ECLI:NL:PHR:2024:710

(5)Gemeentewet ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag parkeerbelasting in rekening worden gebracht (hierna: kosten naheffing of kostenverhaal). Waar gaat het om? 1.2 Niettegenstaande dat de Rechtbank de meeste aandacht besteedt aan haar eerste prejudiciële vraag, blijkt duidelijk dat zij primair een juridische opening zoekt om te kunnen beoordelen of de gedraging die aanleiding geeft tot het opleggen van de naheffingsaanslag verwijtbaar is (verwijtbaarheidstoets) dan wel of het in rekening brengen van de (volledige) kosten naheffing passend en geboden is (passend-en-gebodentoets) (zie 2.9). 1.3 De strekking van mijn conclusie is dat die opening er niet is, afgezien van een theoretische kier voor het geval van afwezigheid van alle schuld. De vragen 1.4 De vier vragen zijn in deze conclusie geciteerd in 2.11-2.14 en houden in de kern het volgende in. Vraag 1 is opgedeeld in twee delen. Vraag 1a is daarvan de belangrijkste. Deze vraag stelt aan de orde of het kostenverhaal (nog steeds) niet is aan te merken als een criminal charge als bedoeld in art. 6 EVRM. In wezen vraagt de Rechtbank om een heroverweging van HR BNB 1996/

1. In dat arrest is in de kern geoordeeld dat het kostenverhaal geen criminal charge is, omdat het (slechts) “pecuniary compensation for damage” vormt en niet (tevens) moeten worden aangemerkt als “a punishment to deter reoffending”. 1.5 Voor het geval vraag 1a ontkennend wordt beantwoord, stelt de Rechtbank vragen 2 tot en met
2. Vraag 2 stelt aan de orde of een dusdanige reflexwerking van art. 6 EVRM uitgaat dat een verwijtbaarheidstoets dan wel een passend-en-gebodentoets toch mogelijk is. Vraag 3 houdt in of het kostenverhaal is aan te merken als een herstelsanctie. Vraag 4 heeft een vangnet-karakter (13.2): moeten de toepasselijke wettelijke regelingen zo worden uitgelegd dat de belastingrechter niet een verwijtbaarheidstoets of passend-en-gebodentoets kan uitvoeren? 1.6 De vierde vraag kan trouwens eng (alleen een vraag naar de uitleg) maar ook breder (ook een vraag naar de mogelijkheid tot evenredigheidstoetsing) worden begrepen (13.4-13.5). Met het oog op de mogelijkheid dat de Hoge Raad uitgaat van het laatste, ben ik in deze conclusie uitgegaan van een ruime uitleg. Die uitleg doet naar mijn mening ook recht aan wat de Rechtbank beoogt. Zaaksoverstijgend belang en belang buiten de parkeerbelasting 1.7 Dat de prejudiciële vragen een zaaksoverstijgend belang hebben, blijkt uit de aard van die vragen en behoeft hier geen verdere toelichting. Wel wijs ik nog op mogelijke uitstralingseffecten indien zou worden teruggekomen op HR BNB 1996/
3. Ook in jurisprudentie over andere belasting-gerelateerde maatregelen is namelijk overwegend gewicht toegekend aan het karakter van die maatregel bij het oordeel dat geen sprake is van een criminal charge (8.27-8.32). 1.8 Verder kunnen bij de beantwoording van de vierde prejudiciële vraag – afhankelijk van hoe breed zij wordt opgevat – meer algemene thema’s aan de orde komen, zoals de zogenoemde rechtstreeks toetsing aan het (ongeschreven) evenredigheidbeginsel (13.13-13.60) en in dat verband de aard van bevoegdheid tot naheffing (gebonden of discretionair?; zie 13.28-13.43). Ook kan de vierde vraag de lijn in de feitenrechtspraak raken dat in het geval van overmacht een naheffingsaanslag parkeerbelasting (geheel of gedeeltelijk) wordt vernietigd (6.8-6.17); want: wat is daarvoor eigenlijk de juridische grondslag (7.8 en 13.61-13.64)? Leeswijzer en zwaartepunt 1.9 Deze conclusie is lang, mede als gevolg van de keuze voor een relatief lange aanloop (onderdelen 4 tot en met 7), een uitgebreid onderdeel 8 met gegevens in verband met de criminal charge-kwestie, en een ruime lezing van de vierde vraag. De lezer die vooral geïnteresseerd is in de beschouwing, kan direct doorschakelen naar onderdelen 9 tot en met 13 waarin ik inga op de prejudiciële vragen. Via kruisverwijzingen is in die onderdelen duidelijk gemaakt op welke voorafgaande passages wordt voortgebouwd. 1.10 Van de laatstgenoemde onderdelen zijn de onderdelen 9 en 13 het meest belangrijk. Het zwaartepunt van de voorgelegde kwestie ligt namelijk naar mijn mening in de vraag 1a (criminal charge?) en vraag 4 (anderszins toetsingsmogelijkheden?). Hoewel in deze conclusie in lengte veel aandacht uitgaat naar vraag 1a, heb ik mijn hoofd misschien wel het meest gebroken over vraag 4, mede in het licht van de feitenrechtspraak waarin niet steeds wordt uitgegaan van een strikte wetstoepassing. 1.11 Omdat ik vraag 4 breder heb opgevat dan waartoe de vraag wellicht bij strikte lezing noopt (1.6), heb ik gekozen voor een gelaagde opbouw van het op die vraag betrekking hebbende onderdeel
4. Ik start dicht bij de tekst van de vraag (uitleg wettelijke bepalingen) en beland uiteindelijk bij rechtstreekse toetsing aan het ongeschreven evenredigheidsbeginsel. Degene die meent dat de vraag 4 enger moet worden begrepen dan ik heb gedaan, kan dus in onderdeel 13 eerder stoppen met lezen. Voor diegene zijn bovendien onderdelen 6 en 7 denkelijk ook minder van belang. Opbouw conclusie en bevindingen 1.12 Ik gebruik een lange aanloop tot de behandeling van de prejudiciële vragen. Onderdeel 4 bevat een weergave van regelgeving. Onderdeel 5 geeft wetsgeschiedenis van de parkeerbelasting weer. Onderdeel 6 gaat in op het objectieve karakter van de parkeerbelasting en in het bijzonder ook op nuanceringen daarop in de (feiten)rechtspraak. Onderdeel 7 bevat een tussenbeschouwing in dat kader. Deze onderdelen 6 en 7 zijn vooral opgenomen met het oog op vraag
5. Deze onderdelen zijn weliswaar voor de beantwoording van die vraag niet direct relevant, maar ik heb ze opgenomen ter voorlichting omdat zij een bredere context (wat betreft de handelswijze van de feitenrechters) bieden, die in het achterhoofd kan worden gehouden bij de beantwoording van de vraag. 1.13 Onderdeel 8 bevat gegevens specifiek met het oog op de behandeling van vraag 1a. Aan bod komen HR BNB 1996/34, reacties op dat arrest, de zogenoemde Engel-criteria, jurisprudentie van het EHRM over criminal charge, en jurisprudentie van de Hoge Raad op dat terrein over belastingmaatregelen. In onderdeel 9geef ik mijn beschouwing over vraag 1a. Ik onderzoek de drie stappen in HR BNB 1996/34 in het licht van de EHRM-jurisprudentie (9.6-9.32), behandel afzonderlijk de vraag of sprake is van ‘etikettenzwendel’ (9.33-9.38), en ga in op enige andere argumenten van de Rechtbank (9.39-9.43). Ik concludeer dat vraag 1a bevestigend kan worden beantwoord (het kostenverhaal is geen criminal charge) (9.44). Ik eindig met twee nabranders over de toetsingsmogelijkheden indien wel sprake is van een criminal charge (9.45-9.46) en over de vraag of art. 6 EVRM onder de ‘civil limb’ van toepassing is (9.47-9.48). 1.14 Onderdeel 10 gaat in op vraag 1b. Ik worstel ermee hoe het eerste deel van de vraag moet worden begrepen (10.4). Zoals ik dat deel uiteindelijk begrijp, is het antwoord eenvoudig: de gemeentelijke wetgever mag kiezen voor heffing van parkeerbelasting in daartoe aan te wijzen gebieden en dat betekent inderdaad dat (de strafrechtelijke poot van) art. 6 EVRM niet van toepassing is (10.7). Wat betreft het tweede deel van de vraag: ik zie niet in waarom bij die keuze expliciet kenbaar zou moeten worden gemaakt dat rekenschap is gegeven dat art. 6 EVRM niet van toepassing is (10.8). 1.15 Onderdeel 11 behandelt vraag
6. Ik meen dat er geen plaats is voor de bedoelde reflexwerking. Het EVRM biedt geen grond voor die reflexwerking (11.4) en het nationale recht verzet zich ertegen (11.5). 1.16 Onderdeel 12 gaat in op vraag
7. Het korte antwoord is dat het niet relevant is of het kostenverhaal kan worden aangemerkt als een herstelsanctie. In aanmerking genomen dat het kostenverhaal een gebonden beslissing op grond van een wet in formele zin is, worden de toetsingsmogelijkheden namelijk niet ruimer indien sprake zou zijn van een herstelsanctie (12.3-12.6). Daarom ga ik slechts kort in op de figuur ‘herstelsanctie’ in de Awb (12.7-12.17), op de kwestie of het kostenverhaal is aan te merken als een herstelsanctie (12.18-12.21) en op (de relevantie van) de vraag of een naheffingsaanslag zelf zo’n sanctie is (12.22-12.24). 1.17 Onderdeel 13 bevat mijn beschouwing over vraag
8. Mijn lange analyse mondt erin uit dat ik voor een verwijtbaarheidstoets en voor een passend-en-gebodentoets nagenoeg geen ruimte respectievelijk geen ruimte zie (vgl. 13.60). Ik vang mijn analyse aan met een duiding van het karakter en de reikwijdte van de vraag (13.2-13.5). Ik vat de vraag ruim op. Ik start dicht bij de tekst van de vraag en onderzoek of de wettelijke regeling (art. 224 en 235 Gemeentewet en art. 20 AWR) positieve aanknopingspunten biedt voor een verwijtbaarheids- en/of passend-en-gebodentoets. Dat is niet het geval (13.6-13.10). Vervolgens ga ik in op exceptieve toetsing van de betrokken bepalingen. Ik concludeer dat die toetsing hetzij niet mogelijk is hetzij geen soelaas biedt (13.13-13.16). Daarna ga ik in op rechtstreekse toetsing van het kostenverhaal aan het evenredigheidsbeginsel (13.18-13.26). Omdat het kostenverhaal berust op een gebonden bevoegdheid, is toetsing aan het evenredigheidsbeginsel als vervat in art. 3:4

