ECLI:NL:PHR:2019:484

Zaaknr: 18/05097 mr. R.H. de Bock Zitting: 9 april 2019 Conclusie n.a.v. prejudiciële vragen inzake: de onderlinge waarborgmaatschappij Onderlinge Waarborgmaatschappij DSW Zorgverzekeraar U.A. (hierna: DSW ), tegen [verweerder] Deze zaak gaat over de vraag of de deurwaarder rechtsgeldig een exploot kan of moet betekenen aan een in de basisregistratie personen opgenomen ‘briefadres’. In het verlengde hiervan komt de vraag aan de orde of in exploten de woonplaats moet worden vermeld van verzoekers of geëxploteerden die beschikken over een ‘geheim adres’. 1Feiten en procesverloop In deze zaak kan van de volgende feiten worden uitgegaan, ontleend aan rov. 2.1.1-2.1.3 van het vonnis van de kantonrechter te Rotterdam van 6 december 2018. Het procesverloop is ontleend aan rov. 1.1 van het vonnis. 1.1 Tussen DSW en [verweerder] bestaat een zorgverzekeringsovereenkomst met betrekking tot de verplichte verzekering (het basispakket) en/of een aanvullende verzekering. 1.2 [verweerder] heeft de premie die in rekening is gebracht bij de facturen van 1 december 2017 en 1 januari 2018 van in totaal € 215,50 niet voldaan. 1.3 DSW heeft buitengerechtelijke incassokosten moeten maken van € 48,40. De verschuldigde rente bedraagt tot en met de dag van de dagvaarding € 1,60. 1.4 Bij dagvaarding van 3 mei 2018 heeft DSW gevorderd dat de rechtbank [verweerder] zal veroordelen tot betaling van een bedrag van € 265,50, vermeerderd met wettelijke rente over € 215,50 vanaf de dag van de dagvaarding en hem zal veroordelen in de proceskosten. 1.5 [verweerder] is niet in het geding verschenen. 1.6 Bij tussenvonnis van 28 september 2018 heeft de kantonrechter overwogen dat, voordat verstek kan worden verleend en de vordering kan worden beoordeeld, beoordeeld moet worden of de dagvaarding rechtsgeldig aan [verweerder] is betekend (rov. 3.1). Blijkens de dagvaarding heeft [verweerder] geen bekende woon- of verblijfplaats binnen en buiten Nederland. Uit de Basisregistratie Personen (BRP) blijkt dat [verweerder] wel een bekend briefadres in [plaats] heeft. De dagvaarding is vervolgens openbaar betekend aan de Officier van Justitie bij de rechtbank te Rotterdam en een uittreksel van dit exploot is op 9 mei 2018 aangekondigd in de Staatscourant. Tevens is een afschrift van dit exploot verzonden naar het door [verweerder] opgegeven briefadres (rov. 3.2). Omdat er verdeeldheid bestaat in de rechtspraak of deze wijze van betekenen rechtsgeldig is, is de kantonrechter voornemens een prejudiciële vraag aan de Hoge Raad te stellen (rov. 3.3). De kantonrechter heeft concept-vragen geformuleerd (rov. 3.4) en DSW in de gelegenheid gesteld zich daarover uit te laten (rov. 3.5). 1.7 DSW heeft op 17 oktober 2018 een akte genomen waarbij zij opmerkt het toe te juichen dat prejudiciële vragen worden gesteld. Volgens DSW moet, indien sprake is van een briefadres, openbare betekening plaatsvinden, omdat de wet niet toestaat dat betekend wordt op het briefadres. Dit is ook de werkwijze van de gemachtigde van DSW , GGN Mastering Credit N.V. Wel zendt zij tevens een afschrift van het exploot aan het briefadres. Hiermee is de kans dat een betrokkene kennis neemt van het exploot het grootst. DSW wenst dat de Hoge Raad zich zal uitlaten over de juistheid van de geschetste werkwijze. 1.8 Bij vonnis van 6 december 2018 heeft de kantonrechter de volgende prejudiciële vragen aan de Hoge Raad gesteld: 1. Geldt een door een persoon in de BRP opgegeven briefadres als gekozen woonplaats als bedoeld in artikel 1:15 BW? 2. Zo ja, dienen exploten op grond van artikel 46 Rv betekend te worden op dit adres? 3. Zo ja, maakt deze gekozen woonplaats ook (uitsluitend) de rechter van deze woonplaats bevoegd om kennis van het geschil te nemen zoals bedoeld in artikel 99 Rv? 4. Zo niet, is een openbare betekening van het exploot als bedoeld in artikel 54 lid 2 Rv voldoende of moeten en/of kunnen er bij een bekend briefadres en/of andere bekende gegevens (zoals bijvoorbeeld een e-mailadres) nadere eisen worden gesteld? 1.9 De Hoge Raad heeft de prejudiciële vragen in behandeling genomen. DSW is in de gelegenheid gesteld schriftelijk opmerkingen in te dienen via een advocaat bij de Hoge Raad. Zij heeft van deze mogelijkheid geen gebruik gemaakt. 1.10 De Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders (hierna: de KBvG ) heeft verzocht om op de voet van art. 393 lid 2 Rv schriftelijke opmerkingen te mogen indienen. Na hiervoor toestemming te hebben verkregen, heeft mr. M.A.J.G. Janssen namens de KBvG op 24 januari 2019 schriftelijke opmerkingen ingediend. 1.11 DSW is in de gelegenheid gesteld te reageren op de schriftelijke opmerkingen. Hiervan heeft zij geen gebruik gemaakt. 2Vraagstelling en achtergronden 2.1 De kernvraag die in de prejudiciële vragen aan de orde wordt gesteld, is of de deurwaarder een exploot rechtsgeldig kan (of moet) betekenen aan een briefadres. Deze kwestie is al langer onderwerp van discussie. In de feitenrechtspraak wordt hierover verschillend gedacht, zoals hierna nog aan de orde zal komen (zie onder 7.2 e.v.). Ook in de vakliteratuur en de tuchtrechtspraak bestaat onduidelijkheid op dit punt (zie onder 7.4 e.v.). Vanwege deze uiteenlopende opvattingen bestaat al langer de wens dat de Hoge Raad zich over deze kwestie uitlaat. 2.2 In een advies aan de procureur-generaal van 6 oktober 2017 heeft de Commissie cassatie in het belang der wet voorgesteld om op de voet van art. 78 RO een vordering tot cassatie in het belang der wet in te stellen tegen een hierna nog te bespreken uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland, waarin is geoordeeld dat een briefadres kan fungeren als betekeningsadres. Die uitspraak en het daarop gebaseerde advies betroffen in essentie dezelfde rechtsvraag als deze prejudiciële procedure. De commissie formuleert deze rechtsvraag in haar advies heel bondig als volgt: “Kan een dagvaarding rechtsgeldig worden betekend aan een in de Basisregistratie Personen opgenomen briefadres?” De commissie constateert “dat er met betrekking tot deze kwestie sprake is van een duidelijke rechtsvraag met een belang voor de vraag of sprake is van een eerlijk proces, die in de praktijk met enige regelmaat aan de orde is of kan zijn.” Verder stelt de commissie vast dat over de beantwoording van deze vraag geen helderheid bestaat en in de rechtspraak in feitelijke instanties van enige verdeeldheid sprake is. De commissie acht beantwoording van de vraag uit een oogpunt van rechtseenheid en rechtsontwikkeling wenselijk. Daarbij merkt de commissie op dat het een type vraag is dat gezien de aard van de zaak (verstekverlening), de Hoge Raad naar alle waarschijnlijkheid niet via de reguliere weg zal bereiken. 2.3 In een volgend advies van 27 augustus 2018 stelt de Commissie cassatie in het belang der wet vast dat ook onzekerheid bestaat over de vraag of een exploot aan de eisen van art. 45 lid 3 Rv kan voldoen, ondanks het ontbreken van de vermelding daarin van de woonplaats van degene voor wie het exploot is bestemd, in het geval dat deze persoon zijn gegevens in de basisregistratie personen heeft laten voorzien van een geheimhoudingsindicatie (het zogenaamde ‘geheim adres’). Vanwege de samenhang van deze vraag met de prejudiciële vragen over het briefadres zal ik ook deze vraag bespreken (zie hierna onder 6.1 e.v.). Het lijkt mij gewenst dat de Hoge Raad ook daarover een uitspraak doet. 2.4 Toen ik (in het najaar van 2018) bezig was met de voorbereiding van een vordering tot cassatie in het belang der wet over de genoemde rechtsvragen, bleek dat de kantonrechter te Rotterdam voornemens was om prejudiciële vragen te stellen over het briefadres. Ik heb toen vooralsnog afgezien van het instellen van een vordering tot cassatie in het belang der wet. 2.5 Hierna komen de volgende onderwerpen aan de orde: inhoud en betekening van exploten (paragraaf 3); het civielrechtelijke woonplaatsbegrip (paragraaf 4); het briefadres in de Wet Basisregistratie personen (paragraaf 5); het geheim adres en de woonplaatsvermelding in exploten (paragraaf 6); betekening aan het briefadres (paragraaf 7); beschouwing (paragraaf 8); voorstel voor de beantwoording van de prejudiciële vragen (paragraaf 9). 3Inhoud en betekening van exploten Algemene voorschriften betreffende exploten (art. 45 e.v. Rv) 3.1 De zesde afdeling van de Eerste titel van het Eerste Boek van Rv (artt. 45-66 Rv) geeft regels voor de inhoud en de betekening van exploten. Een exploot is een authentieke akte, opgesteld door een daartoe bevoegde deurwaarder, waarin deze een door hem verrichte ambtshandeling vastlegt. 3.2 Onder de betekening van een exploot verstaat men het uitbrengen van het exploot door een deurwaarder aan degene voor wie het is bestemd, met het doel de inhoud van het exploot en van de eventueel daarbij betekende stukken aan die persoon bekend te maken. Het betekenen omvat ook het uitreiken van een afschrift van het exploot en de daarbij betekende stukken. 3.3 Een exploot levert – als authentieke akte in de zin van art. 157 lid 1 Rv – dwingend bewijs op van hetgeen de deurwaarder daarin binnen de kring van zijn bevoegdheid omtrent zijn waarnemingen en verrichtingen heeft verklaard. Deze dwingende bewijskracht is naar haar aard beperkt tot zintuiglijk waarneembare, door de deurwaarder bevoegdelijk gerelateerde feiten en strekt zich dus niet uit tot eventuele juridische kwalificaties die de deurwaarder daaraan heeft verbonden, zoals de kwalificatie van een bepaalde plaats als ‘woonplaats’ of van een bepaald persoon als ‘huisgenoot’ van de geëxploteerde (in de zin van art. 46 Rv). Het exploot bewijst, met andere woorden, de ambtshandeling als zodanig, maar niet zonder meer de naleving van alle wettelijke voorschriften. 3.4 Dagvaarding geschiedt bij exploot, zo is bepaald in art. 111 lid 1 Rv. Deze regel heeft tot gevolg dat op de inhoud en de betekening van een dagvaarding niet alleen de voorschriften van art. 111 e.v. Rv van toepassing zijn, maar ook de regels van art. 45 e.v. Rv, die gaan over exploten in het algemeen. Art. 111 lid 2 Rv bepaalt – eigenlijk ten overvloede – dat de in art. 45 lid 3 Rv genoemde gegevens ook in exploten van dagvaarding moeten worden opgenomen. Nietigheid van exploten (art. 65 e.v. en 120 e.v. Rv) 3.5 De rechtsgevolgen van gebreken in de inhoud of de betekening van exploten zijn geregeld in art. 65 e.v. Rv (voor exploten in het algemeen) en 120 e.v. Rv (voor exploten van dagvaarding). Het wettelijk systeem gaat ervan uit, zo is vermeld in de wetsgeschiedenis, dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen de vraag of zich een nietigheidsgrond voordoet (art. 65 Rv), en de vraag of nietigheid op die grond moet worden uitgesproken, respectievelijk of herstel nog mogelijk is (art. 66 Rv). 3.6 Algemeen wordt aangenomen dat het niet naleven van de in art. 45 lid 3 Rv neergelegde vormvoorschriften voor exploten als een nietigheidsgrond moet worden aangemerkt. Dat geldt ook voor het niet naleven van de regels over het woonplaatsvereiste (zie hierna onder 3.10 e.v.). Ook het niet naleven van de in art. 46 e.v. Rv neergelegde betekeningsvoorschriften (zie onder 3.18 e.v.) bedreigt het exploot met nietigheid. Of inderdaad sprake is van nietigheid van het exploot (naar zijn inhoud of wijze van betekening), hangt op grond van art. 66 lid 1 Rv ervan af of aannemelijk is dat degene voor wie het exploot is bestemd, door het gebrek “onredelijk is benadeeld”. Bovendien geldt op grond van art. 66 lid 2 Rv dat een gebrek in een exploot dat nietigheid meebrengt, in beginsel kan worden hersteld. 3.7 Materiële gebreken (onjuistheden) in de door art. 45 lid 3 Rv voorgeschreven gegevens die in een exploot moeten worden opgenomen, leiden niet tot nietigheid van het exploot, zo wordt algemeen aangenomen. 3.8 Voor gebreken aan de dagvaarding bevatten de artikelen 120-122 Rv een bijzondere regeling. Uitgangspunt is dat de voorschriften van art. 111 e.v. Rv op straffe van nietigheid in acht worden genomen (art. 120 lid 1 Rv). Gebreken in exploten van dagvaarding kunnen echter bij exploot, uitgebracht voor de roldatum, worden hersteld (art. 120 lid 2 Rv). Maakt de eiser van die herstelmogelijkheid geen gebruik en verschijnt de gedaagde niet, dan verleent de rechter geen verstek (art. 121 lid 1 Rv). De rechter beveelt de eiser het gebrek (alsnog) te herstellen door middel van een herstelexploot (art. 121 lid 2 Rv). Alleen indien aannemelijk is dat de dagvaarding de gedaagde als gevolg van het gebrek niet heeft bereikt, spreekt de rechter de nietigheid van de dagvaarding uit (art. 121 lid 3 Rv). Een beroep op nietigheid van de dagvaarding door een in het geding verschenen gedaagde, of een gedaagde die na veroordeling bij verstek verzet instelt, wordt verworpen indien het gebrek de gedaagde “niet onredelijk in zijn belangen heeft geschaad” (art. 122 lid 1 Rv). Aangenomen wordt dat met deze laatste formulering geen wijziging is beoogd ten opzichte van de onder het oude recht geldende regel, dat het beroep op nietigheid wordt verworpen, indien het gebrek de gedaagde “niet onredelijk in zijn verdediging heeft benadeeld”. Doorslaggevend bij de beantwoording van de vraag of een dagvaarding wegens een daaraan klevend gebrek nietig moet worden verklaard, is dus het verdedigingsbelang van de gedaagde. Duidelijk is hiermee dat de rechter niet snel de nietigheid van een gebrekkige dagvaarding zal uitspreken. 3.9 Art. 66 lid 1 Rv en 122 lid 1 Rv berusten volgens de Hoge Raad op hetzelfde beginsel, namelijk: “het beginsel dat indien een exploot lijdt aan een gebrek dat tot nietigheid daarvan leidt, dit rechtsgevolg slechts op zijn plaats is indien en voor zover dat gewenst is in verband met de bescherming van de belangen waarop de geschonden norm betrekking heeft (Memorie van Toelichting op art. 66 (1.6.20) Rv., Kamerstukken II 1999/2000, 26 855, nr. 3, p. 76). Daarvan is sprake ingeval degene voor wie het exploot is bestemd, door het gebrek onredelijk is benadeeld in een belang dat door de geschonden norm wordt beschermd.” De benadelingstoetsing, die doorslaggevend is bij het al dan niet aannemen van nietigheid van het exploot, moet dus plaatsvinden met inachtneming van de beschermingsstrekking van de geschonden norm. Bij de bespreking van het woonplaatsvereiste (zie hierna onder 3.10 e.v.) en de betekeningsvoorschriften (zie onder 3.18 e.v.) zal daarom steeds ook worden ingegaan op de beschermingsstrekking van die normen. Het woonplaatsvereiste (art. 45 lid 3 Rv) 3.10 Art. 45 lid 3 Rv bepaalt dat in exploten onder meer vermeld moeten zijn (onder

1. b)de woonplaats van degene op wiens verzoek de betekening geschiedt, en (onder
