wordt door het beginsel gediend. 4.6 Het hof heeft onder ogen gezien dat uit de literatuur en de jurisprudentie blijkt dat artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht zich in beginsel beperkt tot beslissingen van strafrechtelijke aard - al wordt daar ook wel anders over gedacht - , dat het artikel op zichzelf geen betekenis heeft voor het verbod van cumulatie van strafsancties en administratieve sancties, alsmede dat bovengenoemde twee verdragsbepalingen onder een voorbehoud, respectievelijk niet door Nederland zijn geratificeerd. 4.7 Niettegenstaande het onder 4.6 genoemde uitgangspunt met betrekking tot de oorspronkelijk meer beperkte uitleg en reikwijdte van het ne bis in idem beginsel, zoals neergelegd in artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht, komt het hof tot het oordeel dat, gelet op het onder 4.4 genoemde arrest van de Hoge Raad en de invoering in het Wetboek van Strafvordering van het una-via beginsel, genoemd onder 4.3, in de jurisprudentie een beweging zichtbaar is ingevolge welke de reikwijdte van artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht naar thans geldend recht verder strekt. 4.8. De Hoge Raad heeft in genoemd arrest van 12 januari 1999 kort gezegd geoordeeld dat strafrechtelijke vervolging en een administratieve sanctie voor hetzelfde feitencomplex niet samen gaan. Daarbij gebruikt de Hoge Raad de ruimere bewoording van ‘administratieve sanctie’ en niet ‘bestuurlijke boete’. In deze ontwikkeling past dat de wetgever bij invoering van de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht het una-via beginsel in het Wetboek van Strafvordering heeft geïntroduceerd, waarbij volgens de MvT de wetgever belang hecht aan het ne bis in idem/nemo bis vexari beginsel als het gaat om de verhouding tussen de bestuurlijke boete en de strafrechtelijke sanctie. Al spreekt de MvT van de bestuurlijke boete, naar het oordeel van het hof is de ratio die aan de MvT voor invoering van het una-via beginsel is te ontlenen in dit verband van essentieel belang. Die ratio is het tegengaan van het nodeloos iemand tot tweemaal toe betrekken in een sanctieprocedure voor dezelfde overtreding. 4.9. Op grond van al het vorenstaande is het hof van oordeel dat de oplegging van de maatregel van het alcoholslot door het CBR een criminal charge in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM is, en dat deze maatregel als zodanig gelijk moet worden gesteld aan in de strafrechtspleging op te leggen sancties. Naar het oordeel van het hof is een strafrechtelijke vervolging als in casu, voor hetzelfde feitencomplex als waarvoor reeds de maatregel van het alcoholslot is opgelegd in strijd met het wettelijk stelsel. Hieraan moet de conclusie worden verbonden dat het openbaar ministerie op grond van artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht niet-ontvankelijk dient te worden verklaard in de vervolging van de verdachte. Dienovereenkomstig wordt beslist.” 5De feitenrechtspraak over het alcoholslot in verhouding tot het strafrecht 5.1. De gepubliceerde lagere rechtspraak van strafrechters voorafgaand aan het arrest van het Hof Den Haag, waartegen het onderhavige cassatieberoep is gericht, levert op het punt van het alcoholslotprogramma een wisselend beeld op. In drie van de tien uitspraken is het openbaar ministerie niet-ontvankelijk verklaard. 