ECLI:NL:PHR:2024:562

PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN Nummer 23/05009 Zitting 22 mei 2024 CONCLUSIE R.H. de Bock In de zaak 1. [verzoeker 1] 2. [verzoekster 2] hierna gezamenlijk: [verzoekers] advocaat: mr. R.R. Verkerk 1Inleiding en samenvatting 1.1 Op [verzoeker 1] en [verzoekster 2] (hierna gezamenlijk: de schuldenaren) is de wettelijke schuldsaneringsregeling (Wsnp) van toepassing verklaard, met als ingangsdatum 1 juli 2023. De schuldenaren zijn het niet eens met deze ingangsdatum en hebben daartegen hoger beroep ingesteld. Het hof heeft vervolgens prejudiciële vragen gesteld over de uitleg van de sinds 1 juli 2023 in art. 349a lid 1 Faillissementswet (Fw) opgenomen zinsnede, dat de termijn van de schuldsaneringsregeling anderhalf jaar bedraagt, te rekenen van de dag van de uitspraak tot de toepassing van de schuldsaneringsregeling, dan wel van “de dag waarop de eerste aflossing is gedaan in het kader van de buitengerechtelijke schuldregeling als bedoeld in artikel 285, eerste lid, onder f, indien die dag eerder is gelegen.” 1.2 Met deze nieuwe zinsnede is het mogelijk geworden dat de rechter bij het vonnis tot toelating tot de Wsnp beslist dat de wettelijke schuldsanering al vóór het vonnis is gaan lopen. Gelijktijdig met deze wetswijziging is ook de looptijd van de Wsnp tot anderhalf jaar verkort (die was voorheen drie jaar). 1.3 Het vaststellen van een eerdere aanvangsdatum van de schuldsaneringsregeling betekent dat het aanvangsmoment van de Wsnp, achteraf bezien, op een eerder moment komt te liggen, namelijk in het buitengerechtelijke voortraject (het minnelijk traject). Het minnelijk traject verschiet dus van kleur; het verandert in het wettelijke traject. Omdat verder niets is gewijzigd in de verplichtingen die de Wsnp aan de schuldenaar oplegt, moet worden aangenomen dat de schone lei (nog steeds) alleen kan worden verkregen als aan alle Wsnp-verplichtingen is voldaan. Het gevolg is dat een eerder aanvangsmoment alleen mogelijk is indien de schuldenaar tijdens het minnelijk traject zoveel mogelijk heeft voldaan aan de eisen die gelden tijdens het wettelijke traject. Het minnelijk traject zal dan ook zoveel mogelijk moeten worden afgestemd op het wettelijke traject. 1.4 Een belangrijke consequentie daarvan is dat aflossingen (sparen) in het minnelijk traject alleen kunnen meetellen voor het verkrijgen van een eerdere ingangsdatum indien die ten gunste van de gezamenlijke schuldeisers zijn gekomen. Alleen dan is sprake van een ‘eerste aflossing’ als bedoeld in art. 349a lid 1 Fw. Ook onder het wettelijke schuldsaneringstraject wordt immers uitgegaan van afdracht ten behoeve van de gezamenlijke schuldeisers. Aflossingen die zijn gedaan onder beslag, kunnen dus niet meetellen voor de toepassing van de nieuwe regeling. 1.5 Om in aanmerking te komen voor een eerdere ingangsdatum zal de schuldenaar in het minnelijk traject zoveel mogelijk de inspanningsplicht moeten hebben nageleefd die geldt onder de Wsnp. Dat wil zeggen dat ook in het minnelijk traject de sollicitatieplicht moet worden nageleefd, op zo’n manier dat is voldaan aan de eisen die daaraan in het wettelijke traject worden gesteld. 1.6 Als de rechter de schuldenaar toelaat tot de Wsnp en een eerdere ingangsdatum vaststelt (dat zal maximaal 18 maanden eerder kunnen zijn, waarmee dan de gehele looptijd is vervuld), moet er wel voldoende tijd overblijven voor de Wsnp-bewindvoerder om zijn of haar wettelijke taken uit te voeren. De Wsnp-bewindvoerder wordt immers pas benoemd als de rechter de schuldenaar toelaat tot de Wsnp. Ook moet er tijd zijn om de schuldsaneringsregeling volgens de wettelijke regels tot een formeel einde te brengen, zodat de schone lei kan worden verleend. M.i. dient daarom bij toelating steeds een termijn van in beginsel zes maanden te resteren. Om dit te bewerkstelligen zal in voorkomende gevallen de termijn van de schuldsaneringsregeling moeten worden verlengd (art. 349a lid 2 Fw). De schuldenaar is gedurende die verlengde periode ontheven van de verplichting tot afdracht aan de boedel en van zijn inspanningsverplichting; de medewerkings- en informatieverplichtingen gelden echter nog wel. 1.7 In gevallen waarin de schuldenaar niet geheel volgens de regels van de Wsnp heeft afgelost (bijvoorbeeld omdat het vtlb in het minnelijk traject niet juist is vastgesteld, althans afwijkend van de vaststelling in de Wsnp), dient een pro rata benadering te worden gevolgd. Berekend moet worden hoeveel had moeten worden afgelost, en hoeveel in werkelijkheid is afgelost. Vervolgens wordt bepaald hoeveel maanden aflossing nodig is om het verschil tussen beide bedragen in te lopen. Die maanden worden afgetrokken van de periode waarin de ingangsdatum van de schuldsaneringsregeling ‘naar voren’ kan worden gehaald. Wel is steeds vereist dat aan de gezamenlijke schuldeisers is afgelost. 1.8 Ook wanneer de schuldenaar in het minnelijk traject niets heeft afgelost, kan er m.i. grond zijn om een eerdere ingangsdatum vast te stellen, namelijk wanneer de schuldenaar geen enkele aflossingscapaciteit heeft (aangenomen dat wel aan de inspanningsplicht is voldaan). In dat geval geldt als “de dag waarop de eerste aflossing is gedaan”, het moment waarop in het minnelijk traject een zogenoemd nulaanbod aan de schuldeisers is gedaan. Inhoudsopgave: 1. Inleiding en samenvatting 2. Feiten en procesverloop 3. Inleiding juridisch kader 4. Het stelsel van schuldhulpregelingen 5. Wijziging in de Wsnp per 1 juli 2023 6. Algemene beschouwing over de wijzigingen per 1 juli 2023 7. Gevolgen van een eerdere aanvang voor het einde van de schuldsaneringsregeling 8. Het begrip “buitengerechtelijke schuldregeling” 9. De begrippen “eerste aflossing” en “in het kader van” (

1. i)Sparen in het kader van de buitengerechtelijke schuldregeling (9.2. e.v.) (
2. ii)Aflossingen niet ten goede van de gezamenlijke schuldeisers (9.10 e.v.) (iii) Aflossingen boven het vtlb (9.28 e.v.) (
3. iv)Niet maximaal afgelost (9.40 e.v.) (
4. v)Ontbreken aflossingscapaciteit (9.53 e.v.) (
5. vi)Geen nadere vervolgaflossingen na “eerste” aflossing (9.71 e.v.) (vii) Het begrip “in het kader van” (9.75) 10. De inspanningsplicht als voorwaarde in het minnelijk traject 11. Beantwoording van de prejudiciële vragen 2Feiten en procesverloop In deze procedure kan van de volgende feiten worden uitgegaan. 2.1 In de zomer van 2019 hebben de schuldenaren voor schuldhulpverlening contact gehad met de gemeente Westland. Begin augustus 2019 hebben zij in dit kader een aanvraag tot begeleiding ingediend. Bij beschikking van 2 oktober 2019 heeft de gemeente een aanbod tot schuldhulpverlening gedaan, uit te voeren door [schuldhulpverlener] . De beschikking verwijst naar een aangehecht plan van aanpak. Een op 26 en 30 september 2019 gedateerd plan van aanpak van [schuldhulpverlener] beschrijft het aanbod en de inhoud van de schuldhulpverlening samengevat als volgt: A. Stabilisatie. Er mogen geen nieuwe achterstanden meer ontstaan. B. Schuldregeling. Zodra duidelijk is dat de situatie stabiel is en de vaste lasten stipt op tijd worden betaald, kan de stabilisatiefase worden afgesloten. Hierna kan de mogelijkheid van een (minnelijk) schuldregeling onderzocht worden. Er geldt een inspanningsverplichting om een zo hoog mogelijk inkomen te verwerven en, voor zover van toepassing, een sollicitatieplicht. Alle inkomsten boven het bedrag dat nodig is voor vaste lasten en noodzakelijke uitgaven worden gedurende drie jaar ingezet voor aflossing van de schulden. Bij aanvang van deze periode wordt een prognose gemaakt van het bedrag dat gedurende drie jaar kan worden ingezet voor aflossing. Wanneer niet alle schulden in drie jaar kunnen worden afgelost, wordt aan de crediteuren een percentage van de vordering aangeboden, onder voorwaarde dat zij kwijtschelding verlenen voor het gedeelte dat na drie jaar niet is afgelost. C. WSNP. Wanneer een minnelijke regeling met de crediteuren niet mogelijk blijkt, dan kan aan de rechtbank om een gedwongen schuldregeling dan wel toepassing van de wettelijke schuldsaneringsregeling worden gevraagd. 