PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN Nummer 19/03212 Datum 16 juli 2020 Belastingkamer B Onderwerp Parkeerbelasting 2017 Nr. Gerechtshof 18/00814 Nr. Rechtbank SGR 18/635 CONCLUSIE R.L.

Article 31.1(a)).

The second category comprises inheritance duties (other than duties on property which was in the receiving State solely on account of the presence of the diplomat). This is reflected in Article 34(c)

Article 31.1(b).

The third category consists of taxes on private profit-making activities in the receiving State (Article 34(d)

Article 31.1(c)).

4.32 Denza heeft verder geschreven: The wording of the basic exemption contained in Article 34 is very wide. Although there are several specific exceptions to the exemption, it is probable that in cases of ambiguity, national revenue authorities and courts should in construing them lean in favour of the (…) general exemption. None of the terms used in Article 34 are defined in the Convention, and difficulty is sometimes encountered, given the diversity of national systems of raising revenue, in distinguishing between a tax, a social security contribution, and a charge. The Organization for Economic Co-operation and Development has given the following definition of a tax: ‘The term taxes is confined to compulsory, unrequited payments to general government; unrequited in the sense that benefits provided by government to tax payers are not normally in proportion to their payments.’ Payments for licences required under national law in respect of vehicles, radio and television, dogs, hunting, firearms, and so on are generally regarded as ‘dues and taxes’ within the general exemption. It must be noted that the diplomatic agent is not thereby relieved from the obligation to obtain a licence as required by local laws and regulations, or from demonstrating that he is fit to hold the licence in question. 4.33 En ook: The interpretation of these words in regard to property taxes is discussed above, in the context of the identical exception in Article 23 which confers a general exemption on the sending State and the head of the mission from tax in respect of the premises of the mission. At the Vienna Conference, the Austrian representative stated his understanding that this exception included ‘charges for permission to install and operate a wireless or television receiver’. The United Kingdom, however, does not require members of diplomatic missions to purchase television or radio licences. In view of the inviolability of the premises where radios and television sets are operated, it would be impossible to enforce a national requirement to obtain or pay for such licences. Generally speaking, however, as pointed out above, a distinction should be made between a requirement to obtain a licence, which may involve a demonstration of fitness to hold or to operate, and payment for the licence, which is normally regarded as a tax and not as a charge for any ‘specific service rendered’. One imposition which has caused controversy, particularly in London, are ‘surtaxes’ or ‘charges’ imposed on users of particular kinds of vehicle or on users of specified roads such as motorways or roads in central city areas. Road or bridge tolls, where the proceeds of the toll are used to pay for the past construction or for the future upkeep of a particular road or bridge, would clearly be within the exception. The driver can choose whether to purchase the ‘specific service’ of travel on the restricted road or bridge or to use an alternative route. But in 1985 there was considerable controversy as to whether privileged diplomats were liable to pay a Swiss ‘surtax’ imposed on users of motorways and on heavy vehicles. The Canton of Geneva was unwilling to grant relief, but diplomats collectively refused to pay on the ground that the surtax was not a ‘charge for a specific service rendered’. Under German practice, the exception has been applied only where there is a reasonable relationship between the charge and the value of the service rendered. The congestion charge imposed and administered by Transport for London is different in a number of respects from a road toll. It is a flat rate imposition on any vehicle driven within the central London congestion charge zone. It applies even where the driving is inadvertent, for example, where the driver approaching the boundary road discovers too late that a right or left turn is prohibited and trespasses within the zone for only a few seconds in order to return lawfully to the boundary road. There are discounts for residents within the zone who have in many cases no real choice as to whether to drive within it, as (p. 304) well as for disabled drivers and drivers of alternative fuel vehicles. The revenue raised by the scheme must be used for improvements to public transport, which may