5.2. Voor een goed overzicht geef ik kort de belangrijkste overwegingen van de laatstgenoemde drie uitspraken weer. In de (onherroepelijke) uitspraak van de politierechter in de rechtbank Noord-Holland, Locatie Alkmaar, van 2 oktober 2013, ECLI:RBNHO:2013:13109, wordt onder meer overwogen: ‘In deze zaak is niet gebleken dat bij het CBR op dezelfde wijze als in de strafzaak, waarin verweren van verdachte aan de orde komen, onderzoek wordt gedaan naar de feiten die hebben geleid tot het invorderen van het rijbewijs. Het CBR is echter in feite – als derde overheidsinstantie – reeds vóór de behandeling bij de strafrechter overgegaan tot het opleggen van vergaande maatregelen, terwijl het, zo blijkt in deze zaak, nog niet zonder meer vast staat dat het aan de verdachte verweten feit in de strafzaak tot een bewezenverklaring leidt. Dit betekent dat verdachte door twee overheidsinstanties tegelijkertijd wordt bejegend, terwijl de ene overheidsinstantie (het CBR) de andere (de rechter) de vrijheid ontneemt om naar bevind van zaken tot een behoorlijke afdoening van de (straf)zaak over te gaan. Daaraan doet niet af dat het CBR en het OM geheel volgens de aan hun toegekende eigen bevoegdheden handelen, voor de burger blijft het “de overheid” die tegen hem maatregelen treft en hem al straf (niet in strafrechtelijke zin) heeft opgelegd. De mogelijkheden om zich tegen de beslissingen van het CBR te verweren blijken in de praktijk praktisch nihil te zijn, deze worden direct uitgevoerd. De politierechter constateert dat hij door het optreden van het CBR in de onderhavige zaak dermate in zijn beslissingsvrijheid wordt beperkt dat een redelijke en billijke strafrechtstoepassing niet meer mogelijk is. Op grond hiervan verklaart de politierechter het OM in deze zaak niet-ontvankelijk in zijn vervolging.’ 5.3. In de rechtbank Den Haag, 15 mei 2014, ECLI:RBDHA:2014:5980 als ook in de rechtbank Midden-Nederland, 19 december 2013, ECLI:RBMNE:2013:7742 is overwogen – kort gezegd – dat gelet op de overtreden norm, en het doel, de aard en de zwaarte van de genomen maatregel van het alcoholslot hieraan een straffend karakter niet te ontzeggen valt, zodat deze gelijk te stellen is met een sanctie. Nederland heeft art. 4 van het 7e protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens niet geratificeerd en deze bepaling is volgens de politierechter evenmin van toepassing via art. 50 van het Handvest van de grondrechten van de EU, nu art. 51 bepaalt dat de bepalingen in het Handvest alleen gelden indien sprake is van toepassing van Unierecht, hetgeen hier niet het geval is. Met betrekking tot art. 14 van het IVBPR heeft Nederland het voorbehoud gemaakt dat het deze bepaling slechts aanvaardt voor zover daar geen verplichtingen aan verbonden zijn die verder reiken dan artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht voorschrijft. Het uit genoemd beginsel voortvloeiende verbod van dubbele bestraffing is echter wel ingebed in het Nederlands recht. Naar het oordeel van de politierechter in beide bovengenoemde uitspraken houdt het in artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht neergelegde ne-bis-in-idem beginsel mede in dat geen strafvervolging ingesteld mag worden tegen een persoon, aan wie ter zake van het feit waarvoor hij vervolgd zou worden reeds definitief een bestuursrechtelijke sanctie opgelegd is, die gelijk te stellen is met een sanctie opgelegd naar aanleiding van een tegen betrokkene ingestelde strafvervolging. Nu daarvan sprake was, is de officier van justitie in beide zaken niet-ontvankelijk verklaard in de vervolging. 5.4. In overige uitspraken van respectievelijk de rechtbanken Den Haag, Rotterdam, Gelderland, Midden-Nederland, alsmede in een uitspraak van het Hof Amsterdam is het openbaar ministerie wel ontvangen in de vervolging. In de uitspraken met de nummers ECLI:NL:RBDHA:2013:BZ7108 en ECLI:RBMNE:2014:1280 is overwogen – kort gezegd – dat de maatregel van het alcoholslotprogramma naar aard en doel daarvan niet kan worden gekwalificeerd als een ‘criminal charge’ in de zin van art. 6 EVRM en dat geen sprake is van schending van het ne-bis-in-idem beginsel. In ECLI:RBROT:2014:3969 is overwogen dat verdachte voor verkrijging van werk en inkomen afhankelijk is van een rijbewijs voor motorrijtuigen van de categorie C. Door de deelname aan het alcoholslotprogramma