2.2 In een op 27 september 2019 gedateerde en ondertekende overeenkomst schuldhulpverlening tussen de schuldenaren en [schuldhulpverlener] is vermeld dat [schuldhulpverlener] zich zal inspannen om een minnelijke schuldregeling tussen de schuldenaren en hun (gezamenlijke) schuldeisers tot stand te brengen. 2.3 Met ingang van 31 mei 2021 hebben de schuldenaren zich onder beschermingsbewind laten stellen. 2.4 Per 9 april 2022 is de dienstverlening door [schuldhulpverlener] gestaakt. 2.5 Bij besluit van 3 oktober 2022 heeft de gemeente een aangepast plan van aanpak voor schuldhulpverlening vastgesteld. Volgens dit plan van aanpak zou de gemeente direct na ontvangst van de in het besluit genoemde stukken (ondertekende stabilisatieovereenkomsten en overeenkomsten schuldregeling, en een schuldenoverzicht inclusief ontstaansdata) starten met een traject met de volgende stappen: - de gemeente vraagt de schuldeisers naar de hoogte van de schulden; - de schuldenaren controleren het schuldenoverzicht; - de gemeente stuurt de schuldeisers een voorstel voor een regeling. De voor de schuldenaren opgestelde stabilisatieovereenkomst bepaalt, kort gezegd, dat de schuldenaren zich inspannen om inkomsten en uitgaven in evenwicht te brengen, en te houden. De opgestelde overeenkomsten schuldbemiddeling beschrijven, samengevat, dat de schuldenaren verplicht zijn om zich in te spannen maximaal inkomen te verwerven, en de gemeente om zich in te spannen met alle schuldeisers afspraken te maken over de schulden. Alle inkomsten boven het vrij te laten bedrag worden, volgens de overeenkomsten, door de gemeente behouden voor de schuldeisers. 2.6 Bij beschikkingen van 9 maart 2023 heeft de rechtbank Den Haag de toenmalige beschermingsbewindvoerder van de schuldenaren op eigen verzoek ontslagen, en een nieuwe beschermingsbewindvoerder benoemd. 2.7 Volgens een schrijven van de gemeente van 19 april 2023 aan de nieuwe beschermingsbewindvoerder was er tot dat moment nog geen spaarverplichting van toepassing, omdat het krediet afhankelijk was van het akkoord dat bereikt moest worden. 2.8 Uit een schrijven van de gemeente van 5 juli 2023 aan de beschermingsbewindvoerder blijkt dat de gemeente in september 2022 de schuldregeling heeft gestart, waarna ook de schuldregelingsovereenkomst is ondertekend. Door de vele aanpassingen in de berekeningen van het vrij te laten bedrag (de vtlb’
6. s)zijn er diverse voorstellen uitgebracht met wisselende aanbiedingspercentages, aldus de gemeente. 2.9 Uit een overzicht dat is opgesteld door de (huidige) beschermingsbewindvoerder blijkt dat in de periode september 2019-juni 2023 (onder beslag op de maandelijkse inkomsten van de schuldenaren) een bedrag van in totaal € 78.795,13 is afgedragen aan de aannemer. Verder blijkt dat het totaalsaldo inkomsten van de schuldenaren, na aftrek van de afdrachten beslag en na aftrek van het vtlb negatief is, met dien verstande dat op maandbasis in enkele maanden wel een positief saldo voor de post ‘te ontvangen boedel’ wordt berekend. Gesaldeerd met posten niet-kwijtgescholden decentrale belastingen, komt de totaalpost ‘te ontvangen boedel’ uit op afgerond € 3.596,-. Dit bedrag is beschikbaar voor de boedel. 2.10 Als de afdrachten onder het beslag niet worden meegerekend, is het saldo van de inkomsten van de schuldenaren minus het vtlb (€ 151.834,34 + € 18.166,21 + € 32.285,67 - € 1.116,67 - € 143.455,55) € 57.714,00. Dat positieve saldo was, op het hiervoor bedoelde bedrag van afgerond € 3.596,- na, niet beschikbaar voor de boedel. 2.11 Bij verzoekschrift van 7 juli 2023 hebben de schuldenaren om toepassing van de wettelijke schuldsaneringsregeling verzocht, met daarbij het verzoek om de looptijd met 18 maanden te verkorten. 2.12 Op 25 juli 2023 heeft een mondelinge behandeling plaatsgevonden. 2.13 Bij vonnis van 1 augustus 2023 heeft de rechtbank het verzoek om toepassing van de wettelijke schuldsaneringsregeling toegewezen. Het verzoek om de looptijd te verkorten vatte de rechtbank op als verzoek om de ingangsdatum te bepalen op de datum die gelegen is op 18 maanden voorafgaand aan de datum van het te wijzen toelatingsvonnis (art. 349a lid 1 Fw). Dit verzoek heeft de rechtbank slechts gedeeltelijk toegewezen; de ingangsdatum is bepaald op één maand voor die van het vonnis, dus op 1 juli 2023. De reden daarvoor was dat het door de schuldenaren in het voortraject gespaarde bedrag van afgerond € 3.596,- slechts voldoende was voor aflossing conform de aflossingsplicht van een volledige maand (voorafgaand aan de uitspraak). Afdrachten die onder beslag zijn gedaan, heeft de rechtbank niet als aflossingen in de zin van art. 349a Fw meegerekend. 2.14 De schuldenaren hebben hoger beroep ingesteld, waarbij zij verzoeken om het verzoek tot vaststelling van een eerdere ingangsdatum alsnog volledig toe te wijzen. In het beroepschrift is opgemerkt dat schuldenaren openstaan voor het stellen van prejudiciële vragen aan de Hoge Raad over de toepassing van art. 349a lid 1 Fw. 2.15 De beschermingsbewindvoerder onderschrijft het verzoek van de schuldenaren om eerder toegelaten te worden tot de schuldsaneringsregeling. De Wsnp-bewindvoerder kan zich daarentegen vinden in het oordeel van de rechtbank. 2.16 Het hof overweegt dat de schuldenaren ontvankelijk zijn in het hoger beroep (art. 293 lid 2 Fw, rov. 5.1). 2.17 Het hof heeft in de voorliggende zaak aanleiding gezien om prejudiciële vragen te stellen over de uitleg van art. 349a Fw. Bij arrest van 22 december 2023 heeft het gerechtshof Den Haag op de voet van art. 392 Rv de volgende prejudiciële vragen aan de Hoge Raad voorgelegd: “1. Wat dient te worden verstaan onder ‘eerste aflossing’, ‘in het kader van’ en ‘buitengerechtelijke schuldregeling’ als bedoeld in artikel 285, eerste lid, onder f' in artikel 349a lid 1 Fw? 2. Is de rechter bevoegd om, bij de toepassing van artikel 349a lid 1 Fw, voor de termijn van de schuldsaneringsregeling in beginsel slechts die periode voorafgaand aan zijn uitspraak in aanmerking te nemen waarin de schuldenaar:
7. i)heeft voldaan aan een inspanningsplicht om ten behoeve van de boedel zoveel mogelijk baten te verwerven (alsof de wettelijke schuldsaneringsregeling die periode al van toepassing was), en
8. ii)uit zijn inkomen heeft afgelost aan, dan wel heeft gespaard ten behoeve van de gezamenlijke schuldeisers: alles wat niet diende of zou plegen te worden vrijgelaten als de wettelijke schuldsaneringsregeling in die periode al van toepassing was geweest, en daarbij de voorwaarde te stellen dat het gespaarde daadwerkelijk aan de boedel wordt afgedragen?” 2.18 De Hoge Raad heeft de prejudiciële vragen in behandeling genomen en partijen een termijn van zes weken verleend om schriftelijke opmerkingen in te dienen. Op 27 februari 2024 zijn namens de schuldenaren schriftelijke opmerkingen ingediend. De bewindvoerder heeft geen schriftelijke opmerkingen ingediend. 2.19 De bewindvoerder is in de gelegenheid gesteld om te reageren op de schriftelijke opmerkingen aan de zijde van de schuldenaren. De bewindvoerder heeft geen gebruik gemaakt van die mogelijkheid. 3Inleiding juridisch kader 3.1 De prejudiciële vragen van het hof gaan over de uitleg van de sinds 1 juli 2023 in art. 349a lid 1 Fw opgenomen bepaling, dat de termijn van de schuldsaneringsregeling anderhalf jaar bedraagt, te rekenen van de dag van de uitspraak tot de toepassing van de schuldsaneringsregeling, “dan wel van de dag waarop de eerste aflossing is gedaan in het kader van de buitengerechtelijke schuldregeling als bedoeld in artikel 285, eerste lid, onder f, indien die dag eerder is gelegen”’. 3.2 De eerste vraag richt zich op de uitleg van de begrippen “eerste aflossing”, “in het kader van” en “buitengerechtelijke schuldregeling” in de hiervoor geciteerde zinsnede. De tweede vraag ziet op de voorwaarden die de rechter mag of moet stellen voor het intreden van de eerdere start van de termijn van de schuldsaneringsregeling (als bedoeld in de hiervoor aangehaalde zinsnede), voor wat betreft de inspanningen en afdrachten van (dan wel het sparen door) de schuldenaar in de periode voorafgaand aan de datum waarop de wettelijke schuldsaneringsregeling op hem van toepassing is geworden. 