← Nederland

ECLI:NL:PHR:2019:497

Bijlage bij de conclusie van P.J. Wattel van 10 mei 2019 in de zaak 18/04298, [eisers] /Maatschap Groningen e.a. (prejudiciële vragen) Historische, politieke, wetenschappelijke en juridische achtergronden Inhoudsopgave Het Gasgebouw en de daarbij betrokkenen 1.1-1.12 De relevante Mijnbouwwet- en regelgeving 2.1-2.15 Bodembeweging en schade 3.1-3.7 Schadeafhandeling en maatregelen 4.1-4.5 Chronologie van de Groningse gaswinning en haar gevolgen 5.1-5.6 5.1 Inleiding 5.1.1-5.1.5 5.2 De periode 1959-1986 5.2.1-5.2.5 5.3 De periode 1986-2012 5.3.1-5.3.32 5.4 De periode 2012-2014 5.4.1-5.4.18 5.5 De periode 2014-2019 5.5.1-5.5.72 - Het Wetsvoorstel Instituut Mijnbouwschade Groningen 5.5.68-5.5.72 5.6 Vanaf 1 januari 2019 5.6.1-5.6.9 - Advies en beleid inzake waardedaling van woningen 5.6.8-5.6.9 6. De Groningse Aardbevingsschade in de civiele rechtspraak 6.1-6.20 Lijst van gebruikte afkortingen BOA Begeleidingscommissie Onderzoek Aardbevingen (het) CBS Centraal Bureau voor de Statistiek (

  1. de)CBS Commissie Bijzondere Situaties Commissie Meijdam Adviescommissie Omgaan met risico’s van geïnduceerde aardbevingen Commissie Meijer Commissie Duurzame Toekomst Noord-Oost Groningen CVW Centrum Veilig Wonen EBN Energie Beheer Nederland B.V. EMS European Microseismic Scale EZ (Ministerie van) Economische Zaken EZ&K (Ministerie van) Economische Zaken en Klimaat GBB Groninger Bodem Beweging GFR Groningen Field Review GTS Gasunie Transport Services B.V. Gw Gaswet IGM Inspecteur-generaal der mijnen IMG Instituut Mijnbouwschade Groningen KNMI Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut Mbw Mijnbouwwet MIT Massachusetts Institute of Technology MvT Memorie van toelichting NAM Nederlandse Aardolie Maatschappij NCG Nationaal Coördinator Groningen NEN Nederlands Normalisatie-Instituut NOGEPA Nederlandse Olie en Gas Exploratie en Productie Associatie NPR Nederlandse Praktijk Richtlijn NSTB Noordelijk Schade Taxatie Bureau B.V. NWO Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek OCS Onafhankelijke Commissie Schadeafhandeling Onderzoeksraad Onderzoeksraad voor Veiligheid OvS Overeenkomst van Samenwerking 1963 tussen NAM en EBN PGA Peak ground acceleration PTSS Post-traumatische stress stoornis RAA Raad van Arbiters Aardbevingsschade RAB Raad van Arbiters Bodembeweging SodM Staatstoezicht op de Mijnen SvR Schaal van Richter Tcbb Technische commissie bodembeweging TCMG Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen TNO Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek TNO-AGE TNO Advisory Group for Economic Affairs TU Delft Technische Universiteit Delft Verdrag Verdrag in zake de wettelijke aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging door olie ten gevolge van opsporing en winning van minerale rijkdommen in de zee, 1 mei 1977, Trb. 1978/9 (niet in werking getreden) zbo zelfstandig bestuursorgaan 1. Het gasgebouw en de daarbij betrokkenen 1.1 In 1963 is de gaswinning uit het Groningenveld begonnen. Bij akte van 27 maart 1963 hebben de Staatsmijnen (nu: EBN BV) voor de Staat, de N.A.M. (rechtsvoorganger van NAM) en haar aandeelhouders, de Bataafse Petroleum Maatschappij N.V. (nu: Shell Nederland) en Standard Oil Company New Jersey (nu: ExxonMobil) de in onderdeel 2.4 van de conclusie geciteerde Overeenkomst van samenwerking (OvS) gesloten waarbij EBN en NAM een maatschap aangingen met als doel gezamenlijke exploratie en productie van Groningenveldgas. Voor de afzet van het gas is de N.V. Nederlandse Gasunie (de Gasunie) opgericht, waarin Shell en ExxonMobil elk voor 25% deelnemen en de Staat en EBN voor respectievelijk 10% en 40%. De Gasunie is in 2005 gesplitst in een gastransportbedrijf (Gasunie met 100%-dochter Gasunie Transport Services B.V. (GTS), de landelijke gasnetbeheerder) en het handelsbedrijf GasTerra). De publiek-private samenwerking bij de exploitatie van het veld bracht en brengt mee dat alle besluiten in de keten van productie, opslag, transport en afzet op elkaar zijn afgestemd en de instemming van zowel de Staat als de private partijen verg(d)en. 1.2 De samenwerkende partijen worden het ‘gasgebouw’ genoemd. De onderstaande weergave daarvan ontleen ik aan het rapport ‘Aardbevingsrisico’s in Groningen: Onderzoek naar de rol van veiligheid van burgers in de besluitvorming over de gaswinning (1959-2014)’ van de Onderzoeksraad voor Veiligheid van februari 2015: 1.3 NAM exploiteert het Groningenveld op basis van een eeuwigdurende concessie die de Staat haar in 1963 heeft verleend. De exploitant is op grond van de Mijnbouwwet verantwoordelijk voor een veilige exploitatie en aansprakelijk voor de gevolgen van de exploitatie (art. 33 Mbw en art. 6:177 BW; zie 2.5 hieronder en de onderdelen 4.0.6 e.v. van de conclusie) 1.4 EBN heeft een publieke, met name controlerende en beherende taak. Zij dient de belangen van doelmatige opsporing en winning, planmatig beheer en optimale afzet en heeft tot taak (
  2. i)deelneming in opsporing, (
  3. ii)deelneming in mijnbouwwerk-zaamheden op grond van mijnbouwovereenkomsten, (iii) uitvoering van de taken, uitoefening van de rechten en nakoming van de verplichtingen die voor haar voortvloeien uit de OvS, en (
  4. iv)desgevraagd de minister de inlichtingen verstrekken nodig voor beoordeling van de uitvoerbaarheid van voorgenomen energiebeleid, in het bijzonder ter zake van opsporing, winning, beheer en afzet van gas. Art. 82 Mbw biedt de mogelijkheid deze taken uit te breiden in het belang van het energiebeleid. EBN heeft circa 100 werknemers en is publiekrechtelijke deelnemer in zo’n 200 samenwerkingsverbanden. 1.5 Het handelsbedrijf (thans) GasTerra bepaalde oorspronkelijk op basis van de marktvraag welke capaciteit van het Groningenveld nodig was. GTS hield zich aanvankelijk alleen bezig met gastransport en gasnetbeheer, maar is later ook belast met advisering over het voor de leveringszekerheid vereiste niveau van gaswinning. Gasunie en GTS maken geen onderdeel meer uit van het gasgebouw; GasTerra wel. 1.6 De maatschap Groningen is een samenwerkingsverband van NAM en de staatsdeelneming EBN. Zij bepaalt het beleid bij de opsporing en winning van gas door NAM uit het Groningenveld en draagt het economische belang ervan. Beide maten hebben gelijke zeggenschap. De maatschap wordt beheerd door het College van Beheer, met daarin twee vertegenwoordigers van EBN en twee van NAM (art. 3 OvS). Een vertegenwoordiger van het ministerie van EZ(K) zit bij de vergaderingen en heeft een adviserende stem. 1.7 De minister van EZ(K) gaat namens de Staat over de winning van het gas (art. 1(
  5. p)Mbw). Hij vergunt exploratie en exploitatie (art. 6 Mbw) en bepaalt op basis van winningsplannen opgesteld door de vergunninghouder (NAM) of het gas verantwoord wordt gewonnen en of de Nederlandse bodemschatten optimaal worden benut (art. 36 Mbw). De minister kan instemming met de door de vergunninghouder (NAM) opgestelde winningsplannen verlenen of weigeren of aan zijn instemming voorschriften verbinden (art. 36 Mbw). 1.8 Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) houdt onafhankelijk toezicht. Hij valt onder het ministerie van EZK. Aan het hoofd van SodM staat de inspecteur-generaal der mijnen (IGM) (art. 126 Mbw). SodM ziet erop toe dat de betrokken partijen de wettelijke regelingen voor het opsporen, winnen, opslaan en transporteren van delfstoffen naleven. Hij houdt toezicht op de gaswinning op basis van de criteria veiligheid, gezondheid en doelmatige winning. Ook bodemdaling en bodembeweging vallen onder zijn toezicht. SodM heeft verder tot taak om de minister van EZK gevraagd en ongevraagd van advies te dienen over mijnbouwactiviteiten. 1.9 De minister van EZK heeft nog meer adviseurs op het gebied van aardgaswinning. In de eerste plaats de Technische commissie bodembeweging (Tcbb), die tot taak heeft om in verband met bodembeweging en schade door mijnbouwactiviteiten (
  6. i)de minister te adviseren over door hem te nemen beschikkingen, (
  7. ii)de minister desgevraagd inlichtingen te verstrekken nodig voor beoordeling van de uitvoerbaarheid van voorgenomen wettelijke voorschriften, (iii) desgevraagd inlichtingen te verstrekken aan degenen bij wie schade is opgetreden of wordt verwacht door bodembeweging die redelijkerwijs het gevolg kan zijn van gaswinning of –opslag, over het verband tussen bodembeweging en gaswinning of -opslag, en (
  8. iv)desgevraagd degene te adviseren bij wie zaakschade is opgetreden door bodembeweging die redelijkerwijs het gevolg kan zijn van mijnbouwactiviteiten, over het verband tussen die schade en de mijnbouwactiviteiten, (art. 114 e.v. Mbw). In de tweede plaats is er de Mijnraad die taken heeft in verband met het opsporen of winnen van delfstoffen of aardwarmte en het opslaan van stoffen. Hij adviseert de minister van EZK desgevraagd over de beschikkingen die de minister op mijnbouwgebied neemt en geeft informatie benodigd voor beoordeling van de uitvoerbaarheid van wettelijke voorschriften. De minister moet de Mijnraad advies vragen ter zake van verlening of intrekking van een winningsvergunning (art. 105 e.v. Mbw). 1.10 Voor specifieke vragen maakt de minister veelvuldig gebruik van ‘kennispartijen’, waaronder de Technische Universiteit Delft (TU Delft), de Universiteit Utrecht, het KNMI als nationaal kennisinstituut voor seismologie en de TNO adviesgroep Economische Zaken (hierna: TNO-AGE) die contractueel de functie heeft de minister te adviseren op basis van specialistische kennis van de ondergrond. 1.11 Daarnaast bestaan diverse burgerverenigingen en actiegroepen die opkomen voor de belangen van bewoners die last hebben of schade ondervinden van de aardgaswinning uit het Groningenveld, zoals (
  9. i)de Vereniging Groninger Bodem Beweging (GBB) die als doel heeft op te komen voor de belangen van leden die financiële of emotionele schade ondervinden door de directe en indirecte gevolgen van de gaswinning in het Groningenveld, (
  10. ii)de beweging Schokkend Groningen, (iii) de Vereniging van Groninger Dorpen, (
  11. iv)de Samenwerking MijnbouwSchade en (
  12. v)het Groninger Gasberaad, een collectief van maatschappelijke organisaties waarin zoveel mogelijk sectoren zijn vertegenwoordigd. 1.12 De Staat is, zo volgt uit het bovenstaande, de spin in het Groninger bevingsweb. Hij heeft de concessies verleend; hij heeft als wetgever de kaders bepaald waarbinnen gas wordt gezocht, gewonnen, getransporteerd en opgeslagen; winningsplannen behoeven de instemming van de minister van EZ&K en de toezichthouder SodM valt onder die minister; de Staat is via EBN maat in de Maatschap en hij is direct en indirect aandeelhouder in GasTerra en ontvangt in die hoedanigheden dividend. Daarnaast heft de Staat cijnzen, heffingen en belastingen over de omzet en winst van NAM. Sinds de start van de aardgaswinning in 1963 tot en met 2013 is circa € 265 miljard van de gasbaten ten goede gekomen aan de Staat. Van de totale gasbaten ging bij de aanvang naar schatting 70% naar de Staat. Ook is de Staat, mede op grond van het EVRM, verantwoordelijk voor de veiligheid en bescherming van zijn burgers; hij heeft in dat kader uiteindelijk de hoofdrol opgeëist bij de afhandeling van verzoeken van Groningers om vergoeding van hun schade, met name laatstelijk bij de vaststelling van het Schadeprotocol en de instelling van het Instituut Mijnbouwschade en hij is doende de schadevergoeding weg te halen bij de burgerlijke rechter en exclusief aan een zelfstandig bestuursorgaan en de bestuursrechter op te dragen (zie 5.5.68 - 5.5.72 hieronder) 2De relevante mijnbouwwet- en regelgeving 2.1 De Mijnbouwwet 1810 staat ontginning van gasvelden slechts toe met een concessie van de minister van economische zaken (EZ, thans EZK); latere mijnwetten gebruiken de term vergunning, die door de minister van EZK wordt afgegeven. De huidige Mijnbouwwet 2003 (Mbw) bepaalt dat delfstoffen eigendom zijn van de Staat en dat die eigendom overgaat op de vergunninghouder door winning ervan met gebruikmaking van een winningsvergunning (art. 3 Mbw). Onder de Mijnbouwwet 1810 ging de eigendom al over bij de concessieverlening. De concessie voor het Groningenveld is aan de rechtsvoorganger van NAM verleend onder de oude Mijnbouwwet, zodat NAM eigenaar is van het gas. 2.2 Ingevolge art. 346 van het Mijnreglement 1964 kon de minister van EZ aan de winningsvergunning voorwaarden verbinden in het belang van het voorkomen of beperken van gevaar, schade of hinder buiten de inrichting. Sinds 2003 verplicht de Mijnbouwwet 2003 de exploitant van een gasveld bij veranderingen in de exploitatie een winningsplan op te stellen. In december 2003 heeft NAM voor het eerst een winningsplan ingediend bij de minister van EZ. Ik begrijp dat een winningsplan niet steeds geldt voor een bepaalde termijn, maar tot een nieuw winningsplan wordt ingediend en dat de minister van EZ bepaalt of en wanneer een nieuw winningsplan wordt ingediend. Voor zover ik kan overzien, zijn er sinds 2003 vier winningsplannen ingediend, maar ook enige wijzigingen, ter zake waarvan de minister zes instemmings- c.q. wijzigingsbesluiten heeft genomen: (
  13. i)het winningsplan 2003 waarmee de minister heeft ingestemd in 2003; (
  14. ii)het winningsplan 2007, waarmee hij heeft ingestemd in december 2007; (iii) het winningsplan 2013, dat ook zag op 2015/2016 en waarmee de minister heeft ingestemd in januari 2015 en waarop een wijzigingsbesluit volgde in juni 2015; de ABRvS heeft op 18 november 2015 het instemmingsbesluit van januari 2015 geheel vernietigd en het wijzigingsbesluit van juni 2015 gedeeltelijk vernietigd (zie 5.5.16 hieronder), waarna de minister op 18 december 2015 heeft besloten om de voorlopige voorziening van de ABRvS vooralsnog te volgen (zie 5.5.21 hieronder); (