(2)Awb niet mogelijk (13.21). Een gebonden beschikking kan wel getoetst worden aan het ongeschreven evenredigheidsbeginsel, maar omdat het kostenverhaal is neergelegd in een wet in formele zin geldt de zogenoemde ‘verdisconteringsbeperking’ uit het Harmonisatiewet-arrest. De ABRvS heeft tot de ‘niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden’ mede gerekend de categorie “gevolgen van de toepassing van de wettelijke bepaling die niet stroken met wat de wetgever kan hebben bedoeld of voorzien”. Aangenomen dat die categorie ook in belastingzaken wordt aanvaard, is er in zoverre ruimte voor toetsing van het kostenverhaal aan het evenredigheidsbeginsel (13.22-13.26). Ik meen dat het bestaan van een hardheidsclausule niet in de weg staat aan deze rechtstreekse toetsing (13.27). Nog een stap verder van de tekst van de vierde vraag is vervolgens de kwestie van rechtstreekse toetsing van de beslissing tot naheffing aan het evenredigheidsbeginsel (13.28-13.50). Daarbij komt in het bijzonder aan de orde of die beslissing berust op een gebonden of discretionaire bevoegdheid. Hoewel art. 20 AWR een ‘kan’-formulering kent, neig ik naar het eerste (13.28-13.43). Dat betekent dat ook in zoverre alleen toetsing aan het ongeschreven evenredigheidstoetsing mogelijk is (met een ‘verdisconteringsbeperking’). Daarna komt toetsing van de beslissing tot naheffing en van het kostenverhaal aan het evenredigheidsbeginsel meer specifiek aan bod met het oog op de verwijtbaarheids- en passend-en-gebodentoets waarop de vierde vraag is gericht (13.51-13.60). Voor een passend-en-gebodentoets zie ik geen ruimte (13.55). Voor een verwijtbaarheidstoets evenmin, zij met een (theoretisch) voorbehoud voor het gevalstype van afwezigheid van alle schuld (13.57-13.59). Tot slot ga ik nog kort in op de verhouding tot de ‘overmacht’-rechtspraak van de feitenrechters (13.61-13.64). 1.18 Tot slot bevat onderdeel 14 mijn voorstel voor beantwoording van de vragen. 2De feiten, het geding voor de Rechtbank en de prejudiciële vragen De feiten 2.1 Op 16 maart 2022, rond 19:37 stond een voertuig van belanghebbende geparkeerd op een parkeerplaats in de gemeente ’sHertogenbosch (de Gemeente). Voor het parkeren op de desbetreffende plaats en het desbetreffende tijdstip is belanghebbende op grond van de gemeentelijke regelgeving parkeerbelasting verschuldigd. Belanghebbende wist dat, maar hij heeft door omstandigheden de parkeerbelasting niet voldaan. 2.2 Omdat de parkeerbelasting niet is voldaan, heeft de heffingsambtenaar van de Gemeente (de Heffingsambtenaar) aan belanghebbende een naheffingsaanslag parkeerbelasting opgelegd ter hoogte van € 70,21, bestaande uit € 3,71 aan parkeerbelasting en € 66,50 aan kosten naheffing. Deze naheffingsaanslag is bij uitspraak op bezwaar gehandhaafd. Het geding voor de Rechtbank 2.3 De Rechtbank heeft overwogen (rov. 4) dat waar het belanghebbende in de kern om te doen is of de Heffingsambtenaar zich vanwege door belanghebbende geschetste (persoonlijke) omstandigheden coulant had moeten zijn en daarom de naheffingsaanslag parkeerbelasting had moeten matigen of op nihil had moeten stellen. Belanghebbende vindt van wel (rov. 4.1). De Heffingsambtenaar vindt van niet (rov. 4.2). 2.4 De Rechtbank heeft dit geding naar een hogere abstractiegraad gebracht. Zij formuleert namelijk in haar inleiding dat het in deze zaak gaat om “de vraag of de belastingrechter de bevoegdheid heeft om het bedrag van een opgelegde naheffingsaanslag parkeerbelasting te matigen vanwege de (persoonlijke) omstandigheden van het geval.” Aanvulling op de feiten? Welke (persoonlijke) omstandigheden? 2.5 Gelet op de hoge abstractiegraad van zowel de zojuist vermelde vraag als de door de Rechtbank gestelde prejudiciële vragen, is het niet per se nodig voor deze prejudiciële-beslissingsprocedure om te weten om welke (persoonlijke) omstandigheden het in deze zaak gaat. Het valt echter niet uit te sluiten dat het toch goed is om dat te weten, bijvoorbeeld voor de context maar wellicht ook om ‘nuttige’ aanwijzingen te geven bij de prejudiciële beslissing. 2.6 De bedoelde omstandigheden zijn door de Rechtbank niet vastgesteld onder de feiten. Dat had denkelijk wel gekund, omdat de omstandigheden die belanghebbende heeft gesteld (zie rov. 4.1) niet als zodanig zijn bestreden door de Heffingsambtenaar, althans niet blijkens de uitspraak (zie rov. 4.2). De Heffingsambtenaar vindt in de kern alleen dat die omstandigheden geen aanleiding zijn om coulant te zijn. In dat kader geeft hij een waardering van de omstandigheden, namelijk dat een overmachtssituatie niet aan de orde is. 2.7 De bedoelde gestelde omstandigheden zijn in de eerste plaats situationele omstandigheden die verklaren waarom de parkeerbelasting niet is voldaan, te weten in de kern dat belanghebbende had geparkeerd in het kader van een bezoek bij zijn vader, dat belanghebbende bij zo’n bezoek pleegt eerst zelf parkeerbelasting te betalen via een app en zich vervolgens af te melden via die app omdat zijn vader hem als bezoeker aanmeldt via een app, dat deze werkwijze verband houdt met een goedkoper parkeerbelastingtarief voor bezoekers, en dat belanghebbende bij zijn bezoek op 16 maart 2022 ook zo gehandeld heeft maar dat later bleek dat de aanmelding als bezoeker door zijn vader mislukt was. De andere meer persoonlijke omstandigheden zijn dat belanghebbende vaker zijn vader bezoekt en telkens wel de verschuldigde parkeerbelasting heeft betaald via de beschreven werkwijze. Aanleiding voor prejudiciële vragen 2.8 De Rechtbank heeft besloten om prejudiciële vragen aan de Hoge Raad voor te leggen. Zij vermeldt de aanleiding om dat te doen in onderdeel 5 en 6 van haar uitspraak. In de kern komt het erop neer dat die aanleiding is dat – volgens de Rechtbank (vgl. rov. 6.1) – de huidige benadering in de rechtspraak eraan in de weg staat dat de rechter in een concreet geval maatwerk kan toepassen in parkeerbelastingzaken. De lijn in de feitenrechtspraak houdt in (rov. 5) dat (