3.3 Ter bespreking van de prejudiciële vragen zal eerst worden stilgestaan bij het wettelijk kader van de schuldhulpregelingen in brede zin, waarbij aandacht wordt besteed aan de gemeentelijke schuldhulpverlening, het dwangakkoord, de Wsnp en het schuldenbewind (hoofdstuk 4). Vervolgens komen de wijzigingen in de Wsnp per 1 juli 2023 aan bod, met een focus op de wijziging van art. 349a lid 1 Fw (hoofdstuk 5). Aansluitend volgen enkele algemene beschouwingen over de wetswijzigingen (hoofdstuk 6), en wordt besproken wat de gevolgen zijn van een eerdere aanvang van de termijn van de schuldsaneringsregeling (hoofdstuk 7). Hierna wordt achtereenvolgens stilgestaan bij het begrip “buitengerechtelijke schuldregeling” (hoofdstuk 8), de begrippen “eerste aflossing” en “in het kader van” (hoofdstuk 9) en bij de inspanningsplicht (hoofdstuk 10). Bij deze bespreking wordt ook feitenrechtspraak van de afgelopen maanden betrokken, waarin toepassing is gegeven aan de nieuwe bepaling in art. 349a lid 1 Fw. Voor een nadere toelichting op dit rechtspraakonderzoek wordt verwezen naar de aan deze conclusie gehechte bijlage. Afsluitend volgt de beantwoording van de prejudiciële vragen (hoofdstuk 11). 4Het stelsel van schuldhulpregelingen 4.1 De wettelijke schuldsaneringsregeling voor natuurlijke personen (Wsnp) wordt gezien als het sluitstuk van de schuldhulpregelingen, die voor een belangrijk deel in het buitengerechtelijke domein worden aangeboden. De Wsnp moet fungeren als ‘stok achter de deur’ voor schuldeisers, in die zin dat het een stimulans moet zijn voor schuldeisers om akkoord te gaan met een minnelijke regeling. Ook dient de Wsnp het belang van de schuldenaar om perspectief te behouden op de schone lei. 4.2 De buitengerechtelijke tak wordt ook wel geduid als de minnelijke schuldhulpverlening voor natuurlijke personen (ook wel: Msnp). Voor een goed begrip van de Wsnp en de wijzigingen die daarin recentelijk zijn aangebracht, is het van belang om eerst inzicht te bieden in het geheel van schuldhulpregelingen, en de samenhang tussen Msnp en Wsnp. In dit hoofdstuk worden daarom de hoofdlijnen van het stelsel van de schuldhulpverlening geschetst, en wordt achtereenvolgens stilgestaan bij de buitengerechtelijke schuldhulpverlening onder verantwoordelijkheid van gemeenten (zie vanaf 4.3), de Gedragscode Schuldhulpverlening (zie vanaf 4.10), de verschillende fasen van het schuldhulptraject (zie vanaf 4.13) en bij enkele (overige) schuldhulpinstrumenten (zie vanaf 4.28). Voorts zullen het dwangakkoord (zie vanaf 4.61) de Wsnp (zie vanaf 4.68), en tot slot het schuldenbewind (zie vanaf 4.73) worden besproken. Minnelijke schuldhulpverlening: een verantwoordelijkheid van de gemeente 4.3 Sinds 2012 is in de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) opgenomen dat de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van schuldhulpverlening bij gemeenten ligt. Schuldhulpverlening is daarbij als volgt gedefinieerd (art. 1 Wgs): “het ondersteunen bij het vinden van een adequate oplossing gericht op de aflossing van schulden indien redelijkerwijs is te voorzien dat een natuurlijke persoon niet zal kunnen voortgaan met het betalen van zijn schulden of indien hij in de toestand verkeert dat hij heeft opgehouden te betalen, alsmede de nazorg.” Het concentreren van de verantwoordelijkheid voor schuldhulpverlening bij de gemeenten heeft tot doel de effectiviteit daarvan te bevorderen. 4.4 Dat de wettelijke zorgplicht tot schuldhulpverlening bij de gemeenten ligt, betekent niet dat zij die hulp ook steeds zelf moeten aanbieden; art. 3a Wgs bepaalt dat de uitvoering van de wet door derden kan worden verricht. Deze bepaling is ingevoerd in aansluiting op de bestaande praktijk, waarin het reeds voorkwam dat gemeenten de taak van schuldhulpverlening liet uitvoeren door gespecialiseerde private schuldhulpverleners die daarvoor werden ingehuurd of door of maatschappelijke organisaties die werkten op basis van subsidie. Ook werd een deel van de gemeentelijke taken wel overgelaten aan vrijwilligersorganisaties. Aangezien niet alle gemeenten gespecialiseerde kennis over schuldhulpverlening in huis hebben of willen hebben, vond de wetgever het wenselijk dat deze mogelijkheid behouden bleef. Tevens werd met de invoering van art. 3a Wgs de rechtsbescherming van de burger verbeterd, nu de burger via bezwaar en beroep tegen besluiten van het college van B&W in verweer kan komen als de geboden hulp naar zijn mening onvoldoende is of onterecht wordt afgewezen. 4.5 Art. 3a Wgs biedt een grondslag om zowel de uitvoering van de Wgs als de besluitvorming in het kader van de Wgs over te laten aan instellingen die zich bezighouden met schuldhulpverlening. Daarvoor is vereist dat het college van B&W de bedoelde vaststelling en beoordeling mandateert. Wel blijft het college verantwoordelijk, bijvoorbeeld ook voor het behandelen van klachten. De hier bedoelde mandatering gebeurt in de praktijk door middel van een mandaatbesluit van de gemeente. 4.6 Als uitgangspunt geldt dat de gemeente op het gebied van de schuldhulpverlening een regierol vervult. De Wgs is een kaderwet en schrijft niet voor hoe de aangeboden schuldhulpverlening er inhoudelijk uit moet zien. Wel moeten gemeenten – en dat is de kern van de Wgs – een beleidsplan vaststellen, dat richting geeft aan de integrale schuldhulpverlening aan de inwoners van zijn gemeente (art. 2 lid 1 Wgs). In art. 2 lid 4 Wgs is vastgelegd dat in het beleidsplan ten minste moet zijn opgenomen: a. welke resultaten de gemeente in de door het plan bestreken periode wenst te behalen; b. welke maatregelen de gemeenteraad en het college nemen om de kwaliteit te borgen van de wijze waarop de integrale schuldhulpverlening wordt uitgevoerd; c. hoe de samenwerking met schuldeisers, waaronder verhuurders van tot bewoning bestemde onroerende zaken, zorgverzekeraars, water- en energiebedrijven, wordt vormgegeven; d. het maximaal aantal weken dat de gemeente nastreeft met betrekking tot de in artikel 4, eerste lid (https://wetten.overheid.nl/BWBR0031331/2022-01-01), genoemde periode, en e. hoe schuldhulpverlening aan gezinnen met inwonende minderjarige kinderen wordt vormgegeven. 4.7 Het hier geciteerde art. 2 lid 4 Wgs bevat geen limitatieve opsomming. Het gemeentelijke beleidsplan kan ook nadere informatie bevatten over het instrumentarium waarmee integrale schuldhulpverlening wordt geboden. Het instrumentarium varieert van het voorkomen en stabiliseren van schulden door budgetadvies en budgetbeheer, tot cursussen en trainingen over omgaan met en voorkoming van schulden, en instrumenten die strekken tot het daadwerkelijk regelen van schulden. 4.8 Art. 4a lid 1 Wgs bepaalt dat na het eerste gesprek als bedoeld in art. 4 lid 1 Wgs een beschikking wordt afgegeven, waarin hetzij een plan van aanpak, hetzij een weigering tot schuldhulpverlening is opgenomen. In de wetsgeschiedenis is te lezen dat het plan van aanpak een omschrijving dient te bevatten van de hulp die aangeboden wordt, en de voorwaarden die gelden om recht te hebben op schuldhulpverlening. Art. 4a lid 4 Wgs bepaalt dat in het plan van aanpak voorwaarden kunnen worden gesteld, waarbij in de memorie van toelichting als voorbeeld is genoemd de voorwaarde dat er geen nieuwe schulden mogen worden gemaakt tijdens het schuldhulpverleningstraject. Art. 4a lid 5 Wgs bepaalt verder dat in het plan van aanpak ten minste de beslagvrije voet in acht wordt genomen. In art. 6 Wgs is een inlichtingenplicht van de schuldenaar opgenomen. Ten slotte bevat art. 7 Wgs een medewerkingsplicht: de schuldenaar is verplicht de medewerking te verlenen die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van de wet. 4.9 In de praktijk bestaan er grote verschillen tussen de verschillende gemeenten in de wijze waarop de schuldhulpverlening wordt uitgevoerd. In de woorden van minister Schouten: we zien dat gemeenten hun regierol verschillend invullen. Om deze verschillen te verkleinen wordt door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de Nederlandse Vereniging voor Volkskrediet (NVVK), en de vereniging van directeuren in het sociaal domein (Divosa) gewerkt aan een plan ‘basisdienstverlening schuldhulpverlening’. Dat moet ertoe leiden dat het gemeentelijke hulpaanbod toegankelijker wordt en in iedere gemeente bestaat uit minimaal dezelfde elementen. Gedragscode Schuldhulpverlening 4.10 Voor een goed beeld van de praktijk van de minnelijke schuldhulpverlening is ook van belang de Gedragscode Schuldhulpverlening van de NVVK, de grootste branchevereniging van financiële hulpverleners. De Gedragscode beschrijft de uitgangspunten die van toepassing zijn op de dienstverlening die NVVK-leden bieden. Zo is in art. 9 beschreven hoe de schuldhulpverlening er op hoofdlijnen uit ziet. Verder is in de NVVK-Gedragscode te lezen dat de NVVK met verschillende grote schuldeisers convenanten heeft gesloten waarin afspraken zijn opgenomen over de wijze en duur van de invordering door die partijen. 