2. d)de woonplaats van degene voor wie het exploot is bestemd. Algemeen wordt aangenomen dat deze woonplaatsvermeldingen noodzakelijk zijn ter identificatie van de in het exploot genoemde personen. Dat betekent dat de geëxploteerde (gedaagde) de verzoeker (eiser) moet kunnen identificeren met behulp van de in het exploot vermelde gegevens, en ook dat hij zichzelf daarin moet kunnen herkennen. Tegen deze achtergrond wordt aangenomen dat van onredelijke benadeling in de zin van art. 66 lid 1 en 122 lid 1 Rv (en dus van nietigheid van het exploot) geen sprake is, indien ondanks het niet vermelden van de woonplaats van eiser of gedaagde, geen misverstand kan bestaan over de identiteit van deze personen.Onjuistheid van een in het exploot vermelde woonplaats leidt niet tot nietigheid van het exploot. Dat is in overeenstemming met de algemene regel dat materiële gebreken (onjuistheden) in een exploot geen nietigheid tot gevolg hebben (zie onder 3.7). Een onbekende woonplaats (in de zin van art. 54 Rv) kan en behoeft dus ook niet in het exploot te worden vermeld. 3.11 Vermelding van de woonplaats van de gedaagde in dagvaardingen is, behalve met het oog op identificatie van de procespartijen, ook van belang voor de beoordeling van de relatieve bevoegdheid van de rechter (art. 99 Rv). Er zijn geen aanwijzingen dat dit een belang is dat gewicht in de schaal legt bij de beoordeling of het verdedigingsbelang van gedaagde is geschaad (zie onder 3.8). Een gedaagde – of een bij verstek veroordeelde gedaagde die verzet instelt – kan altijd het verweer voeren dat een onjuiste woonplaats is opgenomen en hij daarom bij een verkeerde rechter is gedagvaard. Zijn de woon- en verblijfplaats van de gedaagde onbekend, dan is ingevolge art. 109 Rv de rechter van de woonplaats van de eiser of, bij gebreke daarvan, de rechter te Den Haag relatief bevoegd. 3.12 Behalve ter identificatie is vermelding van de woonplaats van eiser in de dagvaarding ook van belang voor gedaagde, met het oog op het verhaal van proceskosten en/of de executie van een eventuele veroordeling in reconventie. Ook dat lijkt geen belang te zijn dat meeweegt bij de benadelingstoetsing van art. 122 lid 1 Rv. Het gaat hier immers niet om een verdedigingsbelang (zie onder 3.8), maar om een verhaalsbelang. Executieperikelen door onvindbaarheid van de veroordeelde partij kunnen zich altijd voordoen (ook indien de eiser bijvoorbeeld na het uitbrengen van de dagvaarding is verhuisd) en doen geen afbreuk aan de verdedigingspositie van de gedaagde. 3.13 Algemeen wordt aangenomen dat met het begrip ‘woonplaats’ in art. 45 lid 3 sub b en sub d Rv wordt gedoeld op het civielrechtelijke woonplaatsbegrip van art. 1:10 e.v. BW. Het civielrechtelijke woonplaatsbegrip ziet op iemands ‘woonstede’. Daarmee wordt in het algemeen een specifieke woning bedoeld, oftewel een feitelijk adres en niet alleen de gemeente waar iemand woont. Op het civielrechtelijke woonplaatsbegrip zal nader worden ingegaan onder 4.1 e.v. 3.14 Er bestaat onduidelijkheid over de vraag of in exploten altijd de volledige adresgegevens van de woonplaats van degene op wiens verzoek de betekening plaatsvindt (eiser) moeten worden vermeld. Verschillende auteurs gaan ervan uit dat ingevolge art. 45 lid 3 sub b Rv alleen de gemeente hoeft te worden vermeld waarin eiser woonachtig is. In oudere literatuur wordt daarentegen betoogd dat ter identificatie van de eiser (zie onder 3.10) vermelding van diens volledige adresgegevens gewoonlijk niet, maar onder omstandigheden wél vereist is. In de praktijk wordt in de dagvaarding vaak volstaan met de vermelding van de gemeente waarin de eiser woonachtig is. Daarnaast wordt de door eiser bij zijn advocaat of gemachtigde gekozen woonplaats in de dagvaarding opgenomen (zie hierna onder 3.17). 3.15 Voor wat betreft de geëxploteerde (gedaagde) lijkt niet ter discussie te staan dat op grond van art. 45 lid 3 sub d Rv in beginsel de volledige adresgegevens in het exploot moeten worden opgenomen. Normaliter kan dus niet worden volstaan met het opnemen van de woongemeente van de gedaagde. 3.16 De vraag of in het exploot de adresgegevens moeten worden opgenomen van verzoekers c.q. geëxploteerden die beschikken over een ‘geheim adres’, komt hierna onder 6.1 e.v. aan de orde. Verplichte woonplaatskeuze bij dagvaarding (art. 111 lid 2 Rv) 3.17 In dagvaardingen moet op grond van art. 111 lid 2 sub a Rv ook “de door eiser gekozen woonplaats in Nederland” worden vermeld. Deze verplichte woonplaats- of domiciliekeuze heeft een andere ratio dan de in art. 45 lid 3 sub b Rv bedoelde woonplaatsvermelding. Doel van de verplichte domiciliekeuze is namelijk dat er voor de duur van het geding een vaste plaats moet zijn waar de eiser, ook in geval van verhuizing of tijdelijke afwezigheid, bereikbaar is voor de gedaagde en de rechter. In zaken met verplichte procesvertegenwoordiging voorziet art. 79 lid 2, tweede volzin, Rv hierin, door te bepalen dat partijen ‘geacht’ worden tot aan het eindvonnis woonplaats te hebben gekozen bij de gestelde advocaat, tenzij zij hebben verklaard een andere woonplaats te hebben gekozen. In kantonzaken geldt een dergelijke bepaling voor domiciliekeuze bij de gemachtigde van de niet in persoon procederende partij (art. 80 lid 4 Rv). Omdat de gekozen woonplaats een heel ander doel heeft dan de woonplaatsvermelding op grond van art. 45 lid 3 Rv, kan zij niet gebruikt worden als alternatief voor die woonplaatsvermelding. De betekeningsvoorschriften van art. 46 e.v. Rv: beschermingsstrekking 3.18 De betekeningsvoorschriften hebben onder meer tot doel om te bevorderen dat de geëxploteerde een afschrift van het exploot in handen krijgt, zo overwoog de Hoge Raad in het arrest Bosschart/De Jong c.s. uit 1979. Uit de woorden ‘onder meer’ blijkt al dat het bevorderen dat de geëxploteerde een afschrift van het exploot in handen krijgt, niet het enige doel is van de betekeningsvoorschriften. Een ander doel is dat bereikt wordt dat ook de eiser wiens wederpartij onvindbaar is of weigert het exploot in ontvangst te nemen, toegang tot de rechter houdt. Hiermee behelzen de betekeningsvoorschriften in feite een compromis tussen beide doelen. De betekeningsvoorschriften bieden dus ook geen zekerheid dat het exploot de geëxploteerde daadwerkelijk bereikt. 3.19 Bij dagvaardingen hebben de betekeningsvoorschriften niet alleen tot doel te bevorderen dat een afschrift van het exploot de gedaagde bereikt, maar ook dat dit zo tijdig gebeurt dat de gedaagde de mogelijkheid heeft zich goed voor te bereiden om verweer te voeren. Dit tijdigheidsvereiste blijkt bijvoorbeeld uit het slot van art. 46 lid 1, eerste volzin, Rv (“dat het afschrift degene voor wie het exploot is bestemd, tijdig bereikt”) en het slot van art. 63 lid 1, tweede volzin, Rv (“dat het exploot degene voor wie het is bestemd, tijdig bereikt”). 3.20 Het vereiste dat de dagvaarding tijdig moet worden betekend, is uitgewerkt in de dagvaardingstermijnen van art. 114 e.v. Rv. De in art. 114 Rv neergelegde gewone dagvaardingstermijn van één week is bedoeld als een ‘voorbereidingstermijn’, een ‘minimumperiode’, die de eiser in acht moet nemen en die de gedaagde moet worden gegund om zijn verdediging voor te bereiden, zo schrijft Tong Tjin Tai. Deze bedoeling verklaart waarom langere dagvaardingstermijnen gelden ten opzichte van moeilijker bereikbare gedaagden, zoals gedaagden met een bekende woon- of verblijfplaats elders in Europa (art. 115 lid 1 Rv: vier weken) en gedaagden zonder bekende woon- of verblijfplaats in Nederland of Europa (art. 115 lid 2 Rv: drie maanden). De gedachte is kennelijk dat na aftrek van de tijd die redelijkerwijs benodigd is voor het bereiken van de gedaagde, nog voldoende tijd moet resteren voor de gedaagde om zijn verdediging voor te bereiden. 3.21 De betekeningsvoorschriften zijn van openbare orde en moeten door de rechter ambtshalve worden toegepast. Betekening van exploten aan natuurlijke personen (art. 46 Rv) 3.22 Volgens art. 46 lid 1 Rv worden exploten die bestemd zijn voor natuurlijke personen, in persoon betekend of aan de woonplaats aan een huisgenoot of aan een andere persoon die zich daar bevindt en van wie aannemelijk is dat deze zal bevorderen dat het afschrift degene voor wie het exploot is bestemd, tijdig bereikt. Betekening vindt dus plaats in persoon, aan een huisgenoot of aan een andere persoon. Hoewel het woord ‘of’ in de wettekst erop duidt dat deze manieren van betekening op één lijn staan, wordt in de literatuur aangenomen dat betekening in persoon waar mogelijk de voorkeur verdient. Uitgangspunt is dus betekening in persoon. 3.23 Als betekening op de voet van art. 46 lid 1 Rv niet mogelijk is, zo bepaalt art. 47 lid 1 Rv, laat de deurwaarder een afschrift van het exploot aan de woonplaats achter in een gesloten envelop. Indien ook dat niet mogelijk is, bezorgt hij terstond een afschrift ter post, zo vervolgt het artikellid. 3.24 Het begrip ‘woonplaats’ dat in de zojuist besproken betekeningsvoorschriften centraal staat, verwijst (net als in het kader van art. 45 lid 3 Rv; zie onder 3.13) naar het civielrechtelijke woonplaatsbegrip van art. 1:10 e.v. BW. Dat begrip wordt hierna onder 4.1 e.v. behandeld. Onderzoeksplicht van de deurwaarder 3.25 Bij het betekenen van exploten aan de woonplaats van geëxploteerde rust op de deurwaarder een onderzoeksplicht. Dat betekent in de eerste plaats dat de deurwaarder verplicht is om recente adresgegevens – namelijk niet ouder dan twee weken, zo volgt uit de beroepsregels voor gerechtsdeurwaarders – uit de basisregistratie personen te raadplegen. Vervolgens zal de deurwaarder deze gegevens uit de basisregistratie moeten verifiëren aan de hand van de door hem aangetroffen feitelijke situatie, zo wordt in de literatuur aangenomen. De enkele inschrijving in de basisregistratie personen (de BRP, voorheen GBA, zie nader onder 5.1 e.v.) mag dus niet automatisch tot de conclusie leiden dat de geëxploteerde daar daadwerkelijk woont. Zie in deze zin ook de wetsgeschiedenis bij art. 1:15 BW: “Inderdaad is het juist specifiek het werk van de deurwaarder, dat hij uitzoekt waar iemand woont en maar niet zonder meer steeds op een inschrijving in het bevolkingsregister afgaat.” 3.26 Ook in de tuchtrechtspraak voor gerechtsdeurwaarders wordt aangenomen dat de deurwaarder de basisregistratie personen moet raadplegen ter controle van het adres van de geëxploteerde. Zie bijvoorbeeld de volgende uitspraak: “Het hof stelt voorop dat verificatie bij de GBA (indien het een rechtspersoon betreft bij de Kamer van Koophandel) van de adresgegevens van degene aan wie een exploot dient te worden betekend van essentieel belang is en een standaardonderdeel van de door een gerechtsdeurwaarder uit te voeren procedure hoort te zijn.” Dat de deurwaarder in dit verband niet zonder meer mag afgaan op de in de basisregistratie personen opgenomen adresgegevens, volgt uit het feitelijke karakter van het woonplaatsbegrip (zie nader onder 4.3 e.v.). Illustratief is de volgende uitspraak van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden: “De vraag of iemand op een bepaalde plaats woonplaats of woonstede heeft, dient te worden beantwoord aan de hand van feitelijke omstandigheden. Indien iemand bij de Gemeentelijke Basisadministratie (hierna GBA) staat ingeschreven op een bepaald adres, maar bij feitelijk onderzoek op het aangegeven adres blijkt (bij voorbeeld uit leegstand) dat betrokkene in kwestie daar niet woont, moet aan de gegevens van de GBA voorbij gegaan worden en dient het exploot te worden gelaten aan het werkelijk verblijf, dan wel op de voet van artikel 54 lid 2 Rv aan de ambtenaar van het openbaar ministerie bij het gerecht waar de zaak dient of moet dienen.” 3.27 Het onderzoek dat de deurwaarder moet uitvoeren zal er in de praktijk op neerkomen dat hij handelt naar gelang de feitelijke situatie die hij op het geregistreerde woonadres aantreft. Als de woning is dichtgetimmerd, zal hij niet op dat adres een afschrift van het exploot achterlaten. Hetzelfde geldt als een persoon de deur opendoet die de opvolgende bewoner blijkt te zijn en die aangeeft dat de betrokkene verhuisd is. Ook kan informatie van de opdrachtgever van de deurwaarder aanleiding zijn om behoedzaam te zijn met betekening op het geregistreerde woonadres. 3.28 Ook bij het betekenen van exploten aan huisgenoten en andere personen als bedoeld in art. 46 lid 1 Rv mag de deurwaarder niet ‘blindelings’ te werk gaan. Blijkens de wetsgeschiedenis is van belang of de deurwaarder er redelijkerwijs op mag vertrouwen dat de persoon in kwestie het exploot (tijdig) ter hand zal stellen aan de geëxploteerde. Uiteindelijk zal het er om gaan dat afschrift wordt gelaten aan personen “die veilig belast kunnen worden met de overbrenging van het gelaten afschrift”, stelt Teekens in navolging van Cleveringa. Met andere woorden: steeds moet de ratio van de betekeningsvoorschriften voor ogen worden gehouden, namelijk dat zoveel mogelijk wordt bevorderd dat de geëxploteerde daadwerkelijk kennis neemt van het exploot. Als het goed is handelt de deurwaarder daar in de praktijk ook naar. Openbare betekening bij ontbreken bekende woon- en verblijfplaats in Nederland 3.29 Art. 54 Rv geeft regels voor de betekening van exploten ten aanzien van personen die geen bekende woonplaats in Nederland hebben. Art. 54 lid 1 Rv bepaalt dat in dat geval betekening geschiedt ter plaatse van hun werkelijk verblijf. Lid 2 houdt in dat indien zowel de woonplaats als het werkelijk verblijf onbekend zijn, betekening geschiedt aan het parket van de ambtenaar van het openbaar ministerie bij het gerecht waar de zaak moet dienen of dient. Verder is bepaald dat in dat geval een uittreksel van het exploot zo spoedig mogelijk bekend gemaakt wordt in de Staatscourant onder vermelding van naam en kantooradres van de deurwaarder of van de advocaat van wie afschrift van het exploot kan worden verkregen. 3.30 Openbare betekening in de zin van art. 54 lid 2 Rv wordt als voltooid beschouwd met de betekening aan het parket, zo volgt uit het arrest Ter Berg/Ciecierski. De voorgeschreven publicatie in de Staatscourant is dus geen constitutief vereiste voor de betekening. 3.31 Onder het regime van art. 4, 7o oud Rv – de voorganger van art. 54 Rv – is door de Hoge Raad geoordeeld “dat de O. v. J. zal moeten trachten het tweede, hem overgegeven afschrift in het bezit van de gedagv. partij te doen komen, waarbij het aan het beleid van den Officier is overgelaten, welke maatregelen hij daartoe zal treffen”. Uit onderzoek van de KBvG in 2011 is gebleken dat de arrondissementsparketten in de praktijk zelden actie ondernemen om openbaar geëxploteerde personen te bereiken. Het komt erop neer dat de exploten in een ordner worden gedaan. Alleen als de persoon in kwestie na de betekening alsnog opduikt en het parket daarop wordt geattendeerd (zoals volgens het genoemde onderzoek een enkele keer voorkomt), ontvangt hij alsnog een afschrift van het exploot. 