  15. iv)het winningsplan 2016, waarmee de minister voor een periode van vijf jaar heeft ingestemd in juni 2016, gevolgd door een wijzigingsbesluit op 24 mei 2017; op 15 november 2017 heeft de ABRvS ook deze twee besluiten vernietigd wegens onvoldoende onderbouwing van de risicoafweging (zie 5.5.45 hieronder). Op 14 november 2018 heeft de minister een nieuw besluit tot instemming met het winningsplan 2016 genomen. Daartegen zijn 26 beroepschriften ingediend; de zitting van de Afdeling heeft in april 2019 plaatsgevonden; de Afdeling verwacht half juli 2019 uitspraak te doen. NAM heeft op het laatstgenoemde winningsplan tussentijdse aanvullingen ingediend in november 2017, juni 2018 en juli 2018. 2.3 Volgens art. 35 Mbw omschrijft het winningsplan: “voor elk voorkomen binnen het vergunningsgebied ten minste een beschrijving van: a. de verwachte hoeveelheid aanwezige delfstoffen en de ligging ervan; b. het aanvangstijdstip en de duur van de winning; c. de wijze van winning [sinds de wijziging bij wet van 21 december 2016:] alsmede de daarmee verband houdende activiteiten; d. de hoeveelheden jaarlijks te winnen delfstoffen; e. de kosten op jaarbasis van het winnen van de delfstoffen; f. de bodembeweging ten gevolge van de winning en de maatregelen ter voorkoming van schade door bodembeweging, voorzover het winnen van delfstoffen niet geschiedt in het continentaal plat of onder de territoriale zee vanuit een voorkomen dat is gelegen aan de zeezijde van de in de bijlage bij deze wet vastgelegde lijn, tenzij Onze Minister anders heeft bepaald.” Bij de genoemde wet van 21 december 2016 is een onderdeel g. toegevoegd dat bepaalt dat (vanaf de inwerkingtreding per 1 januari 2017) ook een beschrijving moet worden opgenomen van: “g. de risico’s voor omwonenden, gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan met een risicobeoordeling, voor zover het winnen van delfstoffen niet geschiedt in het continentaal plat.” 2.4 Art. 24 Mijnbouwbesluit werkt uit wat het winningsplan moet bevatten. De Tcbb brengt advies uit over de verwachte bodembeweging ten gevolge van de geplande winning. Het winningsplan behoeft de instemming van de minister van EZ (art. 34 Mbw). Die instemming kon tot 1 januari 2017 alleen worden geweigerd in het belang van het planmatig beheer van voorkomens van delfstoffen en in verband met het risico van schade ten gevolge van bodembeweging. Dit waren ook de gronden waarop de minister zijn instemming onder beperkingen kon verlenen of daaraan voorschriften kon verbinden: art. 36 Mbw luidde in 2003 als volgt: “1. Onze Minister kan zijn instemming met het opgestelde winningsplan slechts weigeren: a. in het belang van het planmatig beheer van voorkomens van delfstoffen; b. in verband met het risico van schade ten gevolge van beweging van de aardbodem, voorzover het winnen van delfstoffen niet geschiedt in het continentaal plat of onder de territoriale zee vanuit een voorkomen dat is gelegen aan de zeezijde van de in de bijlage bij deze wet vastgelegde lijn, tenzij Onze Minister anders heeft bepaald. 2. Onze Minister kan zijn instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid. 3. Onze Minister kan zijn instemming intrekken of de beperkingen en voorschriften wijzigen, indien dat gerechtvaardigd wordt door de in het eerste lid genoemde gronden. [PJW: op 13 december 2006 is een tweede volzin in werking getreden:] De derde volzin van artikel 34, vierde lid, is van overeenkomstige toepassing op een besluit inzake intrekking van een besluit omtrent instemming met een winningsplan en inzake wijziging van beperkingen en voorschriften als bedoeld in de eerste volzin.” Bij de genoemde wijzigingswet van 21 december 2016 zijn ook de veiligheid van de omwonenden en de risico’s voor gebouwen, infrastructurele werken en hun functionaliteit in de wet benoemd. Art. 36 Mbw is toen als volgt komen te luiden: “1. Onze Minister kan zijn instemming met het opgestelde winningsplan slechts geheel of gedeeltelijk weigeren: a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door Onze Minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan, b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen, c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt. 2. Onze Minister kan zijn instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid of, voor zover het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan daardoor niet op onaanvaardbare wijze wordt aangetast, door het belang van leveringszekerheid. 3. Onze Minister kan zijn instemming intrekken of beperkingen en voorschriften stellen of wijzigen, indien dat gerechtvaardigd wordt door veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten inzake een grond als genoemd in het eerste lid. Onze Minister kan voorts beperkingen en voorschriften stellen of wijzigen indien dat gerechtvaardigd wordt door veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten inzake het belang van leveringszekerheid voor zover het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan daardoor niet op onaanvaardbare wijze wordt aangetast.” 2.5 De houder van een mijnbouwvergunning moet alle maatregelen nemen die redelijkerwijs van hem gevergd kunnen worden om te voorkomen dat als gevolg van de vergunde winningsactiviteiten (
  16. i)nadelige gevolgen voor (sinds de wijziging: mens
  17. en)milieu worden veroorzaakt, (
  18. ii)schade door bodembeweging wordt veroorzaakt, (iii) de veiligheid wordt bedreigd, of (
  19. iv)het belang van planmatig beheer van delfstoffen of aardwarmte wordt geschaad. Ook moet hij alle noodzakelijke maatregelen nemen om de gevolgen van een zwaar ongeval voor mens en milieu te beperken (art. 33 Mbw). 2.6 Bij ‘veiligheid’ werd aanvankelijk (tot bleek dat niet alleen daling maar ook bevingen konden voorkomen) vooral gedacht aan voorkoming van onveilige situaties door verzakking van infrastructurele werken zoals dijken en sluizen. Pas later, nadat bevingen werden geregistreerd, drong het besef door dat het om meer gaat. De wetgever van 2016 meent dat het begrip ‘veiligheid’ objectief moet worden benaderd en dat de invulling en toepassing in de loop van de tijd kan worden aangepast (dynamische interpretatie). Bij de in 2.7 hieronder te bespreken meest recente wijziging van de Mijnbouwwet heeft hij uiteengezet dat veiligheid twee aspecten heeft: (
  20. i)de veiligheid voor Nederlandse en buitenlandse afnemers van Groningengas door leveringszekerheid en (
  21. ii)veiligheid voor de Groningers in verband met het seismische risico van gaswinning. Het verlagen van de Groningse gasproductie tot een veilig(
  22. er)niveau mocht dus niet leiden tot onveilige situaties in Nederland of in de buurlanden door leveringsonzekerheid. 2.7 Op 29 oktober 2018 is de Wet van 17 oktober 2018 tot wijziging van de Gaswet en van de Mijnbouwwet betreffende het minimaliseren van de gaswinning uit het Groningenveld gepubliceerd en gedeeltelijk in werking getreden. Voor specifiek de winning uit het Groningenveld is het systeem van winningsplannen losgelaten. De art. 21

(3)(2e volzin), 33, 34, 35 en 36 zijn daarom binnenkort in zoverre niet meer van toepassing (art. 52b Mbw). Specifiek op de leveringszekerheidsfunctie van dit veld toegesneden bepalingen treden gefaseerd in werking. 2.8 Uit art. 10a
(1)(q) Gaswet volgt dat GTS jaarlijks vóór een bij ministeriële regeling te bepalen datum, na raadpleging van de representatieve organisaties van netgebruikers, een raming aan de minister van EZK moet aanbieden van de in een gasjaar benodigde hoeveelheid laagcalorisch gas en de daarvoor benodigde capaciteit van het Groningenveld (het gebied, bedoeld in art. 54
(1)(
  1. a)Gw) om eindafnemers van die geraamde hoeveelheid laagcalorisch gas te voorzien, waarbij alle beschikbare middelen en methoden worden betrokken die deze hoeveelheid minimaliseren, alsmede een raming van de ontwikkeling van de vraag in de komende tien jaar naar laagcalorisch gas. 2.9 De houder van de winningsvergunning Groningenveld moet in het nieuwe stelsel op verzoek van de minister van EZK met inachtneming van die raming en acht slaande op het belang van minimalisering van de inzet van het Groningenveld en op verwachte bodembeweging één of meer operationele strategieën opstellen voor de inzet van het Groningenveld. Een operationele strategie omvat tenminste een voorstel voor de verdeling van de gaswinning over de gasclusters van het Groningenveld in volume en tijd. Tot onderbouwing van een operationele strategie verstrekt de houder van de winnings-vergunning een optimale inzet van de gasopslag in Norg, een analyse van de verwachte bodembeweging op regioniveau en een analyse van de risico’s van de verwachte bodembeweging voor omwonenden, gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan (art. 52c Mbw; reeds in werking getreden). 2.10 De minister stelt vervolgens de operationele strategie voor het Groningenveld vast. Mij is niet duidelijk voor welke termijn. Hij betrekt daarbij het veiligheidsbelang en de maatschappelijke belangen verbonden aan het voorzien van eindafnemers van de door hen benodigde hoeveelheid laagcalorisch gas, en beziet daarbij in het bijzonder: a. of wordt voldaan aan de veiligheidsnorm van 10-5 per jaar (zie 2.11 hieronder); b. in hoeverre de leveringszekerheid van verschillende categorieën eindafnemers wordt geborgd; c. het tempo van de afbouw van de vraag; d. het tempo van versterking van gebouwen in het effectgebied; e. maatschappelijke ontwrichting als gevolg van bodembeweging veroorzaakt door gaswinning uit het Groningenveld; f. maatschappelijke ontwrichting als gevolg van afsluiting van verschillende categorieën eindafnemers. De vastgestelde operationele strategie kan worden gewijzigd als dat gerechtvaardigd wordt door het veiligheidsbelang of het maatschappelijk belang verbonden aan het voorzien van eindafnemers van de door hen benodigde hoeveelheid laagcalorisch gas (art. 52d Mbw; eveneens reeds in werking). 2.11 Onder ‘veiligheidsbelang’ worden in dit verband verstaan de veiligheidsrisico’s voor omwonenden als gevolg van bodembeweging veroorzaakt door gaswinning uit het Groningenveld en de veiligheidsrisico’s als gevolg van het niet kunnen voorzien van eindafnemers van de benodigde hoeveelheid laagcalorisch gas (art. 52a Mbw; in werking). Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld voor de invulling van de veiligheidsnorm van 10-5 en de verschillende categorieën eindafnemers (art. 52d lid 3 Mbw). De veiligheidsnorm is de maximaal aanvaardbare kans dat iemand bij een aardbeving overlijdt door instorting van een gebouw of afbrokkeling van onderdelen daarvan. Een norm van 10-5 per jaar houdt in dat individuen niet vaker dan eens in de 100.000 jaar overlijden als gevolg van een aardbeving. Die kans is gelijk aan de kans die in Nederland acceptabel wordt geacht om te overlijden door natuurrampen zoals overstromingen en windhozen. Zie ook het advies van de Commissie Meijdam in onderdeel 5.5.14-5.5.15. 2.12 Een te verwachten langdurige en substantiële afwijking van de operationele strategie moet aan de minister worden gemeld. De minister kan een tijdelijke maatregel opleggen onder meer als de vraag naar gas uit het Groningenveld substantieel wijzigt ten opzichte van de raming waarop de operationele strategie is gebaseerd of als een ernstige aantasting van de veiligheid van omwonenden van het Groningenveld ontstaat of dreigt te ontstaan (art. 52e Mbw; deze bepaling treedt op 1 oktober 2019 in werking). 2.13 De houder van de winningsvergunning Groningenveld wordt verplicht gas te winnen overeenkomstig de operationele strategie of de tijdelijke maatregel. Art. 6:178(
  2. c)BW is daarbij uitgeschakeld, zodat aansprakelijkheid van de winner ex art. 175-177 niet is uitgesloten als de schade wordt veroorzaakt uitsluitend door voldoening aan een bevel of dwingend voorschrift van de overheid (art. 52f Mbw; inwerkingtreding 1 oktober 2019). De strategie of tijdelijke maatregel moet zodanig worden uitgevoerd dat nadelige gevolgen van de gaswinning zoveel mogelijk worden beperkt. De houder van de winningsvergunning moet alle maatregelen treffen benodigd om de gevolgen van een zwaar ongeval voor mens en milieu te beperken. De minister neemt alle maatregelen die redelijkerwijs van hem gevergd kunnen worden om te voorkomen dat de – niet gespecificeerde – ‘veiligheid’ wordt geschaad door de gaswinning in het Groningenveld (art. 52g Mbw; alleen de verplichting voor de minister is al in werking getreden). 2.14 De houder van de winningsvergunning Groningenveld moet binnen een maand na afloop van een gasjaar aan de minister van EZ en de inspecteur-generaal der mijnen rapporteren over onder meer de hoeveelheid gewonnen gas, de mate van conformiteit aan de operationele strategie en de waargenomen bodembeweging (art. 52h Mbw; in werking op 1 oktober 2019). 2.15 Sinds 1 juli 2005 moet de openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gevolgd worden bij de voorbereiding van besluiten in het - tot voor kort ook nog voor het Groningenveld geldende - kader van winningsplannen, en ook bij de voorbereiding van besluiten in het kader van de nieuwe regeling voor het Groningenveld (art. 34
(4)en 52d
(7)Mbw). Deze procedure voorziet in terinzagelegging van het ontwerpbesluit en de mogelijkheid voor een ieder om zienswijzen in te brengen. Tegen het besluit tot vaststelling van een operationele strategie (tot voor kort: het instemmingsbesluit) van de minister van EZ kon/kan beroep ingesteld worden bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Art. 142 Mbw verwijst voor de rechtsbescherming naar hoofdstuk 20 van de Wet milieubeheer, dat in art. 20.3 verwijst naar art. 2 van de bij de Awb horende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak, die het instemmingsbesluit ex de Mbw noemt als vatbaar voor beroep bij de Afdeling. Alleen degenen die zienswijzen hebben ingediend kunnen in beroep komen (art. 6:13 Awb). 3Bodembeweging en schade; kwalificatie en kwantificering 3.1 Bodembeweging omvat bodemdaling en bodemtrilling. De bodem daalt als door gaswinning de druk in het gasreservoir afneemt. De resterende gasdruk kan steeds minder gewicht van de bovenliggende lagen dragen. Het reservoirgesteente klinkt daardoor in, wat aan het aardoppervlak waarneembaar is door bodemdaling. Vanaf het begin van de gaswinning tot 2050 wordt een bodemdaling van ongeveer 40 cm in het diepste punt verwacht. 3.2 Een aardbeving is een bodemtrilling. Er zijn natuurlijke en geïnduceerde aardbevingen. Natuurlijke aardbevingen worden met name veroorzaakt door natuurlijke tektonische processen. Bij een geïnduceerde aardbeving komt de energie vrij door menselijk ingrijpen, zoals gaswinning. Ook geïnduceerde aardbevingen bewegen langs breuken in de aardkorst. De beweging ontstaat doordat de gasdrukdaling het (reservoir)gesteente instabiel maakt. De kracht van aardbevingen wordt mede bepaald door de omvang van de breuken waarlangs de beweging plaatsvindt. Nauwkeurige voorspellingen van tijdstip en kracht van geïnduceerde bevingen in Groningen zijn niet mogelijk omdat de kennis over de ondergrond en de zich daar voltrekkende processen (nog) tekort schiet. 3.3 De kracht (magnitude) van aardbevingen wordt uitgedrukt op basis van de schaal van Richter. Die schaal is logaritmisch in de tiende macht. Dat wil zeggen dat één eenheid hoger op de schaal betekent een tien keer zo sterke uitslag van de seismograaf; een kracht 3 is dus tien keer zo groot als een kracht 2, maar de energie die bij een aardbeving vrijkomt is niet evenredig aan haar magnitude. Ook daar bestaat een logaritmische relatie. Eén eenheid hoger op de Schaal van Richter betekent dat ruim dertig keer zoveel seismische energie vrijkomt. Een tweede grootheid waarin de gevolgen van een aardbeving worden uitgedrukt is de intensiteit, die verwijst naar wat er op een bepaalde plaats aan het aardoppervlak wordt waargenomen van een aardbeving. Het gaat daarbij om de effecten op mensen, voorwerpen, gebouwen en het landschap. De intensiteit van een beving is het hoogst op het aardoppervlak recht boven haar bron (het epicentrum). Op grotere afstand van het epicentrum is de intensiteit geringer, maar de samenstelling van de ondergrond bepaalt mede de intensiteit. 