4.11 In de Gedragscode Schuldhulpverlening is bepaald dat de looptijd van een schuldregeling (saneringskrediet of schuldbemiddeling) maximaal 18 maanden is. Tot voor kort was in de Gedragscode opgenomen dat dit maximaal 36 maanden is, maar gelijktijdig met de wijziging van de Wsnp is per 1 juli 2023 de termijn verkort tot maximaal 18 maanden. Daarmee is beoogd de looptijd van het Msnp-traject te laten aansluiten bij het ingekorte Wsnp-traject (zie onder 5.24-5.30). Er mag namelijk geen ‘verdringing’ tussen beide trajecten plaatsvinden. In bijzondere situaties kan de looptijd afwijken van de genoemde 18 maanden, maar, zo bepaalt de slotzin van art. 10, de maanden waarin er beslag is gelegd worden niet in mindering gebracht op de looptijd van de schuldregelingsovereenkomst (zie hierover verder onder 4.24-4.25). 4.12 Kort geleden heeft in opdracht van de NVVK een evaluatie plaatsgevonden van de halvering van het Msnp-traject. In het evaluatierapport is onder meer te lezen dat er ruim draagvlak is voor de halvering, ook omdat de meeste schuldenaren zoveel schulden hebben dat het voor de schuldeisers weinig uitmaakt of er 18 of 36 maanden wordt gespaard. Wel bestaat er grote zorg in het werkveld (niet alleen bij schuldeisers), dat er vanuit gemeenten nog onvoldoende wordt ingezet op het bieden van adequate begeleiding en nazorg aan hulpvragers van schuldhulpverlening, om terugval in schuldenproblematiek te voorkomen. Verschillende fasen van schuldhulpverlening in het minnelijk traject 4.13 Als gezegd geldt dat de vormgeving van het minnelijk traject voor een groot deel is overgelaten aan de praktijk. Hoewel hierover geen formele regelgeving bestaat, wordt het minnelijke schuldhulpverleningstraject veelal onderverdeeld in verschillende fasen. Hierna wordt stilgestaan bij (
9. i)de stabilisatiefase en (iii) de schuldregelingsfase. (
10. i)De stabilisatiefase 4.14 In de stabilisatiefase wordt een (tijdelijke) stabiele situatie gecreëerd van waaruit de integrale schuldhulpverlening verder kan worden opgestart. In deze fase ligt de nadruk op enerzijds het optimaliseren van het inkomen en vermogen, en anderzijds het (tijdelijk) stabiliseren van de schuldensituatie. Het stabiliseren van de schulden is erop gericht om te voorkomen dat de omvang van de schulden toeneemt, en zeker te stellen dat de schuldenaar aan een aantal lopende verplichtingen voldoet om bijvoorbeeld huisuitzetting of het afsluiten van energie en water te voorkomen. 4.15 De stabilisatiefase vormt een belangrijke eerste aanzet om tot een oplossing van de schulden te komen (zie verder onder 4.19-4.27). Om dit te bereiken is allereerst van belang dat de inkomens-, vermogens- en schuldensituatie van de schuldenaar in kaart wordt gebracht. Met gebruikmaking van de inlichtingenplicht van art. 6 Wgs kan het college de schuldenaar verplichten om informatie te verstrekken over inkomen, vermogen en schulden. Met het oog op het optimaliseren van een inkomenssituatie kan het college op grond van art. 7 Wgs de schuldenaar verplichten om (meer of beter betaald) werk te zoeken (zie ook hiervoor onder 4.8). 4.16 In de convenanten die de NVVK met schuldeisers heeft afgesloten (zie hiervoor onder 4.10), is een “pauzeknop” opgenomen, genaamd de kennisgeving. Na ontvangst van de kennisgeving schorten schuldeisers hun incassomaatregelen met maximaal 8 maanden op. Verder heeft de NVVK met Zorgverzekeraars Nederland afgesproken dat zorgverzekeraars hun incassomaatregelen opschorten wanneer de schuldhulpverlener een stabilisatieovereenkomst opstuurt. 4.17 Verder kunnen in de stabilisatiefase verschillende andere middelen worden ingezet voor de stabilisatie van schulden, zoals budgetbeheer. Budgetbeheer is een verplichting die op grond van de medewerkingsplicht uit artikel 7 lid 1 Wgs kan worden opgelegd. Bij budgetbeheer gaat de schuldenaar een overeenkomst aan met een budgetbeheerder, waarbij overeengekomen wordt dat dat deze de inkomsten van de schuldenaar zal beheren. De schuldenaar dient er zelf voor te zorgen dat zijn inkomsten rechtstreeks op de door de budgetbeheerder geopende rekening worden gestort. Het inkomen wordt vervolgens gestort naar de gemeente (of een door haar voor de schulphulpverlening ingehuurde partij), en van daaruit worden de vaste lasten en andere openstaande rekeningen van de betrokkene voldaan. Veelal wordt wekelijks leefgeld overgemaakt op de eigen rekening van de schuldenaar. Een ander middel dat in de stabilisatiefase kan worden ingezet is budgetcoaching, wat ook wel wordt gecombineerd met budgetbeheer. 4.18 De NVVK neemt tot uitgangspunt dat de stabilisatiefase vier maanden duurt, en dat die termijn nog eens met vier maanden kan worden verlengd. Hoe de stabilisatiefase precies vorm krijgt, verschilt per gemeente en per individueel geval. (
11. ii)De schuldregelingsfase 4.19 Anders dan de stabilisatiefase is de schuldregelingsfase gericht op het daadwerkelijk regelen van de schulden. Daartoe zijn grofweg vier manieren te onderscheiden, namelijk de betalingsregeling, herfinanciering, schuldbemiddeling of het saneringskrediet. 4.20 De twee eerstgenoemde methoden – de betalingsregeling en de herfinanciering – zijn gericht op een volledige afbetaling van de openstaande schulden. Bij een betalingsregeling worden één of meerdere schulden volledig afgelost door betaling in termijnen. De betalingsregeling kan worden getroffen door de schuldenaar, de schuldhulpverlener of door gezamenlijke inspanningen. Het doel van een betalingsregeling is het volledig afbetalen van de schuld in een aantal termijnen. De herfinanciering kent hetzelfde doel, maar heeft als verschil dat de schuldenaar een bedrag leent bij een bank (gemeentelijke kredietbank of reguliere bank) om zijn schulden af te lossen, waarna vervolgens enkel wordt afgelost aan de kredietverlenende partij. 4.21 De twee laatstgenoemde manieren van schuldregelen – de schuldbemiddeling en het saneringskrediet – beogen de schuldenaar in staat te stellen om een gedeelte van de schuldenlast af te betalen en kwijting te krijgen voor het overige deel. 4.22 Dit is ten eerste mogelijk door middel van schuldbemiddeling. De wettelijke verankering van dit middel is te vinden in de Wet op het consumentenkrediet (Wck), waarin schuldbemiddeling wordt gedefinieerd als “het in de uitoefening van een bedrijf of beroep, anders dan door het aangaan van een krediettransactie, verrichten van diensten, gericht op de totstandkoming van een regeling met betrekking tot de bestaande schuldenlast van een natuurlijke persoon, geheel of gedeeltelijk voortvloeiend uit een of meer krediettransacties.” De Wck bepaalt dat schuldbemiddeling is in beginsel verboden is. De wet bepaalt vervolgens dat (onder meer) gemeenten van dit verbod zijn vrijgesteld. 4.23 De wet schrijft niet voor hoe de hier bedoelde schuldbemiddeling vorm moet krijgen. In de praktijk gebeurt dit veelal doordat gedurende een bepaalde periode ten behoeve van de schuldeisers bedragen worden gereserveerd (en eventueel periodiek worden afgedragen), zodat aan het einde van die periode een bepaald percentage van de schuldenlast is afgelost. De gespaarde bedragen zijn gebaseerd op de vtlb-norm (zie daarover onder 9.28 e.v.). Een dergelijke vorm van schuldbemiddeling vereist dat met alle schuldeisers wordt afgesproken dat aan het eind van de overeengekomen periode finale kwijting wordt verleend. 