is zijn rijbewijs ook voor die categorie ongeldig verklaard. Op grond hiervan is de ongeldigverklaring van zijn rijbewijs tezamen met de maatregel van het alcoholslotprogramma punitief van aard, zodat daarom sprake is van een ‘criminal charge’. Nu echter het in art. 68 Sr neergelegde ne-bis-in-idem beginsel slechts betrekking heeft op beslissingen van strafrechtelijke aard, is de omstandigheid dat er al een sanctie van bestuursrechtelijke aard is geweest, volgens de rechtbank geen vervolgingsbeletsel voor het openbaar ministerie. Wel is de deelname aan het alcoholslotprogramma ten voordele van verdachte verdisconteerd in de strafoplegging. In ECLI:NL:RBGEL:2013:5372 is vrijwillige deelname van verdachte aan het alcoholslotprogramma bij de bepaling van de op te leggen straf meegenomen. Ook in ECLI:NL:GHAMS:2014:149 heeft het Hof Amsterdam deelname aan het alcoholslotprogramma ten voordele van verdachte in de strafoplegging verdisconteerd. Datzelfde gerechtshof heeft op 16 september 2014 – dus nog net voor de onderhavige uitspraak van het Hof Den Haag - het OM wederom ontvankelijk verklaard in de vervolging (ECLI:NL:GHAMS:2014:3843). In die uitspraak werd aangenomen dat art. 4 van het Zevende Protocol bij het EVRM weliswaar niet van toepassing is, maar wel reflexwerking heeft. Vervolgens achtte het Hof geen “criminal charge” aanwezig, aangezien de verdachte geen inzicht wenste te geven in zijn financiële situatie. Zodoende was het volgens het Hof niet mogelijk om de zwaarte van de maatregel goed te beoordelen. 5.5. Het Hof Den Haag, dat op 22 september 2014 – als eerste gerechtshof – tot een niet-ontvankelijkverklaring van het OM kwam, is hierin korte tijd later gevolgd door het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden en - nu wel - het gerechtshof Amsterdam. Het Hof Arnhem-Leeuwarden (locatie Leeuwarden) overwoog op 5 november 2014: “Artikel 68, eerste lid, Sr, luidt voor zover hier van belang: 'Behoudens de gevallen waarin rechterlijke uitspraken voor herziening vatbaar zijn, kan niemand andermaal worden vervolgd wegens een feit waarover te zijnen aanzien bij gewijsde van de rechter in Nederland, Aruba, Curaçao, Sint Maarten of de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba onherroepelijk is beslist.' Artikel 50 EU-Handvest luidt: 'Niemand wordt opnieuw berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure voor een strafbaar feit waarvoor hij in de Unie reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet.' In zijn arrest van 15 mei 2012 (ECLI:NL:HR:2012:BW1566) heeft de Hoge Raad overwogen dat, indien het verweer wordt gevoerd dat artikel 50 EU-Handvest zich ertegen verzet dat een verdachte, nadat hij reeds eerder is gestraft, wordt vervolgd terzake een strafbaar feit, krachtens de artikelen 68 Sr en 50 EU-Handvest dient te worden onderzocht of er sprake is van een (nieuwe) vervolging, respectievelijk berechting en bestraffing, ter zake van een feit waaromtrent reeds onherroepelijk is beslist zoals in deze bepalingen omschreven. In bedoeld arrest heeft de Hoge Raad aan de uit artikel 51, eerste lid, van het EU-Handvest voortvloeiende eis dat het gaat om de uitvoering van het recht van de Unie niet de gevolgtrekking verbonden dat artikel 50 van het EU-Handvest toepassing mist in de daar aan de orde zijnde casus (te weten een opgelegde disciplinaire straf gevolgd door een vervolging terzake van poging tot het toebrengen van zwaar lichamelijk letsel). De Hoge Raad heeft daarbij verwezen naar zijn arrest van 1 februari 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BM1902) waarbij de Hoge Raad heeft vastgesteld dat het in artikel 50 van het EU-Handvest gegeven voorschrift blijkens een daarop gegeven toelichting “dezelfde inhoud en reikwijdte heeft als het overeenkomstige recht van het EVRM”. Het hof zal gelet hierop artikel 68 Sr interpreteren