3.4 Sinds 1992 kent Europa op instigatie van de Raad van Europa voor de bepaling van de intensiteit van een beving de European Macroseismic Scale (EMS). Deze bepaalt de intensiteit van een beving aan de hand van de gevolgen ervan. De EMS onderscheidt twaalf intensiteitsklassen: EMS intensiteit definitie omschrijving I niet voelbaar “Not felt, even under the most favourable circumstances.” II zelden gevoeld “Vibration is felt only by individual people at rest in houses, especially on upper floors of buildings.” III zwak gevoeld “The vibration is weak and is felt indoors by a few people. People at rest feel a swaying or light trembeling.” IV vaak gevoeld “The earthquake is felt indoors by many people, outdoors by very few. A few people are awakened. The level of vibration is not frightening. Windows, doors and dishes rattle. Hanging objects swing.” V sterk gevoeld “The earthquake is felt indoors by most, outdoors by few. Many sleeping people awake. A few run outdoors. Buildings tremble throughout. Hanging objects swing considerably. China and glasses clatter together. The vibration is strong. Topheavy objects topple over. Doors and windows swing open or shut.” VI lichte schade “Felt by most indoors and by many outdoors. Many people in buildings are frightened and run outdoors. Small objects fall. Slight damage to many ordinary buildings; for example, fine cracks in plaster and small pieces of plaster fall.” VII schade “Most people are frightened and run outdoors. Furniture is shifted and objects fall from shelves in large numbers. Many ordinary buildings suffer moderate damage; small cracks in walls, partitial collapse of chimneys.” VIII zware schade “Furniture may be overturned. Many ordinary buildings suffer damage: chimneys fall; large cracks appear in walls and a few buildings may partially collapse.” IX destructief “Monuments and columns fall or are twisted. Many ordinary buildings partially collapse and a few collapse completely.” X zwaar destructief “Many ordinary buildings collapse.” XI verwoestend “Most ordinary buildings collapse.” XII compleet verwoestend “Practically all structures above and below ground are heavily damaged or destroyed.” 3.5 Doordat de geïnduceerde bevingen in Groningen op relatief geringe diepte ontstaan (circa 3 kilometer), worden zij ondanks hun geringe magnitude toch vaak gevoeld door de bewoners van het gebied en veroorzaken zij toch schade aan woningen. De beving in Huizinge met een Richter-getal ad 3,6 in augustus 2012 bereikte een intensiteit EMS-klasse VI. Het typische effect van een beving in die EMS-klasse is dat zij is “felt by most indoors and by many outdoors. Many people in buildings are frightened and run outdoors. Small objects fall. Slight damage to many ordinary buildings; for example, fine cracks in plaster and small pieces of plaster fall.” 3.6 Een derde factor naast de magnitude en de intensiteit die de omvang van de schade door een beving bepaalt, is de grondversnelling (peak ground acceleration), die wordt bepaald door de magnitude en de diepte van de beving en door de bodemgesteldheid. Zij wordt uitgedrukt in millimeters per seconde. 3.7 De schade als gevolg van de Groninger bodembeweging is veelsoortig. De infrastructuur en een groot aantal gebouwen behoeven versteviging; er is fysieke schade aan gebouwen van particulieren, bedrijven en overheden, waaronder rijksmonumenten; de waarde van onroerende zaken is gedaald; ondernemers melden structurele omzetschade en derven door schade-inspecties en versterkingsmaatregelen winst, inkomen en huurinkomsten; angst en onzekerheid trekken een wissel op het psychische welzijn van bewoners boven het Groningenveld, die daarom ook immateriële schade stellen, naast derving van woongenot. 4Schadeafhandeling en maatregelen 4.1 In reactie op de bevingen en de daardoor ontstane schade en onrust heeft de overheid velerlei maatregelen genomen. De minister van EZ heeft een groot aantal onderzoeken laten uitvoeren en heeft herhaaldelijk de gasproductie uit het Groningenveld verlaagd. Vorig jaar heeft hij meegedeeld dat de gaswinning uit dat veld zo snel mogelijk volledig zal worden beëindigd. Uitgangspunt is op dit moment winning van ‘nooit meer dan nodig’. 4.2 Diverse instanties zijn betrokken (geweest) bij de schadeafhandeling, bij de versterking van bedrijfsgebouwen, huizen en infrastructuur en bij maatregelen tot verbetering van het economische perspectief en de leefbaarheid in de regio. Op de regelingen voor afhandeling van fysieke schade aan gebouwen ga ik hierna in 4.3 e.v. specifiek in. Daarnaast bestaan ook de volgende regelingen: - de Waarderegeling: een compensatieregeling voor gevallen waarin de waarde van een woning bij verkoop aantoonbaar lager is als gevolg van de gaswinning; - de opkoopregeling (het ‘koopinstrument’) als complement van de Waarde-regeling (die alleen bij verkoop geldt): als een huis door de aardbevingen onverkoopbaar is, kan de eigenaar bij gebrek aan een transactie geen beroep doe op de Waarderegeling. Daarom worden moeilijk verkoopbare woningen in de kern van het bevingsgebied die langer dan een jaar te koop staan opgekocht voor 95% van de taxatiewaarde als de bewoners belang hebben bij verhuizen; - de regeling Bijzondere Situaties: een regeling voor bewoners van het effectgebied bij wie een stapeling optreedt van medische, psychische, sociale en soms ook economische problemen, zoals bij [eisers] aan de orde; - de versterkingsoperatie: een regeling op grond waarvan daarvoor in aanmerking komende woningen worden versterkt; - de pilot ‘Heft in Eigen Hand/Eigen Initiatief’: een regeling die particuliere opdrachtgevers de mogelijkheid geeft om de benodigde versterking van hun woning zelf uit te laten voeren; - de subsidieregeling ‘Energiebesparing aardbevingsbestendig huis’: woningen die worden versterkt, kunnen tegelijk gesubsidieerd worden verduurzaamd; - de regeling waardevermeerdering: een subsidieregeling om woningen energiezuiniger te maken als compensatie van de overlast door aardbevingen; - de pilot MKB-compensatieregeling die compensatie biedt voor aantoonbare winst- of inkomstenderving als een ondernemer als gevolg van versterkings-maatregelen zijn bedrijfsvoering tijdelijk moet beperken, staken of op een andere locatie voortzetten, en voor huurderving als een eigenaar van een verhuurd bedrijfspand tijdelijk minder of geen huurinkomsten heeft door de versterking; - het NAM-bedrijvenloket voor structurele omzetschade; - de NAM-Nieuwbouwregeling die projectontwikkelaars technische en financiële ondersteuning biedt om nieuwbouw aardbevingsbestendig te realiseren op basis van de Nederlandse Praktijkrichtlijn 9998 voor aardbevingsbestendig bouwen; - de subsidieregeling ‘Groot Onderhoud en Restauratie Rijksmonumenten Groningen’; - verschillende leefbaarheidsprojecten onder de noemer ‘Kansrijk Groningen’. Naar aanleiding van het hierna onder 6.3-6.5 te bespreken oordeel van het hof Arnhem-Leeuwarden dat woningswaardedaling ook los van realisatie (verkoop van de woning) vergoed moet worden, is een Adviescommissie Waardedaling ingesteld die adviseert over de wijze waarop aan deze uitspraak uitvoering moet worden gegeven. Zij heeft inmiddels gerapporteerd en de minister heeft naar aanleiding daarvan beleid geformuleerd (zie 5.6.8-5.6.9 hieronder). 4.3 Aanvankelijk had NAM een grote rol bij de schadeafhandeling en -preventie. NAM gebruikte voor fysieke schade aan gebouwen het in 2.17 genoemde schadeprotocol van augustus 2014, versie 1, dat A-, B- en C-schade onderscheidt: Schadebeeld Classificering Schadetoerekening Scheurvorming Verzakkingen Vervormingen etc. in particuliere woningen Constructieve schade in particuliere woningen Scheurvorming Verzakkingen Vervormingen etc. in bedrijfsmatige objecten A-schade: gebrek/schade die een direct gevolg is van de aardbeving 100% B-schade: gebrek/schade reeds aanwezig voor de aardbeving maar die is verergerd door de aardbeving. Schade zelf (scheuren, verzakkingen, vervormingen etc). %, afhankelijk van het aandeel van de beving aan de schade. (Te bepalen door schade-expert) Er is een onderliggende externe oorzaak (C-schade), bijvoorbeeld: - Fundering - Zetting - Onderhoud - Verbouwingen - Kelders/aanbouwen - Kapconstructies 0% C-schade: gebrek/schade die niet in verband gebracht wordt met de beving Zowel voor schade zelf als onderliggende externe oorzaak. 0% 4.4 Gaandeweg is NAM bij de schadeafhandeling, de bouwkundige versterking en de verduurzaming van huizen op steeds grotere afstand geplaatst. In 2015 is het Centrum Veilig Wonen (CVW) ingesteld, een uitvoeringsorganisatie van NAM, die echter zelfstandig en onder onafhankelijk toezicht zou gaan functioneren. De (on)afhankelijkheid van het CVW werd echter een steeds groter punt van discussie. In september 2016 heeft de Nationale Coördinator Groningen (NCG) de bemiddeling bij complexe schades overgenomen van NAM en het CVW. Laatstgenoemden bleven verantwoordelijk voor reguliere schadeafhandeling. De wens de schade nog meer los van NAM af te handelen, leidde in 2017 tot opstelling van een nieuw schadeprotocol en voorbereiding van publiekrechtelijke afdoening van de schade. In de overgangsperiode deed NAM een aanbod in de lopende schadegevallen. Die ‘schone lei’ hield in dat erkende A- en B-schades vergoed zouden worden en dat C-schades tot maximaal € 1.500 zouden worden hersteld. In 2018 is de schadeafhandeling overgenomen door de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen (TCMG; zie 5.5.48 hieronder) op basis van het nieuwe schadeprotocol vervat in het Besluit Mijnbouwschade Groningen (een beleidsregel). De TCMG gaat over nieuwe schademeldingen en schademeldingen van na 31 maart 2017 tot de datum van inwerkingtreding van het besluit waarbij zij is ingesteld. Voor de oude gevallen heeft NAM volgens de minister van EZK een passende oplossing aangeboden. Uitgangspunt bij de publiekrechtelijke schadeafhandeling door de TCMG is het civielrechtelijk aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht, waaronder het in art. 6:177a BW opgenomen bewijsvermoeden gaswinning Groningenveld. De regering heeft de Raad van State een wetsvoorstel voorgelegd dat de TCMG omzet in een zelfstandig bestuursorgaan, het Instituut Mijnbouwschade Groningen (zie 5.5.68 e.v. hieronder). De website van de TCMG vermeldt over haar eerste jaar (maart 2018-maart 2019) onder meer het volgende: “WAT LEVERT EEN JAAR TCMG NU OP? 19-3-2019 De TCMG is met horten en stoten op gang gekomen. Waar we startten met enkele schadeopnames in april vorig jaar, ligt dat aantal nu op bijna 400 per week. In totaal zijn er nu een kleine 10.000 schades opgenomen. Het eerste besluit viel begin mei 2018. Inmiddels zijn er ruim 4.000 besluiten genomen en ruim 5.500 schademeldingen afgehandeld. Er kwamen 693 meldingen van een mogelijk acuut onveilige situatie binnen. Bij 74 ervan waren veiligheidsmaatregelen nodig. 1. Het stuwmeer Hoewel de schadeafhandeling versnelt, is dat nog niet echt merkbaar in het stuwmeer van niet-afgehandelde schademeldingen. Er komen namelijk ook steeds nieuwe schademeldingen binnen. We kregen op 19 maart 2018 13.472 schademeldingen over van CVW en sindsdien zijn er ruim 8.000 bijgekomen. Van dat totaal zijn nu nog altijd 16.250 niet-afgehandelde schademeldingen over. Lange tijd groeide het stuwmeer nog, maar sinds eind vorig jaar slinkt het gestaag. 2. Kosten en schadevergoeding De organisatie van de TCMG kostte in 2018 uiteindelijk 39,8 miljoen euro. Er werd 8,2 miljoen euro aan schadevergoeding toegekend. De begroting voor 2019 is nog niet vastgesteld. Maar de kosten zullen stijgen. Het aantal externe deskundigen is sinds 2018 van 15 naar 120 gestegen. De organisatie is sindsdien verdubbeld naar 275 FTE. De uitkering van schadevergoeding groeit daarbij ook. Dit jaar is er bijna 7 miljoen euro schadevergoeding toegekend. Het totaal is nu 15,1 miljoen euro.” 4.5 Bewoners van het aardbevingsgebied kunnen verder terecht bij (
  1. i)de Arbiter Bodembeweging (opvolger van de Arbiter Aardbevingsschade), die advies geeft bij geschillen over door een gebouweigenaar bij de uitvoeringsorganisatie gemelde schade als gevolg van bodembeweging door gaswinning uit het Groningenveld (en wiens oordeel de NAM in beginsel volgt ex art. 20 lid 2 van het Reglement 2 Arbiter Bodembeweging), (
  2. ii)de Onafhankelijke Raadsman voor klachten over de afhandeling van schadeclaims, (iii) het Steunpunt Stut-en-Steun dat onafhankelijke hulp en ondersteuning biedt aan iedereen die te maken heeft met de gevolgen van de mijnbouwactiviteiten in Groningen en (