4.24 Als een dergelijke schuldregeling tussen schuldeisers en schuldenaar wordt getroffen, dan wordt na ondertekening van de daartoe gesloten overeenkomst verzocht om eventuele beslagen op te heffen en vooralsnog geen verdere invorderingsmaatregelen te nemen. In de ‘Module Oplossingen’ van de NVVK is hierover te lezen dat het pas bij het opheffen van beslag mogelijk is om de financiën van de schuldenaar te stabiliseren en de afloscapaciteit te reserveren. De Module vermeldt vervolgens: “Bij beslag, door één of meer schuldeisers voorafgaand aan een akkoord van alle schuldeisers op het minnelijke voorstel en wanneer het beslag bij aanvang van de schuldregeling niet wordt opgeheven, is de NVVK richtlijn dat er gedurende deze maanden dus geen spaarcapaciteit is om uit te delen.” In de periode waarin beslag is gelegd kan dus niet worden gespaard door de schuldenaar. 4.25 Wel telt de periode waarin beslag is gelegd mee voor de totale duur van de schuldregeling. De NVVK tekent daarbij aan dat dit anders ligt wanneer het tot een dwangakkoord zou komen (zie verder onder 4.61 e.v.). 4.26 Tot slot kan (in sommige gemeenten) gebruik worden gemaakt van een saneringskrediet. Daarbij koopt de gemeente of een kredietbank in één keer een deel van de schulden af, en lost de schuldenaar het afgekochte bedrag in een bepaalde periode af aan een kredietbank. Het gevolg hiervan is dat voor de schuldeisers vaststaat welk percentage ze krijgen; daarin komt geen verandering meer. Dit is anders dan bij de hiervoor besproken schuldbemiddeling, waarbij de schuldeisers een indicatie krijgen, maar het uiteindelijk gespaarde bedrag nog hoger of lager kan uitvallen, afhankelijk van de spaarcapaciteit van de schuldenaar. Voor de schuldenaar is het voordeel van een saneringskrediet dat dit rust en overzicht kan bieden, doordat de schuldenaar nog maar met één schuldeiser te maken heeft. 4.27 De afspraken die de schuldhulpverlener maakt met de schuldenaar over sparen of aflossen, worden vastgelegd in de schuldregelingsovereenkomst. De lengte van de periode waarin een schuldenaar moet sparen of aflossen in een schuldenregeling (saneringskrediet of schuldbemiddeling) is niet in de wet vastgesteld. Wel zijn in de Gedragscode Schuldhulpverlening van de NVVK (zie hiervoor onder 4.10-4.11) richtlijnen vastgesteld voor het bepalen van de looptijd van een schuldenregeling. Overige schuldhulpinstrumenten 4.28 Er zijn ook schuldhulpinstrumenten die in zowel de stabilisatie- als de schuldregelingsfase kunnen worden ingezet. Met het oog op de beantwoording van de prejudiciële vragen zal in het bijzonder worden stilgestaan bij de mogelijkheden tot opheffing of schorsing van incassomaatregelen (zoals beslag) gedurende de minnelijke schuldhulpverlening. 4.29 Achtereenvolgens wordt besproken het breed moratorium van art. 5 Wgs (zie vanaf 4.30), het smal moratorium van art. 287b Fw (zie vanaf 4.35), de voorlopige voorzieningen als bedoeld in art. 287 lid 4 Fw (zie vanaf 4.47) en de mogelijkheid van het opheffen van beslag op grond van art. 705 Rv (zie vanaf 4.54). Breed moratorium (art. 5 Wgs) 4.30 De Wgs biedt sinds 1 januari 2017 in art. 5 de mogelijkheid van een zogeheten breed moratorium, dat kan worden ingezet ter stabilisatie van de situatie van een schuldenaar. Het breed moratorium wordt ook wel geduid als de afkoelingsperiode. Met het breed moratorium kan worden bewerkstelligd dat elke bevoegdheid van de schuldeiser tot verhaal op de goederen van de schuldenaar en tot opeising van goederen die zich in de macht van de schuldenaar bevinden, niet kan worden uitgeoefend voor een periode van maximaal zes maanden (art. 5 lid 1 Wgs). De “adempauze” die met het breed moratorium wordt gecreëerd, geeft schuldenaren enige ruimte om orde op zaken te stellen. Zo kunnen lopende incassomaatregelen, zoals beslag, tijdens het breed moratorium niet worden gebruikt. Dit geldt alleen voor bevoegdheden die voortvloeien uit vorderingen die zijn ontstaan tot de afkondiging van het moratorium. 4.31 Het afkondigen van een breed moratorium is volgens lid 2 van art. 5 Wgs slechts mogelijk “indien deze periode noodzakelijk is in het kader van schuldhulpverlening en indien is voldaan aan bij algemene maatregel van bestuur gestelde nadere voorwaarden.” De hier bedoelde “nadere voorwaarden” zijn te vinden in het Besluit gemeentelijke schuldhulpverlening (art. 4-11). In art. 4 lid 3 van het besluit is opgenomen dat bij het verzoek om toepassing van het breed moratorium in ieder geval worden overgelegd: a. een door behoorlijke bescheiden gestaafde en actuele staat opgemaakt door de schuldhulpverlener, waaruit de omvang van de boedel en alle bekende schulden, de namen en woonplaatsen van de schuldeisers, alsmede de hoogte van hun vorderingen, blijken; b. een overzicht van de in het beslagregister van de Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders, ingesteld op grond van de artikelen 57, tweede lid, en 80 van de Gerechtsdeurwaarderswet ingeschreven of anderszins bekende beslagen; c. een met redenen omklede verklaring van het college dat een afkoelingsperiode noodzakelijk is in het kader van de schuldhulpverlening; d. een plan van aanpak alsmede een machtiging tot beheer of, in voorkomend geval, nadere afspraken met de bewindvoerder; en e. een formulier, waarvan het model is opgenomen in de bijlage bij dit besluit, waarin de cliënt verklaart mee te werken aan de schuldhulpverlening en dat hij zich zal houden aan de bijbehorende verplichtingen. 4.32 Art. 5 van het Besluit gemeentelijke schuldhulpverlening bepaalt dat het verzoek wordt toegewezen als voldoende aannemelijk is dat “de cliënt de uit de schuldhulpverlening voortvloeiende verplichtingen naar behoren zal nakomen” en dat “de afkoelingsperiode noodzakelijk is in het kader van de schuldhulpverlening en in het belang is van de gezamenlijke schuldeisers” (art. 5 lid 1). Het verzoek wordt afgewezen indien in de 10 jaar voorafgaand aan dit verzoek al eerder een breed moratorium is afgekondigd, of als blijkt dat er reeds een Wsnp-verzoek bij de rechtbank ligt, zo volgt uit art. 5 lid 2 van het Besluit. 4.33 Uit de toelichting op het amendement waarmee het breed moratorium is voorgesteld, volgt dat het breed moratorium bedoeld was als ultimum remedium, voor gevallen waarin de reguliere schuldhulpverlening tevergeefs of onmogelijk is gebleken. Het breed moratorium zou de schuldhulpverlener in staat moeten stellen om alsnog tot een schuldregeling te komen. Daarbij geldt onder meer als voorwaarde dat niet eerder sprake is geweest van een breed moratorium, zodat de afkoelingsperiode maar één keer per schuldenaar kan worden ingezet. Voldoet de schuldenaar bovendien niet aan zijn verplichtingen gedurende de afkoelingsperiode, dan vervalt het moratorium en mag de schuldeiser zijn invorderingsmaatregelen hervatten. 4.34 In de praktijk blijkt het breed moratorium in zijn huidige vorm niet aan te sluiten op de behoefte. In het rapport Evaluatie breed moratorium is te lezen dat in de periode 2017-2023 slechts vier aanvragen voor een breed moratorium bij een rechtbank zijn ingediend, waarvan er één is gehonoreerd. De conclusie in het evaluatierapport is dat in de praktijk wel degelijk behoefte bestaat aan een instrument dat de schuldenaar een betalingspauze geeft, maar dat de huidige vorm niet aansluit bij de wensen vanuit de praktijk. Smal moratorium (art. 287b Fw) 4.35 Sinds 1 januari 2008 is het op grond van art. 287b Fw mogelijk dat tijdens het minnelijk traject voorlopige voorzieningen worden getroffen, indien er sprake is van een bedreigende situatie (lid 1). Blijkens de toelichting op het amendement waarmee deze bepaling is voorgesteld, is het smal moratorium bedoeld om bedreigende situaties te voorkomen en om de kans van het slagen van een buitengerechtelijk traject te vergroten, nu schuldeisers een extra stimulans zouden hebben om een buitengerechtelijk akkoord te aanvaarden. "Tijdens de maximaal zes maanden voorlopige voorziening zal de goede trouw van verzoeker meer gefundeerd kunnen blijken, waardoor de rechter beter kan beslissen over het dwangakkoord of de toelating tot de schuldsaneringsregeling”, zo vermeldt de toelichting op het amendement. 