1. i)de parkeerbelasting een objectieve belasting is waardoor er in de regel geen ruimte is voor een afweging van persoonlijke omstandigheden of belangen, (
2. ii)dat een uitzondering wordt gemaakt voor overmacht en (iii) dat een beroep op een andere strafuitsluitingsgrond – zoals afwezigheid van alle schuld – niet aan de orde is, omdat de naheffingsaanslag parkeerbelasting geen straf of boete is. Deze lijn steunt op het arrest HR BNB 1996/34, waarin de Hoge Raad oordeelt dat de naheffingsaanslag parkeerbelasting niet (tevens) een strafvervolging is zoals bedoeld in art. 6 EVRM (hierna: criminal charge), aldus de Rechtbank (rov. 6). 2.9 Hoewel de motivering van de Rechtbank sterk gericht is op de vraag of sprake is van een criminal charge, blijkt overigens uit haar overwegingen dat zij in wezen een juridische opening zoekt om ‘maatwerk’ (zie voor die term rov. 6.1 en 6.2) te kunnen leveren. De Rechtbank lijkt de grootste kans voor die opening te zien in een heroverweging van HR BNB 1996/34, dus in het (alsnog) aanmerken van de kosten naheffing als een criminal charge. Maar als die weg gesloten blijft, stelt de Rechtbank in de kern aan de orde – in de prejudiciële vragen 2 tot en met 4 – of er anderszins aanknopingspunten zijn om maatwerk te kunnen leveren. Uit haar beslissing blijkt verder duidelijk dat de Rechtbank met ‘maatwerk’ in het bijzonder op het oog heeft dat “de belastingrechter kan beoordelen of de gedraging die aanleiding gaf tot het opleggen van de naheffingsaanslag verwijtbaar is dan wel of het in rekening brengen van de (volledige) kosten naheffing passend en geboden is”. Dit laatste citaat is afkomstig uit rov. 7.8 in het kader van de criminal charge-kwestie, maar ook in andere overwegingen (rov. 8.1, 8.4, 9 en 9.1) komt een vergelijkbare passage terug, evenals in de prejudiciële vragen 2 tot en met 4 zelf. Kortom, de Rechtbank zoekt een juridische opening voor een verwijtbaarheidstoets en een passend-en-gebodentoets. De prejudiciële vragen 2.10 De Rechtbank legt vier prejudiciële vragen aan de Hoge Raad voor. Deze zien enkel op het karakter van de kosten naheffing, en niet op dat van de naheffing zelf (rov. 6.2). De tweede, derde en vierde vraag komen volgens de Rechtbank aan de orde als de Hoge Raad de eerste vraag ontkennend beantwoordt. Het komt mij overigens voor dat ook vraag 1b subsidiair is, aangezien het impliciete uitgangspunt van die vraag lijkt te zijn dat de kosten naheffing niet onder het toepassingsbereik van art. 6 EVRM valt (zie 10.4-10.5 hierna). 2.11 Vraag 1 is verdeeld in twee onderdelen: “
3. a)Zijn de kosten naheffing als onderdeel van de naheffingsaanslag parkeerbelasting al dan (nog altijd) niet (tevens) aan te merken als een strafvervolging zoals bedoeld in artikel 6 van het EVRM?
4. b)Mag de toepassing van artikel 6 van het EVRM afhankelijk worden gesteld van de keuzes van de gemeentelijke wetgever (bij het bepalen van de omvang van het gebied waarbinnen parkeerbelasting wordt geheven) en, zo ja, moet de gemeenteraad bij het maken van die keuze expliciet kenbaar maken zich rekenschap te hebben gegeven van de gevolgen daarvan voor de toepassing van artikel 6 van het EVRM?” 2.12 Vraag 2 luidt: “Gaat ten aanzien van de kosten naheffing een dusdanige reflexwerking van artikel 6 van het EVRM uit dat de belastingrechter in ieder geval moet kunnen beoordelen of de aan de naheffingsaanslag ten grondslag liggende gedraging verwijtbaar is dan wel of het in rekening brengen van de (volledige) kosten naheffing passend en geboden is wat dan tot het oordeel kan leiden dat moet worden afgezien van het in rekening brengen van de (volledige) kosten naheffing?” 2.13 Vraag 3 luidt: “Is de oplegging van kosten naheffing een herstelsanctie en, zo ja, kan de belastingrechter (al dan niet in het kader van toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur) beoordelen of de aan de naheffingsaanslag ten grondslag liggende gedraging verwijtbaar is dan wel of het in rekening brengen van de (volledige) kosten naheffing passend en geboden is wat dan tot het oordeel kan leiden dat moet worden afgezien van het in rekening brengen van de (volledige) kosten naheffing?” 2.14 Vraag 4 luidt: “Moeten de toepasselijke wettelijke regelingen, waaronder de artikelen 225 en 234 van de Gemeentewet, zo worden uitgelegd dat bij de beoordeling van de rechtmatigheid door de belastingrechter van de aan een belanghebbende in rekening gebrachte kosten naheffing niet kan worden beoordeeld of de aan de naheffingsaanslag ten grondslag liggende gedraging verwijtbaar is dan wel of het in rekening brengen van de (volledige) kosten naheffing passend en geboden is, zodat dit dan ook geen aanleiding kan geven voor het oordeel dat moet worden afgezien van het in rekening brengen van de (volledige) kosten naheffing?” 2.15 De Rechtbank heeft de vragen ingeleid met een uitgebreide toelichting, in het bijzonder de eerste vraag. Ik kies ervoor om op dit punt te verwijzen naar de uitspraak en om de toelichting op deze plaats niet te citeren of samen te vatten. Ik kom in de conclusie wel hier en daar terug op onderdelen van de toelichting. 3Reacties van procespartijen en derden in de procedure voor de Hoge Raad 3.1 De Hoge Raad heeft partijen in de gelegenheid gesteld om schriftelijke opmerkingen te maken. Hierop is – naar ik vooralsnog aanneem – namens het College gereageerd door een brief in te dienen die de Heffingsambtenaar eerder bij de Rechtbank heeft ingediend naar aanleiding van haar voornemen tot het stellen van prejudiciële vragen. Binnen de gestelde termijn zijn – naar ik wederom vooralsnog aanneem – namens het College aanvullende schriftelijke opmerkingen ingediend. Belanghebbende heeft geen reactie ingediend. 3.2 De Hoge Raad heeft (kennelijk) bepaald dat ook anderen dan partijen in de gelegenheid worden gesteld om schriftelijke opmerkingen te maken. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (NOB) hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Partijen hebben geen gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid om naar aanleiding van die opmerkingen schriftelijke uitlatingen in te dienen. Schriftelijke opmerkingen College 3.3 Een (verwijtbaarheid)afweging bij het in rekening brengen van kosten verhoudt zich niet met het objectieve karakter van de parkeerbelasting. In de Gemeente wordt nauwelijks een beroep op coulance gedaan. Art. 234 Gemeentewet schrijft dwingend voor dat kosten in rekening worden gebracht. Bij beperkte verwijtbaarheid staat een beroep op de hardheidsclausule van art. 63 AWR open; de rechter dient niet in die beoordeling te treden. Schriftelijke opmerkingen VNG 3.4 Er is geen aanleiding terug te komen van HR BNB 1996/34. Het karakter van kostenvergoeding is van groot belang; dat karakter komt ook in de vaststelling van de hoogte terug. Bij vraag 1b gaat het om twee verschillende zaken: het enerzijds handhaven tegen niet-betalen van parkeerbelasting op plaatsen waar mag worden geparkeerd, en anderzijds het handhaven tegen parkeren op plaatsen waar dat niet gewenst is. Art. 234 Gemeentewet laat geen ruimte voor differentiatie in de kostenvergoeding, ook niet door de belastingrechter. De kostendoorberekening is geen herstelsanctie. In het kader van vraag 4 is van belang dat geen sprake is van niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden die de kostendoorberekening zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of ongeschreven recht dat die doorberekening achterwege moet blijven. Als in een individueel geval de parkeerverordening onevenredig uitwerkt, is het aan de gemeente om daar met toepassing van de hardheidsclausule rekening mee te houden. Aanvullende schriftelijke opmerkingen College 3.5 In aanvulling op zijn eerdere opmerkingen en de opmerkingen van de VNG benoemt het College dat in situaties waarin bijvoorbeeld een parkeerapp aantoonbaar foutief wordt bediend, dat aan een naheffingsaanslag parkeerbelasting in de weg staat. Verder is het beleid van de Gemeente niet zo zwart-wit als de Rechtbank doet voorkomen: de eerste maal krijgt iedereen in beginsel het voordeel van de twijfel bij een aannemelijke gestelde vergissing. Een evenredigheids- of verwijtbaarheidstoetsing van de kostendoorberekening vooraf is uitvoeringstechnisch niet te bolwerken. Schriftelijke opmerkingen NOB 3.6 De NOB beperkt zich tot vragen 1a en 2; deze moeten bevestigend worden beantwoord. Er is sprake van een criminal charge. Het is niet doorslaggevend dat het in rekening brengen van kosten naheffing niet in het strafrecht is geregeld. De strafrechtelijke oorsprong is wel betekenisvol. Van de verhouding tussen het nageheven bedrag en de doorberekende kosten gaat een bestraffende en afschrikwekkende werking uit. De NOB acht het in rekening brengen van kosten naheffing meer bestraffend dan herstellend van karakter. 4. Regelgeving 4.1 Art. 225 Gemeentewet luidt, voor zover relevant: “1. In het kader van de parkeerregulering kunnen de volgende belastingen worden geheven: a. een belasting ter zake van het parkeren van een voertuig op een bij de belastingverordening dan wel krachtens de belastingverordening in de daarin aangewezen gevallen door het college te bepalen plaats, tijdstip en wijze; (…) 2. Voor de toepassing van het eerste lid wordt onder parkeren verstaan het gedurende een aaneengesloten periode doen of laten staan van een voertuig, anders dan gedurende de tijd die nodig is voor en gebruikt wordt tot het onmiddellijk in- en uitstappen van personen dan wel het onmiddellijk laden of lossen van zaken, op de binnen de gemeente gelegen voor het openbaar verkeer openstaande terreinen of weggedeelten, waarop dit doen of laten staan niet ingevolge een wettelijk voorschrift is verboden. 3. De belasting, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, wordt geheven van degene die het voertuig heeft geparkeerd. 4. Als degene die het voertuig heeft geparkeerd wordt mede aangemerkt degene die de belasting voldoet dan wel te kennen geeft of heeft gegeven de belasting te willen voldoen. 5. Zolang geen voldoening van de in het eerste lid, onderdeel a, bedoelde belasting heeft plaatsgevonden wordt de houder van het voertuig aangemerkt als degene die het voertuig heeft geparkeerd. (…) 6. De belasting wordt niet geheven van degene die ingevolge het vijfde lid is aangemerkt als degene die het voertuig heeft geparkeerd, indien deze aannemelijk maakt dat ten tijde van het parkeren een ander tegen zijn wil van het voertuig gebruik heeft gemaakt en dat hij dit gebruik redelijkerwijs niet heeft kunnen voorkomen. (…)” 4.2 Art. 234 Gemeentewet luidt, voor zover relevant: “1. De belasting, bedoeld in artikel 225, eerste lid, onder a, wordt geheven bij wege van voldoening op aangifte dan wel op andere wijze. 2. Als voldoening op aangifte wordt uitsluitend aangemerkt: a. het bij de aanvang van het parkeren in werking stellen van een parkeermeter of een parkeerautomaat op de daartoe bestemde wijze en met inachtneming van de door het college gestelde voorschriften; b. indien ingevolge artikel 235, eerste lid, een wielklem is aangebracht, de voldoening op aangifte op de door het college bepaalde wijze. 3. Ingeval een naheffingsaanslag wordt opgelegd, wordt deze berekend over een parkeerduur van een uur, tenzij aannemelijk is dat het voertuig langer dan een uur zonder betaling geparkeerd heeft gestaan. 4. De artikelen 67b, 67c en 67f van de Algemene wet blijven buiten toepassing. 5. Ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag worden kosten in rekening gebracht. Deze kosten maken onderdeel uit van de naheffingsaanslag en worden afzonderlijk op het aanslagbiljet vermeld. Ten aanzien van hetzelfde voertuig worden per aaneengesloten periode de kosten niet vaker dan eenmaal per kalenderdag in rekening gebracht. 6. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de wijze van berekening en de maximale hoogte van de in het vijfde lid bedoelde kosten. In de belastingverordening wordt het bedrag van de in rekening te brengen kosten bepaald. (…).” 4.3 Art. 2 Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen (Bgpb) luidt als volgt: “1. De gemeentelijke kosten ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag als bedoeld in artikel 234, vijfde lid, van de wet kunnen ten hoogste bestaan uit de volgende componenten, voor zover deze samenhangen met de inning van niet betaalde parkeerbelastingen: a. vaste informatieverwerkingskosten; b. variabele informatieverwerkingskosten; c. kosten van afschrijving; d. kosten van interest; e. personeelskosten; f. overheadkosten, die ten hoogste 50% van de personeelskosten mogen bedragen. 2. Op basis van een raming van het jaarlijkse totaal van deze kosten stelt de raad, in verhouding tot het geraamde jaarlijkse aantal aaneengesloten parkeerperioden binnen een kalenderdag waarover wordt nageheven, het bedrag vast dat per nageheven aaneengesloten parkeerperiode binnen een kalenderdag aan de belastingschuldige in rekening wordt gebracht. De raming kan een gemiddelde betreffen over een periode van ten hoogste vier jaren.” 4.4 Art. 3 Bgpb luidt als volgt: “1. Het bedrag, bedoeld in artikel 2, tweede lid, bedraagt met ingang van 1 januari 1999 ten hoogste € 41 [Red: per 1 januari 2022: € 66,50] .. 2. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties past jaarlijks het bedrag, bedoeld in het eerste lid, aan overeenkomstig de procentuele wijziging die de consumentenprijsindex over de maand april van het lopende kalenderjaar heeft ondergaan ten opzichte van dit prijsindexcijfer over de maand april van het daaraan voorafgaande jaar. De uitkomst van die berekening wordt afgerond op het dichtstbijzijnde veelvoud van 10 eurocent. Het aldus berekende bedrag wordt door Onze voornoemde Minister voor 1 september in de Staatscourant bekend gemaakt en geldt voor het daarop volgende kalenderjaar.” 4.5 Deze weergave van art. 3 Bgpb – inclusief de opmerking “[Red: per 1 januari 2022: € 66,50]” – is afkomstig van wetten.nl. De vraag kan rijzen of die weergave juist is. Bij de Regeling van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 3 september 2021 is namelijk art. 3