  3. iv)het Bedrijven Adviespunt Bodembeweging voor ondernemers. 4.6 Kuipers en Tjepkema hebben geprobeerd het overzicht te bewaren met onderstaand schema, voor de doorgronding waarvan men even neme: 5Chronologie van de Groningse gaswinning en haar gevolgen 5.1. Inleiding 5.1.1 Het hierboven al aangehaalde rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) onderscheidt drie perioden van gaswinning in Groningen. 5.1.2 De eerste periode loopt van 1959 tot 1986, beginnende bij de ontdekking van het Groningenveld en de start van de exploitatie en loopt tot de eerste aardbeving in de omgeving van Assen in 1986. In deze periode hielden betrokkenen er rekening mee dat de gaswinning de bodem (zeer langzaam) kon doen dalen, maar zij voorzagen geen aardbevingen. De bevolking stond positief tegenover de gaswinning, onder meer vanwege de werkgelegenheid in de regio. 5.1.3 De tweede periode loopt van 1986 tot 2012, vanaf die eerste aardbeving bij Assen en loopt tot aan de beving van 3,6 SvR bij Huizinge in 2012. NAM, de overheid (EZ, SodM, provincie Groningen) en de bevolking zagen geïnduceerde aardbevingen in deze periode als een probleem dat tot (lichte) schade aan gebouwen kon leiden, maar niet tot persoonlijk letsel. De risico’s van zulke aardbevingen werden als voldoende bekend en als beperkt beschouwd. Onvrede bij de bewoners betrof vooral de schadeafhandeling door NAM. Af en toe waren er geluiden over de scheve verdeling van lusten en lasten. 5.1.4 De derde periode loopt van 2012 tot januari 2014, vanaf de beving bij Huizinge in 2012 tot het besluit van het kabinet in januari 2014 om de gaswinning in Groningen vergaand te reduceren. Zoals opgemerkt, deed een onderzoeksrapport van SodM in het najaar van 2012 het denken over de risico’s van geïnduceerde aardbevingen omslaan: de omvang van die risico’s bleek onbepaalbaar, omdat de maximale magnitude niet valt te bepalen. De beving bij Huizinge en de rapportage van SodM leidden tot zorgen bij de inwoners van Groningen over hun fysieke veiligheid. Zij verloren hun vertrouwen in de partijen die zich bezighouden met aardgaswinning. 5.1.5 Ik sluit bij deze periode-indeling aan, onder toevoeging van een vierde periode, vanaf het regeringsbesluit in januari 2014 om de gaswinning in Groningen zo snel mogelijk te beëindigen tot eind 2018 (aankondiging Wetsvoorstel Instituut Mijnbouwschade Groningen tot exclusieve publiekrechtelijke afhandeling van de mijnbouwschade in Groningen), en een vijfde periode vanaf 1 januari 2019. 5.2. De periode 1959-1986 5.2.1 In 1959 werd het Groningenveld ontdekt, dat tot de 10 grootste gasvelden ter wereld behoort. In 1963 verleende de Staat een eeuwigdurende concessie aan NAM. Volgens de toen geldende Mijnbouwet 1810 ging de eigendom van de delfstoffen op dat moment over op de concessionaris. NAM is dus eigenaar van het gas in het Groningenveld. 5.2.2 Van aanvang af was duidelijk dat de gaswinning tot bodemdaling kon leiden. De verwachte bodemdaling is in de loop der jaren regelmatig bijgesteld. Problemen werden (alleen) verwacht bij het in stand houden van dijken, gemalen en vaarwegen in de provincie. Andere aan bodemdaling verbonden risico’s werden niet voorzien, met name niet risico’s direct voor burgers. 5.2.3 Nederlands zit op ruim 470 gasvelden en -veldjes, waarvan er circa 250 in productie zijn. Verreweg het grootste is het Groningenveld. In 1974 werd het kleineveldenbeleid geïntroduceerd, met het oog op optimale benutting van de Nederlandse bodemschatten: de Staat stimuleerde de gasproducenten om de kleine velden, waarvan de exploitatie duurder is vanwege hun kleinere volumes, toch te exploiteren. Het Groningenveld diende vervolgens voor de opvang van schommelingen in de gasvraag. 5.2.4 De vraag rees wie de kosten zou dragen van aanpassing van de waterwerken aan de bodemdaling. In eerste instantie stelde NAM dat de exploitanten van het Groningse gas dat zouden doen. Ook de minister van EZ meende dat schade als gevolg van de aardgaswinning in Groningen volgens het burgerlijk recht zou worden afgewikkeld en dat NAM en de Staatsmijnen (nu: EBN) hun verplichtingen niet uit de weg zouden gaan. In 1976 zag NAM bij nader inzien echter geen rechtsgrond voor aansprakelijkheid en nam zij het standpunt in dat ook de overheid moest bijdragen in de kosten. De Staat wees dat standpunt af. 5.2.5 Op 31 augustus 1983 zijn NAM en de provincie Groningen, die alle openbare organen verantwoordelijk voor waterwerken vertegenwoordigde, overeengekomen dat NAM alle schade door bodemdaling vergoedt tot een maximum van f 650 miljoen (circa € 295 miljoen). Onderdeel van de overeenkomst is de instelling van een Commissie Bodemdaling, waarvan de provincie en NAM elk de helft van de leden benoemen. Deze vaste commissie bepaalt (
  4. i)welke maatregelen nodig zijn om schade door bodemdaling door gaswinning te voorkomen en (
  5. ii)welke kosten NAM moet vergoeden. 5.3 De periode 1986-2012 5.3.1 De aardbeving in de buurt van Assen, Drenthe, op 23 december 1986, werd voor het eerst in verband gebracht met gaswinning. Zij had een kracht van 2,7 SvR en trad op in een gebied waar aardbevingen niet van nature voorkomen. Daarna werden meer bevingen in de buurt van gasvelden geregistreerd: in 1987 bij Hooghalen (Drenthe) en in 1989 bij Purmerend (Noord-Holland). In 1991 waren er nog vier bevingen, waaronder ook de eerste boven het Groningenveld, bij Middelstum, met een kracht van 2,4 SvR. 5.3.2 Na de beving bij Assen suggereerde dr. van der Sluis causaal verband tussen aardgaswinning en aardbevingen. In 1989 publiceerde hij een rapport waarin hij dat verband legde. NAM ontkende het verband, maar gaf toe dat twee keer een trilling was geregistreerd. Volgens NAM en het KNMI zou alleen een netwerk van seismometers uitsluitsel kunnen geven over de oorsprong van een eventuele nieuwe trilling. 5.3.3 In 1989 stelde Tweede-Kamerleden vragen over bodemdaling en aardbevingen in Noord-Nederland, onder meer over de betrouwbaarheid van de metingen van het KNMI en de oorzaak van de trillingen die het had geregistreerd, die volgens het KNMI zouden berusten op luchtdrukvariaties (ik begrijp: straaljagers die de geluidsbarrière doorbraken). De Kamerleden vroegen zich af of de oorzaak niet in de ondergrond zat. De minister van EZ antwoordde dat de oorzaak van de trillingen niet was achterhaald. Hij achtte onwaarschijnlijk, maar niet uitgesloten dat het om aardbevingen zou gaan. Hij achtte het niet mogelijk om de oorzaak alsnog te achterhalen. 5.3.4 Om zicht te krijgen op de oorzaak van de trillingen plaatste het KNMI een netwerk van zes seismometers in het gebied rond Assen, dat in 1989 operationeel werd. Vanaf 1992 verzamelde het KNMI ook gegevens met boorgatseismometers in Finsterwolde, Groningen. 5.3.5 De provincie Groningen stelde in 1990 een vertrouwenscommissie in die een prognose inzake bodemdaling moest doen. Deze Commissie rapporteerde in 1990 dat lichte aardbevingen niet uit te sluiten waren, maar dat de kans daarop klein was. Zij baseerde zich op een evaluatie door twee hoogleraren van het Massachusetts Institute of Technology (MIT). Op basis van gegevens over triggered aardbevingen in olie- en gasvelden elders en het a-seismische karakter van het Groningenveld achtte het MIT het uiterst onwaarschijnlijk dat zich een geïnduceerde aardbeving zou voordoen in Groningen. Ook meende het MIT dat als zich toch zulke bevingen zouden voordoen, zij hoogsten 3 SvR zouden belopen en waarschijnlijk niet tot schade zouden leiden. 5.3.6 In een evaluatierapport van hetzelfde jaar achtte de TU Delft de theorie van Dr. Van der Sluis niet juist. Wetenschappelijk kon haars inziens geen verband worden aangetoond tussen bodemtrillingen en reservoir-compactie als gevolg van gaswinning, maar zij concludeerde wel dat Van der Sluis’ rapport vragen opwierp die systematisch en multidisciplinair onderzoek vergden. In 1990 verscheen ook een wetenschappelijk artikel van onderzoekers van de TU Delft die betoogden dat de kans op aardbevingen door gaswinning in Nederland waarschijnlijk klein was, maar dat een aantal mogelijkheden tot ontstaan van lichte bevingen beter in kaart moest worden gebracht. 5.3.7 In 1993 richtten onafhankelijke geologen die de berichtgeving door de mijnbouw-ondernemingen onvoldoende achtten, een platform op dat aanspreekpunt moest worden voor burgers en regionale overheden met vragen over de effecten van ondergrondse activiteiten. Zij uitten veel kritiek op NAM en Shell. Volgens hen bestond in Nederland geen onafhankelijke kennis van de diepe ondergrond. Het platform was actief tot 1998. 5.3.8 De ministeries van EZ en Verkeer en Waterstaat hebben in 1991 een multidisciplinaire onderzoeksgroep ingesteld: de Begeleidingscommissie Onderzoek Aardbevingen (BOA). De BOA moest de oorzaak en de gevolgen van de aardbevingen onderzoeken en de mogelijkheden om toekomstige bevingen te registreren. De BOA rapporteerde in 1993 dat onder bepaalde omstandigheden aardbevingen het gevolg kunnen zijn van gaswinning, maar dat het aantal en de kracht van aardbevingen in Noord-Nederland geen aanleiding waren voor verontrusting. Op basis van een statistische benadering concludeerde de BOA dat in Noord-Nederland aardbevingen van maximaal 3,3 SvR mogelijk waren, waarbij schade aan bouwwerken gering zou zijn. 5.3.9 Vanaf 1995 werden nieuwe netwerken van boorgatseismometers in gebruik genomen, waarmee voor Groningen de aardbevingsdetectiegrens werd verfijnd tot 1,5 SvR. Vanaf 1997 werden in Groningen ook, deels op kosten van NAM, versnellingsmeters in huizen en andere gebouwen geplaatst om de kracht van de trillingen in kaart te brengen en eventueel schade te kunnen verklaren. 5.3.10 Naar aanleiding van de relatief krachtige bevingen bij Middelstum (Groningen) en Alkmaar (Noord-Holland) in 1994 en de toename van het aantal geregistreerde bevingen publiceerde het KNMI in 1995 opnieuw een rapport. Op basis van een statistische onderzoeksmethode schatte het de maximale magnitude voor het Groningenveld op 3,3 SvR. Voor het Groningenveld en de andere velden in Noordoost-Nederland stemden de resultaten overeen met die van de BOA-studie. 5.3.11 Op initiatief van de provincie Groningen werd in 1994 of 1995 overlegd tussen EZ, NAM, KNMI en de provincies Groningen en Drenthe over uitgifte van een brochure die uitleg zou geven over het ontstaan van aardbevingen en waarin de mogelijkheid zou worden genoemd om bij NAM vergoeding van eventuele schade aan te vragen. NAM achtte de kans op schade gering en vreesde aanzuigende werking als het publiek op de mogelijkheid van schadeclaims zou worden gewezen, maar in december 1995 gaven NAM en de provincie alsnog de brochure ‘Gaswinning en aardschokken’ uit. Deze stelde dat een aardschok in Noordoost-Nederland maximaal 3,4 SvR zou zijn en dat er “een kleine kans op lichte schade aan huizen in de directe omgeving van de aardschok” zou zijn. 5.3.12 Op 19 februari 1997 vond bij Roswinkel (gemeente Emmen, Drenthe) de krachtigste beving tot dan toe plaats: 3,4 SvR, het maximum dat de KNMI-studie uit 1995 voor de velden in Noordoost-Nederland voorzag. NAM ontving meer dan 200 schadeclaims. Op 14 juli 1998 beefde de aarde in Roswinkel nogmaals met een kracht van 3,3 SvR. 5.3.13 In 1998 verscheen wederom een KNMI-rapport, dat de maximale magnitude bijstelde naar 3,8 SvR, dit op basis van data voor heel Noord-Nederland. Over de mogelijke schade schreef het KNMI: “Voor de omgeving van sommige gasvelden in Noord-Nederland kan lichte schade optreden aan veel gebouwen (geen constructieve schade) en matige schade aan enkele gebouwen (lichte constructieve schade, matige niet-constructieve schade).” Het KNMI achtte de vrijgekomen seismische energie in de vorm van aardbevingen constant sinds 1993. Het rapport wees op de statistische onzekerheid in de methode van bepaling van de maximale magnitude als gevolg van het geringe aantal bevingen boven 3,0 SvR, waardoor de schatting sterk afhing van de gegevens van een individuele beving. 5.3.14 Tezelfdertijd verscheen een in opdracht van EZ door TNO Bouw opgesteld rapport over lichte ondiepe bevingen in Noord-Nederland en schade als gevolg daarvan. In een aanvullend rapport ging TNO Bouw in op de vraag hoe bouwkundige opnames zouden moeten worden uitgevoerd. Het ministerie wilde in concrete gevallen conclusies kunnen trekken over de relatie tussen aardbevingen en schade, dit in verband met schadebepaling en -afhandeling door NAM, die de schade moest relateren aan bevingen. 5.3.15 Tussen 1995 tot 2003 werden aan de TU Delft twee promotieonderzoeken uitgevoerd die mede gefinancierd en begeleid werden door NAM. Beide onderzoeken waren van belang voor kennisontwikkeling over geïnduceerde bevingen bij gaswinning en gasopslag. Daarna werd aan de TU Delft geen onderzoek van betekenis meer naar dit onderwerp gedaan. 5.3.16 Bij besluit van 26 januari 2000 heeft de minister van EZ de Technische Commissie Bodembeweging (Tcbb) ingesteld. Bij besluit van 11 april 2001 is dier taak uitgebreid. Deze onafhankelijke commissie moet overheid en burgers adviseren bij schadeclaims naar aanleiding van bodembeweging en laagdrempelige toegang bieden tot technische expertise. Achterliggend doel was om de gang naar de rechter zo veel mogelijk te voorkomen. De Tcbb adviseerde de minister van EZ ook over winningsplannen, mede op basis van de adviezen van anderen zoals TNO. De Tcbb toetst daarbij op de punten genoemd in art. 24 Mijnbouwwet, zoals risicoanalyse, beschrijving van de omvang van te verwachten schade en te nemen maatregelen. 5.3.17 In 2003 trad een nieuwe Mijnbouwwet in werking. Tijdens de totstandkoming van die wet is omkering van de bewijslast overwogen, inhoudende dat mijnbouwondernemingen zouden moeten aantonen dat schade aan gebouwen in winningsgebieden niet door hun winningsactiviteiten is ontstaan. Daarvan is het destijds niet gekomen omdat de belangen van de burgers geacht werden voldoende te zijn veiliggesteld door introductie, in art. 6:177 BW, van risicoaansprakelijkheid van de exploitant van een mijnbouwwerk voor schade als gevolg van – kort gezegd – bodembeweging, en door de instelling van de Tcbb. 5.3.18 Op 19 december 2003 heeft NAM voor het eerst op basis van de nieuwe Mijnbouwwet een winningsplan ingediend voor het Groningenveld. Dat plan beschreef de verwachte bodemdaling boven het winningsgebied, schatte de maximale magnitude van aardbevingen op 3,8 SvR en verwachtte vijf à zes aardbevingen per jaar met een magnitude boven 1,5 SvR. Zulke aardbevingen hadden volgens het plan eerder geleid tot lichte, niet-constructieve schade aan gebouwen. 5.3.19 In 2003 beefde de aarde drie keer in de gemeente Loppersum, die daarop twee informatiebijeenkomsten organiseerde met vertegenwoordigers van NAM, het KNMI, de Tcbb en de Commissie Bodemdaling. Tijdens deze bijeenkomsten stonden de zorgen over schade en over de schadeafhandeling centraal. 5.3.20 In 2004 publiceerde NAM in samenwerking met de provincies Groningen en Drenthe, het KNMI, TNO en het ministerie van EZ een nieuwe publieksbrochure “Gaswinning en lichte aardbevingen,” die vermeldde dat aardbevingen die kunnen worden veroorzaakt door gaswinning maximaal 3,8 SvR kunnen belopen en dat regelmatig wordt bezien of de schatting nog klopt, wat kan leiden tot geringe bijstelling. De brochure legde opnieuw uit welke procedure een bewoner moest volgen om eventuele schade vergoed te krijgen en wees bewoners op de mogelijkheid om, als een schademelding niet werd gehonoreerd, de Tcbb in te schakelen. 5.3.21 Het KNMI publiceerde in 2004 een kennisdocument inhoudende dat de geïnduceerde seismiciteit statistisch vrij stabiel gebleken was in vergelijking met de rapportage uit 1998 en dat de conclusies uit dat rapport nog steeds golden. Wel stelde het de verwachte maximale magnitude naar boven bij naar 3,9 SvR. Het KNMI constateerde dat de gebruikte modellen uitgingen van stationaire seismiciteit en dat dit een simplificatie was van de werkelijkheid. Het KNMI kon niet-stationaire seismiciteit echter nog niet modelleren vanwege het beperkte aantal waarnemingen. 5.3.22 In het genoemde winningsplan van 2003 greep NAM al vooruit op het KNMI-kennisdocument. Ook in 2007 verwees NAM naar eerdere bevindingen uit studies over risico en mogelijke schade. Beide keren ging NAM niet in op de in die bevindingen genoemde onzekerheden. 5.3.23 Tussen 2004 en 2010 werd het seismologisch meetnetwerk opnieuw uitgebreid. Het KNMI gebruikte door NAM gefinancierde apparatuur om meer gegevens over seismische activiteit te verzamelen. 