3.32 Hieruit is af te leiden dat de betekening aan het parket niet daadwerkelijk bijdraagt aan de verwezenlijking van het primaire doel van de betekeningsvoorschriften, te weten bekendmaking van de inhoud van het exploot aan de geëxploteerde (vergelijk hiervoor onder 3.18). Zie in deze zin ook de beschouwing van Jongbloed naar aanleiding van het onderzoek van de KBvG : “Uit verkregen informatie van het Openbaar Ministerie blijkt dat de betekening aan het parket geen zoden aan de dijk zet: men gaat niet na waar de betrokkene woont of verblijft. Waar dat vroeger anders zal zijn geweest en men vroeger betrokkene wel kon traceren door de kleinschaliger samenleving, is het vandaag de dag zo dat als de gerechtsdeurwaarder de betrokkene niet kan vinden het voor het Openbaar Ministerie vrijwel onbegonnen werk is en daarom beperkt men zich er toe ordners aan te leggen.” 3.33 Tot 4 mei 2015 schreef art. 54 lid 2 Rv voor dat de publicatie van een uittreksel van het exploot in een landelijk of regionaal dagblad moest plaatsvinden. Het genoemde KBvG -onderzoek uit 2011 wees uit dat gerechtsdeurwaarders bij die vorm van publicatie geen noemenswaardige respons ontvingen op openbare exploten, terwijl de kosten van dagbladpublicaties relatief hoog waren. Tegen die achtergrond is in 2015 de wet gewijzigd, in die zin dat publicatie van openbare exploten voortaan in de (online en gratis te raadplegen) Staatscourant moet plaatsvinden. Zie daarover de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van art. 54 lid 2 Rv: “Personen zonder bekende woonplaats of werkelijk verblijf zullen bovendien zeer waarschijnlijk niet geabonneerd zijn op een krant. Zij kunnen een dagblad of streekblad kopen of elders lezen. Dagbladen zijn ook elektronisch te raadplegen, maar voor het lezen van de volledige inhoud moet men geabonneerd zijn. Uit gegevens van de KBvG blijkt dat deurwaarders niet of nauwelijks respons krijgen op de in de krant geplaatste uittreksels van exploten. De publicatie in de dagbladen heeft dan ook weinig tot geen effect. De kans dat personen zonder bekende woonplaats of zonder bekend werkelijk verblijf via een openbare site op internet een uittreksel van een exploot of een oproeping voor een zitting onder ogen krijgen zal groter zijn dan de kans dat dit via een dagblad gebeurt.” En verderop in de memorie van toelichting: “Het doel van de voorgestelde bepalingen is om personen zonder bekende woonplaats of verblijfplaats beter te bereiken en deze in meer gevallen dan thans bekend te laten zijn met hen betreffende mededelingen. De publicatie op internet via de Staatscourant dient dan ook het belang van de geadresseerden. Door de bekendmakingen op één toegankelijke en openbare plaats te doen, hoeft de betrokkene slechts bij één bestaand loket te zoeken. Publicatie in de Staatscourant heeft daarbij de voorkeur boven een andere wijze van publicatie, zoals bijvoorbeeld – het College [gedoeld wordt op het College bescherming persoonsgegevens, thans de Autoriteit Persoonsgegevens – A-G] vraagt hier ook naar – publicatie op een website, waarbij de gegevens niet voor onbepaalde tijd beschikbaar hoeven te blijven.” 3.34 Hoewel hiermee in theorie de toegankelijkheid van openbare exploten voor personen zonder bekende woon- of verblijfplaats is vergroot, geldt ook onder het huidige regime dat openbare betekening een tamelijk fictief karakter heeft. De Raad voor de rechtspraak had al geen hooggespannen verwachting van de effecten van de nieuwe regeling: “De Raad merkt op dat de respons op de oproepingen in de huidige ervaring zeer beperkt is. Voor de diverse oproepingen geldt dat nauwelijks valt in te schatten of de doelgroep in meer of mindere mate zal worden bereikt door de gewijzigde manier van oproepen. In de huidige tijd, waarin wordt overgegaan van papieren naar digitale communicatie acht de Raad het begrijpelijk dat de wijze van oproepen wordt aangepast. Een verslechtering ten opzichte van de huidige situatie lijkt de nieuwe wijze van oproeping in ieder geval niet.” Boudewijn noemt het zelfs “illusoir” dat personen zonder bekende woon- of verblijfplaats kennis zullen nemen van een digitale publicatie. 3.35 Het systeem van openbare betekening komt erop neer dat het exploot als betekend geldt, omdat de geëxploteerde kennis heeft kunnen nemen van de inhoud ervan. De kans op daadwerkelijke kennisneming is – in vergelijking met de andere betekeningswijzen van art. 46 e.v. Rv – minimaal. 3.36 Vanwege de minimale kans dat een exploot dat openbaar is betekend de geëxploteerde daadwerkelijk bereikt, wordt openbare betekening in de literatuur nadrukkelijk als ultimum remedium beschouwd. Openbare betekening moet alleen dan plaatsvinden, als andere manieren van betekening niet mogelijk zijn. Dat openbare betekening ultimum remedium is volgt ook uit het wettelijk stelsel: betekening in persoon of aan de woonplaats hebben voorrang boven betekening aan het werkelijk verblijf, en betekening aan het werkelijk verblijf heeft voorrang boven openbare betekening. 3.37 Dat openbare betekening ultimum remedium is, betekent ook dat niet te gemakkelijk mag worden aangenomen dat is voldaan aan het vereiste van art. 54 lid 2 Rv, dat de woon- en verblijfplaats van de geëxploteerde ‘onbekend’ zijn. Daarvan is slechts sprake, indien degene op wiens verzoek de openbare betekening plaatsvindt, ondanks redelijke onderzoeksinspanningen de woon- of verblijfplaats van de geëxploteerde niet heeft kunnen achterhalen. De deurwaarder zal dus eerst moeten proberen – als in de basisregistratie personen geen woonplaats van betrokkene is opgenomen – de feitelijke verblijfplaats van betrokkene te achterhalen. 3.38 Bij de eerder besproken wijziging van art. 54 lid 2 Rv in 2015 (zie onder 3.33), is in de memorie van toelichting het standpunt ingenomen dat, gelet op de verificatie van het adres door gerechtsdeurwaarders, geen nadere regeling in de wet hoeft te worden opgenomen om te bevorderen dat openbare exploten de geadresseerden daadwerkelijk bereiken: “De Adviescommissie van de Nederlandse Orde van Advocaten heeft opgemerkt dat het wetsvoorstel, evenmin als de huidige wet, voldoende waarborgt dat een gerechtelijke mededeling bij openbare betekening de geadresseerde ook daadwerkelijk bereikt. De Adviescommissie meent dat als er andere manieren zijn om de geadresseerde van de mededeling daadwerkelijk te bereiken, deze ook, naast de openbare betekening, moeten worden benut. De Adviescommissie wijst onder meer op het door de deurwaarder sturen van een afschrift van een exploot naar een bekende postbus, het verzenden via email en het gebruik van social media en geeft in overweging hiertoe een algemene verplichting in de wet op te nemen. Dit wetsvoorstel ziet, zoals hiervoor opgemerkt, uitsluitend op de wettelijke publicatieverplichting in het kader van openbare betekening en niet op het daarnaast op andere wijzen bereiken van geadresseerden. Gekozen is voor het plaatsen van een uittreksel van het openbare exploot in de Staatscourant. Door de KBvG is aangegeven dat de deurwaarder niet alleen afgaat op hetgeen hij bij de raadpleging van de gemeentelijke basisadministratie (thans basisregistratie personen) verneemt. Hij zal trachten het feitelijk adres te achterhalen om zo aan het werkelijk verblijf van de gedaagde het exploot uit te kunnen brengen. De deurwaarder onderneemt de nodige pogingen om de geadresseerde te bereiken alvorens tot het uitbrengen van een openbaar exploot over te gaan. Het is niet nodig om hiervoor een nadere regeling in de wet op te nemen.” Vóórdat de deurwaarder tot openbare betekening overgaat, moet hij trachten de feitelijke woon- of verblijfplaats van de geadresseerde te achterhalen. Er is echter geen verplichting voor de deurwaarder om ook ná openbare betekening nog pogingen te doen om de geadresseerde te bereiken. Voor de opdrachtgever kan zo’n verplichting er wel zijn, zo blijkt uit het navolgende. Verantwoordelijkheid opdrachtgever bij bekende contactgegevens gedaagde 3.39 Als een dagvaarding openbaar is betekend (nadat redelijke onderzoeksinspanningen geen bekende woon- of verblijfplaats hebben opgeleverd), dan is de eiser gehouden om, waar mogelijk, alsnog te bewerkstelligen dat de dagvaarding de gedaagde daadwerkelijk bereikt. Dit blijkt uit twee uitspraken van de Hoge Raad uit de jaren vijftig van de vorige eeuw, waarin het ging om echtscheidingen die bij verstek van de betrokken vrouwen waren uitgesproken, zonder toekenning van alimentatie. De vrouwen in kwestie waren hun mannen ontvlucht en daarmee zonder bekende woon- of verblijfplaats. Om die reden waren zij openbaar gedagvaard. De bij verstek gewezen echtscheidingsvonnissen waren vervolgens ook weer openbaar betekend. Het resultaat was dat de vrouwen pas achteraf, toen het te laat was, geconfronteerd werden met deze voor hen nadelige rechterlijke uitspraken. 3.40 In de eerste zaak verzocht de vrouw herroeping wegens bedrog in de zin van art. 382, 1o, Rv (vgl. thans art. 382 sub a Rv), op de grond dat haar verblijfplaats bij familie in Zwitserland de man volkomen bekend was. De Hoge Raad overwoog het volgende: “dat, indien de man op de hoogte is geweest van de verblijfplaats van de vrouw in het buitenland, hij, zeker nu hij ervan moest uitgaan, dat de onderhavige dagv. haar niet zou bereiken, of de vrouw van het aangevangen geding had behoren in kennis te stellen of den O. v. J. omtrent haar verblijfplaats had behoren in te lichten; dat, aangenomen, dat de verblijfplaats van de vrouw in het buitenland hem bekend is geweest, hij door noch het ene noch het andere te doen zo ernstig is te kort geschoten in hetgeen terzake van het voeren van dit geding van hem mocht worden geëist, dat hij bedrog heeft gepleegd in den zin van art. 382, 1o, Rv;” Met andere woorden, als vast komt te staan dat de man bekend was met de verblijfplaats van de vrouw in het buitenland, pleegt hij bedrog als hij noch de vrouw noch de Officier van Justitie op de hoogte stelt van die verblijfplaats. 3.41 In de tweede zaak verzocht de vrouw eveneens herroeping wegens bedrog, op de grond dat de man “een adres in Duitsland kende, waarlangs zij kon worden bereikt”. De Hoge Raad overwoog: “dat – anders dan de Rb. heeft geoordeeld – deze laatste omstandigheid de door den man gevolgde wijze van dagvaarden niet tot bedrog kon stempelen; dat toch, wijl de dagvaarding naar waarheid inhield dat de vrouw zonder bekende woon- en verblijfplaats in het koninkrijk was en ook elders geen bekende woonplaats had, het exploit terecht werd gedaan met toepassing van het voorschrift van art. 4, 7o, voormeld; O. dat iets anders is dat, niettegenstaande terecht op deze wijze werd gedagvaard, het feit dat de man op de hoogte was van een adres door middel waarvan de vrouw kon worden bereikt, onder omstandigheden kan meebrengen dat de man bedrog heeft gepleegd in den zin van art. 382, 1e, Rv door noch den Officier van Justitie bij het overgeven van een tweede afschrift als bedoeld in artikel 4, 7o, lid 2, in kennis te stellen van dit adres, noch een poging te doen om zelf de vrouw via dit adres te berichten dat een echtscheidingsvonnis (lees: echtscheidingsgeding, Red.) was begonnen;” Ook hier werd dus aangenomen dat – hoewel de openbare betekening op zichzelf rechtsgeldig was – wel sprake kan zijn van bedrog door de man, indien hij noch via de Officier van Justitie noch zelf pogingen doet om de vrouw op de hoogte te stellen. 3.42 In zijn noot onder de eerste uitspraak onderschreef Veegens dat het “verzuim een dergelijke mogelijkheid tot contact met de wederpartij te gebruiken of haar ter kennis van den Officier van Justitie te brengen”, bedrog in de zin van art. 382 Rv oplevert. Cleveringa had dit eerder al betoogd, en eraan toegevoegd dat een dergelijke handelwijze tevens een onrechtmatige daad jegens de gedaagde oplevert. De overweging van de rechtbank in het vonnis dat voorafging aan de tweede uitspraak van de Hoge Raad, dat in de wet niet is neergelegd dat er een inspanningsverplichting bestaat om het adres van de vrouw te achterhalen en dat openbare betekening door de wetgever kennelijk voldoende werd geacht, verdient volgens Cleveringa “de roe”. Deze redenering van de rechtbank, zo schrijft Cleveringa, “leidt tot een verheffing van den ijdelen vorm boven het wezen, die bij uitstek geschikt is rechtspraak en overig juristenwerk van het volk, waarvoor een en ander dient, te vervreemden.” Een pleidooi voor deformalisering avant la lettre. 3.43 Zestig jaar later wordt de rechtsregel uit de beide uitspraken nog onderschreven. In een vonnis van de rechtbank ’s-Hertogenbosch uit 2006 is de rechtsregel in de sleutel van de beginselen van een goede procesorde geplaatst. In deze zaak ging het om de eigenaar van een appartementsrecht die door zijn Vereniging van Eigenaren openbaar was gedagvaard, omdat in de GBA stond vermeld dat hij naar de VS was vertrokken. De bewoner van het appartement, vader van de eigenaar, was niet op de hoogte gebracht van de procedure en ook niet gevraagd naar de contactgegevens van zijn zoon. De rechtbank overwoog, onder verwijzing naar de tweede van de zojuist besproken uitspraken: “dat, niettegenstaande terecht op deze wijze werd gedagvaard, de omstandigheid dat de VvE op de hoogte was van een adres, te weten: dat van [de vader] , door middel waarvan [de zoon] kon worden bereikt, met zich meebrengt dat de VvE gehouden was om bij het uitbrengen van het exploit aan de Officier van Justitie deze in kennis te stellen van dit adres dan wel een poging te doen om zelf [de zoon] via dit adres te berichten dat deze zaak aanhangig was gemaakt (aldus: HR 2 mei 1958, NJ 1961, 552, m.nt. DJV). Door met name dat laatste na te laten heeft de VvE aanmerkelijk de kans verkleind dat [de zoon] er via zijn vader van op de hoogte gesteld had kunnen worden dat deze zaak zou dienen, hetgeen in beginsel in strijd is met de beginselen van een goede procesorde.” 3.44 Ondanks het feit dat de betekeningsvoorschriften zijn nageleefd, kan dus sprake zijn van onrechtmatig handelen of strijd met de goede procesorde als de opdrachtgever (eiser) verzuimd heeft om gedaagde te bereiken op een aan eiser bekend contactadres. Kantoorbetekening 3.45 Voor het instellen van verzet, hoger beroep of cassatie voorziet art. 63 lid 1 Rv in de mogelijkheid van kantoorbetekening, dat wil zeggen betekening aan het kantoor van de advocaat of deurwaarder bij wie degene voor wie het exploot is bestemd, laatstelijk ter zake woonplaats heeft gekozen. 3.46 Uit het woord ‘ook’ in de eerste volzin van art. 63 lid 1 Rv blijkt dat de kantoorbetekening een gelijkwaardig alternatief is voor de overige wijzen van betekening (voor zover het de instelling van verzet, hoger beroep of cassatie betreft). Kenmerkend voor de kantoorbetekening is dat het exploot wordt gedaan aan het kantoor van een zaakwaarnemer of lasthebber van de geëxploteerde, namelijk de advocaat of deurwaarder bij wie de geëxploteerde laatstelijk ter zake woonplaats heeft gekozen. Art. 63 lid 1, tweede volzin, Rv expliciteert dat deze advocaat of deurwaarder een zorgplicht heeft om te bevorderen dat het exploot de geëxploteerde tijdig bereikt. 