in het licht van (de rechtstreeks werkende bepaling van) artikel 50 EU-Handvest, als aangegeven in genoemde arresten van de Hoge Raad. (…) Het CBR heeft bij besluit van 12 februari 2013 op de voet van artikel 132b, eerste en tweede lid, WVW 1994, het aan verdachte afgegeven rijbewijs ongeldig verklaard. Voorts is verdachte bij dit besluit verplicht aan het ASP deel te nemen. Door aan het ASP mee te werken kan verdachte in het bezit komen van een rijbewijs voor de categorie B met code 103 'rijden met een alcoholslot'. Aan het besluit ligt weliswaar ten grondslag dat het vermoeden bestaat dat verdachte, als houder van een rijbewijs, niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke gesteldheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dit rijbewijs is afgegeven, maar dit vermoeden is uitsluitend daarop gebaseerd dat bij verdachte, op 19 januari 2013 in Hilversum, in de hoedanigheid van beginnend bestuurder een ademalcoholgehalte is geconstateerd dat gelijk is of hoger dan 435 microgram alcohol per liter uitgeademde lucht als bedoeld in artikel 130, eerste lid, WVW 1994 juncto artikel 17 van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011. Het feit waarvoor verdachte thans wordt vervolgd betreft hetzelfde feit in de zin van artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht en artikel 50 van het EU-Handvest. Het besluit van het CBR strekt tot ongeldig verklaring van het rijbewijs B van verdachte ingaande 19 februari 2013. Uit artikel 97, vijfde lid, van het Reglement rijbewijzen volgt dat verdachte niet eerder dan na het verstrijken van een periode van vijf jaren in het bezit kan komen van een rijbewijs B. Verdachte kan hieraan slechts ontkomen door het volgen van het ASP. Verdachte beschikt echter niet over een auto waarin het alcoholslot kan worden ingebouwd en beschikt ook overigens over onvoldoende financiële middelen om aan het ASP te voldoen, zodat verdachte als gevolg van het besluit van het CBR geconfronteerd is met een ongeldigverklaring van het rijbewijs B voor de duur van vijf jaren. Dit besluit is onherroepelijk. Het hof beantwoordt de vraag of deze maatregel van ongeldigverklaring van het rijbewijs van verdachte heeft te gelden als onherroepelijke beslissing in de zin van artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht en artikel 50 van het EU-Handvest bevestigend. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft, in zijn arrest van 26 februari 2013 (zaaknr. C-617/10, Åkerberg Fransson, LJN BZ3811) op een verzoek om een prejudiciële beslissing overwogen dat het in artikel 50 van het EU-Handvest neergelegde ne bis in idem beginsel niet eraan in de weg staat dat een lidstaat voor dezelfde feiten een combinatie van (in dat geval) fiscale (bestuurlijke) en strafrechtelijke sancties oplegt. Slechts wanneer de fiscale sanctie een strafrechtelijke sanctie is in de zin van artikel 50 EU-Handvest en definitief is geworden, staat deze bepaling eraan in de weg dat voor dezelfde feiten strafvervolging wordt ingesteld tegen dezelfde persoon. Vervolgens wordt eraan herinnerd dat drie criteria relevant zijn om te beoordelen of fiscale sancties strafrechtelijke sancties zijn. Het eerste criterium is de juridische kwalificatie van de inbreuk in het nationale recht, het tweede de aard van de inbreuk en het derde de aard en de zwaarte van de maatregel die aan de betrokkene kan worden opgelegd. Het hof van justitie van de Europese Unie verwijst in dit verband naar (punt 37 van) het arrest van 5 juni 2012, Bonda, C-489/10. In laatstbedoeld arrest heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie, voor zover hier van belang, in punt 37, met betrekking tot het criterium van de aard en de zwaarte van de sanctie verwezen naar arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, onder andere het Arrest Engel en anderen tegen Nederland. In dat arrest heeft het Europese Hof voor de Rechten van de Mens criteria geformuleerd die van belang zijn om te beoordelen of een sanctie als gebaseerd op een 'criminal charge' in de zin van artikel 6, eerste lid, van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden moet worden beschouwd. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft in het arrest van 13 december 2005, nr. 73661/01 (Nilsson) de schorsing van de geldigheid van een rijbewijs voor de duur van achttien maanden een maatregel gebaseerd op een 'criminal charge' in de zin van artikel 4, eerste lid, van het Zevende protocol bij het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden geoordeeld, reeds om reden van de zwaarte van die maatregel. Aan het begrip 'criminal charge' in deze bepaling komt dezelfde betekenis toe als aan dat begrip in artikel 6, eerste lid, van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Gezien het voorgaande moet de hier aan verdachte opgelegde maatregel van ongeldigverklaring van het rijbewijs B, gelet op de zwaarte daarvan, worden beschouwd als te zijn gebaseerd op een 'criminal charge', en daarmee als eerdere onherroepelijke strafrechtelijke sanctie in de zin van artikel 50 van het EU-Handvest. Artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht, in het licht van artikel 50 van het EU-Handvest, verzet zich derhalve tegen vervolging van verdachte voor het feit dat hem is ten laste gelegd. De politierechter heeft derhalve de officier van justitie terecht niet-ontvankelijk verklaard in de vervolging.” 5.6. Het Hof Amsterdam overwoog op 22 november 2014 in dezelfde lijn en kwam eveneens tot een niet-ontvankelijkverklaring van het OM: “Het hof is van oordeel dat het opleggen van de maatregel van het aan de verdachte opgelegde alcoholslotprogramma, mede gelet op de verplichting tot betaling van de met die maatregel gemoeide kosten, de ongeldigverklaring van het (codevrije) rijbewijs van de verdachte en de verdere mogelijk (zeer) vergaande gevolgen van de maatregel, in het licht van de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens, vanwege de aard en zwaarte ervan als punitief moet worden beschouwd en dat dit mitsdien moet worden aangemerkt als een criminal charge in de zin van artikel 6, eerste lid, van het Europese Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden. Gelet hierop verzet het bepaalde in artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht, bezien in het licht van artikel 50 van het EU-Handvest, zich tegen de vervolging van de verdachte ter zake van het hem in de zaak met parketnummer 96/155374-13 en in de zaak met parketnummer 96/155397-13 onder 1 tenlastegelegde, nu deze feiten mede ten grondslag hebben gelegen aan de oplegging van het alcoholslotprogramma; in zoverre zal het openbaar ministerie niet-ontvankelijk in de vervolging worden verklaard.” 5.7. Na het arrest van het Hof Den Haag zijn ook door enkele rechtbanken nog (gepubliceerde) vonnissen gewezen, waarin – in overwegende mate – is aangeknoopt bij de beslissingen van de gerechtshoven en het openbaar ministerie niet-ontvankelijk is verklaard. In afwachting van de behandeling van het onderhavige cassatieberoep zijn geen nieuwe rechterlijke uitspraken te verwachten. Het Openbaar Ministerie heeft de vervolging van “alcoholslotzaken” inmiddels opgeschort. Hetzelfde geldt voor de behandeling van die zaken in hoger beroep. 6. De alcoholslotmaatregel, de wettelijke regeling en enkele praktische aspecten 6.1. Sinds 1 december 2011 is bij wet in de mogelijkheid tot het opleggen van een alcoholslotprogramma (hierna ook wel afgekort tot ‘ASP’) voorzien. In aanvulling op het strafrechtelijke en bestuursrechtelijke instrumentarium bij de aanpak van rijden onder invloed, is het alcoholslotprogramma ingevoerd. 