provide an alternative or a benefit for some drivers but not for all who contribute. The primary purpose of the scheme, whose priorities are described in the transport strategy of the Mayor of London published on 10 July 2001, is to deter drivers from using the zone and so reduce congestion. Transport for London take the position that the central London congestion charge is analogous to a road toll or a parking fee and that the ‘specific service rendered’ to those who pay it is a quicker journey by car or better public transport. The UK Government have supported this position, while suggesting that the issue should be resolved between Transport for London and foreign diplomatic missions. In November 2005 the Government told Parliament: “We informed all missions by Note Verbale in March 2002 of our sustained view that there were no legal grounds to exempt diplomatic missions from payment of the congestion charge. Since then, in formal and informal exchanges, we have informed missions of our view that the congestion charge does not constitute a form of direct taxation under the Vienna Convention, but is a charge analogous to a motorway toll, and that they are expected to pay.” The US Embassy, supported by a large number of other diplomatic missions, maintains that the congestion charge is not a charge for a specific service rendered and so falls within the general tax exemption granted to diplomatic agents by Article 34 of the Convention. There are a number of reasons justifying the position that the congestion charge in its present form is an imposition from which diplomats should be exempt:

1. On the basis of the Organisation for Economic Co-operation and Development’s definition of a tax as set out above, the charge is ‘unrequited in the sense that benefits provided by government to tax payers are not normally in proportion to their payments’. There is little proportionality in the way that the congestion charge operates—the driver is liable for a flat amount regardless of whether his use of the zone lasts for one minute or for the entire eleven hour period in a day.
2. It is arguable whether any ‘specific service’ is being rendered by Transport for London. Many drivers have no alternative but to use the zone because they live within it or must use it for their work. The ‘service rendered’ in the form of a quicker journey by car has been delivered to only a limited extent and ‘improved’ public transport may in many cases not be a realistic alternative. This is particularly true for diplomats given that they are obliged to work in embassies which in practice must be located in central London and to transact their business with the Foreign and Commonwealth Office which is also located within the zone. For many ambassadors and senior diplomats, travel by public transport is for reasons of security not a realistic alternative. The main purpose of the congestion charge is to regulate driving conduct and choice of vehicle, which is a perfectly proper objective for a tax but not a normal factor in a charge for a service. The basis for the charge as a regulator of conduct has been accentuated by the introduction of discounts for ultra-low emission vehicles.
3. Diplomats are on a general basis not required to pay for police protection either of their premises or their persons. Although it is obvious that diplomats do derive direct (p. 305) benefit from police services, the receiving State is required to provide protection under Articles 22and 29of the Vienna Convention in particular and so the general practice in all countries is to treat embassies and diplomats as exempt from paying for police protection. As explained above in the context of Article 22, this position may be altered by agreement between sending and receiving States, but this does not affect the underlying rule. Diplomats must be accorded freedom of movement and travel within the United Kingdom under Article 26of the Convention, they are required by Article 41to conduct official business with the Foreign and Commonwealth Office, and the location of diplomatic missions in London is in practice controlled under the Diplomatic and Consular Premises Act