3.47 Voor de praktijk is van belang dat kantoorbetekening in de zin van art. 63 Rv ook kan plaatsvinden met overeenkomstige toepassing van art. 47 Rv. Dat volgt uit het arrest […] / […]. Op grond van deze overeenkomstige toepassing van art. 47 Rv kan de deurwaarder ofwel het exploot achterlaten op het kantooradres in een gesloten envelop, ofwel een afschrift per post aan het kantooradres bezorgen, indien de deurwaarder op het kantooradres niemand aantreft aan wie het exploot kan worden gelaten. In de literatuur wordt aangenomen dat deze analoge toepassing van art. 47 Rv ook mogelijk is ten aanzien van andere gekozen woonplaatsen dan het kantooradres. Het woonplaatsvereiste en de betekeningsvoorschriften onder KEI 3.48 Onder het KEI-procesrecht – dat per 1 maart 2017 is ingevoerd voor vorderingszaken bij de Hoge Raad en per 1 september 2017 voor vorderingszaken met verplichte procesvertegenwoordiging bij de rechtbanken Midden-Nederland en Gelderland – is het woonplaatsvereiste van art. 45 lid 3 Rv voor exploten in het algemeen gehandhaafd. Ook de voorschriften van art. 46 e.v. Rv voor de betekening van exploten zijn niet veranderd. Een wezenlijke verandering is dat de dagvaarding is afgeschaft en verruild voor de ‘procesinleiding’, het nieuwe inleidende processtuk voor vorderings- en verzoekprocedures. Anders dan de dagvaarding is de procesinleiding géén exploot (art. 30a e.v. KEI-Rv). 3.49 Hoofdregel is dat de eiser de procesinleiding opstelt en indient bij het gerecht (art. 30c KEI-Rv), waarna hij van het gerecht een ‘oproepingsbericht’ ontvangt (art. 111 KEI-Rv). Met dit oproepingsbericht – dat inclusief de bijbehorende procesinleiding te vergelijken is met de dagvaarding – dient eiser de verweerder op te roepen. Dat kan door betekening van het oproepingsbericht bij exploot, maar ook door bezorging op andere wijze (art. 112 lid 1 KEI-Rv), bijvoorbeeld bij gewone brief of e-mail. De verweerder die na een dergelijke informele oproeping niet verschijnt, moet alsnog bij exploot worden opgeroepen (art. 112 lid 2 KEI-Rv), op straffe van niet-ontvankelijkverklaring van de eiser (art. 112 lid 3 KEI-Rv). Bij wijze van alternatief kan de eiser zelf een oproepingsbericht (laten) opstellen en bij exploot laten betekenen, alvorens de procesinleiding in te dienen bij het gerecht (art. 113 KEI-Rv). 3.50 Art. 30a lid 3 sub a KEI-Rv vereist – overeenkomstig art. 45 lid 3 sub b en 111 lid 2 sub a Rv – vermelding van de woonplaats en de in Nederland gekozen woonplaats van de eiser in de procesinleiding. Art. 30a lid 3 sub b KEI-Rv vereist – overeenkomstig art. 45 lid 3 sub d Rv – vermelding van de woonplaats van de verweerder in de procesinleiding. Evenals onder het regime van art. 45 lid 3 Rv wordt aangenomen dat deze woonplaatsvermeldingen dienen ter identificatie van de betrokken partijen en dat het begrip ‘woonplaats’ in dit verband moet worden ingevuld met behulp van art. 1:10 e.v. BW. 3.51 Art. 120 lid 1 KEI-Rv bepaalt dat de voorschriften van art. 30a lid 3-4 en 111 e.v. KEI-Rv op straffe van nietigheid in acht worden genomen. Art. 120-122 KEI-Rv bevatten een regeling van de rechtsgevolgen van gebreken in de inhoud van de procesinleiding en de inhoud en de betekening van het oproepingsbericht die – afgezien van terminologische verschillen – identiek is aan de hiervoor besproken regeling van art. 120-122 Rv voor dagvaardingen. 3.52 Kort na de invoering van het KEI-procesrecht in cassatie heeft de Hoge Raad geoordeeld dat een procesinleiding in cassatie wegens het ontbreken van onder meer de woonplaatsen van eisers en verweerder, ingevolge art. 120 lid 1 KEI-Rv met nietigheid wordt bedreigd. Hij heeft in die zaak eisers in cassatie gelegenheid geboden voor herstel van deze gebreken op de voet van art. 30c lid 6 KEI-Rv. Die bepaling is naar de letter bedoeld voor herstel van gebreken in de elektronische indiening van de procesinleiding, en voorziet in de mogelijkheid van niet-ontvankelijkverklaring van de eiser als herstel uitblijft. Tegen deze achtergrond toont Van Mierlo zich kritisch over de toepassing van art. 30c lid 6 KEI-Rv in dit geval. 3.53 Volledigheidshalve is nog op te merken dat het KEI-procesrecht, mede vanwege de afschaffing van de dagvaarding, ook wezenlijke veranderingen teweegbrengt in de termijnen voor oproeping en verschijnen. Van belang is hier dat art. 30a lid 3 sub c KEI-Rv een oproepingstermijn van minimaal vier weken voorschrijft. Gelet op art. 112 lid 1 KEI-Rv, dat de eiser een termijn van twee weken geeft voor betekening of informele bezorging van het oproepingsbericht, resulteert hieruit een impliciete voorbereidingstermijn voor de verweerder van twee weken. Dat is dus twee keer zo lang als de huidige minimale dagvaardingstermijn van één week (zie onder 3.20). 4Het civielrechtelijke woonplaatsbegrip Het woonplaatsbegrip van art. 1:10 BW 4.1 Voor de uitleg van het woonplaatsbegrip van art. 45 e.v. Rv is, zoals gezegd (zie onder 3.13 en 3.24), het civielrechtelijke woonplaatsbegrip van art. 1:10 e.v. BW van belang. In art. 1:10 lid 1 BW wordt het begrip ‘woonplaats’ – toegespitst op natuurlijke personen, waartoe ik mij hier beperk – als volgt omschreven: “De woonplaats van een natuurlijk persoon bevindt zich te zijner woonstede, en bij gebreke van woonstede ter plaatse van zijn werkelijk verblijf.” 4.2 Voor de betekenis van het begrip ‘woonstede’ in art. 1:10 BW is nog steeds van belang de inhoud die de Hoge Raad gaf aan het begrip ‘hoofdverblijf’ – dat was opgenomen in art. 74 oud BW, de voorloper van art. 1:10 lid 1 BW – in een strafrechtelijk arrest uit 1880: “(…) de plaats, waar iemand werkelijk woont met zijn gezin, waar hij den zetel zijner fortuin heeft, zijne zaken behartigt, zijne goederen en eigendommen beheert, zoodat men er niet van daan gaat dan met een bepaald doel en voor een bepaalden tijd en tevens met het plan om als dat doel bereikt is terug te keeren;” 4.3 Uit deze overweging wordt afgeleid dat voor het hebben van een ‘woonstede’ een zekere mate van bestendigheid is vereist. De Toelichting Meijers vermeldt in dit verband: “Het eerste lid van dit artikel beantwoordt aan artikel 74 B.W. In plaats van hoofdverblijf is het woord woonstede gekozen (…). Dit woord doet duidelijker dan hoofdverblijf de bestendigheid van het verblijf, in tegenstelling tot het werkelijk verblijf, uitkomen; eveneens dat daarmede een woning en niet een gemeente is bedoeld. Waar iemand zijn woonstede heeft, hangt van omstandigheden af; de plaats, waar iemand regelmatig ’s nachts slaapt heeft hierbij wel de grootste betekenis; men vergelijke b.v. H.R. 19 Januari 1880, W. 4475.” In lijn met de wetsgeschiedenis wordt het woonplaatsbegrip in de familierechtelijke en procesrechtelijke literatuur overwegend feitelijk opgevat. Dat betekent dat de feitelijke woonsituatie en niet de inschrijving in het bevolkingsregister (voorheen de GBA, nu de BRP) beslissend wordt geacht. Ook in de feitenrechtspraak wordt uitgegaan van het feitelijke woonplaatsbegrip. 4.4 Steun voor deze benadering biedt art. 1:11 lid 2 BW, dat slechts een bewijsvermoeden van verplaatsing van de woonstede ontleent aan de registratie daarvan in het bevolkingsregister: “Een natuurlijk persoon wordt vermoed zijn woonstede te hebben verplaatst, wanneer hij daarvan op de wettelijk voorgeschreven wijze aan de betrokken colleges van burgemeester en wethouders heeft kennis gegeven.” Desgevraagd verklaarde de minister dat dit bewijsvermoeden niet tot gevolg heeft dat de deurwaarder bij het betekenen van exploten kan volstaan met een recherche in het bevolkingsregister (zoals onder 3.25 al bleek): “Inderdaad is het juist specifiek het werk van de deurwaarder, dat hij uitzoekt waar iemand woont en maar niet zonder meer steeds op een inschrijving in het bevolkingsregister afgaat.” 4.5 Tegelijkertijd wordt in de literatuur onderkend dat het woonplaatsbegrip van art. 1:10 BW een rechtsbegrip is, dat trekken van een juridische fictie vertoont, namelijk een fictie van voortdurende aanwezigheid althans bereikbaarheid op de woonplaats. Illustratief is de volgende, veel geciteerde definitie van de woonplaats in de Asser-serie: “Woonplaats in rechtskundige zin (domicilie) is de plaats, waar iemand met betrekking tot de uitoefening van zijn rechten en de vervulling van zijn verplichtingen, ook bij feitelijke afwezigheid, geacht wordt voortdurend tegenwoordig te zijn. Voor het aangaan en onderhouden van rechtsbetrekkingen moet een persoon niet alleen kunnen worden geïdentificeerd met behulp van een naam, hij moet in juridische zin ook bereikbaar zijn. Daartoe dient het begrip woonplaats. Woonplaats of domicilie is dus een rechtsbegrip; in deze zin noemt ook Demolombe I, nr. 344, domicile, ‘une création juridique, une chose intellectuelle et abstraite’.” In de literatuur wordt aangenomen dat tussen de begrippen ‘woonstede’ en ‘werkelijk verblijf’ in de zin van art. 1:10 lid 1 BW, geen principieel, maar slechts een gradueel verschil bestaat. Daarmee wordt bedoeld dat “naarmate uit de omstandigheden van het al of niet bestaan van een meer duurzame betrekking tussen een persoon en een plaats blijkt, […] dat verblijf als woonstede of als werkelijk verblijf [zal] gelden: beide begrippen veronderstellen een zekere mate van bestendigheid.” Een verblijf van geheel voorbijgaande aard mag níet als werkelijk verblijf in de zin van art. 1:10 lid 1 BW worden beschouwd. De gekozen woonplaats van art. 1:15 BW 4.6 Van de andere bepalingen van titel 3 van Boek 1 BW is met name art. 1:15 BW van belang, dat voorziet in de mogelijkheid van een gekozen woonplaats: “Een persoon kan een andere woonplaats dan zijn werkelijke slechts kiezen, wanneer de wet hem daartoe verplicht, of wanneer de keuze bij schriftelijk of langs elektronische weg aangegane overeenkomst voor een of meer bepaalde rechtshandelingen of rechtsbetrekkingen geschiedt en voor de gekozen woonplaats een redelijk belang aanwezig is. Indien de keuze bij langs elektronische weg aangegane overeenkomst geschiedt, is artikel 227a lid 1 van Boek 6 van overeenkomstige toepassing.” Het gekozen woonplaatsbegrip van art. 1:15 BW wordt in Asser-De Boer als volgt omschreven: “Met woonplaats bedoelt de wet hier een bepaald huis, waarin men ten opzichte van een bepaalde zaak wordt geacht zijn verblijf te hebben gevestigd.” Wortmann en Van Duijvendijk-Brand omschrijven de gekozen woonplaats als: “een plaats (…) waar bepaalde rechten moeten worden uitgeoefend of bepaalde verplichtingen moeten worden nagekomen, ook als men daar in het geheel niet feitelijk woont.” In beide omschrijvingen komt naar voren dat de gekozen woonplaats ziet op de uitoefening van bepaalde rechten of verplichtingen, of bepaalde rechtshandelingen. 4.7 Art. 1:15 BW maakt onderscheid tussen een verplichte woonplaatskeuze (“wanneer de wet hem daartoe verplicht”) en een vrijwillige woonplaatskeuze (“bij schriftelijke of langs elektronisch aangegane overeenkomst”). Standaardvoorbeeld van de eerste categorie is de eerder besproken verplichte woonplaatskeuze door de eiser bij dagvaarding (art. 111 lid 2 sub a Rv, zie onder 3.17). Andere voorbeelden zijn de verplichte woonplaatskeuze door de executant in een beslagexploot (art. 439 lid 3 Rv) en de verplichte woonplaatskeuze door de hypotheekhouder in een hypotheekakte (art. 3:260 lid 1 BW). Gemeenschappelijk kenmerk van deze verplichte woonplaatskeuzes is dat zij beperkt zijn tot een bepaalde aangelegenheid (een dagvaardingsprocedure, een beslaglegging, een hypotheek) tussen bepaalde partijen (eiser/gedaagde, executant/geëxecuteerde, hypotheekhouder/hypotheekgever). Dat kenmerk delen zij met de vrijwillige woonplaatskeuze, die immers ingevolge art. 1:15 BW beperkt is tot “een of meer bepaalde rechtshandelingen of rechtsbetrekkingen”. Daarmee heeft de gekozen woonplaats een beperkte strekking, in die zin dat deze er niet toe leidt dat betrokkene in zijn algemeenheid geacht kan worden aldaar woonplaats te hebben gekozen. 4.8 Art. 1:15 BW laat een vrijwillige woonplaatskeuze slechts toe onder drie cumulatieve voorwaarden, namelijk (
3. i)dat de keuze bij schriftelijke of langs elektronische weg aangegane overeenkomst geschiedt, (
4. ii)dat de keuze voor een of meer bepaalde rechtshandelingen of rechtsbetrekkingen geschiedt en (iii) dat voor de gekozen woonplaats een redelijk belang aanwezig is. Deze beperkingen van de vrijwillige woonplaatskeuze heeft de wetgever noodzakelijk geacht in het belang van de gedomicilieerde, ter voorkoming van misbruik. De Toelichting Meijers vermeldt in dit verband: “In het tweede lid [vgl. thans art. 1:15 BW – A-G] wordt voor het overige de bevoegdheid tot het kiezen van een woonplaats beperkt. Een zodanige keuze is slechts mogelijk wanneer de wet daartoe verplicht of wanneer aan de volgende voorwaarden is voldaan: a. de keuze moet in een overeenkomst zijn geschied; niet dus bij eenzijdige rechtshandeling; b. de overeenkomst moet schriftelijk zijn aangegaan; c. de keuze kan slechts voor één of meer bepaalde rechtshandelingen of rechtsbetrekkingen geschieden; d. voor de keuze dient een redelijk belang aanwezig te zijn. Deze beperkingen zijn nodig wegens het misbruik, dat dikwijls van een domiciliekeuze wordt gemaakt. Omdat een redelijk belang voor de keuze aanwezig moet zijn, kan de rechter weigeren om een al te willekeurige of een voor de betrokkene al te bezwarende domiciliekeuze als geldig te erkennen. Het redelijk belang dat de keuze rechtvaardigt, kan overigens zowel een belang zijn van hem, die domicilie kiest als van hem, die de wederpartij bij het beding is.” Ook in een later stadium van het wetgevingstraject heeft de minister het belang benadrukt van de onder (
5. i)tot en met (iii) vermelde voorwaarden ter voorkoming van misbruik van een vrijwillige woonplaatskeuze: “De ondergetekende is van mening, dat het keren van misbruiken van domiciliekeuze noodzakelijk maakt, dat de gestelde voorwaarden gehandhaafd blijven. Daarom kan hij niet de opmerking onderschrijven van enkele leden, die stelden dat het voldoende zou zijn, indien bepaald werd, dat iemand slechts een woonplaats kan kiezen, wanneer de wet hem daartoe verplicht of wanneer daarvoor een ander redelijk belang aanwezig is. Hij sluit zich aan bij het oordeel van andere leden, dat terecht enige concrete voorwaarden zijn gesteld.” 4.9 De vraag is echter of altijd strikt moet worden vastgehouden aan de drie vereisten van art. 1:15 BW. Zo heeft Huydecoper erop gewezen dat de eis van een schriftelijke overeenkomst in de praktijk veel gevraagd is; “met grote regelmaat geven justitiabelen te kennen – en lang niet altijd schriftelijk – dat zij tot hen gerichte verklaringen anders dan aan hun ‘echte’ woonplaats wensen te ontvangen (of: bereid zijn te ontvangen)”. Ook kan die wens blijken uit gedragingen van een partij. Dit leidt tot wat Huydecoper noemt ‘een genuanceerde toepassing’ van art. 1:15 BW. Zo’n toepassing biedt ruimte om ook rechtsgevolg toe te kennen aan een woonplaatskeuze die niet voldoet aan alle vereisten van art. 1:15 BW, tenzij sprake is van dreigend misbruik van een woonplaatskeuze: “Een ruime uitleg van de in art. 1:15 BW neergelegde regel (en een strikte toepassing van de ruim uitgelegde regel) zou de praktijk, denk ik, voor wezenlijke moeilijkheden plaatsen. Aan die consequentie kan op verschillende manieren worden ontkomen. Men kan, om een van die manieren te noemen, de bereidheid om verklaringen via een ander te ontvangen onderscheiden van de in art. 1:15 BW bedoelde domiciliekeuze (die dan beperkt wordt tot gevallen waarin de betrokkene daadwerkelijk alle consequenties van het hebben van domicilie op de aangewezen plaats, blijkt te willen aanvaarden). Men kan ook – en die benadering zou mijn voorkeur hebben – genuanceerd toepassing geven aan het in art. 1:15 BW bepaalde. In gevallen waarin niet schriftelijk – maar overigens wel voldoende duidelijk – kenbaar is gemaakt dat men verklaringen anders dan aan het eigen woonadres wenst (of: bereid