6.2. Het alcoholslotprogramma is ingevoerd vanuit de wens en de noodzaak om het aantal verkeersslachtoffers als gevolg van rijden onder invloed van alcohol terug te dringen. Het ASP ziet primair op degenen op wie de reeds bestaande instrumenten om de combinatie van alcoholgebruik en het besturen van een motorrijtuig zoveel mogelijk tegen te gaan geen blijvend effect heeft. Van alleen een verdere intensivering van de handhaving was waarschijnlijk geen direct resultaat in daling van het aantal verkeersslachtoffers te verwachten en van het ASP wel. Het ASP is een maatregel die qua zwaarte tussen de educatieve maatregel alcohol en verkeer (‘de EMA’) en het psychiatrisch onderzoek naar de geschiktheid in ligt. 6.3. Uit diverse evaluatieonderzoeken van de inzet van het alcoholslot in de Verenigde Staten, Canada en Zweden bleek dat bestuurders met een alcoholslot tijdens het alcoholslotprogramma gemiddeld 80% minder in herhaling vallen en dat is veel minder vaak dan bij bestuurders met een onvoorwaardelijke ontzegging van de rijbevoegdheid of een ongeldigverklaring van het rijbewijs. De in het buitenland opgedane ervaringen heeft de wetgever in de introductie van het alcoholslotprogramma betrokken. Wel was het voor de wetgever zaak om zo snel mogelijk het ASP in te voeren en daarmee ervaring op te doen en dan kan vervolgens worden bezien hoe (nog) meer effect voor de verkeersveiligheid kan worden gesorteerd. 6.4. De aard en het doel van de maatregel vond de wetgever beter passen binnen het bestuursrecht dan binnen het strafrecht; het gaat niet om het sanctioneren van het reeds begane delict, aldus de wetgever, maar om het bij twijfel aan de geschiktheid van een bestuurder opleggen van passende maatregelen waardoor deze bestuurder of wél veilig aan het verkeer kan deelnemen of (anders) niet langer aan het verkeer mag deelnemen. Voorts kan via het bestuursrecht de toepassing van het alcoholslotprogramma op uniforme wijze worden geregeld, is vooraf duidelijk in welke gevallen de verplichting zal worden opgelegd tot deelname aan het alcoholslotprogramma en wordt aldus ongelijkheid bij de toepassing van dit instrument vermeden, aldus de toelichting op de keuze voor het bestuursrecht, naast instandhouding van de strafrechtelijke sanctionering. Ook uit de buitenlandse ervaringen kwam naar voren dat het ASP het best in het kader van het bestuursrecht kan plaatsvinden. 6.5. Deelname aan het ASP is vervat in art. 132b e.v. van de Wegenverkeerswet 1994 en nader uitgewerkt in de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna ook: de Regeling) en in het Reglement rijbewijzen (RR). 6.6. Het alcoholslotprogramma neemt ten minste twee jaar in beslag en omvat, zo vermeldt art. 19 lid 1 van de Regeling, de volgende onderdelen: a. de installatie van een alcoholslot van een door de RDW goedgekeurd type (art. 132e WVW94) in de auto door een erkend installateur (de erkenninghouder in de zin van art. 132f WVW94, thans één hier ten lande: de firma Dräger); b. de periodieke uitlezing van de gegevens uit het alcoholslot (zie art. 19 lid 3 e.v. van de Regeling); c. het volgen van een begeleidingsprogramma. 6.7. Bij het besluit tot oplegging van de verplichting tot deelname aan het alcoholslotprogramma wordt op grond van art. 132b WVW94 het bestaande rijbewijs van de betrokkene voor alle categorieën, behoudens categorie Am (bromfietsen) ongeldig verklaard. Met een opnieuw uit te geven speciaal rijbewijs B, voorzien van code 103 mag door de betrokkene uitsluitend aan het gemotoriseerd verkeer worden deelgenomen in díe auto, en op een bromfiets (de categorie AM). Het alcoholslot kan vooralsnog enkel in een personenauto worden ingebouwd. Met het alcoholslot kan de auto niet meer starten als de betrokkene alcohol heeft gedronken (de drempelwaarde daarbij is niet nul, maar 0,2 promille of 88 ug/