(1)Bgbp zelf gewijzigd, in zoverre in afwijking van eerdere regelingen, waarin het maximumbedrag enkel werd gepubliceerd in de Staatscourant, zonder het Bgbp aan te passen. Opmerkelijk is trouwens dat in regelingen nadien die voorzien in aanpassing van het maximumbedrag, de oude techniek weer is gehanteerd. Ik laat de vraag verder rusten. Hier van belang is dat in 2022 het maximumbedrag € 66,50 is. 5Wetsgeschiedenis parkeerbelasting 5.1 In dit onderdeel vang ik aan met een gedeeltelijke herhaling van de parlementaire geschiedenis die ik aanhaal in mijn conclusie over (na)heffing van parkeerbelasting naar een dagtarief. Waar ik de vervanging van de beoogde zogeheten ‘c-belasting’ door de kosten naheffing in die conclusie slechts kort besprak, ga ik daarop hier uitgebreider in. 5.2 De voorgangers van art. 225 en 234 Gemeentewet onder de oude gemeentewet zijn art. 276a en 283a van die oude gemeentewet (gemeentewet (oud)). Per 1 januari 1994 is de (nieuwe) Gemeentewet in werking getreden. Art. 276a en 283a gemeentewet (oud) zijn ingevoerd per 1 januari