6. is)te ontvangen, wordt daaraan niet rechtsgevolg onthouden, tenzij (voldoende) aannemelijk wordt dat de mogelijkheid van misbruik waartegen art. 1:15 BW gericht is, zich in het gegeven geval inderdaad voordoet.” Huydecoper bepleit dus dat aan een rechtsgeldige woonplaatskeuze niet in alle gevallen de eis wordt gesteld dat sprake is van een schriftelijke overeenkomst tot woonplaatskeuze, op voorwaarde dat voldoende duidelijk kenbaar is gemaakt dat men op een andere plaats dan het eigen woonadres verklaringen wil ontvangen (en geen sprake is van dreigend misbruik). Betekening aan een gekozen woonplaats 4.10 Art. 1:15 BW stelt de gekozen woonplaats – mits is voldaan aan de hiervoor besproken voorwaarden – gelijk aan de werkelijke woonplaats. Tegen die achtergrond wordt algemeen aangenomen dat aan een op de voet van art. 1:15 BW gekozen woonplaats ook exploten kunnen worden betekend. Reeds in oude rechtspraak van de Hoge Raad was die mogelijkheid aanvaard. 4.11 In de memorie van toelichting bij art. 1:15 BW wordt het kunnen betekenen van exploten aan de gekozen woonplaats zelfs als het voornaamste doel van de woonplaatskeuze gepresenteerd: “Voor het kiezen van woonplaats zal echter welhaast steeds een redelijk belang aanwezig zijn, te weten het belang van de wederpartij, dat zij zeker zal zijn dat er onder alle omstandigheden een adres is, waaraan zij een exploit kan uitbrengen.” Knigge en Zilinsky rechtvaardigen de mogelijkheid van betekening aan de gekozen woonplaats met de argumenten dat (
7. i)de geëxploteerde zelf heeft aangegeven daar bereikbaar te zijn en (
8. ii)het exploot door de woonplaatskeuze veelal terecht komt bij een lasthebber van de geëxploteerde: “De mogelijkheid exploot te doen aan de gekozen woonplaats is in overeenstemming met de strekking van art. 46 Rv, dat zoveel mogelijk beoogt te waarborgen dat het afschrift ter bestemder plaatse komt. Degene voor wie het exploot is bestemd heeft met zijn keuze immers zelf aangegeven op die plaats voor betekening bereikbaar te zijn. Veelal komt het exploot door de woonplaatskeuze terecht bij de lasthebber van de geëxploteerde (bijvoorbeeld een advocaat) die op grond van zijn hoedanigheid ervoor zorg dient te dragen dat zijn lastgever kennis krijgt van het exploot.” Bij dit laatste argument verdient opmerking dat een woonplaatskeuze in de zin van art. 1:15 BW niet noodzakelijkerwijs gepaard gaat met een lastgeving aan de bewoner(
9. s)van het gekozen adres. Integendeel: in de wetsgeschiedenis is benadrukt dat de woonplaatskeuze een zakelijk karakter heeft, namelijk gebonden is aan de gekozen woonplaats en niet aan een daar woonachtige persoon: “Men onderscheide overigens van een gekozen domicilie de aanwijzing van een gevolmachtigde, die ook tot het in ontvangst nemen van kennisgevingen, sommaties en dergelijke bevoegd kan zijn. Dit blijft echter steeds een persoonlijke band; kiest men woonplaats, dan is de band zakelijk, gebonden aan een bepaalde plaats.” Een woonplaatskeuze op de voet van art. 1:15 BW brengt dus niet noodzakelijkerwijs met zich mee dat degene op wiens woonadres woonplaats is gekozen, verplicht zou zijn om ervoor te zorgen dat de ontvangen verklaringen de betrokkene ook bereiken. 4.12 Art. 1:15 BW maakt niet duidelijk of een woonplaatskeuze een exclusief karakter heeft in die zin, dat als gevolg daarvan de feitelijke woonplaats (de woonstede) niet meer als zodanig wordt erkend. In oudere literatuur werd aangenomen dat een woonplaatskeuze – tenzij anders overeengekomen – slechts een bevoegdheid en geen verplichting creëert, om bepaalde handelingen aan het gekozen adres te verrichten. In de Toelichting Meijers is hierover het volgende te lezen: “De keuze van een woonplaats doet nog de vraag rijzen of een derde met terzijdestelling van het gekozen domicilie zich aan de woonstede als woonplaats mag houden. Deze vraag is niet in het ontwerp met zoveel woorden beantwoord; het antwoord hangt af van het doel, waarvoor de woonplaats wordt gekozen en van het wettelijk gevolg dat aan de woonplaats is verbonden. Wanneer het een gevolg betreft, waaromtrent voor de belanghebbende partij geen onzekerheid mag bestaan, kan van een keuze tussen de beide domicilies geen sprake zijn, zo b.v. wanneer van de woonplaats de plaats van uitvoering van een overeenkomst afhankelijk is en de woonplaats mede in het belang van hem die haar kiest, is bepaald; is echter een woonplaats bij overeenkomst uitsluitend in het belang van de tegenpartij voor door hem uit te brengen sommaties en te zenden kennisgevingen gekozen, dan zal deze tegenpartij desgewenst evenals ieder ander persoon ook aan de werkelijke woonplaats zijn sommatie kunnen uitbrengen of zijn kennisgevingen kunnen zenden.” Volgens deze passage hangt het er dus van af met welk doel de woonplaatskeuze is gedaan, welk rechtsgevolg daaraan is verbonden en in wiens belang zij geschiedde. Gaat het om een woonplaatskeuze in het belang van de betrokkene zelf, bijvoorbeeld ter voorkoming van onzekerheid over de vraag waar nakoming moet plaatsvinden, dan is de woonplaatskeuze exclusief. Gaat het daarentegen om een woonplaatskeuze in het belang van de wederpartij, bijvoorbeeld ter vergemakkelijking van het doen van kennisgevingen, dan kunnen die kennisgevingen ook aan de werkelijke woonplaats van de betrokkene worden gedaan. Een en ander lijkt overigens niet van belang voor de beantwoording van de vraag of betekening aan een briefadres kan dan wel moet plaatsvinden. Zoals hierna nog zal blijken, is een briefadres namelijk per definitie exclusief in die zin, dat alleen personen van wie geen woonadres is opgenomen in de basisregistratie personen, zich kunnen laten registreren op een briefadres (zie onder 5.4 en 5.12 e.v.). De keuze tussen betekening aan een woonadres en een briefadres zal zich dus in de praktijk niet voordoen: het woonadres van briefadreshouders is (voor zover betrokkene dat al heeft) niet bekend bij de deurwaarder. 4.13 Voor de volledigheid is nog op te merken dat een woonplaatskeuze, behalve voor de betekening, ook gevolgen kan hebben voor de relatieve bevoegdheid van de rechter. Heeft de gedaagde overeenkomstig art. 1:15 BW woonplaats gekozen, dan is ingevolge art. 99 lid 1 Rv de rechter van de gekozen woonplaats relatief bevoegd om van de zaak kennis te nemen. 5Het briefadres in de Wet BRP Achtergrond en doelstellingen van de Wet BRP 5.1 De Wet basisregistratie personen (Wet BRP) regelt dat alle Nederlandse ingezetenen – en sommige niet-ingezetenen – worden geregistreerd in de bevolkingsadministratie, de basisregistratie personen (art. 1.2 Wet BRP). De Wet BRP verving op 6 januari 2004 de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (Wet GBA). De Wet GBA was de opvolger van de tot 1 oktober 1994 geldende Wet Bevolkings- en verblijfsregisters. 5.2 De vervanging van de Wet GBA door de Wet BRP was ingegeven door de wens te komen tot een centraal bevolkingsregister, de BRP, ter vervanging van de decentrale registers die van oudsher door de gemeenten werden bijgehouden. Naast een technische modernisering van de GBA zouden in de BRP ook gegevens over niet-ingezetenen moeten worden opgenomen. De ontwikkeling van een centraal bevolkingsregister (‘operatie BRP’) is wegens automatiseringsproblemen op 5 juli 2017 gestaakt (nadat 100 miljoen in het project was geïnvesteerd). De registratie van ingezetenen gebeurt daardoor tot op de dag van vandaag nog altijd door de gemeenten, met gebruikmaking van hun bestaande GBA-systemen. Dit verklaart waarom ook na invoering van de Wet BRP nog wel wordt gesproken over de gemeentelijke basisadministratie. De registratie van niet-ingezetenen is wel gecentraliseerd: deze geschiedt door de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG) in de Registratie Niet-Ingezetenen (RNI). 5.3 Het primaire doel van de basisregistratie is overheidsorganen te voorzien van de in de registratie opgenomen gegevens, voor zover deze gegevens noodzakelijk zijn voor de vervulling van hun taak (art. 1.3 lid 1 Wet BRP). De achterliggende gedachte hiervan is, zo is vermeld in de memorie van toelichting van de Wet BRP, ‘dat een overheid die haar burgers niet kent of niet weet te vinden, niet in staat [is] de taken uit te voeren die door diezelfde burgers aan haar zijn toevertrouwd’. Tegen deze achtergrond zijn bestuursorganen bij de vervulling van hun taken niet alleen gerechtigd, maar in beginsel ook verplicht om van de daarvoor benodigde gegevens uit de basisregistratie gebruik te maken (art. 1.7 Wet BRP). In het verlengde van deze informatiefunctie ten behoeve van de overheid, heeft de basisregistratie mede tot doel derden in bepaalde gevallen te voorzien van de daarin opgenomen gegevens (art. 1.3 lid 2 Wet BRP). Tegelijkertijd beoogt de Wet BRP de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de geregistreerde burgers te waarborgen. 5.4 Uitgangspunt van de bevolkingsadministratie is dat iedere ingezetene over een adres dient te beschikken om bereikbaar te zijn voor de overheid. De wet realiseert dit uitgangspunt – in normatieve zin – door van iedere ingezetene te eisen dat hij zich laat inschrijven op een woonadres of, bij gebreke daarvan, een briefadres (zie daarover nader onder 5.8 e.v.). De nota naar aanleiding van het verslag vermeldt in dit verband: “De reden dat wordt overgegaan tot ambtshalve opneming van het gegeven van vertrek van de ingezetene uit Nederland is dat het in de basisregistratie opnemen van het gegeven dat de verblijfplaats van een ingezetene onbekend is, in strijd komt met de essentie van de bijhouding van een bevolkingsadministratie. Die bijhouding is er namelijk op gericht dat de overheid zijn burgers kent en dat overheidsorganen (en derden) die van de basisregistratie gebruik maken, mogen verwachten dat zij de daarin opgenomen burgers ook kunnen bereiken op een adres. Dit impliceert dat een ingeschrevene die als ingezetene van Nederland is geregistreerd altijd over een actueel adres moet beschikken. Dit kan een woonadres zijn of, in uitzonderingsgevallen, een briefadres. Een registratie van ingezetenen waarin personen zijn opgenomen met de aanduiding dat hun adres onbekend is, beantwoordt niet aan zijn primaire doel en is daardoor niet geloofwaardig.” Iedere burger (ingezetene) in Nederland dient dus hetzij een woonadres, hetzij een briefadres te hebben, waarop hij bereikbaar is voor de overheid. De begrippen woonadres en briefadres in de Wet BRP 5.5 De begrippen ‘woonadres’ en ‘briefadres’ liggen aan de basis van het hiervoor besproken uitgangspunt van de Wet BRP, dat iedere ingezetene dient te beschikken over een ‘adres’ waarop hij voor de overheid bereikbaar is. Deze drie samenhangende begrippen zijn in art. 1.1 Wet BRP als volgt gedefinieerd: “o. het woonadres: 1° het adres waar betrokkene woont, waaronder begrepen het adres van een woning die zich in een voertuig of vaartuig bevindt, indien het voertuig of vaartuig een vaste stand- of ligplaats heeft, of, indien betrokkene op meer dan één adres woont, het adres waar hij naar redelijke verwachting gedurende een half jaar de meeste malen zal overnachten; 2° het adres waar, bij het ontbreken van een adres als bedoeld onder 1, betrokkene naar redelijke verwachting gedurende drie maanden ten minste twee derde van de tijd zal overnachten; p. het briefadres: het adres waar voor betrokkene bestemde geschriften in ontvangst worden genomen; q. het adres: het woonadres, dan wel bij het ontbreken hiervan of bij toepassing van artikel 2.40 of 2.41, het briefadres;”. Het woonadres 5.6 Met de definitie van het begrip ‘woonadres’ heeft de wetgever aansluiting gezocht bij het civielrechtelijke woonplaatsbegrip van art. 1:10 BW (zie hierboven onder 4.1 e.v.). De memorie van toelichting vermeldt hierover het volgende (mijn onderstreping): “Onder het begrip woonadres worden begrepen het adres waar de betrokkene woont (onder 1°), of bij het ontbreken van zo’n adres de plaats waar de betrokkene werkelijk verblijf houdt (onder 2°). Met dit onderscheid wordt aangesloten bij artikel 10 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, waar de vergelijkbare begrippen woonstede en plaats van werkelijk verblijf worden gebruikt ter aanduiding van de woonplaats van een natuurlijk persoon. Het adres waar een betrokkene woont, omvat mede het adres van een woning die zich in een voertuig of vaartuig met een vaste stand- of ligplaats bevindt. Of er sprake is van «wonen» als bedoeld in onderdeel 1° zal moeten blijken uit een geheel van waarneembare omstandigheden. De plaats waar betrokkene ’s nachts pleegt te slapen zal hierbij een grote betekenis kunnen hebben. In het geval dat een persoon op meerdere adressen woont, is gekozen voor het nachtrustcriterium ter bepaling van het woonadres omdat op deze wijze wordt bereikt dat als woonadres de plaats wordt opgenomen waar de betrokkene het meest bereikbaar is. Voor die gevallen waarin iemand niet op een of meerdere adressen woont, is in onderdeel 2° ook het nachtrustcriterium relevant om het woonadres te bepalen. De periode die daarbij in beschouwing wordt genomen en de verwachte malen van overnachting verschillen daarbij overigens van die in onderdeel 1°.” Uit deze passage blijkt dat het begrip ‘woonadres’, net als het civielrechtelijke woonplaatsbegrip (zie onder 4.3 e.v.), feitelijk moet worden opgevat. 