3. l). Ook tijdens de rit moet op onregelmatige, willekeurige momenten worden geblazen om aan te tonen dat er geen alcohol gedronken is. Het alcoholslot moet regelmatig worden gecontroleerd en uitgelezen bij de erkende installateur. Daarnaast dient de betrokkene deel te nemen aan een begeleidingsprogramma, welk programma door de toenmalige Minister van Infrastructuur en Milieu als volgt is toegelicht: “Het verplichte begeleidingsprogramma bestaat uit een aantal groepssessies die aan het begin van het asp gevolgd moeten worden. Een belangrijk onderdeel daarvan is de screening op alcoholafhankelijkheid. De deelnemer wordt geconfronteerd met de uitkomsten van de screening en hij krijgt inzicht in hoe hij zijn alcoholprobleem moet aanpakken. Als hij verslaafd blijkt te zijn wordt hij doorverwezen naar de verslavingszorg.” Nadat het alcoholslotprogramma met goed gevolg is afgerond, kan de betrokkene opnieuw een rijbewijs aanvragen voor alle categorieën waarvan diegene oorspronkelijk in het bezit was. Niet is vereist dat degene die een ASP krijgt opgelegd beschikt over een eigen personenauto. In elk motorrijtuig van de categorie B kan immers een alcoholslot worden ingebouwd, ook indien de auto een derde toebehoort; dat staat in het bestuursrecht (kennelijk) los van de vraag of de betrokkene wel over die mogelijkheid beschikt. Indien iemand niet bereid of in staat is aan het alcoholslotprogramma deel te nemen, blijft het rijbewijs gedurende vijf jaar ongeldig. Een en ander loopt over de band van de voor de afgifte van een (nieuw) rijbewijs vereiste verklaring van geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen. In het rijbewijzenregister wordt bij het niet volgen van het ASP aangetekend dat binnen een periode van vijf jaar slechts een nieuwe verklaring van geschiktheid wordt afgegeven indien alsnog wordt deelgenomen aan het alcoholslotprogramma. Zie art. 97 RR. Wel kan diegene bij de gemeente een rijbewijs aanvragen dat uitsluitend geldig is voor de bromfiets (categorie AM). De eerdere ongeldigverklaring van het rijbewijs strekte zich immers niet uit tot die categorie (art. 132b WVW94) 6.8. De gevallen waarin het CBR besluit dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan het alcoholslotprogramma zijn (niet-discretionair) voorgeschreven in art. 17 van Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011. In art. 18 van die Regeling zijn daarop uitzonderingen geformuleerd, voor de gevallen waarin iemand niet in aanmerking komt voor een ASP. Met het oog op de leesbaarheid laten deze voorschriften zich als volgt samenvatten. 6.9. Tot deelname aan het ASP besluit het CBR ingevolge art. 17 lid 1 van de Regeling (dus zonder dat is voorzien in een discretionaire bevoegdheid) indien: a. bij betrokkene een adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat gelijk is aan of hoger is dan 570 μg/l, respectievelijk 1,3‰, maar lager is dan 785 μg/l, respectievelijk 1,8‰; b. bij betrokkene, in de hoedanigheid van beginnende bestuurder, een adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat gelijk is aan of hoger is dan 435 μg/l, respectievelijk 1,0‰, maar lager is dan 785 μg/l, respectievelijk 1,8‰; c. betrokkene heeft geweigerd mee te werken aan een onderzoek als bedoeld in artikel 8, tweede of derde lid, van de wet; d. ten aanzien van betrokkene binnen een periode van vijf jaar tenminste drie maal proces-verbaal is opgemaakt op verdenking van overtreding van artikel 8, tweede, derde of vierde lid, van de wet, waarbij bij één van die verdenkingen een adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat hoger is dan 220 μg/l, respectievelijk 0,5‰, dan wel 88 μg/l, respectievelijk 0,2‰ indien een van de feiten is begaan als beginnende bestuurder, of waarbij hij ten minste eenmaal heeft geweigerd mee te werken aan een onderzoek als bedoeld in dat artikel; e en f. betrokkene niet in aanmerking komt voor een (lichte) educatieve maatregel alcohol en verkeer omdat