1. Deze invoering hield verband met de zogenoemde fiscalisering van parkeergelden in een parkeerbelasting. Fiscalisering 5.3 De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat tot de fiscalisering heeft geleid, vermeldt onder meer het volgende over het tot op dat moment geldende systeem: “gemeenten [kunnen] op dit moment voor het parkeren met motorrijtuigen op bepaalde terreinen en weggedeelten parkeerrechten heffen. Deze parkeerrechten hebben een dualistisch karakter. Het zijn enerzijds retributieve vergoedingen voor individuele prestaties van de gemeente aan parkeerders, anderzijds heffingen die kunnen dienen als instrument in het kader van de parkeerregulering. De huidige vorm van parkeerretributies bestaat sinds
2. Zij is vooral bedoeld om ruimere mogelijkheden te bieden tot regulering van het parkeren door middel van het prijsmechanisme dan voorheen. Daarom mogen de parkeerrechten hoger zijn dan nodig is om de gemeenten een matige winst te verzekeren. Tevens is toentertijd de mogelijkheid gecreëerd het belanghebbenden-parkeren als aparte categorie in te voeren. Dit alles om meer ruimte te geven voor een consistent en planmatig gemeentelijk parkeerbeleid met de nodige flexibiliteit. De gemeenten kunnen deze instrumenten, met name waar het gaat om gebieden met een meer dan marginale en incidentele parkeerproblematiek, toepassen in die gevallen waarin toepassing van parkeerverboden niet in aanmerking komt. (…) Het betaald parkeren wordt, als instrument voor de gemeente om schaarse parkeergelegenheid tegen betaling ter beschikking te stellen, in eerste aanleg door middel van een fiscaal stelsel geregeld, ondersteund door strafrechtelijke handhavingsmiddelen.” 5.4 De memorie vermeldt over parkeerregulering onder de nieuwe regeling het volgende: “De nieuwe regeling die wij in het navolgende voorstellen heeft geen betrekking op plaatsen waar parkeren verboden is. Het voorstel beoogt de regulering van het parkeren waar dit (nu) onder zekere voorwaarden toegestaan is (bij parkeermeters, parkeerautomaten en op basis van een belanghebbenden-vergunning) helemaal met een fiscaal regime te doen geschieden, ook wanneer men zich niet aan die voorwaarden houdt. De essentie van dat fiscale regime is de beïnvloeding via het prijsmechanisme.” 5.5 De reden voor (verdere) fiscalisering was gelegen in problemen bij de handhaving van de heffing van parkeerrechten: “Een probleem waar gemeenten die hebben gekozen voor het op dit moment bestaande fiscale instrumentarium veelvuldig mee worden geconfronteerd is, dat parkeerders vaak niet bereid zijn voldoende en tijdig te betalen op de daartoe geëigende wijze. Er wordt bij voorbeeld veelvuldig geparkeerd bij parkeermeters zonder dat deze in werking zijn gesteld. (…) De parkeercontroleur of de politiebeambte die dergelijk parkeergedrag constateert, kan daartegen optreden door middel van een aanbod van politietransactie, zo nodig gevolgd door het uitschrijven van een proces-verbaal. De verdere afdoening geschiedt langs justitiële weg. Het is voor de gemeente in beginsel ook mogelijk het te weinig betaalde parkeergeld alsnog te vorderen. De kosten van dit laatste zijn echter zeer hoog. (…) Het grootste probleem is dat gemeenten voor de effectiviteit van hun parkeerbeleid afhankelijk zijn van strafrechtelijke procedures, dat wil zeggen van politie en Openbaar Ministerie. De heffing is immers een fiscale zaak, maar het zich onttrekken aan de betalingsverplichting een strafbaar feit. De mate waarin de geschetste vorm van ongewenst parkeergedrag kan worden aangepakt, is daarmee in hoge mate afhankelijk van de verwerkingscapaciteit van het justitieel apparaat. Deze capaciteit blijkt met name in grote gemeenten, waar een aanzienlijke parkeeroverlast bestaat, de nodige problemen op te leveren.” 5.6 De fiscalisering houdt ook in dat de vorm van heffing wijzigt. Parkeerrechten, zijnde gebruiksretributies, worden omgezet in belastingen. Aanleiding voor de wijziging op dit punt is enerzijds de wens dat gemeenten een zogenoemd schriktarief kunnen hanteren en anderzijds een arrest van de Hoge Raad op het terrein van een andere gebruiksretributie, namelijk havengelden, uit welk arrest volgens de regering volgt dat een schriktarief niet mogelijk is bij een gebruiksretributie omdat zo’n tarief zich niet richt naar het gebruik. Heffing in de vorm van een parkeerbelasting is dan een oplossing: “In de nu voorgestelde vorm van «fiscalisering» is het niet langer nodig een direkt verband te leggen tussen tarief en gebruik zoals door de Hoge Raad bedoeld. Deze band zou, door de beperkingen die ze aan de hoogte van het maximale (dag)tarief zou stellen, afbreuk doen aan de effectiviteit van de maatregel op de regulering van het parkeren door middel van het prijsmechanisme. In het kader van een strakke parkeerregulering blijkt een schriktarief onontbeerlijk. Het gaat immers niet alleen om het aansporen van de gebruikers van parkeerplaatsen alleen dan een parkeerplaats te bezetten wanneer dat strikt nodig is. Deze beperking van de parkeerdruk in met name de binnensteden wordt nagestreefd met het normale tarief (…). Het is ook de bedoeling de gebruikers een stimulans te geven zich te houden aan de tijdsduur waarvoor bepaalde parkeerplaatsen bedoeld zijn. Als de gebruiker zich niet aan die tijdsduur houdt, ontstaat automatisch een betalingsverplichting voor een belasting die vele malen hoger is dan wat hij anders in de meter of automaat had moeten gooien. Dit «schriktarief» heeft dus vooral een regulerend effect via het prijsmechanisme.” 5.7 De memorie van toelichting vermeldt overigens dat als in de praktijk situaties voorkomen waarbij in redelijkheid geen belasting zou moeten worden geheven, het gebruik van art. 63 AWR (de hardheidsclausule) door het college van burgemeester en wethouders openstaat. Dit is weliswaar opgemerkt in het kader van de regels voor de houder als belastingplichtige (destijds het derde en vierde lid), maar de wettelijke regeling beperkt het gebruik daartoe niet. De memorie luidt: “Met de regeling van het derde en vierde lid is een evenwichtig stelsel van verantwoordelijkheden vastgelegd. Mochten er echter in de praktijk nog situaties voorkomen waarbij in redelijkheid geen belasting zou moeten worden geheven, dan kunnen burgemeester en wethouders altijd nog gebruik maken van de hardheidsclausule van artikel 63 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen.” Aanvankelijk beoogde c-belasting (schriktarief) 5.8 Het in 5.6 bedoelde schriktarief is opgenomen in het oorspronkelijke wetsvoorstel. Voor gevallen waarin – kort gezegd – is geparkeerd zonder de verschuldigde parkeerbelasting (volledig) te hebben voldaan, voorziet het oorspronkelijke wetsvoorstel in een afzonderlijke belasting, dus naast de parkeerbelasting en de belasting voor een parkeervergunning, ook wel de ‘c-belasting’ genoemd naar het voorgestelde artikelonderdeel dat voorziet in deze belasting. Beoogd is dat dit een belasting naar een (voldoende) hoog tarief zou zijn. Wat betreft het heffingsproces van deze c-belasting is de gedachte dat als geconstateerd zou worden dat deze c-belasting verschuldigd is (namelijk als de reguliere parkeerbelasting niet is voldaan), de parkeerder een waarschuwing krijgt, waarna de parkeerder zelf aangifte moet doen van de c-belasting en deze belasting moet voldoen. Zou de parkeerder dat niet doen, dan zou een naheffingsaanslag volgen. Daarbij zou de (hoge) c-belasting nog eens met vijftig procent worden verhoogd. Die verhoging van vijftig procent zou overigens een vaste zijn; uit de memorie van toelichting volgt dat het niet de bedoeling was om een discretionaire bevoegdheid te introduceren: “Ook in onderdeel E zijn enkele vereenvoudigingen van de procedure opgenomen, die er toe moeten leiden het aantal procedures rond deze belasting tot een minimum te beperken. Met de Commissie van advies inzake werkwijze en normen belastingkamers Gerechtshoven, de commissie Van Vucht, die wij over dit voorstel hebben gehoord, achten wij het niet zinvol de mogelijkheid te scheppen dat bij een naheffingsaanslag met een discretionair vastgesteld verhogingspercentage wordt gewerkt. Daarom is in het voorgestelde nieuwe tweede lid van artikel 284 neergelegd, dat dit percentage in alle gevallen 50 bedraagt. Hiermee wordt tevens zo nauwkeurig mogelijk aangesloten bij de praktijk rond de boetes op fout parkeren, zodat de onderlinge samenhang tussen de parkeerbelasting van artikel 276a gemeentewet en de regelingen betreffende parkeerovertredingen gewaarborgd blijft. De buiten toepassing verklaring van artikelen van de Algemene Wet is van deze beleidslijn een technisch uitvloeisel.” 5.9 Het oorspronkelijke wetsvoorstel bevat een bepaling op grond waarvan bij algemene maatregel van bestuur een maximum kan worden gesteld voor de hoogte van het tarief voor de c-belasting. De memorie van toelichting vermeldt dat wordt gedacht aan een maximum tarief per dag dat overeenkomt met het tarief voor de politietransactie bij fout parkeren (destijds f 35); het moet namelijk voorkomen worden dat door te hoge tarieven voor de parkeerbelasting vluchtgedrag optreedt naar plaatsen waar parkeren in het geheel niet is toegestaan. Vervanging c-belasting door (onder meer) kostenverhaal 5.10 Het voorstel voor invoering van de c-belasting werd gezien als de kern van de “fiscalisering van parkeerboetes”. Niettemin haalt de c-belasting de parlementaire eindstreep niet. Bij de tweede nota van wijziging komen de op de c-belasting betrekking hebbende bepalingen niet meer terug in het wetsvoorstel. Aanleiding hiervoor zijn enerzijds zorgen over de verenigbaarheid met art. 6 EVRM en anderzijds dat aanbevelingen in een advies van een hoogleraar op dat punt volgens het kabinet op bezwaren stuiten met name wat betreft de effectiviteit van het voorgestelde systeem: “(…) de leden van de fractie van het C.D.A. (…) merken op het denkbaar te achten dat het Europese Hof de voorgestelde c-belasting als strafbepaling zal beschouwen, waardoor strijdigheid zou kunnen ontstaan tussen deze belasting en het genoemde artikel 6 EVRM. (…) de vraag van deze leden [is] voor het kabinet aanleiding geweest zich nader te beraden oer de verdere procedure met betrekking tot het wetsvoorstel. Inmiddels heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) omtrent de mogelijke onverenigbaarheid van het wetsvoorstel met artikel 6 EVRM advies ingewonnen bij prof. mr. P. van Dijk van de Rijksuniversiteit te Utrecht. (…) In zijn advies doet prof. Van Dijk tegen de achtergrond van het EVRM een aantal aanbevelingen tot aanpassing van het wetsvoorstel. Het kabinet heeft met betrekking tot deze aanbevelingen het volgende overwogen. Indien zou worden besloten deze aanbevelingen, met name die over het toekennen van opschortende werking aan een bezwaar tegen de gemeentelijke naheffingsaanslag, over te nemen, zou de effectiviteit van het voorgestelde systeem van fiscale afdoening nadeling worden beïnvloed. Daardoor zou immers de belastingplichtige de mogelijkheid verkrijgen enkel en alleen door te procederen de snelle inning van de verschuldigde parkeergelden te belemmeren. Voorts zou dit er toe leiden dat bij handhaving van de zogenaamde c-belasting het opnemen van de wielklem in het instrumentarium voor de inning van de verschuldigde parkeerbelasting in het gedrang zou komen. Zoals al in de memorie van antwoord naar voren kwam, hecht het kabinet groot belang aan de wielklem als een naar verwachting zeer effectief instrument voor de handhaving van de voorschriften ter zake van het betaalde parkeren.” 5.11 Tegen die achtergrond voorziet de tweede nota van wijziging in vervanging van de cbelasting door een regeling voor de wielklem en een regeling om bij het opleggen van de naheffingsaanslag de daarmee samenhangende kosten aan de belastingplichtige in rekening te brengen: “(…) het kabinet [heeft] besloten bij nota van wijziging af te zien van de voorgenomen invoering van de zogenaamde c-belasting. In plaats daarvan voorziet de nota van wijziging in een op de parkeerbelastingen toegesneden systeem van invordering van niet-betaalde parkeergelden, waarbij voor de gemeenten de mogelijkheid wordt geopend de wielklem te hanteren. Daarnaast voorziet de nota van wijziging in de mogelijkheid voor de gemeenten om bij het opleggen van de naheffingsaanslag voor de niet betaalde parkeerbelasting de daarmee samenhangende kosten aan de belastingplichtige in rekening te brengen. Voor deze - in het belastingrecht bijzondere - mogelijkheid van kostenverhaal is hier aanleiding, aangezien het bij de parkeerbelastingen gaat om de naheffing van relatief geringe bedragen. Op deze wijze worden de gemeenten in staat gesteld om op een efficiënte en financieel verantwoorde wijze hun parkeerbeleid te realiseren. Het aan de belastingplichtige in rekening brengen van kosten maatregelen en van toezicht in het belang van de belastingheffing is in het belastingrecht overigens niet geheel onbekend. Wij verwijzen in dit verband naar het Besluit kosten en interest douane en accijnzen (Stb. 1962,335).” 5.12 De toelichting bij de nota van wijziging laat er geen misverstand over bestaan dat het streven is om verre te blijven van een mogelijke strijd met art. 6 EVRM: “De nota van wijziging maakt het mogelijk de niet betaalde parkeerbelasting in te vorderen via een naheffingsaanslag met doorberekening van de aan het opleggen van die aanslag verbonden kosten aan de belastingplichtige. Daarbij wordt afgezien van de mogelijkheid om een verhoging op te leggen, hetgeen voortvloeit uit het streven om met betrekking tot de parkeerbelastingen verre te blijven van een mogelijke strijd met artikel 6 EVRM.” 5.13 De Raad van State meende in zijn advies dat het kostenverhaal niet dient te worden aangemerkt als een materiële strafsanctie: “Naar het de Raad van State voorkomt, is de kernvraag of het kostenverhaal niet dient te worden aangemerkt als een materiële strafsanctie. Die vraag strekt zich mede uit tot het bijzondere middel van toepassing van de wielklem, die volgens de toelichting mede dient tot zekerheid voor de betaling van die kosten. De Raad is van oordeel dat deze vraag ontkennend kan worden beantwoord. Weliswaar is niet uitgesloten dat de belastingschuldige de betaling van belasting berekend naar een forfaitair bepaalde parkeerduur en het aanbrengen van de wielklem als punitief zal ervaren, maar voor het karakter van de maatregel is dit niet bepalend. Van meer belang acht de Raad dat de te verrekenen kosten worden vastgesteld aan de hand van relevante reële kostencomponenten en op basis van een nog nader vast te stellen berekeningsmethodiek en dat zulks in elke gemeente die van deze middelen gebruik maakt afzonderlijk zal geschieden. Voorts wijst de Raad erop dat ook elders in het belastingrecht niet onbekend is dat kosten van maatregelen en van toezicht in het belang van de belastingheffing ten laste van de belastingschuldige worden gebracht. Genoemd kunnen worden de kosten van bepaalde ambtelijke werkzaamheden inzake de douane en de accijnzen welke in bepaalde gevallen, zoals geregeld in het Besluit kosten en interest douane en accijnzen (Stb. 1962, 335), in rekening kunnen worden gebracht.” 5.14 Op enig moment heeft de PvdA-fractie de vraag opgeworpen of ook met kostenverhaal toch strijd met art. 6 EVRM kan ontstaan, maar de regering beantwoordde die vraag ontkennend. 5.15 De toelichting bij de nota van wijziging wijst erop dat gemeenten niet verplicht zijn te kiezen voor fiscale afdoening, en dat de strafrechtelijke afdoening een mogelijkheid blijft: “Volledigheidshalve merken wij nog op dat de gemeenten bij aanvaarding van het gewijzigde wetsvoorstel niet verplicht zijn over te gaan op de daarin voorgestelde wijzen van fiscale afdoening van betaald parkeren, maar daartoe de mogelijkheid krijgen. Voor gemeenten die niet kiezen voor fiscale afdoening (met of zonder wielklem) blijft de huidige wijze van afdoening van kracht, die in de nabije toekomst naar verwachting zal worden vervangen door afdoening op basis van de wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Stb. 1989, 300) (…) De huidige strafrechtelijke afdoening van het betaald parkeren vindt plaats via de politie en het openbaar ministerie. Hetzelfde geldt voor de toekomstige afdoening op basis van de wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften.” 5.16 De tekst van het voorgestelde voorschrift wat betreft het kostenverhaal (destijds art. 283a