4.36 De voorlopige voorzieningen kunnen alleen betrekking hebben op de onderwerpen die zijn genoemd in art. 287b lid 2 Fw. Dat betekent dat verzocht kan worden om het van toepassing verklaren van art. 304 Fw (verbod beëindiging van de levering van gas, elektriciteit, water), het van toepassing verklaren van art. 305 Fw (verbod ontruiming huurwoning), of een verbod tot het opzeggen of ontbinden van de zorgverzekeringsovereenkomst. Hieruit blijkt dat art. 287b Fw een beperktere reikwijdte heeft dan art. 5 Wgs (zie hiervoor onder 4.30-4.34). Vanwege de beperkte reikwijdte van art. 287b Fw wordt ook wel gesproken over een smal moratorium. 4.37 In het kader van deze conclusie is van belang om te vermelden dat de werking van het smal moratorium van art. 287b Fw zich onder meer niet uitstrekt tot beslag op loon en vermogen. Dit is een bewuste keuze van de wetgever geweest. In het oorspronkelijke amendement waarmee de invoering van art. 287b Fw werd voorgesteld, strekte het breed moratorium zich namelijk nog wel uit tot beslag op loon en vermogen. Dit is nadien gewijzigd, omdat – zo begrijp ik – de regeling anders te ongunstig zou zijn voor de schuldeisers. 4.38 Een andere reden waarom de werking van deze bepaling beperkt is, is omdat het 287b-verzoek alleen mogelijk is bij indiening van een volledig schuldsaneringsverzoek, zo volgt uit de wettelijke bepaling, waarin is vermeld (lid 1, mijn onderstreping): “Voorafgaand aan de behandeling van het verzoek, bedoeld in artikel 287a, eerste lid, kan de schuldenaar onderscheidenlijk kunnen burgemeester en wethouders indien een verzoek op de voet van artikel 284, vierde lid, is ingediend, in het verzoek, bedoeld in artikel 284, eerste lid, de rechtbank verzoeken een voorlopige voorziening te geven indien er sprake is van een bedreigende situatie.” 4.39 In gelijke zin vermeldt het Landelijk procesreglement verzoekschriftprocedures insolventiezaken rechtbanken (art. 3.2.4.1) dat indien sprake is van een bedreigende situatie, een verzoek “tot toelating tot de schuldsanering” tevens een verzoek kan bevatten tot het geven van een voorlopige voorziening als bedoeld in art. 287b Fw. Art. 3.2.4.4. van het Procesreglement vermeldt ook expliciet: “Bij het verzoek wordt gevoegd een compleet verzoek tot toelating tot de schuldsaneringsregeling met de in artikel 3.1.2.6 vermelde bijlagen, met uitzondering van de in artikel 3.1.2.6 aanhef en onder e. genoemde verklaring. Bij het verzoekschrift worden bovendien gevoegd schriftelijke bewijsstukken die de noodzaak van het moratorium aantonen.” 4.40 De in art. 3.1.2.4 vermelde bijlagen waar in dit citaat naar wordt verwezen, betreffen alle stukken die bij het Wsnp-verzoekschrift moeten worden gevoegd. Daarvan is uitgesloten de 285-verklaring die bij het verzoekschrift moet worden gevoegd (dit is de in art. 3.1.2.6 aanhef en onder e genoemde verklaring in voormeld citaat, zie over art. 285 Fw ook hierna vanaf 5.31). 4.41 Uit het voorgaande lijkt in ieder geval te volgen dat art. 287b Fw bedoeld is voor de periode in de (concrete) aanloop naar de Wsnp. Hoewel die ‘aanloopfase’ veelal gemarkeerd zal zijn door een Wsnp-verzoek, blijkt uit de feitenrechtspraak dat de indiening van een Wsnp-verzoek niet in alle gevallen rechtvaardigt dat ook een 287b-verzoek wordt ingediend. Zo wordt ook wel geoordeeld dat tijdens de stabilisatiefase nog geen beroep op art. 287b Fw kan worden gedaan, ondanks dat een Wsnp-verzoek is ingediend. Hieruit lijkt te volgen dat voor de toepassing van art. 287b Fw wel eerst een schuldregelingstraject moet zijn gestart. 4.42 Andersom geldt ook dat het niet indienen van een Wsnp-verzoek, niet altijd in de weg hoeft te staan aan het indienen van een 287b-verzoek. In de praktijk lijkt namelijk niet altijd strikt de hand te worden gehouden aan het voorschrift dat bij het 287b-verzoek een Wsnp-verzoekschrift moet zijn bijgevoegd. Dat is ook niet zo gek, want zover zal het traject doorgaans nog niet zijn gevorderd. In de literatuur is dan ook kritiek geuit op de eisen die gelden voor de een succesvol verzoek ex art. 287b Fw. Voor een schuldenaar die zich in een dreigende situatie bevindt, is het veelal onmogelijk om aan deze strenge vereisten te voldoen. Volgens Engberts zou het voorschrift in art. 287b Fw, dat bij het verzoek om een voorlopige voorziening een Wsnp-verzoekschrift moet worden overgelegd, moeten worden geschrapt. 4.43 Uit de communicatie vanuit Bureau Wsnp (Raad voor Rechtsbijstand) lijkt te volgen dat het middel van art. 287b Fw juist voor de hand ligt in de beginfase van het minnelijk traject. Bureau Wsnp heeft een voorbeeld van een verzoekschrift ex art. 287b Fw gepubliceerd, waarbij in de toelichting is vermeld: “Dit verzoek wordt ingediend als het minnelijk traject net gestart is of in elk geval nog niet tot een aangeboden akkoord heeft geleid.” 4.44 Dit lijkt dus een heel ander uitgangspunt dan in de wet (en het Procesreglement) tot uitdrukking komt, namelijk dat het 287b-verzoek pas in beeld kan komen in de aanloop naar de Wsnp, waarbij in beginsel geldt dat het Wsnp-verzoek zelfs al moet zijn ingediend. 4.45 Het smal moratorium van art. 287b Fw wordt weinig toegepast. Uit de Wsnp-Monitor 2022 blijkt dat sprake is van een dalende trend en dat het in 2022 ging om 485 verzoeken. 4.46 Overigens zijn er in recente feitenrechtspraak voorbeelden waarin de rechter een (executoriaal) beslag schorst (kennelijk op grond van art. 287b Fw), omdat “sprake is van een bedreigende situatie”, gezien het feit dat het (derden)beslag op het inkomen de poging om tot een buitengerechtelijke schuldregeling te komen doorkruist en dat in het zicht van een mogelijke toepassing van de wettelijke schuldsaneringsregeling nieuwe schulden dreigen te ontstaan. Voorlopige voorzieningen op grond van art. 287 lid 4 Fw 4.47 Verder is te wijzen op de mogelijkheid om op grond van art. 287 lid 4 Fw een voorlopige voorziening te verzoeken. Deze bepaling is ingevoerd na afschaffing van de mogelijkheid van de voorlopige toepassing van de schuldsaneringsregeling, die bedoeld was als noodvoorziening om diegenen die bedreigd werden met acute executiemaatregelen (ontruiming, afsluiting van nutsvoorzieningen of openbare verkoop van de inventaris) of faillissement, een moratorium te bieden. Schuldenaren hadden dan drie weken de tijd om een volledige schuldsaneringsaanvraag in te dienen of om alsnog een minnelijke regeling te treffen. Voor de gevallen waarin de voorlopige toelating voorheen gebruikt werd om een dreigende uithuiszetting te voorkomen, is in art. 287 lid 4 Fw de mogelijkheid opgenomen om aan de insolventierechter voorlopige voorzieningen te vragen. 4.48 Hiervoor (onder 4.37) is al toegelicht dat het smal moratorium van art. 287b Fw geen invloed heeft op eventuele beslagleggingen op loon en vermogen. Dit ligt anders voor art. 287 lid 4 Fw. Anders dan bij art. 287b lid 2 Fw kan in beginsel elke voorziening worden gevraagd, en hoeft het verzoek dus niet te zien op het opheffen van een bedreigende situatie. Dat betekent dat ook een verzoek tot schorsing van de tenuitvoerlegging van een loonbeslag kan worden gedaan. Een verschil met art. 287b Fw is verder dat de voorlopige voorzieningen bedoeld zijn voor een korte periode. 4.49 Een belangrijke begrenzing van de reikwijdte van art 287 lid 4 Fw is wel dat de voorlopige voorziening uitsluitend gelijktijdig met het Wsnp-verzoek kan worden verzocht, zo volgt uit de tekst van de wet: “De voorlopige voorziening wordt gevraagd in het verzoek [A-G: dit is het Wsnp-verzoek] of, indien dit al is ingediend, door indiening van een afzonderlijk verzoek daartoe.” 4.50 Hier wordt ook in het Landelijk Procesreglement van uitgegaan (art. 3.2.2.1). Ook Bureau Wsnp neemt tot uitgangspunt dat de voorlopige voorziening van art. 287 lid 4 Fw gereserveerd is voor de eindfase van het minnelijk traject, in de aanloop naar het Wsnp-verzoek. Zo vermeldt de toelichting bij het 287 lid 4-verzoek: “Dit verzoek wordt ingediend als het minnelijk traject al is doorlopen en een Wsnp-verzoek gelijktijdig wordt of al is ingediend bij de rechtbank.” 