5.3.24 Europese liberalisering van de energiemarkt was aanleiding tot aanpassing van het gasgebouw en tot invoering van de Gaswet, die de transportfunctie van Gasunie scheidde van diens handelsactiviteiten. In 2004 bereikte de minister van EZ overeenstemming met Shell en ExxonMobil over herstructurering van de transportactiviteiten van Gasunie. Shell, ExxonMobil en EBN droegen hun belangen in het gastransportbedrijf over aan de Staat, die hen onderbracht in Gasunie Transport Services (GTS), een 100% dochter van Gasunie, de aandelen waarin beheerd worden door het Ministerie van Financiën namens de Staat. In 2005 werd een separaat handelsbedrijf opgericht dat in 2006 verder ging onder de naam GasTerra. GasTerra heeft dezelfde aandeelhouders als Gasunie had vóór de splitsing, nl. EBN, de Staat, ExxonMobil en Shell. Sinds deze splitsing maken Gasunie en het transportbedrijf GTS geen onderdeel meer uit van het gasgebouw; GasTerra nog wel (zie onderdeel 1 hierboven). 5.3.25 In augustus 2006 beefde de aarde bij Westeremden/Middelstum (Groningen) met een kracht van 3,5 SvR. De media citeerden een deskundige van TNO die stelde dat de bevingen niet zwaarder zouden worden dan eerdere bevingen. Onder de bevolking bleef echter bezorgdheid bestaan over de maximaal te verwachten zwaarte van de aardbevingen en de effecten daarvan met name op gebouwen. 5.3.26 In verband met de veranderde functie van het Groningenveld in de Nederlandse gasvoorziening diende NAM halverwege 2007 een herziene versie van het winningsplan 2003 in bij de minister van EZ. NAM had inmiddels ook een productiemanagementstrategie bepaald voor de gehele levensduur van het Groningenveld, i.e. tot 2068 in plaats van 2040. De informatie over de te verwachten bodemdaling en -trillingen was niet gewijzigd ten opzichte van het eerdere winningsplan 2003. Door trillingen kon volgens het plan “lichte, niet-constructieve schade optreden aan veel gebouwen en matige schade aan enkele gebouwen”. De Tcbb adviseerde de minister dat zij geen bezwaar zag tegen instemming met het plan en dat zich geen significante wijzigingen hadden voorgedaan in het bodemtrillings-risico van de gasvoorkomens waarop het winningsplan Groningen zag. In december 2007 stemde de minister in met het winningsplan 2007. Hij tekende aan dat niet kan worden uitgesloten dat schade door bodemtrillingen als gevolg van aardgaswinning zou ontstaan, die echter beperkt zou zijn en ter zake waarvan beroep kon worden gedaan op de schaderegeling. 5.3.27 Op initiatief van de gemeente Loppersum en naar aanleiding van wensen van de bevolking startte de provincie Groningen in 2008 een studie naar de aanpak van onderzoek naar de oorzaken van gebouwschade en een evaluatie van de stand van de kennis over de kracht van toekomstige aardbevingen, de omvang van de bodemdaling en welke gebouwschade daar aan gerelateerd kan worden. In die evaluatie concludeerden Deltares en TNO het volgende: • Het KNMI heeft in 2004 op basis van de seismische data t/m 2003 de maximale magnitude van bevingen (M = 3,9) op internationaal aanvaarde wijze geschat. • De schatting van de maximale magnitude zal naar verwachting niet wezenlijk veranderen, ook niet in het licht van de na 2003 opgetreden bevingen. • De jaarlijkse frequentie van aardbevingen in het Groningenveld is toegenomen, maar het is onduidelijk of seismisch gezien de ondergrond stationair is. 5.3.28 Op verzoek van SodM heeft TNO-AGE verkennend onderzoek gedaan naar de mechanismen van de aardbevingen Groningenveld. TNO concludeerde in 2009 dat er indicaties zijn dat preventieve maatregelen bij de gaswinning in specifieke gevallen de kans op trillingen kunnen verminderen. TNO formuleerde het heel voorzichtig: “(…) kan niet worden uitgesloten dat er enig zicht zou kunnen zijn op preventieve maatregelen in relatie tot gaswinning.” SodM vroeg NAM deze inzichten te gebruiken, maar ging akkoord met de wens van NAM te wachten op de resultaten van een gedetailleerde herziening van de Groningen Field Review (GFR) uit 2003, nu NAM de bevindingen van de verkennende TNO-studie niet concludent genoeg achtte om er consequenties aan te verbinden en de GFR-herziening geschikte data zou kunnen opleveren voor nadere analyse. 5.3.29 In november 2009 werd de Groninger Bodem Beweging (GBB) opgericht. De GBB zet zich in voor de belangen van zij die last hebben of schade ondervinden van de aardgaswinning in het Groningenveld. Na een half jaar had de beweging 200 leden. Het aantal schademeldingen was in deze periode beperkt, maar de onvrede over de schadeafhandeling door NAM nam toe. Vooral bij complexe schade ontstond discussie over de vraag in hoeverre die was veroorzaakt door aardbevingen, de afhandeling duurde te lang, en de schade bleef ook na herstelwerkzaamheden vaak zichtbaar. 5.3.30 Na de herziening van de GFR besprak SodM met NAM de mogelijkheden om de risico’s van geïnduceerde aardbevingen te beperken. De review bood echter in zijn toenmalige vorm geen antwoord op de vragen van SodM. De GFR richtte zich namelijk op gasproductie en bood inzicht in de ondergrond op basis waarvan NAM beoordeelde hoe zij optimaal nog gas kon winnen uit het Groningenveld dat al grotendeels leeg was. In april 2012 verzocht SodM NAM mondeling om de gegevens van de GFR bruikbaar te maken voor de bestudering van seismische activiteit. 5.3.31 In november 2012 verscheen een in juli 2012 opgesteld KNMI-rapport dat de verzamelde seismologische gegevens tot 2010 actualiseerde en analyseerde. Uit de analyse bleek dat het verband tussen de magnitude van aardbevingen en hun frequentie bij het Groningenveld anders is dan bij de andere velden. Het Groningenveld was sinds 2003 seismisch het actiefst. De schatting van de maximale magnitude voor dat veld was stabiel 3,9 SvR, maar de vrijkomende seismische energie nam sinds 2001 toe, evenals het aantal kleine en grote aardbevingen. Het KNMI merkte op dat toekomstige studies hier rekening mee moesten houden, omdat tot dat moment ten onrechte verondersteld was dat de jaarlijks vrijkomende seismische energie constant was. 5.3.32 In haar Groningen Asset Reference Plan 2012, een jaarlijks organisatie- en coordinatieplan voor activiteiten ter zake van een asset (in casu het Groningenveld) verwees NAM naar de genoemde, toen recentste onderzoeken en stelde dat “de meeste aardbevingen gerelateerd aan gasproductie te zwak zijn om schade aan gebouwen te veroorzaken. In enkele gevallen kan een beving echter zwaar genoeg zijn om beperkte schade (minor damage) te veroorzaken”. 5.4 De periode 2012-2014 5.4.1 Op aardbeving op 16 augustus 2012 bij Huizinge had een kracht van 3,6 SvR, was zwaarder en duurde langer dan eerdere bevingen. Zij veroorzaakte veel schade en leidde uiteraard tot grote ongerustheid. NAM riep bewoners op hun schade te melden en versterkte haar dialoog met de samenleving door informatiebijeenkomsten en ‘keukentafelgesprekken’ te organiseren; de directeur van NAM kwam met zijn voorlichter bij de mensen thuis langs. 5.4.2 Omdat volgens het SodM noch NAM noch het KNMI de urgentie van nader onderzoek voelde, besloot SodM zelf de aardbevingsdata van het Groningenveld te analyseren. Haar voorlopige bevindingen luidden dat het aantal bevingen per jaar én de daarbij vrijkomende energie toenamen, dat op basis van de seismologische data geen maximale magnitude voorspeld kon worden en dat hogere maximale magnitudes dan in eerdere studies aangenomen niet konden worden uitgesloten. SodM zag ook een verband tussen kracht en frequentie van de bevingen en de snelheid van de gasproductie (ik neem aan: onttrekkingsvolume per tijdseenheid). Het KNMI en NAM onderschreven de conclusie dat een maximale magnitude niet kan worden bepaald, maar betwijfelden het verband met de productiesnelheid en de daarvoor gebruikte ondergrondmodellen. NAM stelde een onderzoeksplan op voor beter inzicht in de mechanismen van geïnduceerde bevingen in het Groningenveld en de daaruit volgende risico’s van schade aan gebouwen om daarop zo mogelijk maatregelen te baseren om die risico’s te minimaliseren. 5.4.3 Het KNMI en NAM onderschreven niet alle conclusies in het eindrapport van SodM. Dat eindrapport stelde de verwachtingswaarde van de kans op een aardbeving met magnitude 4,5 SvR of hoger in de komende 12 maanden tussen 0 en 2% en concludeerde dat de verwachtingswaarde van de kans op een aardbeving boven 3,9 SvR in enkele jaren met een factor 2 kan worden verlaagd door de productie in één keer te verlagen met een factor twee ten opzichte van de toen vigerende productiesnelheid ad 50 miljard Nm3 per jaar. De belangrijkste conclusies in het eindrapport luidden als volgt: “1. Het jaarlijkse aantal aardbevingen en de energie die daarbij vrijkomt nemen toe en daarmee voor Groningen ook de kans op het optreden van aardbevingen met hogere magnitude. 2. Een Monte Carlo analyse toont aan dat het niet mogelijk is om op basis van de seismische data van het Groningen veld een waarde voor Mmax te bepalen, anders dan dat de waarde daarvan boven de 3,6 ligt. Dat betekent niet dat er geen bovengrens is. 3. Hogere waarden voor Mmax kunnen op voorhand niet worden uitgesloten zonder aanvullende schattingen op basis van niet-seismische methodes zoals geomechanische berekeningen. Zulke data is momenteel niet beschikbaar voor Groningen. 4. Omdat op dit moment geen uitspraak kan worden gedaan over Mmax is de verwachtingswaarde voor de kans op een aardbeving met een magnitude van 3,9 of hoger in Groningen niet nauwkeurig te bepalen. Gedurende de komende 12 maanden is de verwachtingswaarde voor die kans in het ongunstigste geval (uitgaande van een Mmax van 6,0) ongeveer 7,6%. Bij een Mmax van 5,0 is dat ongeveer 7 %, bij een Mmax van 4,5 ongeveer 5,8 %. Bij een Mmax van 3,9 wordt de verwachtingswaarde 0%. De verwachtingswaarde voor de kans op een aardbeving met magnitude van 4.5 of hoger gedurende de komende 12 maanden ligt tussen 0 en 2%. 5. Er is een voorlopige versie van een vergelijking gevonden die, binnen de te verwachten intrinsieke statistische fluctuaties, het jaarlijkse aantal aardbevingen met magnitude M≥1,5 - en de variaties daarin - voorspelt op basis van de cumulatieve productie en de productiesnelheid. Die vergelijking is gerelateerd aan een (rate type) compactie model waarmee het waargenomen niet-lineaire compactiegedrag van het Groningen veld goed wordt beschreven. De gevonden vergelijking suggereert dat de mate van vertraging in de bodemdaling de seismiciteit bepaalt. 6. SodM heeft op basis daarvan een aanpak ontwikkeld voor de beschrijving van het waargenomen seismische gedrag van het Groningen veld. De b-waarde uit de Gutenberg-Richter relatie voor Groningen wordt daarin gecombineerd met de bovengenoemde vergelijking en een aanname voor de maximaal mogelijke magnitude Mmax. De op basis van deze aanpak berekende (veranderingen
  6. in)de seismiciteit in Groningen zijn in overeenstemming met de waarnemingen. Dezelfde aanpak kan worden gebruikt om de waarschijnlijkheid te berekenen voor het optreden van een aardbeving boven een gegeven magnitude voor een tijdsperiode in de toekomst. 7. De verwachtingswaarde voor de kans op een aardbeving met een grotere magnitude (M≥3,9) kan op termijn van enkele jaren met ongeveer een factor twee worden verlaagd door de jaarlijkse productie uit het Groningen veld in een keer te verlagen met een factor twee ten opzichte van de huidige productiesnelheid van ca. 50 miljard normal kubieke meter gas per jaar, gevolgd door een geleidelijke verdere afname. Een significante verwachtingswaarde voor de kans op een aardbeving met een grotere magnitude blijft ook dan bestaan. 8. Op basis van de gevonden relatie tussen het jaarlijks aantal aardbevingen, de productie en de productiesnelheid zou de productiesnelheid tot ca. 12 normal BCM/jaar verlaagd moeten worden om het risico op aardbevingen te minimaliseren. Het is daarom mogelijk dat bij die productiesnelheid na enkele jaren vrijwel geen aardbevingen met een magnitude ≥ 1.5 meer zouden optreden in het Groningen veld.” 5.4.4 Een bij het SodM-rapport gevoegd position statement van het KNMI houdt onder meer het volgende in: “With regard to the descriptive statistics KNMI supports the conclusions (1-3) of the Report, based on our own research (…). We conclude that: • The seismicity rate of the Groningen field has been increasing significantly since the onset of seismicity. • The seismicity of the Groningen field has not been stationary over time. • The distribution of the current catalogue of past events in Groningen is well described by a Gutenberg-Richter relation with a b-value of around 1.0, a typical value for natural and induced earthquakes. • The distribution of magnitudes does not show evidence for a maximum magnitude. With regard to the extrapolation in time KNMI takes the position that the model proposed by SSM [SodM; PJW] is speculative and should be better motivated and tested. KNMI is therefore not able to give full support to conclusions 5-8 of the Report, dealing with inferences of the proposed preliminary model. However, as a first attempt the model gives some directions and both the SSM and NAM model agree that the annual number of earthquakes depend on cumulative production. Cumulative production is responsible for compaction and we agree that differential compaction is most likely the driving force behind seismicity in the field. With regard to the extrapolation in magnitude KNMI takes the position that the bounded Gutenberg-Richter model is a reasonable model to predict the relative frequencies of higher, unobserved magnitudes. However, it should be clear that this model is an assumption. Other types of relative frequency-magnitude distributions may also be envisioned. KNMI supports conclusion 4 of the Report with the additional qualifier that it is based on the assumption of a bounded Gutenberg-Richter model for all magnitudes above the magnitude of completeness. The percentages mentioned depend on that assumption. Since we do not know the Mmax, these conclusions are only used as examples.” 5.4.5 Na een onderzoek naar aanleiding van de beving in Huizinge concludeerde het KNMI in januari 2013 dat het aantal bevingen toenam en dat dit inderdaad leek te correleren met de toegenomen productie (“[s]eismicity rate increases with time and seems to coincide with increased production”) en dat de maximale magnitude van aardbevingen in het Groningenveld statistisch niet kan worden geschat. Uit een vergelijking met geïnduceerde gebeurtenissen in gas- en olievelden buiten Nederland bleek dat de maximale kracht van geïnduceerde bevingen vermeld in de literatuur beweegt tussen 4,2 en 4,8 SvR. Hieruit concludeerde het KNMI dat de maximaal mogelijke magnitude niet groter dan 5 is. De verwachte gevolgen van een ondiepe aardbeving met magnitude 5 zijn volgens de EMS (zie 3.4 hierboven): “De meeste mensen worden bang en rennen naar buiten. Meubels worden verschoven en voorwerpen vallen in groten getale van de planken. Veel gebouwen lopen lichte tot gemiddelde schade op: scheuren in de muren, stukken schoorsteen vallen om.” 5.4.6 Op 21 januari 2013 schreef NAM aan het SodM dat beperking van de productie op termijn de statistische kans per jaar op aardbevingen, en daarmee ook de kans per jaar op een sterkere aardbeving proportioneel doet afnemen. Bij beperking van de jaarlijkse productie zullen de aardbevingen die statistisch gezien in dat jaar zouden optreden volgens NAM echter verspreid worden over de tijd die het neemt om datzelfde volume te produceren. Productiebeperking zou volgens NAM dan ook de kans op een sterkere aardbeving niet wegnemen, de kracht van mogelijke aardbevingen niet doen verminderen en de kans gedurende de resterende productie niet doen afnemen bij gelijkblijvend reservoirmanagement. NAM achtte productiebeperking geen effectieve en evenwichtige voorzorgsmaatregel omdat de kans op een krachtige aardbeving er niet mee zou worden weggenomen, maar – zo begrijp ik - alleen getemporiseerd, en productiebeperking groot effect zou hebben op de gasmarkt en leveringszekerheid in Noordwest Europa. NAM zegde wel toe uit voorzorg de volgende maatregelen te nemen om schade als gevolg van toekomstige aardbevingen zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken en om een betere respons bij aardbevingen te bieden (ik neem aan dat ‘Q’ verwijst naar kwartaal): “(…). 