(6)) is gelijkluidend aan het huidige art. 234

(5)Gemeentewet. De tekst is dwingend geformuleerd (“worden kosten in rekening gebracht”). De toelichting is op het eerste gezicht niet eenduidig op dit punt. Naast een dwingende formulering, wordt ook gesproken in termen dat gemeenten kosten in rekening ‘kunnen’ brengen en in termen van een ‘mogelijkheid’. Toch lijkt me geen sprake van een discrepantie. Op de desbetreffende passages kan in elk geval niet worden gebaseerd dat indien de gemeentelijke wetgever besluit tot handhaving met kostenverhaal, het uitvoerende bestuursorgaan een discretionaire bevoegdheid heeft wat betreft het in rekening brengen van kosten. 5.17 De toelichting vermeldt dat nadere regels over de kosten worden bij algemene maatregel van bestuur worden gesteld in overleg met de VNG. Die regels zien op de kostencomponenten, de berekeningswijze en het maximumbedrag. Het moet gaan om kosten die werkelijk door de gemeente worden gemaakt: “De doorberekening van de kosten van het opleggen van de naheffingsaanslag zal nader worden geregeld bij algemene maatregel van bestuur. Daarin zal een opsomming worden opgenomen van de relevante kostencomponenten (met name personeelskosten en kosten van administratieve verwerking), eventueel nader uit te werken in een berekeningsmethodiek. Op basis daarvan kan elke gemeente vervolgens het ter plaatse geldende kostenbedrag vaststellen. De desbetreffende algemene maatregel van bestuur zal in nauw overleg met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten worden opgesteld. (…) In het zevende lid is geregeld dat de wijze van berekenen en de maximale hoogte van de kosten van de naheffingsaanslag bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald. Met de vermelding in een algemene maatregel van bestuur van de componenten van de in rekening te brengen kosten wordt eenheid in de kostengrondslag bereikt. Met het stellen van een maximum wordt beoogd te voorkomen dat de kosten van een minder efficiënte aanpak door gemeenten kunnen worden afgewenteld op de belastingplichtige. In de tweede volzin van het zevende lid staat opgenomen dat in de belastingverordening de invulling plaats vindt van de in de algemene maatregel genoemde kostencomponenten. Aangezien de kosten van het opleggen van een naheffingsaanslag niet in alle gemeenten dezelfde omvang zullen hebben strookt het met het karakter van de regeling alleen die kosten, die werkelijk door de gemeenten worden gemaakt en waarvan de omvang in de belastingverordening is opgenomen, aan de belastingplichtige in rekening te brengen.” 5.18 Op een later moment tijdens de parlementaire behandeling is wederom vermeld dat het moet gaan om de werkelijke kosten. Verder is inzicht gegeven in de hoogte van het maximumbedrag dat bij algemene maatregel van bestuur wordt vastgesteld. Bij dat bedrag is niet alleen rekening gehouden met het uitgangspunt van kostendekkendheid maar ook met het overige parkeerhandhavingsbeleid om ongewenste effecten te voorkomen: “Het gaat daarbij om de werkelijke kosten, vast te stellen aan de hand van relevante, reële kostencomponenten. Op basis van deze kostencomponenten kan elke gemeente, uitgaande van de plaatselijke omstandigheden, de kosten berekenen. De VNG heeft op basis van deze uitgangspunten een aantal gemeenten verzocht een raming op te stellen van de kosten van de naheffingsaanslag. De door de gemeenten opgegeven kosten liggen gemiddeld rond ƒ 55,-. In de a.m.v.b. is het maximumbedrag, na nader overleg met de VNG en de Rgf, bepaald op ƒ 65,-. Met het stellen van een maximum bedrag wordt, naast het vermijden van belangrijke onderlinge verschillen tussen gemeenten, tevens beoogd te voorkomen dat de kosten van een minder efficiënte aanpak kunnen worden afgewenteld op de belastingschuldige. Bij de bepaling van het maximumbedrag is uiteraard rekening gehouden met het feit dat gemeenten het instrument kostendekkend moeten kunnen hanteren. Met het oog op de samenhang bij de uitvoering van het parkeerbeleid is bij de vaststelling van het maximumbedrag ook rekening gehouden met het overige parkeerhandhavingsbeleid. Voorkomen moet worden dat strafbaar gesteld parkeren, op plaatsen waar dat (bijvoorbeeld om redenen van verkeersveiligheid) verboden is, wordt «aangemoedigd» omdat de politie-transactiebedragen veel lager zijn dan de kosten van de naheffingsaanslag. De gewenste samenhang van het parkeerbeleid is dan ook tevens aan de orde bij de thans plaatsvindende heroverweging van onder andere de transactiebedragen met betrekking tot parkeerovertredingen in het kader van de voorbereiding van het nieuwe Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens (RVV). Overigens dient afstemming plaats te vinden in het kader van het driehoeksoverleg.” 5.19 De kosten zijn omwille van de efficiëntie onderdeel van de naheffingsaanslag: “(…) in de eerste volzin [is] de bepaling opgenomen dat ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag kosten in rekening worden gebracht. De kosten, zo is in de tweede volzin (…) bepaald, maken onderdeel uit van een naheffingsaanslag. Hiermee wordt bereikt dat bestrijding door de belastingplichtige van zowel de naheffingsaanslag als van de kosten van die naheffingsaanslag in één bezwaar-, respectievelijk in één beroepsprocedure kan geschieden. Het slot van de tweede volzin schrijft voor dat de kosten van de naheffingsaanslag door afzonderlijke vermelding op het aanslagbiljet aan de belastingplichtige kenbaar worden gemaakt.” 5.20 In verband met de overstap van de c-belasting naar kostenverhaal is ook opgenomen dat de toenmalige art. 21 en 22 AWR niet van toepassing zijn (thans verwijst art. 234

(4)Gemeentewet naar de art. 67b, 67c en 67f AWR): “De in het vijfde lid buiten toepassing verklaarde artikelen 21 en 22 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen zien op het opleggen van een verhoging indien de belasting die op aangifte behoort te worden voldaan, niet of te laat wordt voldaan. Aangezien in de nu voorgestane opzet gekozen is voor een systeem waarbij elke - mogelijke - relatie met strafsancties is uitgesloten, achten wij het passend ook de sanctie van de artikelen 21 en 22 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen niet van toepassing te doen zijn.” Toelichting op Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen (Bgpb) 5.21 Het Bgpb is ingevoerd op 1 januari 1991 tegelijk met de in 5.1 vermelde invoering van de (nieuwe) parkeerbelastingbepalingen in de (oude) gemeentewet. 5.22 Het in 4.3 geciteerde art. 2 Bgpb bepaalt uit welke componenten de kosten naheffing ten hoogste kunnen bestaan. De toelichting op dit artikel luidt, voor zover relevant: “In dit artikel is een limitatieve opsomming gegeven van de kostencomponenten die mogen doorwerken in de hoogte van de naheffingsaanslag. Overeenkomstig het advies van de Raad van State op de tweede nota van wijziging bij het voorstel van wet inzake parkeerbelastingen (Kamerstukken II 1989/90, 19 405, nr. 13) zijn uitsluitend de reële kostencomponenten opgenomen. In het kader van dit besluit kunnen alleen die kosten worden doorberekend welke rechtstreeks voortvloeien uit het fiscaal afhandelen van het niet betalen van parkeerbelastingen. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de aanschaf van hardware, software, applicaties en licenties, de afschrijving op huisvesting, de salarissen van parkeercontroleurs, de kosten van financiële administratie en secretariaatskosten. De kostencomponenten in dit artikel zijn opgenomen in overleg met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en ontleend aan een vergelijkende analyse van reële kostenramingen van een aantal gemeenten. Op basis daarvan kan elke gemeente de voor die gemeente relevante, werkelijke kosten berekenen. (…)” 5.23 De oorspronkelijke tekst van art. 2 Bgpb spreekt – zoals ook in de zojuist geciteerde toelichting naar voren komt – over “rechtstreeks voortvloeien uit” (de inning van niet betaalde parkeerbelastingen). Dat is per 1 juli 2019 gewijzigd in “samenhangen met”. Die formulering “stelt buiten twijfel dat de kosten niet uitsluitend ten behoeve van de inning van niet betaalde parkeerbelastingen hoeven te zijn gemaakt”, aldus de toelichting. Eveneens per 1 juli 2019 is de zin “De raming kan een gemiddelde betreffen over een periode van ten hoogste vier jaren.” toegevoegd aan het tweede lid. In de toelichting op die wijzing is vermeld dat het vaststellen van het in rekening te brengen bedrag op basis van een raming over één jaar kan leiden tot jaarlijkse schommelingen in de hoogte van de in rekening te brengen kosten. Door uit te gaan van een raming over een periode van meerdere jaren kunnen deze schommelingen worden beperkt, aldus de toelichting. 5.24 Het in 4.4 geciteerde art. 3 Bgbp bepaalt het maximumbedrag aan kosten dat in rekening kan worden gebracht. De toelichting op dit artikel bij de invoering ervan komt grotendeels overeen met de in 5.18 aangehaalde passage uit de parlementaire geschiedenis: “Om te voorkomen dat de door de gemeenten door te berekenen kosten in het kader van de oplegging van de naheffingsaanslag in belangrijke mate van elkaar afwijken is het bedrag bedoeld in artikel 2, tweede lid, gebonden aan een maximum van f 65. Met het stellen van een maximum wordt tevens beoogd te voorkomen dat de kosten van een minder efficiënte aanpak kunnen worden afgewenteld op de belastingschuldige. Bij de bepaling van het maximumbedrag is uiteraard rekening gehouden met het feit dat gemeenten het instrument kostendekkend moeten kunnen hanteren. Veelal zullen de gemeenten op een lager bedrag uitkomen. In dit kader moet nog aandacht worden geschonken aan de samenhang bij de uitvoering van het parkeerbeleid. Op zichzelf is het denkbaar dat deze samenhang met zich meeebrengt, dat bij de vaststelling van het bedrag van de kosten niet alle hier bedoelde kosten in rekening worden gebracht. Voorkomen moet immers worden dat strafbaar gesteld parkeren, op plaatsen waar dat (bijvoorbeeld om redenen van verkeersveiligheid) verboden is, wordt «aangemoedigd» omdat de boetes veel lager zijn dan de kosten van de naheffingsaanslag. De gewenste samenhang van het parkeerbeleid is tevens aan de orde bij de thans plaatsvindende heroverweging van onder andere de transactiebedragen met betrekking tot parkeerovertredingen in het kader van de voorbereiding van het nieuwe Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens (RVV). Overigens dient afstemming plaats te vinden in het kader van het driehoeksoverleg.” 5.25 Aanvankelijk was art. 3 Bgbp nog niet onderverdeeld in artikelleden; het bepaalde enkel het maximumbedrag. Dat bedrag is per 1 januari 1999 verhoogd naar f 82 (later gewijzigd in: € 41). Tegelijk is (onder meer) een tweede lid toegevoegd dat erin voorziet dat dit maximumbedrag jaarlijks wordt aangepast door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De toelichting vermeldt onder meer het volgende over de verhoging van het maximumbedrag: “Een aandachtspunt is dat de hoogte van de boete voor verkeerd parkeren op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wet Mulder) de afgelopen jaren sterk is gestegen en wel van f 35,–