5.7 Dat het gaat om een feitelijke invulling van het begrip ‘woonadres’, blijkt ook uit de antwoorden die de minister heeft gegeven op Kamervragen over personen die wonen op een adres waar zij volgens de vestigingsregels niet mogen wonen. De minister merkte op dat het gaat om het feitelijke woonadres van de burger, waarbij hij tevens signaleerde dat onder meer de deurwaarder bij de uitoefening van zijn taak daarvan op de hoogte moet zijn (mijn onderstreping): “Het uitgangspunt van de bevolkingsadministratie, zowel bij de huidige Wet GBA als bij het voorliggende wetsvoorstel, is dat daarin uitsluitend (rechts-)feiten worden vermeld. De gedachte is dat de bevolkingsadministratie een informatiesysteem is waarin een aantal feitelijke basisgegevens worden opgenomen die van belang kunnen zijn voor de uitvoering van overheidstaken in de meest brede zin . Dit betekent dat de bevolkingsadministratie als zodanig neutraal is ten aanzien van de situaties die aanleiding geven tot registratie van de gegevens. De gegevens, bijvoorbeeld met betrekking tot het woonadres van een burger, worden naar de feitelijke toestand geregistreerd , ongeacht de vraag of deze situatie wettelijk is toegestaan of gewenst is. Indien betrokkene in strijd met de regelgeving of met bijvoorbeeld gemeentelijk beleid feitelijk woonachtig is op een adres, zal dit adres toch in de bevolkingsadministratie worden opgenomen. Vanzelfsprekend moet daarbij wel voldaan zijn aan de definitie van «woonadres» die in de Wet GBA (en dit wetsvoorstel) is opgenomen. In de toelichting op artikel 1.1 van het wetsvoorstel wordt uitgebreid op het begrip «woonadres» ingegaan. Onder woonadres wordt begrepen het adres waar de betrokkene woont, of bij het ontbreken van zo’n adres de plaats waar de betrokkene werkelijk verblijf houdt. Met dit onderscheid wordt aangesloten bij artikel 10 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, waar de vergelijkbare begrippen woonstede en plaats van werkelijk verblijf worden gebruikt ter aanduiding van de woonplaats van een natuurlijk persoon. Het adres waar een betrokkene woont, omvat mede het adres van een woning die zich in een voertuig of vaartuig met een vaste stand- of ligplaats bevindt. Of er sprake is van wonen als bedoeld in artikel 1.1 van het wetsvoorstel zal moeten blijken uit een geheel van waarneembare omstandigheden. De plaats waar betrokkene ’s nachts pleegt te slapen (het nachtrustcriterium) heeft hierbij een grote betekenis. Dit betekent dat in de bevolkingsadministratie inhoudelijk gezien een grote verscheidenheid van woonadressen bestaat. Het opnemen van een kartonnen doos onder een bepaalde brug als woonadres dient als theoretische mogelijkheid te worden beschouwd . Uit het voorgaande blijkt dat zowel in het Burgerlijk Wetboek als in dit wetsvoorstel het woonadres in feitelijke zin wordt opgevat. De registratie daarvan dient dan ook plaats te vinden op basis van de feitelijke omstandigheden . Een andere benadering, waarbij registratie achterwege zou blijven indien de situatie wettelijk niet is toegestaan of onwenselijk wordt geacht, zou de doelstelling van de bevolkingsadministratie als informatiesysteem voor de gehele overheid fundamenteel aantasten. In het voorbeeld van het inschrijven van een persoon op een adres waar deze niet mag wonen, kan er op worden gewezen dat bepaalde overheidsdiensten deze gegevens altijd nodig hebben voor hun taak, ongeacht de legitimiteit van de bewoning. Te denken valt bijvoorbeeld aan politie, brandweer en andere hulpdiensten die moeten weten of een bepaalde woning, een bedrijfspand of een chalet op een camping bewoond is en hoeveel personen daar gewoonlijk verblijven. Maar bijvoorbeeld ook de belastingdienst of de deurwaarder zijn er in de uitvoering van hun taken bij gebaat dat zij op de hoogte zijn van het feitelijke adres van een burger . De registratie is daarnaast juist van groot belang voor de handhaving van allerlei (andere) wetten. Indien uit raadpleging van de GBA (straks de BRP) bijvoorbeeld blijkt dat er sprake is van overbewoning doordat veel personen op een te kleine ruimte zijn ingeschreven, kan ter plaatse nader onderzoek worden gedaan en worden geconstateerd welke regels worden overtreden. Vervolgens kan handhaving van die regels plaatsvinden door betrokkenen feitelijk van het adres te verwijderen. Het niet registreren van personen op een adres waar zij wel feitelijk verblijven, kan vanuit het oogpunt van handhaving eerder als contraproductief worden gekenschetst. Het gevolg daarvan is immers dat personen uit het zicht van de handhavende overheid verdwijnen.” Het briefadres 5.8 De definitie van het begrip ‘briefadres’ (art. 1.1, onder p, Wet BRP, geciteerd onder 5.5) is in de wetsgeschiedenis niet nader toegelicht. Ook de Wet GBA kende al het briefadres. Het was daar in art. 1 als volgt omschreven: “het adres waar voor betrokkene bestemde geschriften in ontvangst worden genomen en waar, indien daartoe grond bestaat, zorg wordt gedragen dat geschriften of inlichtingen daarover, betrokkene bereiken.” In de memorie van toelichting bij de Wet GBA was vermeld dat, waar het woonadres een drietal functies vervult (namelijk informatie geven over de bereikbaarheid van de burger, zijn binding met een gemeente en het wonen c.q. het delen van een woning met een ander), aan het briefadres alleen de functie van ‘bereikbaarheidsadres’ kan worden toegekend. In de memorie van toelichting bij de Wet GBA stond verder dat een postbus niet als briefadres kan dienen, vanwege de eis dat op het briefadres zorg wordt gedragen dat geschriften of inlichtingen daarover, betrokkene bereiken. 5.9 In de circulaire ‘BRP en briefadres’ van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties uit 2016 is het begrip “briefadres” als volgt omschreven: “ Een briefadres is een adres waar door de overheid verzonden stukken voor een persoon in ontvangst wordt genomen. Het moet een bestaand adres zijn van een natuurlijk persoon of een instelling, de zogeheten briefadresgever. De briefadresgever moet ervoor zorgen dat post van de overheid (brieven of andere stukken, zoals een belastingformulier, stempas of dagvaarding) de persoon in kwestie bereiken. Op dit adres moet hij of zij namelijk altijd bereikbaar zijn voor de overheid en bovendien fysiek traceerbaar zijn. Daarom kan een briefadres nooit een postbus zijn.” Ook onder de Wet BRP geldt derhalve dat een briefadres nooit een postbus kan zijn. 5.10 Uit het gegeven dat een briefadres alleen de functie van ‘bereikbaarheidsadres’ vervult, volgt dat het briefadres niets zegt over de feitelijke woon- of verblijfplaats van de betrokkene. Een briefadres behoeft ook niet in dezelfde gemeente als de woon- of verblijfplaats van betrokkene gelegen te zijn. Het adres 5.11 De wettelijke definitie van het begrip ‘adres’ (zie onder 5.5) brengt volgens de memorie van toelichting tot uitdrukking dat dit in principe een woonadres is, en slechts bij uitzondering een briefadres kan zijn. Zie daarover de volgende passage: “Het adres is in principe het woonadres. Slechts indien een woonadres ontbreekt, wordt een briefadres opgenomen. Uitzondering hierop vormen de in de artikelen 2.40 en 2.41 geboden mogelijkheden om een briefadres te kiezen.” En in dezelfde zin de nota naar aanleiding van het verslag: “Dit impliceert dat een ingeschrevene die als ingezetene van Nederland is geregistreerd altijd over een actueel adres moet beschikken. Dit kan een woonadres zijn of, in uitzonderingsgevallen, een briefadres.” Hieruit is af te leiden dat het (algemene) begrip ‘adres’ in beginsel verwijst naar het ‘woonadres’, en alleen als een ‘woonadres’ ontbreekt, naar een ‘briefadres’. Gronden voor registratie op een briefadres 5.12 De hiervoor bedoelde ‘uitzonderingsgevallen’, waarin een ingezetene op een briefadres kan of moet worden geregistreerd, zijn uitgewerkt in een reeks van wettelijke bepalingen. Deze zullen hierna, voor zover relevant, worden geciteerd. Art. 2.23 Wet BRP luidt: “1. Indien het woonadres ontbreekt dan wel artikel 2.40 of artikel 2.41 van toepassing is, wordt op aangifte een briefadres opgenomen. 2. Het college van burgemeester en wethouders is bevoegd ambtshalve een briefadres op te nemen indien het woonadres ontbreekt en geen aangifte wordt gedaan van een briefadres. Het college neemt ambtshalve geen briefadres op dan met instemming van de briefadresgever.” Art. 2.38 Wet BRP bepaalt onder meer: “1. Degene die naar redelijke verwachting gedurende een half jaar ten minste twee derde van de tijd in Nederland verblijf zal houden, meldt zich uiterlijk op de vijfde dag na de aanvang van zijn verblijf in persoon bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar hij zijn woonadres heeft om daarbij schriftelijk aangifte van verblijf en adres te doen. Indien hij geen woonadres heeft, kiest hij een briefadres en meldt hij zich binnen de gestelde termijn bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar hij zijn briefadres heeft om de bedoelde aangifte te doen. (…)” Art. 2.39 Wet BRP bepaalt het volgende: “1. De ingezetene die zijn adres wijzigt doet hiervan schriftelijk aangifte bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar hij zijn nieuwe adres heeft. 2. Hij doet niet eerder aangifte dan vier weken vóór de beoogde datum van adreswijziging en niet later dan de vijfde dag na de adreswijziging. Hij doet in de aangifte mededeling van de datum van adreswijziging en van de gegevens over het nieuwe en het vorige adres. 3. Indien een ingezetene geen woonadres heeft, kiest hij een briefadres. Het eerste en tweede lid zijn van overeenkomstige toepassing.” Verder houden art. 2.40 en 2.41 Wet BRP het volgende in: “Artikel 2.40 1. Degene die zijn woonadres heeft in een instelling die is aangewezen op grond van het derde of het vierde lid kan, in afwijking van de artikelen 2.38, eerste lid, en 2.39, eerste lid, in plaats van zijn woonadres een briefadres kiezen en daarvan overeenkomstig de genoemde bepalingen aangifte doen. 2. Een instelling wordt slechts aangewezen indien de aard van de instelling meebrengt, dat door opneming van het adres daarvan in de basisregistratie de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen onevenredig zou kunnen worden geschaad. 3. Onze Minister kan categorieën van instellingen dan wel instellingen afzonderlijk aanwijzen, voor zover het betreft: a. instellingen voor gezondheidszorg; b. instellingen op het gebied van de kinderbescherming; c. penitentiaire instellingen. 4. Het college van burgemeester en wethouders kan een in de gemeente gevestigde instelling aanwijzen waarin beschermd wonen of opvang wordt verstrekt als bedoeld in artikel 1.1.1 van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015. 5. Het hoofd van een aangewezen instelling doet aan de betrokken personen tijdig schriftelijk mededeling van de mogelijkheid tot aangifte van een briefadres. Artikel 2.41 1. Voor zover het opnemen van een woonadres naar het oordeel van de burgemeester om veiligheidsredenen niet wenselijk is, kan de betrokkene in afwijking van artikel 2.38, eerste lid, en 2.39, eerste lid, in plaats van zijn woonadres een briefadres kiezen en daarvan overeenkomstig de genoemde bepalingen aangifte doen. 2. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de toepassing van het eerste lid.” Art. 2.43 Wet BRP bepaalt, voor zover van belang: “1. De ingezetene die naar redelijke verwachting gedurende een jaar ten minste twee derde van de tijd buiten Nederland zal verblijven, doet bij het college van burgemeester en wethouders van de bijhoudingsgemeente voor zijn vertrek uit Nederland schriftelijk aangifte van vertrek. De aangiftetermijn vangt aan op de vijfde dag voor de dag van vertrek. (…) 5. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent bijzondere gevallen waarin het eerste lid niet van toepassing is.” Art. 29 Besluit BRP bepaalt, op de grondslag van het hiervoor geciteerde art. 2.43 lid 5 Wet BRP: “1. Niet verplicht tot het doen van aangifte van vertrek is de ingezetene die vanaf het tijdstip van het vertrek uit Nederland naar redelijke verwachting niet langer dan twee jaar buiten Nederland verblijft en die gedurende zijn verblijf buiten Nederland beroepshalve vaart aan boord van een schip dat in Nederland de thuishaven heeft. 2. Het eerste lid is alleen van toepassing indien de betrokkene gedurende zijn verblijf buiten Nederland beschikt over een adres in Nederland.” Aan een aantal bepalingen uit de Wet BRP en het Besluit BRP is nadere uitwerking gegeven in de Regeling basisadministratie personen (Regeling BRP). 5.13 Uit dit samenstel van bepalingen blijkt dat inschrijving op een briefadres in vijf gevallen aan de orde kan zijn: (
10. i)als de betrokkene aangifte doet van een briefadres, omdat hij geen woonadres (meer) heeft (art. 2.23 lid 1, 2.38 lid 1 en 2.39 lid 3 Wet BRP); (
11. ii)als het college van burgemeester en wethouders ambtshalve een briefadres van de betrokkene registreert, omdat een woonadres ontbreekt en geen aangifte is gedaan van een briefadres (art. 2.23 lid 2 Wet BRP); (iii) als de betrokkene in plaats van zijn woonadres een briefadres kiest en daarvan aangifte doet, omdat hij woont in een aangewezen instelling waarvan de aard meebrengt dat door opneming van het adres daarvan in de basisregistratie de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene onevenredig zou kunnen worden geschaad (art. 2.40 lid 1 Wet BRP en artt. 17-19 Regeling BRP); (
12. iv)als de betrokkene in plaats van zijn woonadres een briefadres kiest en daarvan aangifte doet, omdat het opnemen van een woonadres naar het oordeel van de burgemeester om veiligheidsredenen niet wenselijk is (art. 2.41 lid 1 Wet BRP); (
13. v)als de betrokkene beroepshalve varend is aan boord van een schip dat in Nederland zijn thuishaven heeft, en hij gedurende zijn verblijf buiten Nederland van maximaal twee jaren een briefadres kiest in Nederland (art. 2.43 Wet BRP jo. art. 29 lid 2 Besluit BRP). 5.14 Ad (
14. i)Ingezetenen zonder woonadres Art. 2.38 lid 1 Wet BRP verplicht eenieder die vier maanden of langer rechtmatig in Nederland verwacht te verblijven, zich te laten inschrijven op een woonadres of, indien hij geen woonadres heeft, een briefadres. Hieruit volgt dat ingezetenen zonder woonadres verplicht zijn een briefadres te kiezen en daarvan aangifte te doen. De memorie van toelichting vermeldt hierover het volgende: “De in dit wetsvoorstel aan de burger opgelegde verplichtingen in het kader van de bijhouding van de basisregistratie personen zijn vrijwel ongewijzigd overgenomen uit de Wet GBA. De verplichtingen van de burger houden het volgende in. Degene die Nederland binnenreist en in aanmerking komt voor inschrijving als ingezetene in de basisregistratie dient zich in persoon te melden bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar hij zijn woonadres heeft en doet daar aangifte van verblijf en adres. Indien hij niet over een woonadres beschikt, meldt hij zich bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar hij een briefadres heeft gekozen. Een aangifte van verblijf en adres blijft achterwege indien de betrokken persoon wordt ingeschreven op basis van een Nederlandse geboorteakte. Degene die als ingezetene is ingeschreven heeft voorts de plicht om aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar zijn nieuwe adres zich bevindt tijdig schriftelijk zijn adreswijziging door te geven, om een briefadres te kiezen indien een woonadres ontbreekt of om tijdig schriftelijk aangifte te doen van zijn voorgenomen vertrek uit Nederland.” De verplichting om bij gebreke van een woonadres een briefadres te kiezen en daarvan aangifte te doen, vloeit voort uit het hiervoor besproken uitgangspunt van de Wet BRP, dat iedere ingezetene over een adres dient te beschikken om bereikbaar te zijn voor de overheid (zie onder 5.4). Een ingezetene die wél beschikt over een woonadres, heeft – behoudens de in art. 2.40 en 2.41 Wet BRP omschreven uitzonderingsgevallen – niet de mogelijkheid om een briefadres te kiezen (art. 2.23 lid 1 Wet BRP). Men kan zich dus niet ‘zomaar’, naar eigen keuze, op een briefadres laten inschrijven. 5.15 Ad (