3. Het (in overleg met de overheid) in algemene zin informeren van de bevolking in het relevante gebied over de mogelijke gebouwenschade en hoe te handelen in geval van een aardbeving: In Q1 2013. 4. Validatie van de bestaande informatie over aardbevingsveiligheid in relatie tot kwetsbaarheid van gebouwen op basis van de nieuwe inzichten opgedaan uit interpretatie van de schadegevallen als gevolg van de Huizinge aardbeving: Afgerond Q2 2013. 5. Het installeren van tiltmeters/versnellingsmeters op referentiegebouwen: Afgerond Q2 2013 (ook opgenomen in het “Study and Data Acquisition Plan for Groningen Seismicity”). 6. Het ontwikkelen van een gebouwenschade scenario op basis van hogere magnitudes. NAM zal hierbij ook kijken naar de relevante Europese codes: Afgerond Q4 2013. 7. Het in samenwerking met TNO en andere betrokken partijen assisteren van bewoners en eigenaren om de kwetsbaarheid van gebouwen bij aardbevingen met een hogere magnitude te kunnen inschatten, op basis van locatie en bouwkundige eigenschappen, primair vanuit het oogpunt van veiligheid. NAM zal desgevraagd specialistische kennis bieden in geval van twijfel, en in redelijkheid (op basis van nader vast te stellen criteria) bijdragen aan eventuele noodzakelijke preventieve reparaties of versterkingen: vanaf Q2 2013 (Loppersum), vanaf Q4 2013 (overige gebieden, afhankelijk van inzichten risico-contouren). (…). 8. Overleg opstarten met de Veiligheidsregio over Emergency Response scenario’s bij sterkere aardbevingen: In Q1 2013. 9. Het verbeteren van NAM’s ‘earthquake response procedures’ (waaronder begrepen een zorgvuldige en snellere communicatie met belanghebbenden, en het opstellen van een protocol samen met o.a. het KNMI en relevante provincies en gemeenten): Afgerond Q1 2013. 5.4.7 SodM stuurde de resultaten van zijn analyse in januari 2013 aan de minister van EZ. Gelet op de gevolgen van een aardbevingen met M ≥ 3,9 SvR en de kans van 7% dat zo’n beving zou optreden in 2013-2014, kwalificeerde het SodM het bestaande risico als ‘hoog’. Hij citeerde het KNMI, dat de maximumkracht tussen 4 en 5 SvR schatte, maar onderkende dat daarover geen uitspraken met zekerheid kunnen worden gedaan. Hij schreef verder dat uit onderzoek van SodM en NAM blijkt dat de verwachtingswaarde van het aantal bevingen evenredig is aan de hoeveelheid geproduceerd gas en dat zij het eens zijn dat een reductie van de productiesnelheid tot een daarmee ongeveer evenredige reductie van het aantal verwachte bevingen per jaar leidt. De opvatting van NAM dat het totale aantal aardbevingen over de gehele levensduur van het veld niet zou afnemen, achtte SodM prematuur. SodM adviseerde de minister om de gasproductie uit het Groningenveld zo snel en zo veel als mogelijk en realistisch te reduceren om de kans op meer en zwaardere aardbevingen te verkleinen. 5.4.8 Het ministerie van EZ achtte de bevindingen van SodM echter onvoldoende robuust om de geadviseerde productiebeperking te rechtvaardigen. Onder meer vanwege dit verschil van inzicht heeft SodM een eigen woordvoerder gekregen en werd SodM verantwoordelijk voor zijn eigen communicatie, los van het ministerie. Op 25 januari 2013 heeft de minister van EZ de nieuwe inzichten over het aardbevingsrisico in Groningen aan de Kamer aangeboden. Hij nam toen nog geen besluit over maatregelen om het aantal en de kans op krachtige aardbevingen te verkleinen, om de volgende reden: “Mijn besluitvorming over dit advies behoeft een zorgvuldige afweging van de diverse belangen en dient op zo volledig mogelijke informatie gebaseerd te zijn. Beschikbaarheid van Groningen-gas is van groot belang voor zowel Nederlandse als buitenlandse eindafnemers. In Nederland wordt dit gas gebruikt door bijna alle huishoudens, instellingen en bedrijven. Maar niet alleen Nederland is er van afhankelijk. Het Groningen-gas wordt ook gebruikt in Duitsland, België en Frankrijk. Vorig jaar werd uit het Groningen-veld 47 miljard m3 gas gewonnen, waarvan ongeveer de helft is afgezet in Nederland en de andere helft in het buitenland. Complicatie hierbij is dat het Groningen-gas laagcalorisch gas is, in tegenstelling tot het gas uit de kleine velden in ons land en het gas uit Noorwegen en Rusland. Verwarmingsketels en fornuizen die geschikt zijn voor laagcalorisch gas, kunnen niet overweg met hoogcalorisch gas en omgekeerd. Gezien de beschikbare faciliteiten om stikstof toe te voegen aan hoogcalorisch gas kan dit gas slechts in beperkte mate worden omgezet in laagcalorisch gas. Het Groningen-veld heeft daarmee een unieke plaats in de Noordwest-Europese gasvoorziening. De Groningse gaswinning kan niet binnen afzienbare tijd vervangen worden door gasimport of door andere maatregelen. Een verminderde beschikbaarheid van Groningen-gas heeft ernstige gevolgen voor de Nederlandse samenleving en voor de samenlevingen in de ons omringende landen. De verkoop van Groningen-gas heeft ook gevolgen voor de Rijksbegroting. Een vermindering van de jaarlijkse productie met 10 miljard m3 (ongeveer 20 procent) leidt bij de huidige gasprijs tot een tegenvaller op de Rijksbegroting van € 2,2 miljard per jaar, inclusief de vennootschapsbelasting. Zoals in paragraaf 2 beschreven komt hier nog bij dat geen volledig inzicht bestaat in de maximale sterkte van toekomstige aardbevingen in het Groningen-veld. Al met al maakt dit een besluit nu over beperking van de productie niet verantwoord. Eerst is nadere informatie nodig.” 5.4.9 De minister zette 14 onderzoeken uit om de betrokken belangen te kunnen afwegen, waaronder de belangen van de Rijksbegroting en van de beschikbaarheid van Groningen-gas. In een korte periode werden die onderzoeken uitgevoerd. Om de kans op schade en letsel als gevolg van een geïnduceerde aardbeving te benaderen werd de hele keten van (mogelijke) gebeurtenissen bezien, van de kans op ontlading van in de ondergrond opgebouwde spanning en de magnitude van een aardbeving door die ontlading en het daaruit volgende patroon van grondbewegingen tot de grondversnelling die leidt tot bovengronds effect op gebouwen en infrastructuur. Die 14 onderzoeken waren de volgende: Onderzoek Opdracht Uitvoerder(
  7. s)1 Inventarisatie preventieve maatregelen gebouwen NAM Arup 2 Quick scan mogelijke effecten op vitale infrastructuur EZ Deltares 3 Schadepatroon bij hoger maximum beving EZ KNMI en TNO 4 Beïnvloedingscirkel bij hoger maximum beving EZ KNMI en TNO 5 Bepaling maximum beving NAM NAM 6 Alternatieve winningstechnieken NAM NAM 7 Mogelijkheden kwaliteitsconversie EZ GTS 8 Mogelijke financiële effecten op inkomsten Staat EZ EZ 9 Leveringscontracten EZ GasTerra 10 Waardedaling EZ Ortec Finance 11 Verankeren onafhankelijkheid schadeprocedures EZ Tcbb6 12 Leefklimaat en economisch perspectief EZ Ecofys 13 Bouwnormen EZ NNI 14 Beoordelen van risico’s EZ Prof. Helsloot De onderzoeken 1 t/m 4 gingen, gegeven de mogelijkheid van zwaardere bevingen, over beperking van gevolgen zoals persoonlijke ongelukken en ernstige materiële schade. De onderzoeken 5 en 6 zagen op bepaling van de maximale sterkte van toekomstige bevingen in het Groningenveld en op mogelijke alternatieve winnings-technieken die het aantal en de sterkte van aardbevingen verkleinen, waarbij ook het effect van productiebeperking is bezien. De onderzoeken 7, 8 en 9 zagen op de consequenties van productiebeperking, waaronder die voor de Staatsinkomsten, de contractuele verplichtingen tot levering van Groningen-gas en de energievoorziening in Nederland en omringende landen. De onderzoeken 10 en 11 zagen op het verband tussen aardbevingen en waardedaling van woningen en op de onafhankelijkheid van schadebepaling en -afwikkeling. Onderzoek 12 ging over mogelijkheden om het leefklimaat en het economisch perspectief in de regio te verbeteren. Onderzoek 13 bereidde nieuwe bouwnormen voor, zowel voor nieuwbouw als voor versteviging van bestaande bouw. Onderzoek 14 tenslotte moest de risico’s beoordelen die uit de andere onderzoeken zouden kunnen volgen: welke risico’s zijn acceptabel en welke niet? 5.4.10 Sinds april 2013 is de door de minister van EZ ingestelde Onafhankelijke Raadsman het centrale meldpunt voor klachten over de afhandeling van schade door aardbevingen als gevolg van gaswinning in Groningen. De Onafhankelijke Raadsman rapporteert en adviseert gevraagd en ongevraagd aan de verantwoordelijken voor die gaswinning. 5.4.11 In mei 2013 heeft het provinciebestuur van Groningen de commissie Duurzame Toekomst Noord-Oost Groningen (Commissie Meijer) ingesteld die onafhankelijk moest adviseren over de toekomst van het gaswinningsgebied. In haar eindadvies van 1 november 2013 pleitte deze commissie voor een langjarig programma van structurele maatregelen tot compensatie van het verhoogde risico op zwaardere aardbevingen en van de imagoschade die de gaswinning heeft veroorzaakt. Het programma zou drie lijnen moeten volgen: (
  8. i)veiligheid en toekomstzekerheid voor individuele inwoners en ondernemers, (
  9. ii)kwaliteit van de woon- en leefomgeving, en (iii) een duurzaam economisch perspectief voor de regio. Uitwerking en detailinvulling werden overgelaten aan de rijksoverheid en NAM samen met bewoners, ondernemers en bestuurders uit het gebied. 5.4.12 Op 29 november 2013 heeft NAM een gewijzigd winningsplan 2013 bij de minister ingediend, waarin resultaten uit de genoemde onderzoeken waren verwerkt. SodM heeft de minister geadviseerd om niet met dat winningsplan in te stemmen omdat hij het niet eens was met NAM’s opvatting dat de risico’s van de activiteiten in het winningsplan acceptabel waren. Volgens SodM voorzag het winningsplan ook niet in maatregelen die de risico’s zouden beperken, zoals productievermindering. Hij adviseerde de minister om vijf productielocaties rond Loppersum, waar de risico’s het grootst waren, voor ten minste drie jaar te sluiten. De minister heeft op 29 januari 2015 ingestemd. 5.4.13 Een onderzoek in het najaar van 2013 door de Rijksuniversiteit Groningen heeft de opvattingen van de bewoners over de gaswinning en de effecten van aardbevingen in beeld gebracht. De respondenten waren bezorgd over de aardbevingen, vooral over de materiële schade, zoals schade aan woningen. Over het algemeen waren zij van mening dat de gaswinning uit het Groningenveld wel zou moeten verminderen, maar niet hoefde te stoppen. 5.4.14 Eind december 2013 werd bekend dat NAM in 2013 een recordhoeveelheid gas uit de Groningse bodem had gewonnen. De media berichtten dat het volgens de productiecijfers van NAM zo’n 10 procent meer was dan in voorgaande jaren. 5.4.15 In januari 2014 kwamen het kabinet, de provincie Groningen en de gemeenten Loppersum, Delfzijl, Appingedam, Eemsmond, Bedum, Winsum, De Marne, Ten Boer en Slochteren overeen dat de komende vijf jaar in totaal een kleine € 1,2 miljard beschikbaar zou komen voor verbetermaatregelen in het effectgebied, gericht op (
  10. i)vergroting van de veiligheid en preventieve versterking van huizen en gebouwen, (
  11. ii)verbetering van de schadeafhandeling en waardevermeerdering, (iii) verbetering van de leefbaarheid en (
  12. iv)verbetering van het economisch perspectief. NAM zegde toe zich te zullen houden aan haar bijdrage aan de uitvoering van deze afspraken. Zoals geopperd door de commissie-Meijer geeft het akkoord een belangrijke rol aan een ‘dialoogtafel’ bij de vormgeving en uitwerking van de plannen. Aan die tafel zitten bewoners, bedrijven en lokale bestuurders van het aardbevingsgebied. Zij bespreken de belangen en invalshoeken van gaswinning met als doel alle partijen te betrekken bij de ontwikkeling van plannen en te nemen besluiten over de gaswinning. 5.4.16 Bij brief van 17 januari 2014 heeft de minister de Kamer ingelicht over de uitkomsten van de in 5.4.9 genoemde onderzoeken: er was reden tot zorg voor gebouwen in geval van een aardbeving met de voorziene maximale sterkte; versterking was nodig om de gevolgen van zwaardere aardbevingen te beperken. Voor mogelijkheden tot verkleining van de aardbevingsdreiging door andere productiescenario’s en andere winningstechnieken verwees de minister naar de bevindingen van SodM en NAM. Hij stelde dat productievermindering op korte termijn weinig effect zou hebben op de veiligheidsrisico’s door de vertraagde reactie van de ondergrond. De mogelijkheid om met andere winningstechnieken de compactie (spanningsopbouw in de ondergrond) te verminderen, moest nader onderzocht worden. Met het oog op leveringszekerheid was flexibele benutting van het Groningenveld vereist en zou het Groningenveld minimaal ca. 40 miljard m³ per jaar moeten produceren. Bij beperking tot dat niveau zouden de Staatsbaten afnemen met ca. € 1,3 miljard per jaar (In 2013 ontvang de Staat ruim € 15 miljard aan aardgasbaten). Voor preventie en schadeherstel was een integrale aanpak nodig door een uitvoeringsorganisatie dicht bij de bewoners en op enige afstand van, maar wel onder aansturing van NAM, met een onafhankelijke Review Board of Audit Commissie. Onderzoek naar het derde kwartaal van 2013 liet volgens de minister voor het eerst een statistisch significante waardedaling van huizen in het effectgebied zien ten opzichte van referentiegebieden. 5.4.17 In de genoemde brief van 17 januari 2014 deelde de minister de Kamer ook mee dat het kabinet op basis van de onderzoeksresultaten, adviezen en gesprekken had besloten tot maatregelen gericht op verbetering van de veiligheid, de leefbaarheid en het economisch perspectief van de bewoners van Groningen langs drie lijnen: 1. gerichte vermindering van de gaswinning ten behoeve van de veiligheid; 2. grootschalige preventieve versterking van woningen, gebouwen en infrastructuur en adequate schadeafhandeling; 3. verbetering van het economisch perspectief van de regio door bedrijvigheid te stimuleren. 5.4.18 Gelijktijdig deelde de minister de Kamer zijn voornemen mee om in te stemmen met het gewijzigde winningsplan 2013 van NAM voor het Groningenveld en stelde hij de Kamer op de hoogte van de in overleg met de dialoogtafel te nemen verbetermaatregelen. De minister koppelde wel voorschriften aan zijn instemming, om de veiligheidsrisico’s te beperken: - De gasproductie uit de Loppersum-clusters werd voor 2014, 2015 en 2016 teruggebracht tot 3 miljard m3 per jaar. Vergeleken met de gemiddelde productie ad 15 miljard m3 in de jaren daarvóór werd de productie in dit risicogebied aldus met 80% verminderd. Voor de totale productie uit het Groningenveld in 2014, 2015 en 2016 betekende dit dat die werd gemaximeerd op resp. 42,5, 42,5 en 40 miljard m3. - De instemming gold voor drie jaar. In die jaren zouden metingen en onderzoeken gedaan worden en verwerkt worden in een nieuwe wijziging van het winningsplan, waarover aan het eind van die drie jaar een besluit zou worden genomen. NAM moest vóór 1 juli 2016 een aangepast winningsplan voor het Groningenveld indienen. 5.5 De periode 2014-heden 5.5.1 Op 22 januari 2014 schreef de minister van EZ aan de Kamer dat een onafhankelijke tijdelijke commissie voor hulp in bijzondere situaties (schrijnende gevallen) zou worden ingesteld. Als ad hoc-oplossing had de minister in overleg met de provincie drie deskundigen aangesteld om de meest schrijnende gevallen te beoordelen. Deze tijdelijke commissie voor bijzondere situaties (CBS) begon haar werk op 15 april 2014. De geboden hulp kan financieel zijn, maar bijvoorbeeld ook bestaan in bemiddeling bij woningverkoop, taxatie of het regelen van psychische begeleiding. 5.5.2 Op 29 april 2014 stelde NAM een Waardedalingsregeling open in de gemeenten Appingedam, Bedum, Delfzijl, Eemsmond, Loppersum, Slochteren, Ten Boer en Winsum, voor huizenbezitters die hun woonhuis hebben verkocht na 25 januari 2013. De dialoogtafel heeft voorgesteld die regeling te wijzigen in hoofdzaak op drie punten (