4.51 Dit volgt ook uit de toelichting bij het 287b-verzoek (zie ook hiervoor onder 4.43, mijn onderstreping): “U kunt een moratorium ex artikel 287b Fw. niet aanvragen in andere spoedeisende situaties dan de hierboven genoemde. Voor andere spoedeisende zaken, zoals een dreigende beslaglegging of gijzeling, die een verzoek tot toepassing van de Wsnp kunnen doorkruisen, kunt u bij de rechtbank een verzoek voorlopige voorziening ex artikel 287 lid 4 Fw. indienen. Dat kan alleen wanneer het minnelijk traject al (zo goed als) beëindigd is en het Wsnp-verzoek, waarvan het verzoek voorlopige voorziening onderdeel uitmaakt, is ingediend.” 4.52 Resumerend geldt dat de schuldenaar die zich in het minnelijk traject geconfronteerd ziet met beslagleggende schuldeisers, alleen in de eindfase van het minnelijk traject geholpen kan worden met de mogelijkheden die art. 287 lid 4 Fw biedt. 4.53 Ook van de mogelijkheid om op grond van art. 287 lid 4 Fw een voorlopige voorziening te vragen wordt weinig gebruik gemaakt, zo volgt uit de Wsnp-Monitor 2022. In 2022 ging het om 202 verzoeken, waarbij net als bij de moratoria sprake is van een dalende trend. Overigens zijn er grote verschillen per rechtbank, waarbij Rotterdam veruit het hoogst scoort (relatief gemeten). Ruim driekwart van de verzoeken wordt toegewezen. Opheffing van het beslag (art. 705 Rv en art. 438 lid 2 Rv) 4.54 De tussenstand met betrekking tot de situatie waarin in voorafgaand aan of gedurende het minnelijk traject beslag is gelegd, is dat het breed moratorium van art. 5 Wgs in de praktijk nauwelijks inzetbaar blijkt, dat het smal moratorium van art. 287b Fw geen betrekking heeft op beslag, en dat de voorlopige voorziening ex art. 287 lid 4 Fw pas kan worden verzocht als er een Wsnp-verzoek wordt ingediend. Dit betekent, kort gezegd, dat de schuldenaar die met beslag te maken heeft, daartegen weinig kan doen met de instrumenten die de Wgs en de Fw bieden. 4.55 Daarmee rijst de vraag of de vordering tot opheffing van het beslag mogelijk soelaas kan bieden. Opheffing van conservatoir beslag is mogelijk op grond van art 705 Rv. Deze bepaling luidt: “Artikel 705 Rv 1. De voorzieningenrechter die verlof tot het beslag heeft gegeven kan, rechtdoende in kort geding, het beslag op vordering van elke belanghebbende opheffen, onverminderd de bevoegdheid van de gewone rechter. 2. De opheffing wordt onder meer uitgesproken bij verzuim van op straffe van nietigheid voorgeschreven vormen, indien summierlijk van de ondeugdelijkheid van het door de beslaglegger ingeroepen recht of van het onnodige van het beslag blijkt, of, zo het beslag is gelegd voor een geldvordering, indien voor deze vordering voldoende zekerheid wordt gesteld. 3. (…)” 4.56 De opheffingsgronden in het tweede lid van deze bepaling zijn niet limitatief geformuleerd. In feite komt het erop neer of de rechter op basis van een belangenafweging van oordeel is dat het belang van de beslagene bij opheffing van het beslag, zwaarder weegt dan het belang van de beslaglegger bij handhaving daarvan. 4.57 Voorbeelden van gevallen waarin binnen het minnelijke schuldhulpverleningstraject tot opheffing van het beslag ex art. 705 Rv werd gekomen, zijn schaars. Voorstelbaar is dat de belangenafweging niet zonder meer in het voordeel van de schuldenaar uitvalt, vanwege de enkele reden dat beslag voor de schuldenaar problematisch is met het oog op de (toekomstige) toepassing van art. 349a lid 1 Fw. 4.58 Daarbij komt dat er iets te zeggen valt voor het argument dat Lankhorst opwerpt ten aanzien van de toepassing van art. 287 lid 4 Fw in het kader van beslag. De auteur merkt hierover op dat de wetgever beslag op loon en vermogen bewust buiten het toepassingsbereik van art. 287b Fw heeft gehouden, met het oog op de belangen van de schuldeisers. Daarmee zou het volgens Lankhorst niet consistent zijn om wel via de band van een andere wettelijke grondslag toe te staan dat schuldeisers op deze wijze in hun belangen worden getroffen. Die redenering gaat m.i. a fortiori op voor de toepassing van art. 705 Rv, die immers leidt tot opheffing van het beslag (en niet slechts schorsing van de tenuitvoerlegging daarvan). 4.59 Hier staat echter tegenover dat in zowel in het nieuwe wettelijke systeem, zoals dat geldt vanaf 1 juli 2023, van groot belang is dat ten behoeve van de gezamenlijke schuldeisers kan worden gespaard (zie daarover hierna uitvoerig vanaf 9.10). Daarmee wordt het eveneens van groot belang dat eventuele beslagen – die strekken in het voordeel van één schuldeiser – kunnen worden opgeheven dan wel geschorst. Die doorkruisen immers aflossingen (sparen) voor de gezamenlijke schuldeisers. Dit pleit er m.i. voor dat er meer ruimte wordt genomen om een verzoek om opheffing of schorsing van een beslag van een schuldenaar met problematische schulden, toe te wijzen (uiteraard steeds aan de hand van een belangenafweging in het concrete geval). In dat verband is ook te wijzen op de recente brief van de minister van Rechtsbescherming, die onderkent dat beslag onder de schuldenaar in het minnelijk traject een probleem vormt en aankondigt nader te onderzoeken hoe dat probleem kan worden opgelost (zie hierover onder 9.27). 4.60 Als sprake is van een executoriaal beslag kan op grond van art. 438 lid 2 Rv opheffing worden gevorderd. Anders dan bij conservatoir beslag heeft de schuldeiser in dit geval al een executoriale titel op grond waarvan hij zich op de schuldenaar kan verhalen. Net als bij conservatoir beslag het geval is, kan ook executoriaal beslag worden opgeheven op grond van een belangenafweging. Hoewel die belangenafweging minder snel zal uitvallen in het voordeel van de beslagene (omdat de schuldeiser al een executoriale titel heeft), is dit zeker niet onmogelijk. Ook hier zou kunnen worden betoogd dat de schuldenaar die tot een schuldenregeling wil komen of, als dat niet lukt, tot de wettelijke schuldsanering wil worden toegelaten, onevenredig wordt getroffen door het beslag en om die reden opheffing daarvan kan verzoeken. Het dwangakkoord (art. 287a Fw) 4.61 Voor het treffen van een minnelijke schuldregeling is de medewerking van de schuldeisers vereist. Zij zullen immers ermee moeten instemmen dat aan het eind van het traject finale kwijting aan de schuldenaar wordt verleend. 4.62 Lukt het niet om tot een akkoord met de schuldeisers te komen, dan biedt de wet de mogelijkheid om aan de rechter te verzoeken om weigerachtige schuldeisers te bevelen in te stemmen met een schuldregeling (art. 287a Fw). Dit zogenoemde dwangakkoord is geïntroduceerd zodat een laatste serieuze poging kan worden gedaan om tot een minnelijke oplossing te komen, waardoor instroom in de Wsnp niet nodig is. 4.63 Uit de tekst van de wet volgt dat het verzoek ex art. 287a Fw gelijktijdig plaatsvindt met het verzoek tot toepassing van de Wsnp (mijn onderstreping): “De schuldenaar kan in het verzoekschrift, bedoeld in artikel 284, eerste lid, de rechtbank verzoeken één of meer schuldeisers die weigert of weigeren mee te werken aan een vóór indiening van het verzoekschrift aangeboden schuldregeling, te bevelen in te stemmen met deze schuldregeling.” 4.64 Een en ander volgt ook uit het Landelijk Procesreglement (ar. 3.2.3.1), alsmede uit de informatieverstrekking vanuit Bureau Wsnp. In de toelichting op het verzoekschrift dwangakkoord van Bureau Wsnp is te lezen: “In dit verzoek kan de schuldenaar toelichten waarom hij vindt dat één of meerdere schuldeisers moet(