15. ii)Stadsnomaden e.d. Art. 2.23 lid 2 Wet BRP biedt gemeenten de bevoegdheid ambtshalve een briefadres te registreren, indien een ingezetene zonder woonadres zijn verplichting om een briefadres te kiezen en daarvan aangifte te doen, verzaakt. Deze bevoegdheid is nieuw ten opzichte van de Wet GBA en is met name bedoeld voor de registratie van dak- en thuislozen, de zogenaamde ‘stadsnomaden’. Daarnaast kan worden gedacht aan gevallen van ‘tijdelijke dak- en thuisloosheid’, bijvoorbeeld van personen die een periode tussen twee woonadressen overbruggen, en personen met een ambulant beroep, zoals binnenvaartschippers en kermismedewerkers. De memorie van toelichting vermeldt hierover het volgende: “Ook op het punt van het briefadres bevat het wetsvoorstel een uitbreiding ten opzichte van de Wet GBA. Het college van burgemeester en wethouders wordt bevoegd om ambtshalve te besluiten tot het opnemen van een briefadres indien het woonadres ontbreekt en door de betrokken ingezetene geen aangifte wordt gedaan van een briefadres. Deze bevoegdheid ziet met name op de situatie van zogenaamde stadsnomaden die aantoonbaar in een gemeente verblijven zonder daar een vast woonadres te hebben en die geen briefadres willen kiezen. Daarmee komt een einde aan de huidige situatie, waarin dergelijke personen worden geregistreerd als ingezetene van een gemeente zonder adres. Een registratie van een ingezetene zonder adres is strijdig met het uitgangspunt van de bevolkingsadministratie, waarin iedere ingezetene over een adres dient te beschikken om bereikbaar te zijn voor de overheid. Het college gaat niet over tot het ambtshalve opnemen van een briefadres indien daarvoor geen instemming bestaat van de briefadresgever.” Uit deze passage blijkt duidelijk dat het de bedoeling is dat iedereen die geen woonadres heeft en kan krijgen, wél een briefadres heeft. 5.16 In de praktijk blijkt overigens dat het niet altijd eenvoudig is voor mensen zonder vaste woon- of verblijfplaats om een briefadres te registreren. Gemeentes weigeren namelijk met enige regelmaat om een briefadres te registreren. De Nationale Ombudsman heeft in een rapport uit 2016 (“Een mens leeft, een systeem niet”) geconstateerd dat mensen zonder vaste woon- of verblijfplaats hierdoor in een vicieuze cirkel kunnen belanden, doordat zij zonder BRP-adres geen aanspraak kunnen maken op sociale voorzieningen, daardoor geen inkomen kunnen genereren en ook geen woning kunnen bemachtigen. Mede naar aanleiding van dit rapport is in de al genoemde circulaire ‘BRP en briefadres’ neergelegd dat gemeenten zo nodig zelf als briefadresgever voor de hier bedoelde personen moeten optreden. Uit recente Kamervragen – na een televisie-uitzending van onderzoeksprogramma De Monitor – blijkt echter dat de problemen rond het briefadres nog voortduren. Meerdere gemeentes blijken aanvullende (buitenwettelijke) eisen te stellen aan de registratie van een briefadres, zoals regiobinding of de verplichting voor betrokkene om zich aan te melden bij een zorginstelling. Dak- en thuislozen verworden zo tot ‘spookburgers’, wat ook door de minister als zeer onwenselijk wordt beschouwd. 5.17 Ad (iii) Briefadres om privacy-redenen Art. 2.40 lid 1 Wet BRP biedt personen die hun woonadres hebben in een instelling die is aangewezen op grond van art. 2.40 lid 3 of lid 4 Wet BRP, zoals een gevangenis of een psychiatrische inrichting, de mogelijkheid om zich, ter bescherming van hun persoonlijke levenssfeer (vgl. art. 2.40 lid 2 Wet BRP), te laten inschrijven op een briefadres. In de memorie van toelichting staat hierover het volgende: “Op grond van het eerste lid van dit artikel heeft iemand die zijn woonadres heeft in een op grond van dit artikel aangewezen instelling de mogelijkheid om bij de adresaangifte een briefadres te kiezen. Het betreft instellingen van een zodanige aard dat door opneming van het adres van de instelling als woonadres de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen onevenredig zou kunnen worden geschaad (tweede lid). De minister van BZK kan op grond van het derde lid instellingen voor gezondheidszorg, instellingen op het gebied van de kinderbescherming en penitentiaire instellingen aanwijzen, zowel per categorie als afzonderlijk. De colleges van burgemeester en wethouders kunnen op grond van het vierde lid in de gemeente gevestigde instellingen aanwijzen op het terrein van de maatschappelijke opvang, zoals blijf-van-mijn-lijfhuizen. Het vijfde lid bepaalt dat het hoofd van de instelling de betrokken persoon tijdig en schriftelijk op de hoogte moet stellen van de mogelijkheid om aangifte van een briefadres te doen.” Anders dan in art. 2.38 lid 1 Wet BRP gaat het hier niet om gevallen waarin een woonplaats ontbreekt; de betrokkene is immers woonachtig in de instelling. Om die reden is hier ook geen sprake van een verplichting, maar van een bevoegdheid om een briefadres te kiezen in plaats van het woonadres. De in art. 2.40 lid 3 Wet BRP bedoelde aanwijzing van categorieën van instellingen heeft plaatsgevonden in art. 17 tot en met 19 van de Regeling BRP. 5.18 Ad (
16. iv)Briefadres om veiligheidsredenen Art. 2.41 lid 1 Wet BRP biedt personen ten aanzien van wie registratie van het woonadres naar het oordeel van de burgemeester om veiligheidsredenen onwenselijk is, de mogelijkheid om zich te laten registreren op een briefadres. Deze mogelijkheid is nieuw ten opzichte van de Wet GBA en is met name bedoeld voor personen die verblijven in een instelling voor vrouwenopvang (bijvoorbeeld een blijf-van-mijn-lijf-huis) en andere bedreigde personen. De memorie van toelichting vermeldt het volgende: “Daarnaast kan de ingezetene een briefadres kiezen indien het opnemen van het woonadres van betrokkene naar het oordeel van de burgemeester om veiligheidsredenen niet wenselijk is. De achtergrond van deze uitbreiding is dat de ingeschrevene de verstrekking van gegevens over zijn adres slechts in beperkte mate kan tegengaan. Het adres kan niet worden onthouden aan de overheidsorganen voor wie deze gegevens noodzakelijk zijn in verband met de uitvoering van hun taak en slechts in beperkte mate worden onthouden aan derden. Hierdoor kan het risico dat het woonadres toch bekend raakt bij personen die een gevaar kunnen vormen voor de desbetreffende burger te groot worden. In dat geval kan de inschrijving op een briefadres een uitkomst bieden. Hierbij kan gedacht worden aan de situatie dat een burger na verblijf in een opvanginstelling weer in een particuliere woning gaat verblijven, maar de veiligheidssituatie nog dusdanig is dat het feitelijke woonadres nog niet in de basisregistratie kan worden opgenomen. Echter ook personen die om veiligheidsredenen ter bescherming van hun gezondheid of leven verblijven in opvanghuizen, zoals blijf-van-mijn-lijfhuizen, kunnen in de gelegenheid wordt gesteld om een briefadres te kiezen. Het briefadres kan het adres zijn van familie of vrienden, maar ook een door het college van burgemeester en wethouders daartoe aangewezen instelling in de gemeente.” Net als in art. 2.40 Wet BRP gaat het hier niet om gevallen waarin een woonplaats ontbreekt en waarin de ingezetene dus verplicht is om een briefadres te kiezen, maar om gevallen waarin de ingezetene daartoe bevoegd is. 5.19 Ad (
17. v)Zeevarenden Art. 2.43 lid 1 Wet BRP verplicht ingezetenen die acht maanden of langer buiten Nederland verwachten te verblijven, “aangifte van vertrek” te doen. Art. 29 Besluit BRP formuleert, op de grondslag van art. 2.43 lid 5 Wet BRP, hierop een uitzondering voor personen die gedurende maximaal twee jaren beroepshalve varend zijn aan boord van een schip dat in Nederland zijn thuishaven heeft, mits deze personen gedurende hun verblijf buiten Nederland beschikken over “een adres in Nederland” (art. 29 lid 2 Besluit BRP). De bijbehorende nota van toelichting vermeldt dat dit ook een briefadres kan zijn (mijn onderstreping): “Dit artikel biedt een regeling voor personen die als ingezetene zijn ingeschreven in de basisregistratie en beroepshalve varen aan boord van een schip dat in Nederland de thuishaven heeft om als ingezetene ingeschreven te blijven, terwijl zij eigenlijk aangifte van vertrek zouden moeten doen. (…) Het dient te gaan om zeelieden die voor hun beroep langere tijd op zee moeten verblijven, maar Nederland als thuisbasis hebben, waarnaar zij regelmatig terugkeren. De aanwezigheid van deze feitelijke band met Nederland is een voorwaarde om van deze regeling gebruik te kunnen maken. Dit komt in het artikel op twee manieren tot uiting. In de eerste plaats kan van deze regeling slechts gebruik worden gemaakt, indien de desbetreffende persoon naar redelijke verwachting niet langer dan twee jaar buiten Nederland verblijft. Bij een langer verblijf buiten Nederland moet betrokkene worden beschouwd als een persoon die is geëmigreerd naar het buitenland. In de tweede plaats wordt de eis gesteld dat hij gedurende zijn verblijf buiten de landsgrenzen beschikt over een adres in Nederland. Deze eis duidt op het onderhouden van een daadwerkelijke binding met Nederland en is ook logisch, omdat inschrijving van een persoon als ingezetene in de basisregistratie slechts mogelijk is indien deze beschikt over een adres in Nederland. Dat kan een woonadres zijn, maar ook een briefadres .” De mogelijkheid dat de hier bedoelde zeevarenden gedurende hun verblijf aan boord van het schip een briefadres in Nederland kiezen, is niet met zoveel woorden in de wet vastgelegd. In de circulaire ‘BRP en briefadres’ wordt die mogelijkheid, onder verwijzing naar art. 29 Besluit BRP, verondersteld, maar niet nader uitgewerkt. De gedachte is kennelijk dat een zeevarende zonder woonadres in Nederland, die is vrijgesteld van de verplichting zich te laten uitschrijven en in die zin nog heeft te gelden als ingezetene in de zin van de Wet BRP, voor een briefadres in aanmerking kan komen. In lijn hiermee wordt in de beleidsregels van de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVvB) aangenomen dat ook andere (wereld)reizigers met Nederland als thuisbasis een briefadres kunnen laten registreren, mits hun verblijf in het buitenland korter dan acht maanden duurt. Verblijven zij acht maanden of langer in het buitenland, dan moeten zij zich – anders dan de hier bedoelde zeevarenden – op grond van art. 2.43 lid 1 Wet BRP laten uitschrijven uit de basisregistratie. De Nationale Ombudsman is kritisch over dit beleid; volgens hem is een briefadres voor alle wereldreizigers met een thuisbasis in Nederland de beste oplossing. 5.20 Bij raadpleging van de basisregistratie personen is niet zichtbaar op welke wettelijke grondslag betrokkene een briefadres heeft laten registreren. Uit de inhoud van het briefadres (bijvoorbeeld het Leger des Heils of een ‘dak- en thuislozenloket’) is echter af te leiden dat het gaat om een briefadres ten behoeve van een dak- en thuisloze. In de praktijk zijn dak- en thuislozen verreweg de grootste categorie van gebruikers van een briefadres. Waarborgen voor bereikbaarheid op een briefadres; briefadresgever 5.21 Hiervoor bleek al dat het briefadres in de Wet BRP een bereikbaarheidsfunctie vervult (zie onder 5.8). De Wet BRP voorziet in een aantal bepalingen die (beogen
18. te)waarborgen dat de briefadreshouder ook daadwerkelijk via het briefadres kan worden bereikt. Art. 2.42 Wet BRP luidt: “Als briefadresgever kan worden gekozen: a. een natuurlijke persoon die als ingezetene is ingeschreven; b. een rechtspersoon die zijn zetel heeft in Nederland en die door het college van burgemeester en wethouders is aangewezen om als briefadresgever in zijn gemeente op te treden.” Art. 2.45 bepaalt: “1. Degene die aangifte heeft gedaan als bedoeld in de artikelen 2.38 tot en met 2.40 en artikel 2.43, geeft op verzoek van het college van burgemeester en wethouders de inlichtingen ter zake van zijn aangifte die van belang zijn voor de bijhouding met betrekking tot hem van de basisregistratie. Deze verplichting is van overeenkomstige toepassing ten aanzien van het overleggen van geschriften. De betrokkene verschijnt hierbij desgevraagd in persoon. 2 In de aangifte van een briefadres worden de redenen voor de aangifte van een briefadres medegedeeld. Bij de aangifte wordt een schriftelijke verklaring van instemming gevoegd van de briefadresgever. 3 De briefadresgever draagt zorg dat voor de houder van het briefadres bestemde geschriften of inlichtingen daarover, aan hem worden doorgegeven of medegedeeld. 4 De briefadresgever verstrekt op verzoek van het college van burgemeester en wethouders, desgevraagd in persoon, ter zake van dat briefadres de inlichtingen en legt de geschriften over die noodzakelijk zijn voor de bijhouding van de basisregistratie. 5 Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de toepassing van het eerste tot en met vierde lid.” 5.22 De definitie van de briefadresgever in art. 2.42 Wet BRP (die nieuw is ten opzichte van de Wet GBA), de eis dat alleen een aangewezen rechtspersoon, in Nederland gevestigd, als briefadresgever kan optreden, het instemmingsvereiste van art. 2.45 lid 2 Wet BRP (voorheen opgenomen in art. 70 lid 2 Wet GBA) en de zorgplicht van art. 2.45 lid 3 Wet BRP (voorheen opgenomen in de definitie van het briefadres in art. 1 Wet GBA) strekken ertoe de nodige zekerheid te scheppen dat de voor de betrokkene bestemde stukken deze ook bereiken en dat een natuurlijk persoon (de briefadresgever of diens vertegenwoordiger) daarop kan worden aangesproken. Hiermee wordt bevorderd dat de briefadreshouder ook daadwerkelijk bereikt wordt via het briefadres. 