4. The security of diplomats must be protected under Article 29and they must under Article 25be given full facilities for the performance of their functions. By analogy with the position in regard to police protection they should be treated as exempt from payment for driving in central London, a facility which is in practice indispensable for the normal performance of their functions. The fact that diplomats have apparently paid congestion charges imposed in other cities is not in itself conclusive. Schemes imposed in Singapore, in Trondheim, Norway, and in Melbourne are closer to road tolls. The Trondheim scheme was originally designed to fund construction of ring roads rather than explicitly as a congestion charge. The Melbourne scheme is limited to a specific ‘Citylink’ toll road. Other schemes, apart from those in Singapore, Oslo, and now Stockholm, do not operate in capital cities and so do not pose for diplomats the special problems described above. The London scheme in terms of size and scope is unparalleled elsewhere in the world, and that is why it has become a test case for the distinction between a tax and a charge for a specific service rendered. When the London congestion charge was originally introduced, most diplomats appear to have accepted, though with some reservation, statements by the UK authorities that they were required to pay it. In 2005, however, when the charge was raised from £5 to £8, the US Government announced that they regarded it as a tax from which their diplomats were exempt and would no longer pay. In a Diplomatic Note of 11 July 2005 to the Foreign and Commonwealth Office, the US Embassy set out the legal reasons for their position. As regards the reliance by the UK Government on Article 34(e) of the Vienna Convention they commented: “This reliance is misplaced because no specific service is rendered in exchange for payment; the revenue raised is used to provide services to those other than those paying the charge; and the charge bears no reasonable relationship to the cost of the service supposedly rendered to the payer. Like the tax on petrol from which diplomats and diplomatic missions are exempt, the Congestion Charge is a tax imposed to discourage driving and to encourage the use of public transport.” Germany, following legal analysis in Berlin, followed suit, as did over fifty other diplomatic missions. A number of the other non-payers are States such as Japan and Russia which in all other respects comply with their obligations under the Vienna Convention and have emphasized that their non-compliance in this case is based on legal principle. (…) Russia has stated that it is prepared to engage in a discussion on the matter between diplomatic missions and the FCO based on a strict observance of the Vienna Convention. In February 2007 the congestion charge area was extended to the west, bringing within the zone a number of embassies previously outside it. At that point a survey showed that about half the embassies in London, including those of France, Russia, Belgium, and Saudi Arabia, said that their diplomats were exempt from the charge. The former Mayor of London Ken Livingstone has accused the recalcitrant embassies of exploiting diplomatic immunity (which is not the case), has stated that the UK Government has the legal right unilaterally to classify the imposition as a ‘charge for a specific service rendered’ (which is a highly dubious proposition), and has described the US Ambassador in London as a ‘chiselling little crook’ (which led to his being reported to the Standards Board for England). In 2012, a biography of Queen Elizabeth revealed that following the presentation of credentials by the new US Ambassador at Buckingham Palace she said that she understood that his position was that the charge was a tax and when he confirmed that, said ‘Well, it is a tax.’ In July 2014 the amount due from diplomatic non-payers was £82 million. So far there is no indication in public of any proposals to submit the dispute to any of the formal settlement procedures available under the Optional Protocol to the Vienna Convention concerning the Compulsory Settlement of Disputes. 4.34 Van der Burg e.a. hebben geschreven: Reeds bij eerste lezing van lid 1 (aanhef) van art. 225 Gemeentewet, wordt duidelijk dat de parkeerbelastingen niet in eerste instantie zijn bedoeld als inkomstenbron voor gemeenten, maar ter regulering van het parkeren. Bij het systeem van de parkeerbelastingen staat de beïnvloeding van gedrag via het prijsmechanisme centraal, uitgaande van budgettaire neutraliteit voor gemeenten. Het systeem van budgettaire neutraliteit houdt in dat gemeenten in staat worden gesteld om niet-betaalde parkeergelden effectief te innen, waarbij de heffingskosten zo worden berekend dat niet meer dan de werkelijke kosten kunnen worden verhaald. (…) De parkeerbelastingen kunnen worden omschreven als algemene, zakelijke belastingen. De gemeenten zijn vrij met betrekking tot de besteding van de opbrengst van de belastingen, aangezien de opbrengsten naar de algemene middelen vloeien. (…). Hoewel de parkeerbelastingen algemene belastingen zijn, kan niet worden ontkend dat deze trekken vertonen van de rechten. Bij echte belastingen ontbreekt immers de contraprestatie die bij de parkeerbelastingen wel aanwezig is. In deze zin zijn de parkeerbelastingen gegrond op het profijtbeginsel. De belastingplichtige profiteert namelijk van de gemeentelijke parkeerplaats en van een goede parkeerregulering.