(1990), via f 50,–

(1991)en f 80,–

(1996)naar f 90,–

(1998). Doordat het maximumbedrag bedrag voor onbetaald parkeren is verhoogd van f 65,– naar f 82,– is de divergentie tussen de tarieven voor onbetaald en verkeerd parkeren weer enigszins verkleind. Dit is ook gunstig voor de samenhang bij de uitvoering van het parkeerbeleid. Fout parkeren enerzijds en onbetaald parkeren op plaatsen waar alleen geparkeerd mag worden tegen betaling van parkeerbelasting anderzijds behoren vergelijkbare financiële consequenties te hebben. Dat betekent overigens niet dat de kosten voor het opleggen van een naheffingsaanslag parkeerbelastingen steeds op f 82,– gesteld zullen worden. Het gaat uiteindelijk om een maximum. In artikel 2 van het Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen is expliciet opgenomen uit welke kostencomponenten het tarief mag bestaan. Hierdoor blijft de gemeenteraad, bij het vaststellen van het tarief, er voor verantwoordelijk dat het inderdaad niet meer dan kostendekkend is. Het ophogen van het maximumbedrag leidt dus niet automatisch tot een verhoging van het tarief tot het maximumbedrag. Toetsing van het tarief aan de kosten door de belastingrechter is mogelijk.” 6. Het objectieve karakter van de parkeerbelasting en nuanceringen daarop in de jurisprudentie 6.1 In dit onderdeel ga ik in op het karakter van de parkeerbelasting, en op nuanceringen daarop in de (feiten)rechtspraak. 6.2 Een eerste element van dat karakter is te lezen in de aanhef van art. 225

(1)Gemeentewet: parkeerbelasting wordt geheven in het kader van de parkeerregulering. Dat karakter is ook af te leiden uit de mogelijke maatstaven voor tariefdifferentiatie binnen de parkeerbelastingen (art. 225

(8)Gemeentewet: parkeerduur, parkeertijd, de ingenomen oppervlakte en de ligging van de terreinen of weggedeelten) – het gaat om maatstaven die bijdragen aan het doel van parkeerregulering. De Hoge Raad lijkt overigens niet uit te sluiten dat de parkeerbelasting óók een retributief karakter heeft. 6.3 Waar ik in dit onderdeel juist op wil ingaan, is een ander element: het objectieve c.q. zakelijke karakter van de parkeerbelastingen. De auteurs van het Compendium Gemeentelijke belastingen en de Wet WOZ omschrijven dat karakter als volgt: “De parkeerbelastingen kunnen worden omschreven als algemene, zakelijke belastingen. De gemeenten zijn vrij met betrekking tot de besteding van de opbrengst van de belastingen, aangezien de opbrengsten naar de algemene middelen vloeien. Het zakelijke karakter komt tot uitdrukking in het feit dat persoonlijke omstandigheden geen invloed hebben op de belastingplicht.” 6.4 Het is dit objectieve c.q. zakelijke karakter van de parkeerbelasting dat geregeld in de feitenrechtspraak wordt genoemd in het kader van de motivering dat (persoonlijke) omstandigheden als uitgangspunt geen rol spelen bij de beoordeling of parkeerbelasting is verschuldigd en daarmee of een naheffingsaanslag is opgelegd. Zie bijvoorbeeld gerechtshof Den Haag: “5.3. De parkeerbelasting is een objectieve belasting waardoor er in de regel geen ruimte is voor een afweging van persoonlijke omstandigheden of belangen. (…)” 6.5 Het objectieve karakter van de parkeerbelasting vindt steun in de tekst van art. 225 Gemeentewet. In de kern: het enige dat relevant is, is het parkeren van een voertuig op een plaats waar op het desbetreffende moment parkeerbelasting is verschuldigd. Het moet dan gaan om parkeren in de zin van art. 225

(2)Gemeentewet. Persoonlijke omstandigheden spelen geen rol bij verschuldigdheid van parkeerbelasting. Indien de verschuldigde parkeerbelasting niet is voldaan, dan leidt dat – indien dat niet-voldoen ook wordt geconstateerd – tot een kleine keten aan gevolgen: (i) het opleggen van een naheffingsaanslag die wordt berekend over een parkeerduur als vermeld in art. 234

(3)Gemeentewet en (ii) het in rekening brengen van kosten als bedoeld in art. 234

(5)Gemeentewet. Ook in dat verband spelen persoonlijke omstandigheden als uitgangspunt geen rol. De bevoegdheid tot het opleggen van een naheffingsaanslag met kosten is evenmin afhankelijk gesteld van een bepaalde mate van verwijtbaarheid van de belastingschuldige wat betreft het niet-voldoen van de parkeerbelasting. Of al dan niet opzet in het spel is, doet dus al helemaal niet ter zake. Het enkele niet-voldoen van verschuldigde parkeerbelasting is grond voor naheffing met daaraan gekoppeld het in rekening brengen van kosten ter zake van het opleggen van de naheffingsaanslag. 6.6 Enige scherpe kantjes van het hiervoor geschetste systeem zijn er in de jurisprudentie wel afgevijld. Zo dient ter plaatse voldoende duidelijk te zijn dat voor het parkeren parkeerbelasting verschuldigd is. Voor de kenbaarheid van de verschuldigdheid is dus niet voldoende dat de parkeerder die verschuldigdheid uit de plaatselijk geldende parkeerbelastingverordening kan afleiden. Ook wordt in de (feiten)rechtspraak rekening gehouden met de omstandigheid dat enige tijd gemoeid is met het voldoen van parkeerbelasting. Verder voorziet art. 234