  13. i)de geografische begrenzing; (
  14. ii)de beperking tot woonhuizen en (iii) toetsing door onafhankelijke experts van NAM’s waardedalingsbepalingsmethode. NAM heeft ook een Nieuwbouwregeling ingesteld die financiële ondersteuning biedt bij aardbevingsbestendige nieuwbouw (zie 4.2 hierboven). Deze regeling is meer malen verlengd. 5.5.3 In een brief van 8 juli 2014 heeft minister de Kamer geïnformeerd over de voortgang van de maatregelen en gewezen op een op te richten klankbordnetwerkgroep bestaande uit werkgroepen met deskundigen uit een groot aantal expertisegebieden, waaronder vertegenwoordigers van TNO, SodM en KNMI, en een klankbordcommissie waarvan SodM, TNO, KNMI en Tcbb geen deel uitmaken, die de komende jaren de vorderingen van de verschillende onderzoeken zou volgen en becommentariëren. 5.5.4 Na een aardbeving in Ten Boer op 30 september 2014 voerden NAM en SodM op verzoek van de minister aanvullend onderzoek uit naar het aardbevingsrisico. Op 14 november 2014 heeft NAM de gevraagde analyse aangeboden, en op 28 november 2014 heeft zij een addendum toegevoegd. SodM heeft zijn advies in december 2014 gepubliceerd, dat onder meer inhoudt: “SodM heeft de veranderingen in de verdeling van de bevingen en de seismische activiteit vergeleken met de veranderingen in de productie. Deze vergelijking suggereert een verband tussen de af- en toenamen van de productie en de af- en toename in de seismische activiteit. Er is echter geen wetenschappelijk statistische onderbouwing voor de waargenomen veranderingen in de verdeling van bevingen in het Groningen gasveld, noch voor een relatie tussen deze verdeling en de veranderingen in de productie. SodM concludeert dat de feiten het volgende laten zien: - Er zijn aanwijzingen dat het systeem mogelijk regelbaar is, er is echter geen 100% eenduidig wetenschappelijk bewijs voor te leveren.” 5.5.5 Mede op basis van dit onderzoek van NAM en SodM is op 30 januari 2015 het gewijzigde winningsplan 2013 voor het Groningenveld voor 2015 en 2016 vastgesteld. Aan de instemming met het plan is onder meer het voorschrift verbonden dat NAM inzichtelijk maakt wat het seismisch risico is voor de verschillende gebieden boven het Groningenveld voor de periode 2015-2016. 5.5.6 Op 16 december 2014 had de minister de Kamer al bij brief laten weten dat op basis van het advies van SodM de maxima in het gewijzigde winningsplan 2013 voor het Groningenveld aangepast zouden worden van 42,5 miljard
(2014), 42,5 miljard
(2015)en 40 miljard
(2016)m³ per jaar, naar 42,5 miljard
(2014), 39,4 miljard
(2015)en 39,4 miljard
(2016)m³ per jaar. In die brief kondigde de minister aan dat hij SodM zou vragen hem halfjaarlijks een monitoringsrapport te sturen van de seismiciteit en de veiligheid in het winningsgebied en constateerde hij dat op basis van de meest recente analyse van de aardbevingen in het winningsgebied de gerichte beperking van de winning rond Loppersum het gewenste effect leek te hebben (het ‘Loppersum-effect’). De minister schreef verder: “Een kanttekening, die ook SodM maakt, is dat er op dit moment geen eenduidig wetenschappelijk bewijs is dat het regelen van de seismiciteit door middel van maatregelen in de gasproductie mogelijk is. De meetperiode
(2014)en daarmee de hoeveelheid data over het ‘Loppersum-effect’ zijn beperkt. Ook zijn de onzekerheden in het ondergrondse model dat wordt toegepast nog groot. Een direct effect van de productieverlaging bij Hoogezand-Sappemeer, waartoe nu besloten is, is bijvoorbeeld niet aan te geven.” 5.5.7 Vanaf 2015 zijn de schadeafhandeling, de bouwkundige versterking en de verduurzaming van huizen op afstand van NAM geplaatst. Op 5 januari 2015 is het Centrum Veilig Wonen (CVW) gestart dat zelfstandig en onder onafhankelijk toezicht zou gaan opereren. 5.5.8 In januari 2015 publiceerde het Nederlands Normalisatie-Instituut (NEN) een eerste versie van de Nederlandse Praktijk Richtlijn (NPR), gebaseerd op de Europese norm voor aardbevingbestendig bouwen, Eurocode 8. Op basis van die NPR ontwikkelt NEN een definitieve bouwnorm. De ontwikkeling van deze norm zou tussen de twee en drie jaar vergen en uiteindelijk worden opgenomen in het Bouwbesluit. 5.5.9 Bij brief van 9 februari 2015 kondigde de minister de Kamer een National Coördinator Groningen (NCG) aan die de leefbaarheid en veiligheid in de regio moest bevorderen en coördineren, met name door alle overheidspartijen bij elkaar te brengen en uitvoeringsproblemen in de regio te identificeren en op te lossen. Publieke regie was nodig om sneller concrete resultaten te boeken en om het verloren vertrouwen in de overheid te herstellen. De NCG is ingesteld bij besluit van 1 mei 2015. De minister meldde verder een aanvullend bestuursakkoord met lokale en provinciale bestuurders over de woningmarkt, schadeloosstelling, aansprakelijkheid, de financiële huishouding van overheden en een kennisplatform. Op basis van dit akkoord is op 1 maart 2015 de Adviescommissie Omgaan met risico’s van geïnduceerde aardbevingen (de Commissie-Meijdam) ingesteld, die moest adviseren over (
  1. i)de normen bij aardbevingen door gaswinning in Groningen, (
  2. ii)risicobeleid, (iii) andere mogelijkheden voor preventieve versterking en (
  3. iv)het omgaan met veiligheidsrisico’s van geïnduceerde aardbevingen. De brief vermeldde dat het voor leveringszekerheid vereiste productieniveau op 35 miljard m³ per jaar lag en dat de productie voor het eerste half jaar van 2015 zou worden beperkt tot 16,5 miljard m³ zodat eventueel tot verdere reductie voor het jaar 2015 kon worden besloten. Ook werd nader onderzoek gemeld naar de processen in de ondergrond. Met het oog daarop werd het meet- en monitoringssysteem opnieuw uitgebreid. 5.5.10 De Onderzoeksraad voor Veiligheid (de Onderzoeksraad) heeft de rol van de veiligheid van burgers in de besluitvorming over de gaswinning in de periode 1959-2014 onderzocht. Hij heeft in februari 2015 zijn hierboven al veel aangehaalde rapport ‘Aardbevingsrisico’s in Groningen’ uitgebracht. Zijn onderzoek had tot doel lessen te trekken uit de gang van zaken in Groningen. Zijn hoofdconclusie en zijn daarop gebaseerde aanbevelingen aan de minister van EZ, aan de mijnbouwondernemingen en aan de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) luiden, voor zover hier van belang, als volgt: “Hoofdconclusie De Onderzoeksraad concludeert dat de veiligheid van de burgers van Groningen in relatie tot geïnduceerde aardbevingen tot 2013, niet van invloed is geweest op de besluitvorming over de exploitatie van het Groningenveld. Tot dat moment zagen partijen het effect van de aardbevingen als beperkt: een schaderisico dat vergoed kan worden. De betrokken partijen beschouwden het veiligheidsrisico voor de bevolking als verwaarloosbaar en gingen hiermee voorbij aan de onzekerheden waarmee deze risico-inschatting was omgeven. De raad concludeert dan ook dat de betrokken partijen niet zorgvuldig zijn omgegaan met de veiligheid van de Groningse burgers in relatie tot de door gaswinning veroorzaakte aardbevingen. Een verklaring hiervoor ziet de Onderzoeksraad in de manier waarop de besluitvorming is georganiseerd en verlopen. 1. In het stelsel van verantwoordelijkheden rond de gaswinning uit het Groningenveld is veiligheid van burgers in relatie tot de geïnduceerde aardbevingen zwak belegd. Het veiligheidsbelang van burgers wordt onvoldoende meegewogen. Het gasgebouw bestaat uit NAM, het ministerie van EZ, EBN, GasTerra, Shell en ExxonMobil. Dit gasgebouw is ingericht op de optimalisering van de opbrengsten en leveringszekerheid van het gas. Het is een besloten en gesloten stelsel met een nadruk op consensus. Het veiligheidsbelang is hierin niet als zelfstandig belang belegd. Ook de toezichthouder hield zich lange tijd aan deze consensus-benadering. Er was mede hierdoor in het stelsel onvoldoende tegenkracht om ervoor te zorgen dat bestaande interventiemogelijkheden ingezet worden voor het veiligheidsbelang. In het huidige stelsel is het bevoegd gezag, het Ministerie van Economische Zaken (EZ), zowel onderdeel van de exploitatie als houder van alle in het geding zijnde belangen. Andere ministeries en lokale en provinciale overheden zijn niet of nauwelijks bij de besluitvorming betrokken. Hierdoor is er ook bestuurlijk gezien geen georganiseerde ruimte voor tegengeluid. Dit maakt dat het veiligheidsbelang zwak belegd was en tot 2013 onvoldoende een plaats kreeg in de besluitvorming over de gaswinning. 2. NAM, het ministerie van EZ, Staatstoezicht op de Mijnen en kennisinstellingen namen onzekerheid en de reductie ervan niet als uitgangspunt van hun handelen. De prognoses voor de maximaal te verwachten aardbeving zijn met een groot aantal onzekerheden omgeven. Bij het opstellen van de prognoses weet niemand precies welke mechanismen zich in de diepe ondergrond afspelen en daar werd ook onvoldoende onderzoek naar geëntameerd. Ook zijn er beperkingen in de gebruikte methode waarop de prognoses zijn gebaseerd. Er vond tot 2013 geen integraal en onafhankelijk wetenschappelijk onderzoek plaats om meer inzicht te verkrijgen en daarmee te komen tot betrouwbare prognoses. De gaswinning is een grootschalige ingreep in de ondergrond. Toch voelden de betrokken partijen geen urgentie noch verantwoordelijkheid om actief hun kennis te ontwikkelen en zo onzekerheden te reduceren. NAM heeft met deze passieve houding geen invulling gegeven aan haar zorgplicht. Ook het ministerie van EZ, als houder van het veiligheidsbelang, had al in 1993 de regie moeten nemen bij nader onafhankelijk wetenschappelijk onderzoek gericht op de reductie van onzekerheden over geïnduceerde aardbevingen. De toezichthouder Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) had hier ook al voor 2012 sterker op moeten aandringen. Kennisinstellingen hadden signalen kunnen geven dat onzekerheden onvoldoende een plaats kregen in de besluitvorming en wetenschappelijk Nederland had ook onafhankelijk van NAM en EZ onderzoek naar gaswinning en aardbevingen kunnen entameren. 3. De bij de gaswinning betrokken partijen hebben onvoldoende verantwoording afgelegd aan en gecommuniceerd met de inwoners van de provincie over hoe zij zijn omgegaan met het aardbevingsrisicio. NAM, het ministerie van EZ en SodM hadden burgers meer inzicht moeten bieden in de complexiteit van de materie en de belangen en onzekerheden waarmee de bevingsproblematiek is omgeven. De communicatie richtte zich echter vooral op de te verwachten maximale kracht van een aardbeving en op de (lichte materiële) schade die deze zou kunnen opleveren. In deze technocratische benadering was er te weinig oog voor de ongerustheid en de onveiligheidsgevoelens bij de burgers in Groningen. Hierdoor en door niet ‘met’, maar ‘over’ bewoners en lokale vertegenwoordigers te communiceren, droegen partijen juist zelf bij aan de ongerustheid en de onveiligheidsgevoelens. Deze handelswijze bevorderde dat begin 2013 veel inwoners van de provincie Groningen hun vertrouwen verloren in de veiligheid van de aardgaswinning en in de daarbij betrokken partijen. De Onderzoeksraad voor Veiligheid wijst op de noodzaak voor de bij de gaswinning betrokken partijen om hun geschonden relatie met de Groningse bevolking te herstellen. Een belangrijke voorwaarde hiervoor is de erkenning door betrokken partijen dat zij tot begin 2013 niet zorgvuldig genoeg zijn omgegaan met de veiligheid van de burgers van Groningen. De Onderzoeksraad wil vooral bewerkstellingen dat bij activiteiten in de diepe ondergrond nu en in de toekomst het veiligheidsbelang voldoende aandacht krijgt. De Raad vindt hiertoe de volgende zaken van belang: a. Versterking van het veiligheidsbelang in besluitvorming over activiteiten in de diepe ondergrond; b. Als uitgangspunt nemen dat complexe en onzekere risico’s inherent zijn aan die activiteiten en daarover communiceren met burgers. De Onderzoeksraad komt op grond van zijn onderzoek tot vijf aanbevelingen die zowel toepasbaar zijn op de huidige situatie in Groningen als voor (voorgenomen) activiteiten in de diepe ondergrond (˃15m) elders in Nederland. Ad.
  4. a)Versterken veiligheidsbelang De Onderzoeksraad is van oordeel dat de besluitvorming over activiteiten in de diepe ondergrond zodanig moet worden ingericht dat de veiligheid van bewoners een expliciete plaats in de belangenafweging krijgt. In het geval van Groningen betekent dit dat de structuur van het gasgebouw fundamenteel moet worden aangepast. Aan de minister van Economische Zaken: 1. Zorg dat ook andere ministeries (in het bijzonder het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en het DG Wonen van het Ministerie van Binnenlandse Zaken) betrokken worden bij de besluitvorming over de exploratie en exploitatie van delfstoffen. 2. Zorg dat het burgerperspectief structureel en herkenbaar meegenomen wordt in de besluitvorming door provincie en gemeenten een rol te geven. 3. Versterk de onafhankelijkheid van Staatstoezicht op de Mijnen ten opzichte van het ministerie en de sector. Ad.