5. De diplomatieke status van belanghebbende en de daarop gebaseerde fiscale vrijstellingen 5.1 Belanghebbende is een nationaal lid (‘national member’) van Eurojust in de zin van artikel 2, lid 1, van het Besluit van de Raad in samenhang met artikel 1, aanhef en onderdeel f van het Verdrag tussen Nederland en Eurojust. 5.2 Op grond van artikel 11, lid 1, aanhef en onderdeel b, van het Verdrag tussen Nederland en Eurojust, heeft belanghebbende (als nationaal lid) recht op de privileges en immuniteiten die, overeenkomstig het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer, worden verleend aan hoofden van diplomatieke zendingen (‘the privileges and immunities, exemptions and facilities accorded to heads of diplomatic missions (…) in accordance with the Vienna Convention’). 5.3 Op grond van artikel 1, aanhef en onderdeel e, van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer wordt onder een ‘diplomatiek ambtenaar’ verstaan: ‘het hoofd van de zending of een lid van het diplomatieke personeel van de zending’. Belanghebbende kan dus, als ‘hoofd van de zending’, worden aangemerkt als een ‘diplomatiek ambtenaar’ in de zin van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer. 5.4 Op grond van artikel 34 van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer is een ‘diplomatiek ambtenaar’ vrijgesteld van alle gemeentelijke belastingen en rechten, met uitzondering van ‘heffingen wegens bepaalde verleende diensten’. 5.5 Dat betekent dat belanghebbende is vrijgesteld van alle gemeentelijke belastingen en rechten, met uitzondering van – voor zover in casu van belang - ‘heffingen wegens bepaalde verleende diensten’ (‘charges levied for specific services rendered’), als bedoeld in artikel 34 van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer. 6Beoordeling 6.1 De Rechtbank en het Hof zijn gekomen tot het oordeel dat belanghebbende, zoals hij stelt, op grond van zijn diplomatieke status, is vrijgesteld van parkeerbelasting. Daarom is de onderhavige naheffingsaanslag in de gemeentelijke parkeerbelasting vernietigd. 6.2 In zijn cassatiemiddel neemt het College tot uitgangspunt dat tegenover de betaling van parkeerbelasting een concrete prestatie van de gemeente staat, namelijk het geven van gelegenheid om aldaar te parkeren op gemeentegrond. De parkeerbelasting zou daarmee een retributief karakter hebben. 6.3 Daarvan uitgaande zou de onderhavige naheffingsaanslag in de parkeerbelasting zien op een ‘heffing wegens bepaalde verleende diensten’ waarvoor, ingevolge artikel 34, onderdeel e, van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer, geen diplomatieke vrijstelling geldt. 6.4 Het uitgangspunt van een retributief karakter lijkt mij echter niet juist. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het bij de ‘fiscalisering’ van het parkeerbeleid wenselijk werd geacht géén direct verband te leggen tussen tarief en gebruik. Dat is met name zo gedaan om regulering van het parkeren mogelijk te maken tegen (veel) hogere dan kostendekkende tarieven. In zoverre is er juist geen retributief karakter. 6.5 De parkeerbelasting heeft met name ook beleidsmatige aspecten binnen het gemeentelijke parkeerbeleid. De doelstelling van de parkeerbelasting is vooral het reguleren van het parkeergedrag op basis van het prijsmechanisme (parkeerregulering). 6.6 De opbrengst van de parkeerbelasting komt in de algemene middelen van de gemeente en kan vervolgens vrij worden besteed, al dan niet aan met parkeren verband houdende kosten en voorzieningen. De gemeente is dus vrij in de besteding van de opbrengst van de parkeerbelastingen. 6.7 Weliswaar is het belastbare feit het parkeren op een gemeentelijke parkeerplaats, zodat er een verband is met het profijtbeginsel, maar de parkeerbelastingen blijven algemene, zakelijke belastingen; geen retributies. In zoverre kan een vergelijking worden gemaakt met de hondenbelasting. De wettelijke bevoegdheid tot het heffen van hondenbelasting is mede ingegeven door de kosten die de gemeente moet maken in verband met hondenbezit, maar het blijft een algemene belasting. 