5.23 In de memorie van toelichting is over dit stelsel van waarborgen het volgende opgemerkt (mijn onderstreping): “Het wetsvoorstel introduceert voorts een definitie van briefadresgever. Uit de definitie blijkt dat zowel een natuurlijke persoon als een daartoe door het college van burgemeester en wethouders aangewezen rechtspersoon als briefadresgever kan optreden. Met name voor ingezetenen die niet altijd kunnen terugvallen op familie of vrienden voor het verlenen van een briefadres, zoals dak- en thuislozen of (ex-)gedetineerden, is het wenselijk gebleken om in het wetsvoorstel een regeling op te nemen die ook het kiezen van een briefadres bij een rechtspersoon toestaat. Het ligt daarbij voor de hand te voorkomen dat iedere willekeurige rechtspersoon als houder van een briefadres kan worden aangewezen. Er moet immers gezien de functie van het briefadres de nodige zekerheid bestaan dat voor betrokkene bestemde stukken deze ook bereiken en dat daar een natuurlijke persoon, die als vertegenwoordiger van de rechtspersoon mag optreden, op kan worden aangesproken . Voorgesteld wordt om de mogelijkheid tot het kiezen van een briefadres bij een rechtspersoon te beperken tot rechtspersonen in Nederland die daartoe door het college van burgemeester en wethouders in een gemeente voor hun gemeente zijn aangewezen. Hierbij valt te denken aan instellingen die zich bezighouden met de opvang van dak- en thuislozen, van ex-gedetineerden of van bedreigde personen (dat kunnen ook kinderen zijn). Het college van burgemeester en wethouders kan dan sluitende afspraken maken met de desbetreffende instellingen over de wijze waarop deze invulling geven aan hun verplichtingen als verlener van een briefadres . Die afspraken kunnen ook gemaakt worden met een rechtspersoon die zijn zetel heeft in een andere gemeente dan de gemeente van het aanwijzende college, wat bijvoorbeeld aan de orde kan zijn bij instellingen met een landelijke dekking zoals het Leger des Heils. In een overeenkomst met die rechtspersoon kan het college dan voor zijn gemeente afspraken maken met betrekking tot een vestiging van de rechtspersoon binnen zijn gemeentegrenzen.” Hieruit is af te leiden dat het college van B&W afspraken kan maken met de briefadresgever over de manier waarop deze invulling zal geven aan zijn verplichtingen, bij de aanwijzing als briefadresgever op de voet van art. 2.42 sub b Wet BRP. 5.24 Toegespitst op de eis van art. 2.42 Wet BRP, dat de briefadresgever in Nederland moet zijn ingeschreven respectievelijk gevestigd, vermeldt de memorie van toelichting het volgende: “Zowel een natuurlijke persoon als een rechtspersoon kan briefadresgever zijn. Het eerste lid bepaalt dat de natuurlijke persoon als ingezetene moet zijn ingeschreven. Een rechtspersoon moet zijn zetel in Nederland hebben en door het college van burgemeester en wethouders voor zijn gemeente zijn aangewezen (tweede lid). Op deze wijze is er de nodige zekerheid ten aanzien van de bereikbaarheid van de briefadresgever, mede met het oog op de verplichtingen die ingevolge artikel 2.45, derde en vierde lid, op hem rusten.” 5.25 Met betrekking tot het instemmingsvereiste van art. 2.45 lid 2 Wet BRP is in de memorie van toelichting het volgende te lezen: “De in het tweede lid vereiste schriftelijke instemming van de briefadresgever, is noodzakelijk om er verzekerd van te zijn dat niemand tegen zijn wil kan worden belast met een briefadres van een ander.” De memorie van toelichting bij de Wet GBA ging op dit punt overigens een stap verder, door te stellen dat de vereiste toestemming noodzakelijk is om ervan verzekerd te kunnen zijn “dat de ingeschrevene ook werkelijk via dit adres bereikt kan worden”. 5.26 In de nota naar aanleiding van het verslag heeft de minister, in antwoord op Kamervragen over de mogelijkheid van misbruik of oneigenlijk gebruik van briefadressen, de genoemde waarborgen herhaald. Ook heeft hij gewezen op het in art. 2.45 lid 2 Wet BRP neergelegde voorschrift dat de aangifte van een briefadres de redenen voor de aangifte dient te vermelden, de in art. 2.45 lid 4 Wet BRP neergelegde informatieplicht van de briefadresgever en de in art. 4.17 Wet BRP voorziene mogelijkheid om bij overtreding van art. 2.45 Wet BRP een boete op te leggen: “In de aangifte van een briefadres worden de redenen voor de aangifte medegedeeld. Voorts dient bij de aangifte een schriftelijke verklaring van instemming te worden gevoegd van de briefadresgever. De briefadresgever draagt zorg dat voor de houder van het briefadres bestemde geschriften of inlichtingen daarover, aan hem worden doorgegeven of medegedeeld. De briefadresgever is verplicht om ter zake van het briefadres de inlichtingen te verstrekken en de geschriften te overleggen aan het college van burgemeester en wethouders die noodzakelijk zijn voor de bijhouding van de basisregistratie. Bij overtreding kan het college van burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete opleggen. Met de hiervoor besproken regeling wordt misbruik of oneigenlijk gebruik van briefadressen tegengegaan. Dat geldt niet alleen in het geval van de eerste aangifte van een briefadres maar ook bij daarop volgende aangiften en gedurende de periode dat het briefadres van kracht is. De regeling in het wetsvoorstel van de mogelijkheid om een briefadres te kiezen bij een rechtspersoon is nieuw ten opzichte van de GBA. Voorkomen moet worden dat iedere willekeurige rechtspersoon briefadresgever kan zijn. Er moet immers gezien de functie van het briefadres de nodige zekerheid bestaan dat voor betrokkene bestemde stukken deze ook bereiken en dat daar een natuurlijke persoon, die als vertegenwoordiger van de rechtspersoon mag optreden, op kan worden aangesproken. Daarom beperkt het wetsvoorstel de mogelijkheid tot het kiezen van een briefadres bij een rechtspersoon tot rechtspersonen in Nederland die daartoe door het college van burgemeester en wethouders voor hun gemeente zijn aangewezen. Hierbij valt te denken aan instellingen die zich bezighouden met de opvang van dak- en thuislozen. Het college van burgemeester en wethouders kan afspraken maken met de desbetreffende instellingen over de wijze waarop deze invulling geven aan hun verplichtingen als verlener van een briefadres.” Met betrekking tot de in art. 2.42 sub b Wet BRP bedoelde aanwijzing en de mogelijkheid om in dat kader afspraken te maken met de briefadresgever merkte de minister nog op: “De reden waarom een rechtspersoon door het college van burgemeester en wethouders moet zijn aangewezen, is dat in het kader van die aanwijzing afspraken kunnen worden gemaakt tussen het college en de rechtspersoon over de wijze waarop die invulling geeft aan zijn verplichtingen als verlener van een briefadres (art. 2.45, derde en vierde lid). Meer concreet kan worden bepaald welke persoon of functionaris aanspreekbaar is op het vervullen van de verplichtingen van briefadresgever.” 5.27 De al genoemde circulaire ‘BRP en briefadres’ geeft aanbevelingen aan gemeenten met betrekking tot de toekenning van briefadressen en de aanwijzing van briefadresgevers in de zin van art. 2.42 sub b Wet BRP. In deze aanbevelingen is onder meer vermeld dat gemeenten over de volgende zaken ‘werkafspraken’ met een briefadresgever kunnen maken: “De volgende zaken kunnen worden opgenomen in werkafspraken:
19. a)de letterlijke definities uit de Wet BRP of daar naar verwijzen;
20. b)de aangifteprocedure (inclusief de documenten die nodig zijn om de aangifte te kunnen verwerken);
21. c)de toekenningsprocedure;
22. d)hoe de identiteit van de persoon wordt vastgesteld;
23. e)welke gegevens of documenten moeten worden aangeleverd;
24. f)de procedure over het omgaan met een overtreding van de informatie- en aangifteverplichtingen van de betrokkene met betrekking tot zijn woon- of briefadres en het eventueel opleggen van een bestuurlijke boete;
25. g)een richtlijn voor de toepassing van controlemaatregelen in het geval er sprake is van een bepaald aantal briefadressen bij één briefadresgever, waarbij rekening wordt gehouden met bepaalde situaties, zoals bij een gezin waarvan alle leden een eigen briefadres nodig hebben;
26. h)een richtlijn voor de frequentie waarin wordt gecontroleerd of de betrokken persoon nog terecht is ingeschreven met een briefadres, inclusief een toetsingskader hoe na het aflopen van de controletermijn opnieuw wordt beslist over het wel of niet ingeschreven kunnen blijven op een briefadres, bijvoorbeeld bij personen die langer verblijven in een penitentiaire inrichting of langer dakloos blijven;
27. i)de inhoud van de controlemaatregelen bij inschrijving op een briefadres (in samenhang met de richtlijn voor aantallen en termijn briefadres).” Steeds is de strekking van de ‘werkafspraken’ om te voorkomen dat misbruik wordt gemaakt van een briefadres, en te bevorderen dat stukken betrokkene daadwerkelijk zullen bereiken op het geregistreerde briefadres. 5.28 Ten slotte is nog te noemen de ‘Regeling briefadres’ die de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVvB) heeft opgesteld ten behoeve van gemeenten. Deze regeling, die ook wel wordt aangeduid als ‘Beleidsregel briefadres’ maar geen formele status heeft, bevat een nadere uitwerking van de redenen voor toekenning van een briefadres (art. 2), de formele eisen die aan de aanvraag van een briefadres worden gesteld (art. 3-4), de weigeringsgronden (art. 5), de geldigheidsduur van een briefadres (art. 6) en het boetebeleid (art. 7). 5.29 Het voorgaande laat zich als volgt samenvatten. Ter voorkoming van misbruik én om te bevorderen dat de briefadreshouder daadwerkelijk wordt bereikt wanneer stukken worden gezonden naar de briefadresgever, bevat de wet de volgende waarborgen: (
28. i)de briefadresgever is hetzij een natuurlijk persoon, hetzij een daartoe door het college van B&W aangewezen, in Nederland gevestigde, rechtspersoon (art. 2:42 Wet BRP); (
29. ii)het briefadres kan (dus) geen postbus zijn (zie onder 5.8); (iii) in de aangifte van een briefadres moeten de redenen voor de aangifte van een briefadres worden vermeld (art. 2:45 lid 2 Wet BRP); (
30. iv)in de wet is limitatief omschreven wanneer een briefadres is toegestaan (zie onder 5.12 e.v.); (
31. v)de briefadresgever moet in alle gevallen schriftelijk instemming hebben gegeven voor gebruik van het briefadres (art. 2.45 lid 2 Wet BRP); (
32. vi)de briefadresgever moet er zorg voor dragen dat voor de houder van het briefadres bestemde geschriften of inlichtingen daarover, aan hem worden doorgegeven of meegedeeld (art. 2.45 lid 3 Wet BRP); (vii) op de briefadresgever rust een inlichtingenplicht jegens het college van B&W (art. 2:45 lid 4 Wet BRP); (viii) het college van B&W kan bij de aanwijzing van een rechtspersoon als briefadresgever afspraken maken over de wijze waarop deze invulling zal geven aan zijn verplichtingen; (
33. ix)het college van B&W kan bij overtreding van (onder meer) de regels uit art. 2.45 Wet BRP een boete opleggen (art. 4.17 Wet BRP). Verstrekking van BRP-gegevens aan gerechtsdeurwaarders 5.30 De verstrekking van gegevens uit de basisregistratie is geregeld in hoofdstuk 3 van de Wet BRP. De wet maakt onderscheid tussen systematische verstrekking (art. 3.1 e.v.) en niet-systematische verstrekking (art. 3.4 e.v.), alsmede tussen verstrekking aan overheidsorganen (art. 3.2 en 3.5) en verstrekking aan derden (art. 3.3 en 3.6). Overheidsorganen komen in aanmerking voor systematische verstrekking, voor zover dit is bepaald in een ministerieel besluit (art. 3.2 lid 1 Wet BRP), en voor niet-systematische verstrekking, voor zover de betreffende gegevens noodzakelijk zijn voor de goede vervulling van hun taak (art. 3.5 lid 1 Wet BRP). 5.31 Gerechtsdeurwaarders hebben bij de uitoefening van hun wettelijke taak – dus bij het verrichten van ambtshandelingen zoals het doen van dagvaardingen en andere exploten – te gelden als openbaar ambtenaar in de zin van art. 2 Gerechtsdeurwaarderswet, en daarmee als overheidsorgaan in de zin van art. 1, aanhef en onder t, Wet BRP. In die hoedanigheid hebben zij toegang tot gegevens uit de basisregistratie, waaronder adresgegevens. 5.32 In het Autorisatiebesluit Stichting Netwerk Gerechtsdeurwaarders zijn vrijwel alle gerechtsdeurwaarders (zie bijlage I) geautoriseerd om systematisch gegevens te ontvangen uit de basisregistratie. Daarbij gaat het, voor zover hier van belang, om adresgegevens die noodzakelijk zijn om dagvaardingen en andere exploten te kunnen doen (art. 2 lid 2 jo. bijlage II). Verplichting om authentieke gegevens uit de basisregistratie personen te gebruiken 5.33 Een bestuursorgaan dat bij de vervulling van zijn taak informatie over een ingeschrevene nodig heeft die in de basisregistratie personen is opgenomen, is in beginsel verplicht van die informatie gebruik te maken. Deze verplichting geldt echter slechts voor zover het gaat om informatie die in de vorm van een “authentiek gegeven” beschikbaar is in de registratie, zo volgt uit art. 1.7 Wet BRP: “Artikel 1.7 1. Het bestuursorgaan dat bij de vervulling van zijn taak informatie over een ingeschrevene nodig heeft die in de vorm van een authentiek gegeven beschikbaar is in de basisregistratie, gebruikt voor die informatie dat gegeven. 2. Het eerste lid is niet van toepassing indien: a. bij het gegeven een aantekening als bedoeld in artikel 2.26 of 2.76 is geplaatst; b. het bestuursorgaan ten aanzien van het gegeven een mededeling als bedoeld in artikel 2.34, eerste lid, doet; c. bij wettelijk voorschrift anders is bepaald; d. een goede vervulling van de taak van het bestuursorgaan door de onverkorte toepassing van het eerste lid wordt belet.” Een “authentiek gegeven” is een in de basisregistratie opgenomen gegeven dat op grond van art. 1.6 Wet BRP als authentiek wordt aangemerkt (art. 1 sub n Wet BRP). Art. 1.6 Wet BRP bepaalt: “Artikel 1.6 Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald welke van de algemene gegevens, bedoeld in de artikelen 2.7 en 2.69, worden aangemerkt als authentieke gegevens.” 5.34 In art. 2 van het Besluit BRP is vermeld dat als authentieke gegevens in de zin van art. 1.6 van de Wet BRP gelden de gegevens die zijn opgenomen in Bijlage 1 bij het besluit (‘Algemene en authentieke gegevens’). Uit deze bijlage blijkt dat onder meer de volgende adresgegevens hebben te gelden als authentieke gegevens: - gemeente - woonplaats - straatnaam en zo nodig deel van een gemeente - huisnummer - locatie ten opzichte van adres - huisletter - huisnummer toevoeging - locatiebeschrijving en zo nodig deel van een gemeente. 5.35 Van belang is dat in de bedoelde Bijlage 1 bij het Besluit BRP achter het woord “Adres” een voetnoot is geplaatst. In deze voetnoot is het volgende vermeld: “Het adres is alleen een authentiek gegeven voor zover het een woonadres betreft.” 5.36 Hieruit leid ik af dat een briefadres níet als een authentiek gegeven in de zin van de Wet BRP kan worden aangemerkt. Daaruit volgt dat ook niet kan worden aangenomen dat bestuursorganen – zoals de deurwaarder die een exploot uitbrengt – op grond van art. 1.7 lid 1 Wet BRP verplicht zijn om het briefadres te gebruiken (zie anders de schriftelijke opmerkingen namens de KBvG onder 8.2 en 8.3). 5.37 Dit doet er echter niet aan af dat iemand die zich in de basisregistratie heeft laten registreren met een briefadres, daarmee wél te kennen heeft gegeven op dat adres bereikbaar te zijn voor het in ontvangst nemen van door de overheid verzonden stukken. Vanuit dit perspectief ligt het alleszins voor de hand dat ook de deurwaarder, indien van toepassing, gebruik maakt van het briefadres om exploten te betekenen. 5.38 Ook bij de totstandkoming van de Wet BRP is aan de orde gekomen dat het briefadres kan fungeren als betekeningsadres. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel zijn door de PVV-fractie kritische vragen gesteld over de mogelijkheid voor gedetineerden om zich uit privacy-overwegingen te laten registreren op een briefadres (vgl. art. 2.40 Wet BRP). Volgens de PVV-fractie moeten gedetineerden “getraceerd kunnen word