  5. b)Onzekerheid erkennen en communiceren Onzekerheid is onlosmakelijk verbonden aan ondergrondse activiteiten. Onzekerheid en het reduceren ervan dienen het uitgangspunt van het handelen van betrokken partijen te zijn, ook in de communicatie naar de burgers. Naar het oordeel van de Onderzoeksraad is reductie van deze onzekerheid door het doen van onderzoek en het daaraan verbinden van maatregelen een cruciaal onderdeel van de licence-to-operate. Maar het is niet de bedoeling dat onderzoek gebruikt wordt als excuus om geen maatregelen te treffen of besluiten uit te stellen. Ten aanzien van effecten van gaswinning is sprake van achterstallig onderhoud in de kennisontwikkeling. Daarnaast is het noodzakelijk dat exploitanten, nu en in de toekomst, onzekerheid serieus nemen door alert en proactief kennis te ontwikkelen over veiligheidsvraagstukken. Aan de minister van Economische Zaken, de mijnbouwondernemingen en NWO: 4. Versterk de onderzoeksplicht van mijnbouwondernemingen. Draag zorg voor een structureel en lange termijn onderzoeksprogramma waarbinnen integraal en onafhankelijk wetenschappelijk en toegepast onderzoek naar deze problematiek wordt gedaan. Aan de mijnbouwondernemingen en de minister van Economische Zaken: 5. Wees in de communicatie en in de dialoog met burgers transparant over onzekerheid, expliciteer en motiveer de plaats die onzekerheid krijgt in de besluitvorming over de exploratie en exploitatie van delfstoffen. Deze communicatie mag niet verengd worden tot voorlichting.” 5.5.11 Op 2 april 2015 heeft de minister de Kamer geïnformeerd over wat het kabinetsstandpunt inzake deze conclusie en aanbevelingen. Wat betreft het gewicht van het veiligheidsbelang in de besluitvorming deelde hij mee dat (
  6. i)herziening van de mijnbouwregelgeving werd voorbereid om het burgerperspectief mee te nemen, (
  7. ii)binnen STRONG zou worden samengewerkt met het ministerie van Infrastructuur en Milieu, (iii) de Mijnbouwwet zou worden gewijzigd om veiligheid een expliciete plaats in de besluitvorming te geven, zodat (
  8. a)veiligheid niet pas als gevolg van schade aan de orde komt, (
  9. b)mijnbouwondernemingen veiligheidsrisico’s expliciet in kaart moeten brengen en (
  10. c)geborgd wordt dat veiligheid altijd expliciet een overweging is in de besluitvorming; (
  11. iv)de onafhankelijkheid van SodM zou worden versterkt door te expliciteren dat SodM zijn bevindingen en oordelen ongewijzigd kan rapporteren en door het ministerie niet wordt getreden in het onderzoek of de feitelijke beoordeling van de resultaten en (
  12. v)het wenselijk was om de structuur van het gasgebouw aan te passen en dat het kabinet op basis van het Energierapport 2015 zou bepalen hoe dat zou gebeuren. Ook op het punt van onderzoek en communicatie zouden de aanbevelingen van de Onderzoeksraad worden opgevolgd. De minister merkte op dat er rekening mee moest worden gehouden dat de komende jaren waarschijnlijk geen wetenschappelijke zekerheid zou kunnen worden bereikt over de precieze omvang van het veiligheidsrisico. De vraag welk risiconiveau aanvaardbaar is binnen een steeds nauwkeuriger te bepalen bandbreedte van risico’s uiteindelijk een politiek-bestuurlijke vraag, aldus de minister. 5.5.12 Op 14 april 2015 heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) bepaalt dat gaswinning uit de clusters in en rond Loppersum slechts is toegestaan – voor zover niet vereist om die clusters open te houden – als (
  13. i)in de andere clusters of regio’s de daarvoor geldende productieplafonds nagenoeg zijn bereikt en alleen (
  14. ii)voor zover dat voor de leveringszekerheid noodzakelijk is. 5.5.13 In juni 2015 heeft SodM opnieuw advies uitgebracht in verband met het door de minister aan diens instemming met het gewijzigde winningsplan in januari 2015 verbonden voorschrift dat NAM inzichtelijk maakt wat het seismische risico is voor de verschillende gebieden boven het Groningenveld in 2015 en 2016. In mei en juni 2015 heeft NAM daartoe rapporten bij SodM ingediend over de seismische hazard en het seismisch risico en de minister heeft SodM gevraagd daarover een oordeel en nader advies te geven, met name over de vraag of een correct beeld wordt geschetst van het verschil in seismisch risico tussen een jaarproducties van 39,4 en een jaarproductie van 33 miljard m³ voor de jaren 2015 en 2016. De belangrijkste conclusies en kanttekeningen van SodM luidden als volgt: “Conclusies 1. Het verlagen van de gasproductie leidt tot minder seismiciteit en daarmee tot een lager seismisch risico. SodM acht dit nu afdoende overtuigend aangetoond op basis van aanvullend wetenschappelijk onderzoek door NAM, TNO en CBS sinds het SodM advies van december 2014. 2. Veranderingen in de gasproductie uit het Groningenveld hebben invloed op het aantal aardbevingen en daarmee op de kans op sterke aardbevingen. De tijdsduur tussen veranderingen in de productie en veranderingen in de seismische activiteit ligt in de orde van 3 à 4 maanden. Dat is korter dan de 1 à 1½ jaar die eerder werd aangenomen. De seismische activiteit in het Groningen gasveld reageert dus sneller dan gedacht op ingrepen in de productie. 3. Alleen een blijvende en significante vermindering van de gasproductie in het hele gasveld, eventueel in combinatie met maatregelen om de druk in het gasveld te handhaven, zal leiden tot een structureel lager aardbevingsniveau en daarmee tot een lagere kans op sterke aardbevingen. 4. SodM heeft seismische dreigingsanalyses beoordeeld voor de productieniveaus: 45, 39,4 en 33 miljard Nm3 per jaar voor de periode van 1 januari 2015 tot 1 januari 2017. Voor de periode 1 juli 2016 tot 1 juli 2021 zijn voor de scenario’s 39,4, 33 en 20 miljard Nm3 per jaar zowel de seismische dreigingsanalyses als de seismische risicoanalyses beoordeeld en vergeleken. Uit de beoordeling van SodM blijkt, dat: a. De risicoanalyses van NAM gaan over woningen. Bedrijven die vallen onder het Besluit Externe Veiligheid (bijvoorbeeld op het chemiepark Delfzijl) zijn nog niet in de berekeningen meegenomen. Ook ontbreekt nog een beschouwing van het groepsrisico. b. Het seismische dreigingsniveau (de grondversnellingen bij een jaarlijkse overschrijdingskans van 0,2%) voor de verschillende productie-scenario’s wordt thans lager ingeschat dan eerder werd gerapporteerd. Het seismisch risico neemt echter nauwelijks af. De oorzaak daarvan is dat de kwetsbaarheid van woningen groter lijkt dan eerder werd aangenomen. Onderzoek hiernaar is nog gaande. c. Het seismisch risico bij een jaarproductie van 39,4 respectievelijk 33 miljard Nm3 is daardoor nog steeds vergelijkbaar met de uitkomsten van de Impact Assessment Nederlandse Praktijk Richtlijn (NPR) van januari 2015, dat wil zeggen dat tienduizenden huizen niet voldoen aan de NPR. 5. Alleen een productieniveau dat aanmerkelijk lager ligt dan 33 miljard Nm3/jaar leidt, in combinatie met versterking van gebouwen, tot een substantiële verdere verlaging van het seismisch risico. Echter: a. Door het ontbreken van een geaccepteerde veiligheidsnorm en door de aanzienlijke onzekerheden in de gegevens die ten grondslag liggen aan de risicoberekeningen kan SodM niet scherp aangeven bij welke combinatie van jaarproductie en gebouwenversterking het omslagpunt ligt naar een acceptabel veiligheidsniveau. Om dat omslagpunt beter te bepalen is nader onderzoek nodig. b. Evenmin kan SodM aangeven welk productieniveau nodig is uit oogpunt van leveringszekerheid. En ook niet welke technische maatregelen (benodigde stikstofcapaciteit, opslagcapaciteit, etc.) nodig zijn om een bepaald productie-niveau te handhaven en op welke termijn die beschikbaar kunnen zijn. c. Het is op dit moment voor SodM niet voldoende duidelijk in welke mate een niet gelijkmatige productie effect heeft op de seismiciteit. Hiervoor is nader onderzoek nodig. Kanttekeningen - De grondslagen en aannames in de berekeningen van het seismisch risico kennen nog steeds grote onzekerheden. - De maatregel om de gasproductie rond Loppersum sterk terug te brengen heeft een gunstige uitwerking op de seismische activiteit in die regio. Berekeningen van NAM en TNO wijzen echter uit dat de gunstige gevolgen van deze maatregel tijdelijk zijn. Doordat de gasvoerende gesteentelagen in het hele Groningenveld met elkaar in verbinding staan, zal de gaswinning en de daarmee gepaard gaande drukdaling in de rest van het gasveld, op een termijn van 3 à 5 jaar (gerekend vanaf begin 2014) weer leiden tot een toename van de drukdaling rond Loppersum. Alleen een blijvend en significant lager niveau van gaswinning in het hele gasveld, eventueel in combinatie met maatregelen om de druk in het gasveld te handhaven, zal leiden tot een structureel lager aardbevingsniveau en daarmee tot een lagere kans op sterke aardbevingen. Advies SodM Op grond van de conclusies en kanttekeningen die er thans liggen adviseert SodM het volgende: 1. Stel op korte termijn de norm vast voor het plaatsgebonden risico van geïnduceerde aardbevingen. Toelichting: Zolang er geen norm is voor het plaatsgebonden risico door geïnduceerde aardbevingen, is er geen eenduidige maatstaf waarop de gasproductie kan worden afgestemd. 2. Breng de gasproductie zo snel als realistisch mogelijk is zodanig terug dat de risico´s voldoen aan de vastgestelde norm
(1). Onderzoek daarvoor op korte termijn: a. het effect van kortdurende (enkele weken), sterke productiefluctuaties in de verschillende regio’s van het Groningenveld op de seismiciteit; b. bij welke combinatie van jaarproductie, productieverdeling en gebouwenversterking het omslagpunt ligt naar een veiligheidsniveau dat voldoet aan de vastgestelde norm. Toelichting: Het is van groot belang dat de gasproductie van het Groningenveld zodanig wordt ingericht dat de inwoners van het aardbevingsgebied weten waar ze aan toe aan. Dat betekent dat de gaswinning moet voldoen aan een vastgestelde veiligheidsnorm voor geïnduceerde aardbevingen. Om dit te bereiken adviseert SodM om een risicogerichte manier van produceren te introduceren. Hiervoor is het nodig om over een goed inzicht te beschikken in de effecten van productie-fluctuaties. Daarnaast moet er een goed inzicht zijn in de technische randvoor-waarden om de gasproductie ongestoord te laten verlopen. In het meet- en regel-protocol, dat de Minister van Economische Zaken als voorschrift (art. 4) aan het instemmingsbesluit heeft verbonden, is reeds een risicogerichte, adaptieve manier van produceren opgenomen met het oogmerk het seismisch risico te minimaliseren.
  1. Zorg dat de gasproductie in het tweede halfjaar van 2015 niet boven het productieplafond van het eerste halfjaar uitgaat en dat de verdeling van de gasproductie over de verschillende regio’s, met inachtneming van de huidige productieplafonds, zodanig plaatsvindt, dat het seismisch risico wordt geminimaliseerd. Toelichting: Als in het 2e halfjaar van 2015 de gasproductie zou stijgen van 16,5 naar 22,9 miljard Nm3 om het toegestane productieplafond van 39,4 miljard Nm3 te halen, dan zou dat mogelijk kunnen uitmonden in een aanzienlijke toename van de seismiciteit.
  2. Zorg dat alle inrichtingen die vallen onder het Besluit Externe Veiligheid, inclusief mijnbouwwerken, hun reeds bestaande kwantitatieve risicoanalyse voor het vaststellen van het “plaatsgebonden risico” en het “groepsrisico voor omwonenden” zo spoedig mogelijk uitbreiden met scenario’s voor aardbevingen en faalkansen van insluitsystemen onder aardbevingsbelasting. Toelichting: SodM heeft vastgesteld dat bedrijven die vallen onder het Besluit Externe Veiligheid nog niet zijn meegenomen in de risicoanalyses van NAM. Het is SodM bekend dat er sinds medio 2013 door de Samenwerkende Bedrijven Eemsdelta (SBE) gewerkt wordt aan onderzoeken naar de aardbevings-bestendigheid van industriële installaties in de Eemsdelta. De voortgang daarvan is echter beperkt. Tot nu toe zijn er alleen kwalitatieve analyses uitgevoerd. Dat zou voortvarend uitgebreid moeten worden naar kwantitatieve risicoanalyses.
  3. Laat zo snel mogelijk het groepsrisico voor het door geïnduceerde aardbevingen beïnvloede gebied bepalen. Toelichting: SodM is van mening dat groepsrisico's voor de besluitvorming minstens net zo belangrijk zijn als het plaatsgebonden risico. Vooral de jaarlijkse kans dat er een groep personen komt te overlijden ten gevolge van een geïnduceerde aardbeving in de regio Groningen is een belangrijk gegeven. Met de uitvoering van dit advies wordt inzicht verkregen in de slachtofferfrequentie ten gevolge van de bevingen en de aanvaardbaarheid van deze frequentie. 5.5.14 Bij brief van 23 juni 2015 heeft de minister van EZ de Kamer meegedeeld dat het kabinet had besloten de gaswinning uit het Groningenveld in 2015 terug te brengen tot 30 miljard m³, exclusief een buffer van 2 miljard m³ voor het geval van technische problemen. Volgens GTS was voor leveringszekerheid 33 miljard m³ noodzakelijk, maar de gasopslag in Norg zou de ontbrekende 3 miljard m³ kunnen leveren. Het wijzigingsbesluit is op 29 juni 2015 door de minister van EZ genomen. De minister deelde verder mee dat de Commissie-Meijdam voorlopig adviseerde om de veiligheidsnorm in Groningen dezelfde te laten zijn als in de rest van Nederland, zodat het risico van instorting van een woning als gevolg van een aardbeving niet hoger mag zijn dan het risico van instorting elders in het land ten gevolge van bijvoorbeeld een storm. Dit advies sloot aan bij het advies van de stuurgroep NPR, die dezelfde risiconorm hanteerde. 5.5.15 De commissie-Meijdam heeft op 29 oktober 2015 een tweede advies uitgebracht. Zij adviseerde als veiligheidsnorm voor alle bouwwerken in het aardbevingsgebied een individueel risico van 10-5 (individuen overlijden niet vaker dan eens in de 100.000 jaar overlijden als gevolg van instorting van het gebouw). Dit was een aanscherping van de tot dat moment geldende norm voor bestaande bouw in het aardbevingsgebied. De minister heeft deze veiligheidsnorm overgenomen. 5.5.16 Bij uitspraak van 18 november 2015 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak het ministeriële besluit van 30 januari 2015 tot instemming met het gewijzigde winningsplan 2013 voor 2015 en 2016 gedeeltelijk vernietigd en zijn wijzigingsbesluit van 29 juni 2015 geheel vernietigd, onder meer omdat bij de leveringszekerheids-berekeningen had kunnen worden uitgegaan van een qua temperatuur gemiddeld jaar in plaats van van een koud jaar (rov. 31.14 en 34.6). De Afdeling trof een voorlopige voorziening inhoudende dat de voorschriften bij het instemmingsbesluit voorlopig blijven gelden met een productieplafond van 27 miljard m³ voor het gasjaar 2015/
  4. Voor het geval de gemiddelde temperatuur in dat gasjaar onder de gemiddelde temperatuur in 2012 zou zakken, bepaalde zij het productiemaximum op 33 m

🔗 Naar officiële bron

AI-uitleg op basis van de officiële wettekst. Indicatief, vervangt geen juridisch advies.