6.8 De naheffingsaanslag lijkt mij niet te brengen onder ‘impositions which may under the relevant national revenue law be taxes, but which in substance are charges for services actually rendered. Examples in this class are road or bridge tolls and dues, charges or rates levied, usually by local authorities, in respect of such matters as water supply, road improvements, and street lighting.’De parkeerbelasting is, als gezegd, ruimer, beleidsmatiger en algemener in zijn opbrengst dan bijvoorbeeld een simpele tolheffing om over een brug te mogen rijden waarvan de opbrengst moet worden besteed aan financiering en onderhoud van die brug. 6.9 Daar komt nog bij dat bedacht moet worden dat de onderhavige naheffingsaanslag niet alleen de nageheven parkeerbelasting (€ 2,15) omvat, maar ook een flink bedrag aan kosten voor het langs deze weg alsnog innen van de parkeerbelasting (€ 61). Dit laatste bedrag staat in elk geval niet tegenover het recht om ergens betaald geparkeerd te staan. Het is ook niet anderszins te zien als een aan belanghebbende verleende dienst. 6.10 Een en ander brengt met zich mee dat de in casu opgelegde naheffingsaanslag in de betaaldparkerenbelasting mijns inziens niet kan worden aangemerkt als een ‘heffing wegens bepaalde verleende diensten’ waarvoor, ingevolge artikel 34, onderdeel e, van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer, geen diplomatieke vrijstelling zou gelden. Dat betekent dat de naheffingsaanslag in strijd met de geldende diplomatieke vrijstelling is opgelegd. 6.11 Het College heeft er overigens nog over geklaagd dat het Hof er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat in de Regeling diplomatieke en internationale vrijstellingen gemeentelijke belastingen 1997 geen vrijstelling is opgenomen voor de parkeerbelasting. Dat is mijns inziens echter niet beslissend, omdat de vrijstellingsbepaling waar belanghebbende zich op beroept – ingevolge artikel 11 van het Verdrag tussen Nederland en Eurojust juncto artikel 34 van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer – naar inhoud een ieder kan verbinden en daarmee rechtstreekse werking heeft, zodat die vrijstellingsbepaling, ingevolge de artikelen 93 en 94 van de Grondwet, prevaleert boven nationale bepalingen in de Gemeentewet of in die Regeling. 6.12 Het voorgaande leidt ertoe dat het middel van het College faalt. 7Conclusie De conclusie strekt ertoe dat het beroep in cassatie van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag ongegrond dient te worden verklaard. De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden Advocaat-Generaal Hof Den Haag 28 mei 2019, nr. BK-18/00814, ECLI:NL:GHDHA:2019:
6. Rechtbank Den Haag 14 juni 2018, nr. SGR 18/635, ECLI:NL:RBDHA:2018:8317 (niet gepubliceerd op rechtspraak.nl). Zie onderdeel 4.4 e.v. van deze conclusie. De in deze conclusie opgenomen citaten uit jurisprudentie en literatuur zijn meestal zonder daarin voorkomende voetnoten opgenomen. Citaten met een tekstbewerking, zoals onderstrepingen, vet- of cursiefzettingen, zijn veelal als onbewerkt weergegeven. In citaten voorkomende witregels zijn soms weggelaten. Noot A-G: de parkeervergunningbelasting is niet aan de orde in de onderhavige procedure. Het gaat in casu alleen om de betaaldparkerenbelasting. Besluit van de Raad van de Europese Unie van 28 februari 2002 betreffende de oprichting van Eurojust teneinde de strijd tegen ernstige vormen van criminaliteit te versterken (Besluit 2002//187/JBZ), zoals gewijzigd bij het Besluit van de Raad van de Europese Unie van 16 december 2008 inzake het versterken van Eurojust en tot wijziging van Besluit 2002/187/JBZ betreffende de oprichting van Eurojust teneinde de strijd tegen ernstige vormen van criminaliteit te versterken (Besluit 2009/426/JBZ). Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en Eurojust, ’s Gravenhage 15 maart 2006 (Trb. 2006, 68). Dit Verdrag is per 1 april 2006 in werking getreden. De “Eurojust Decision” is het Besluit van de Raad betreffende de oprichting van Eurojust; zie onderdeel 4.
7. Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer, Wenen 18 april 1961 (Trb. 1962, 101; dit zijn de Engelse en Franse tekst). De Nederlandse vertaling van dit Verdrag is gepubliceerd in Trb. 1962,
8. De Chinese, Engelse, Franse, Russische en Spaanse tekst van het Verdrag zijn gelijkelijk authentiek (zie artikel 53 van het Verdrag). Verdrag van Wenen inzake het Verdragenrecht, Wenen 23 mei 1969 (Trb. 1972, 51; dit zijn de Engelse en Franse tekst). De Nederlandse vertaling van dit Verdrag is gepubliceerd in Trb. 1977, 169 (vervangen door Trb. 1985, 79 en vervolgens gewijzigd door Trb. 1996,89). De Chinese, Engelse, Franse, Russische en Spaanse tekst van het Verdrag zijn gelijkelijk authentiek (zie 85 van het Verdrag). Kamerstukken II, 1985/86, 19 405, nr. 3, p.
9. Kamerstukken II, 1985/86, 19 405, nr. 3, p. 1/
10. Kamerstukken II, 1985/86, 19 405, nr. 3, p. 3/
11. Regeling diplomatieke en internationale vrijstellingen gemeentelijke belastingen 1997, Stcrt. 1996/
12. Gerechtshof ’s Gravenhage 4 april 2000, nr. 98/05387, ECLI:NL:GHSGR:2000:AS3813, Belastingblad 2000/939 met noot Van der Burg en FED 2000/
13. Deze uitspraak is niet gepubliceerd op www.rechtspraak.nl. Hoge Raad 1 april 2011, nr. 09/04671, ECLI:NL:HR:2011:BP
14. Hoge Raad 10 oktober 2014, nr. 13/02931, ECLI:NL:HR:2014:
15. Rechtbank Den Haag 17 maart 2016, nr. AWB 15/7746, ECL:NL:RBDHA:2016:2859, Belastingblad 2016/315 met annotatie van G. Groenewegen. Belastingblad 2000/
16. Belastingblad 2016/
17. Belastingblad 2019/
18. Eileen Denza, Diplomatic law: commentary on the Vienna Convention on Diplomatic Relations, Oxford, United Kingdom: Oxford University Press, 2016 (“Exemption from taxation”, “General background”). Online geraadpleegd op 19 mei
19. Eileen Denza, Diplomatic law: commentary on the Vienna Convention on Diplomatic Relations, Oxford, United Kingdom: Oxford University Press, 2016 (“Exemption from taxation”, “Exceptions to the rule”). Online geraadpleegd op 19 mei
20. Eileen Denza, Diplomatic law: commentary on the Vienna Convention on Diplomatic Relations, Oxford, United Kingdom: Oxford University Press, 2016 (“Exemption from taxation”, “The general exemption”). Online geraadpleegd op 19 mei
21. Eileen Denza, Diplomatic law: commentary on the Vienna Convention on Diplomatic Relations, Oxford, United Kingdom: Oxford University Press, 2016 (“Exemption from taxation”, “Exception (e): charges levied for specific services rendered”). Online geraadpleegd op 19 mei
22. M.P. Van der Burg e.a., Gemeentelijke belastingen en de Wet WOZ, Deventer: Wolters Kluwer 2019, p. 423 –
23. Zie onderdeel 4.1 van deze conclusie. Zie 4.
24. en 4.
25. Zie 4.4 – 4.
26. Zie onderdeel 4.17 – 4.
27. Rechtbank, r.o. 9: ‘In de wetsgeschiedenis is opgenomen dat het bij parkeerregulering gaat om het aansporen van de gebruikers van parkeerplaatsen alleen dan een parkeerplaats te bezetten wanneer dat strikt nodig is en om de gebruikers een stimulans te geven zich te houden aan de tijdsduur waarvoor bepaalde parkeerplaatsen bedoeld zijn (Kamerstukken II, 1985-1986, 19405, nr. 3, blz. 3-4). De heffing is derhalve een middel om het parkeergedrag te reguleren. De parkeerbelasting wordt niet geheven voor het verkrijgen van een recht op een parkeerplaats.’ Zie onderdeel 2.
28. Zie ook 4.
29. Zie 4.
30. HR 18 oktober 2013, ECLI:HR:2013:
31. Zie 4.
32. Zie 4.
33. Zie 4.
34. Positum 2.22, opgenomen in onderdeel 3.3 van deze conclusie. Zie onderdeel 4.20 – 4.
35. Het gaat om een ministeriële regeling. Zie 4.3 en 4.6.