12. en)meewerken aan een buitengerechtelijk akkoord. Aangezien er een akkoord is aangeboden, mag ervan worden uitgegaan dat:  het minnelijk traject volledig doorlopen is;  de verklaring ex artikel 285 Fw volledig is ingevuld en  alle benodigde bijlagen beschikbaar zijn. (…) U dient het verzoek dwangakkoord tegelijk in met het verzoekschrift toelating Wsnp. ” 4.65 Duidelijk is dat het middel van art. 287a Fw pas in de eindfase van het minnelijk traject in zicht komt. Verder geldt dat toewijzing van het 287a-verzoek er niet van rechtswege toe leidt dat eventuele beslagen komen te vervallen, dan wel dat de tenuitvoerlegging daarvan wordt opgeschort. Wel is het mogelijk dat een dergelijk verzoek onderdeel is van het 287a-verzoek, al dan niet in combinatie met art. 287 lid 4 Fw. 4.66 Op grond van lid 5 van art. 287a Fw wijst de rechtbank een 287a-verzoek toe als “de schuldeiser in redelijkheid niet tot weigering van instemming met de aangeboden schuldregeling heeft kunnen komen.” Daarbij weegt de rechtbank het belang van de schuldenaar mee, maar ook de belangen van overige schuldeisers die door de weigering van instemming met de aangeboden schuldregeling worden geschaad. 4.67 Er worden niet veel dwangakkoorden gesloten. In de Wsnp-monitor 2022 is te lezen dat het aantal ingediende verzoeken om een dwangakkoord in 2022 opnieuw is afgenomen. Tot 2018 nam het aantal verzoeken toe tot 2.647. Sinds 2019 is een daling ingezet, tot 1.563 verzoeken in 2022.Áls er echter een verzoek wordt gedaan. leidt dat vaak tot succes; uit cijfers van de NVVK blijkt dat 43% van de dwangakkoorden door de rechter wordt toegewezen en 42% van de verzoeken wordt ingetrokken omdat schuldeisers bij de aankondiging van een 287a-procedure alsnog aan een minnelijke regeling meewerken. De NVVK moedigt haar leden dan ook aan om vaker een verzoek tot toepassing van het dwangakkoord te doen. In een recente Kamerbrief heeft de minister van Rechtsbescherming te kennen gegeven te willen onderzoeken of een dwangakkoord voor natuurlijke personen eenvoudiger en breder mogelijk kan worden gemaakt (zie verder onder 9.27). De Wettelijke schuldsaneringsregeling natuurlijke personen (Wsnp) 4.68 Indien in het minnelijk traject geen oplossing voor de schulden wordt gevonden, dan is de route richting de wettelijke schuldsaneringsregeling natuurlijk personen (Wsnp) mogelijk. De wettelijke schuldsaneringsregeling dient als ultimum remedium: toelating tot de schuldsaneringsregeling moet pas aan de orde komen als alle mogelijkheden voor een minnelijke regeling zijn uitgeput. De instroom in de Wsnp is de afgelopen jaren sterk afgenomen: in de periode 2011-2021 met 84 procent (van 14.700 in 2011 naar 2.320 regelingen in 2021). Zie hierover nader onder 5.5 en 5.8. 4.69 Het belangrijkste doel van de Wsnp is om tegen te gaan dat iemand die in een problematische financiële situatie is terechtgekomen, tot in lengte van jaren met zijn schulden achtervolgd kan worden. Mensen moeten een nieuwe start kunnen maken, door na het doorlopen van de schuldsaneringsregeling ‘de schone lei’ te verkrijgen. De Wsnp strekt er enerzijds toe om tot een (gedeeltelijke) afbetaling aan de schuldeisers te komen (verhaalsfunctie), terwijl de Wsnp er anderzijds ook op gericht is de schuldenaar in staat te stellen en te stimuleren zich zodanig te gedragen dat hij in aanmerking komt voor een schone lei (gedragsfunctie). Een andere doelstelling van de Wsnp is het bewerkstelligen dat schuldeisers eerder akkoord gaan met een minnelijke regeling (zie ook onder 4.1). Daarmee vormt de Wsnp het sluitstuk van de verschillende middelen die beschikbaar zijn in het kader van de schuldhulpverlening. 4.70 De wet bevat geen expliciete opsomming van de verplichtingen die op de schuldenaar rusten tijdens de looptijd van de wettelijke schuldsaneringsregeling. Uit het wettelijke systeem en de rechtspraak van de Hoge Raad volgt dat het om de volgende verplichtingen gaat: - het afdragen van alle inkomsten – van welke aard dan ook – boven het vrij te laten bedrag (art. 295 Fw); - het genereren van zoveel mogelijk boedelactief, mede geconcretiseerd in een arbeids- en sollicitatieplicht (art. 288 Fw en Recofa-richtlijnen 2023); - een (spontane) inlichtingenplicht jegens de bewindvoerder en de rechter-commissaris (art. 327 jo. 105 Fw); - het niet maken van nieuw schulden (art. 350 lid 2 onder d Fw); - het nakomen van (met de rechter-commissaris en/of bewindvoerder) gemaakte afspraken; - het hebben van een coöperatieve instelling en fatsoenlijk gedrag (af te leiden uit art. 350 lid 2 onder c Fw). 4.71 Voldoet de schuldenaar niet aan de verplichtingen die uit de Wsnp voortvloeien, dan kan dat ertoe leiden dat de schuldsaneringsregeling wordt verlengd (art. 349a lid 2 Fw), of dat de schuldsaneringsregeling (tussentijds) wordt beëindigd zonder toekenning van een schone lei (art. 354 Fw). 4.72 Er zijn situaties waarin in het geheel geen aflossingscapaciteit bestaat, denk bijvoorbeeld aan het geval waarin de schuldenaar blijvend volledig arbeidsongeschikt is en een uitkering op bijstandsniveau heeft. Art. 354a lid 2 Fw biedt dan de mogelijkheid om de schuldsaneringsregeling eerder te beëindigen, namelijk indien redelijkerwijs niet de verwachting bestaat dat de schuldenaar op zodanige wijze aan zijn verplichtingen kan voldoen dat voortzetting van de schuldsaneringsregeling gerechtvaardigd is. Schuldenbewind 4.73 Tot slot is nog te wijzen op de mogelijkheid dat de kantonrechter een schuldenaar onder schuldenbewind plaatst. Dit is een bijzondere vorm van het beschermingsbewind zoals dat is geregeld in art. 1:431 BW e.v. Sinds 1 januari 2014 is in die bepaling opgenomen dat het instellen van een beschermingsbewind ook mogelijk is indien een meerderjarige tijdelijk niet in staat is ten volle zijn vermogensrechtelijke belangen behoorlijk waar te nemen, als gevolg van “verkwisting of het hebben van problematische schulden”. 4.74 De taken van de beschermingsbewindvoerder in het kader van een schuldenbewind moeten worden onderscheiden van die van een schuldhulpverlener. Blijkens de parlementaire geschiedenis is het beschermingsbewind niet gericht op het aflossen van schulden, maar op “het stabiliseren van de situatie en in voorkomende gevallen, het zorgen voor de basisvoorzieningen (betalen van huur, gas, water, licht en leefgeld)”, en het voorkomen van een vergroting van de schuldenlast door nieuwe schulden. 4.75 De afgelopen jaren is er een zeer sterke toename geweest in het aantal personen dat onder schuldenbewind is geplaatst. Het is niet duidelijk of dit positief gewaardeerd moet worden. De Commissie Insolventierecht signaleert dat een verklaring voor de afname van het aantal ingediende schuldsaneringsverzoekenmogelijk kan worden gevonden in deze sterke toename van het aantal gevallen van schuldenbewind. Mensen blijven namelijk ‘hangen’ in het schuldenbewind. De Commissie geeft dan ook als aanbeveling om deze gevallen van schuldenbewind te onderzoeken en te bezien wat er binnen het schuldenbewind gebeurt. 4.76 Hoewel het op zichzelf mogelijk is dat een schuldenbewindvoerder ook schuldhulp verleent (dat komt een enkele keer voor), is het van belang om te benadrukken dat schuldenbewind wezenlijk iets anders is dan schuldhulpverlening. Anders dan schuldenbewind is schuldhulpverlening namelijk gericht op het oplossen van schulden. Er kunnen misverstanden ontstaan als een schuldenaar verwacht dat een beschermingsbewindvoerder tevens een rol als schuldhulpverlener vervult. Het komt voor dat schuldenaren jarenlang schuldenbewind hebben, zonder dat er uitzicht is op een schuldenvrije toekomst. 4.77 Ook blijkt uit onderzoek dat de afstemming tussen de schuldhulpverlening en het beschermingsbewind niet altijd goed verloopt. Uit een door Bureau Bartels uitgevoerd onderzoek uit 2018, kwam onder meer naar voren dat er onduidelijkheid was over de taakverdeling tussen beschermingsbewindvoerders en gemeentelijke schuldhulpverleners, en dat dat de taakvervulling bij problematische schulden (nog steeds) vrij sterk verschilt tussen bewindvoerders. Enkele jaren geleden is een project gestart om de overgang van schuldenbewind naar een schuldhulpverleningstraject soepeler te laten verlopen en ervoor te zorgen dat mensen sneller in de schuldhulpverlening terecht komen. Het onderwerp – een verbetering van de aansluiting tussen schuldenbewind en schuldhulpverlening – heeft ook de aandacht van de NVVK. 5Wijzigingen in de Wsnp per 1 juli 2023 5.1 Mede door de Toeslagenaffaire is er de laatste tijd veel aandacht voor de aanpak van problematische schulden. Zo zijn er de laatste jaren over dit thema tal van rapporten verschenen, onder meer van het Nibud, Rondkomen en betalingsproblemen, Ervaringen van Nederlandse huishoudens in onzekere tijden