(5)Gemeentewet in een evenredigheidsmaatregel: ten aanzien van hetzelfde voertuig worden per aaneengesloten periode de kosten niet vaker dan eenmaal per kalenderdag in rekening gebracht. Let wel: dit betekent niet dat per dag niet meer dan één naheffingsaanslag kan worden opgelegd, maar alleen dat na de eerste naheffingsaanslag geen kosten meer in rekening kunnen worden gebracht bij naheffingsaanslagen nadien op diezelfde dag. 6.7 Het objectieve karakter van de parkeerbelasting wordt benadrukt in de feitenrechtspraak om geen rekening te houden met persoonlijke omstandigheden of de mate van verwijtbaarheid bij het niet-betalen van die belasting, maar de praktijk in dezelfde feitenrechtspraak is weerbarstiger. Dat laat ik hierna zien aan de hand van enige deelthema’s. Zowel over de onderscheiden deelthema’s als over de vermelding van een bepaalde uitspraak onder een bepaald deelthema kan worden getwist. Het gaat mij er om te illustreren dat in voorkomende gevallen de wet niet steeds zo ‘hard’ wordt toegepast als wellicht zou kunnen gelet op het objectieve karakter van de parkeerbelasting, en dat in voorkomende gevallen wel degelijk rekening wordt gehouden met de omstandigheden van het geval. Overmacht 6.8 De auteurs van de Vakstudie Lokale belastingen en milieuheffingen schrijven onder meer het volgende over het doen van een beroep op overmacht: “Strikt geredeneerd biedt de wet geen ruimte voor bijzondere gevallen waarvan men zou kunnen stellen dat de parkeerbelasting — als gevolg van overmacht van de parkeerder — redelijkerwijs niet voor zijn rekening zou moeten komen. Dat is ook inherent aan het objectieve en zakelijke karakter van de parkeerbelastingen. Het grootste deel van de gevallen in de jurisprudentie waarin wordt beroepen op overmacht wordt dan ook afgewezen. Wel kunnen gemeenten omtrent het eventuele toepassen van de hardheidsclausule (artikel 63 van de AWR) beleid voeren of een gedragslijn volgen, waarop de parkeerder zich zou kunnen beroepen. Ook kan sprake zijn van een noodsituatie of spoedeisende situatie, waardoor iemand absoluut, feitelijk en fysiek, verhinderd is om parkeerbelasting te betalen.” 6.9 Ik heb niet kunnen vinden dat de Hoge Raad zich expliciet over deze materie heeft uitgesproken. Een zoekopdracht op “parkeerbelasting” en “overmacht” levert niets op. Ook kan ik van geen van de in deze conclusie genoemde hofuitspraken waarin een beroep op overmacht is gehonoreerd (dat zijn er niet veel) terugvinden dat er cassatieberoep is ingesteld. Van der Burg schrijft eind december 2023 ook dat de Hoge Raad zich hier nog niet over heeft uitgesproken. 6.10 Hoe dan ook, de feitenrechters aanvaarden inmiddels dat met vrucht een beroep op overmacht kan worden gedaan. Ook wordt een min of meer uniforme definitie gehanteerd. Zie bijvoorbeeld het vervolg van de in 6.4 aangehaalde uitspraak van gerechtshof Den Haag: “5.3. De parkeerbelasting is een objectieve belasting waardoor er in de regel geen ruimte is voor een afweging van persoonlijke omstandigheden of belangen. Dit is slechts anders als zich een noodsituatie of spoedeisende situatie voordoet, waardoor iemand absoluut verhinderd of niet in staat is om tijdig parkeerbelasting te voldoen (overmacht). De drempel om overmacht aan te kunnen nemen is dus hoog.” 6.11 Eerder omschreef gerechtshof Den Haag overmacht als volgt: “5.3. Het Hof stelt voorop dat de parkeerbelasting een objectieve belasting is, waarbij opzet en schuld geen rol spelen. Dat betekent dat het voor de verschuldigdheid van de parkeerbelasting niet relevant is of belanghebbende al dan niet bewust geen parkeerbelasting heeft voldaan. Dit is slechts anders in het geval van een acute noodsituatie met een dermate uitzonderlijk en buitengewoon karakter dat er geen rechtsplicht tot betaling van een parkeerbelasting bestaat (overmacht).” Die zaak ging overigens over een plotse regenval. Dat zorgt niet voor overmacht, volgens het gerechtshof: het is immers mogelijk de parkeerbelasting te voldoen zonder de gezondheid in gevaar te brengen. 6.12 De drempel om overmacht aan te nemen ligt hoog volgens gerechtshof Den Haag. Dit blijkt ook uit een (eerdere) uitspraak van rechtbank Amsterdam waarin de belanghebbende een hond had aangereden en vervolgens parkeerde om bijstand te verlenen zonder de parkeerbelasting te voldoen. De rechtbank acht overmacht niet aanwezig: “4. Eiser voert aan dat sprake was van een noodsituatie. Hij heeft een hond aangereden en is uit de auto gestapt om de eigenaar van de hond te ondersteunen. De hond had medische hulp nodig en de eigenaar was overstuur. Eiser wilde de eigenaar kalmeren en heeft daarna zijn auto in een parkeervak gezet en daar heeft de auto ongeveer tien minuten gestaan. De dierenambulance is gekomen en omdat er professionals waren om de hond en de man te helpen is eiser daarna in de auto gestapt en weggereden. Hij heeft slechts tien minuten gebruikgemaakt van de parkeerplek om het verkeer niet te hinderen en om de eigenaar meteen te kunnen helpen in deze tragische situatie. 5. De rechtbank vat eisers verhaal op als een beroep op overmacht. Van overmacht is alleen sprake in een noodsituatie of spoedeisende situatie, waardoor iemand absoluut, feitelijk en fysiek, verhinderd is om parkeergeld te betalen. Iemand moet dus door die situatie niet in staat zijn om te betalen. Eisers situatie valt niet onder overmacht. Hoewel de rechtbank er begrip voor heeft dat eiser de eigenaar van de hond heeft willen ondersteunen en zich kan voorstellen dat het er niet van is gekomen om parkeergeld te betalen, staat vast dat eiser in elk geval vanaf het moment dat hij de auto heeft geparkeerd feitelijk en fysiek in staat was om parkeergeld te betalen. Het beroep op overmacht slaagt daarom niet. De naheffingsaanslag is dus terecht opgelegd.” 6.13 Een relatief recente uitspraak die media-aandacht heeft gehad, is een uitspraak van rechtbank Amsterdam. In die zaak is aan de orde dat een arts haar auto heeft geparkeerd om terminale zorg te leveren aan een patiënt, en heeft afgesproken met de familie dat die zouden zorgdragen voor aanmelding van haar kenteken op de bezoekersvergunning. Door de hectiek is dat pas later gebeurd. Volgens de rechtbank is geen sprake van overmacht, omdat daarvan alleen sprake is bij “een (levensbedreigende) nood- of spoedsituatie, waardoor iemand absoluut, feitelijk en fysiek verhinderd is om parkeerbelasting te betalen. Iemand moet dus door die situatie daadwerkelijk niet in staat zijn om te betalen.” Franse signaleert in zijn Belastingblad-noot bij deze uitspraak dat de maatschappij een dergelijke uitkomst veelal onbegrijpelijk vindt, maar dat de rechter bij het beoordelen of sprake is van overmacht om parkeerbelasting te voldoen gebonden is aan een bepaald toetsingskader, waarbij de auteur verwijst naar de in 6.11 aangehaalde uitspraak van gerechtshof Den Haag. Bosma merkt naar aanleiding van deze uitspraak op dat de terughoudendheid van rechters om een beroep op overmacht te honoreren te verklaren is door de wens niet de “deur op een kier” te zetten. 6.14 Nog enige andere gevallen waarin een beroep op overmacht is afgewezen: - Een situatie waarin een jeugdzorgverlener (de belanghebbende) de kwetsbare jongere met wie hij een afspraak had niet aantrof en daardoor een crisisprotocol in gang moest zetten. - Een geval waarin de stuurbekrachtiging van de auto uitviel. - Een geval waarin de belanghebbende stelde een onfortuinlijke val te hebben gemaakt en er daardoor niet aan heeft gedacht om parkeerbelasting voor de daardoor opgeroepen langere parkeertijd te (laten) voldoen of de auto tijdig te (laten) verzetten. 6.15 Gerechtshof ’s-Hertogenbosch honoreert het beroep op overmacht om tijdig opnieuw parkeerbelasting te voldoen in een zaak waarin een medische afspraak van de belanghebbende later begon en zij plotse medische klachten had, die door warm weer werden verergerd. Ik wijs er wel op dat het hof rechtskundig afstand houdt: het gaat om “overmacht in de door partijen bedoelde zin” en de vernietiging van de naheffingsaanslag koppelt het hof aan het standpunt van de heffingsambtenaar: “4.2. Het Hof hecht geloof aan belanghebbendes (…) stellingen en verklaringen, inhoudende dat zij ten gevolge van acute fysieke klachten die optraden ten tijde van haar bezoek aan het RIAGG op 11 juni 2014 niet meer in staat was zich tijdig naar de auto te begeven teneinde nogmaals parkeerbelasting te voldoen. Het Hof acht (…) aannemelijk dat belanghebbende wegens haar zwangerschap kampte met bekkeninstabiliteit en vochtophoping en dat zij, mede ten gevolge van de warme weersomstandigheden op 11 juni 2014, werd overvallen door zodanige vochtophoping in haar benen dat zij zich tijdelijk niet meer kon voortbewegen. (…) 4.3. Het Hof acht voorts aannemelijk dat de bedoelde fysieke problemen acuut en (derhalve) onvoorzienbaar waren (…). Belanghebbende heeft voorts geloofwaardig verklaard dat zij geen reden had om aan te nemen dat de afspraak bij het RIAGG niet tijdig zou beginnen, dan wel zou uitlopen. In het licht van dit een en ander kan belanghebbende niet het verwijt worden gemaakt dat zij bij de aanvankelijke voldoening van parkeerbelasting voor een langere tijdsduur parkeerbelasting had moeten voldoen. Zij kon er, gezien de zojuist genoemde verklaringen en de relatief korte afstand van de parkeerplaats tot het RIAGG, waarvan belanghebbende ter zitting niet, dan wel onvoldoende weersproken heeft verklaard dat die afstand ten hoogste 50 meter bedroeg, ten tijde van die voldoening in redelijkheid vanuit gaan dat zij tijdig bij haar auto terug zou zijn. 4.4 Gezien het vorenoverwogene moet worden geoordeeld dat belanghebbende door onvoorziene en niet beïnvloedbare omstandigheden niet in staat was tijdig opnieuw parkeerbelasting te voldoen, terwijl haar niet kan worden verweten dat zij bij de aanvankelijke voldoening van parkeerbelasting niet voor een langere tijdsduur parkeerbelasting had voldaan. Er is derhalve sprake van overmacht in de door partijen bedoelde zin. Daarvan uitgaande, heeft de Heffingsambtenaar te kennen gegeven dat de naheffingsaanslag moet worden vernietigd.“ 6.16 Enige andere gevallen waarin overmacht aanwezig werd geacht: - Een situatie waarin de belanghebbende voor een knieoperatie bij een kliniek moest parkeren om 07:30 en de parkeerautomaat pas om 08:00 gelegenheid bood parkeerbelasting te voldoen (hetgeen niet op internet stond). - Een situatie waarin de belanghebbende op de terugweg van een winkelbezoek overvallen werd door buikkrampen en zij zich weer naar een warenhuis spoedde om van een openbaar toilet gebruik te maken waardoor zij te laat bij haar auto terug kwam. - Een situatie van een kleuter met hoge nood. - Een geval waarin de echtgenote van een parkeerder (beiden hoogbejaard) plots voor de eerste keer hartklachten kreeg. - Een situatie waarin de belanghebbende had beoogd de volgende ochtend om 10:00 van haar verblijfsadres te vertrekken, maar ’s nachts werd getroffen door een aanval van acute angina waardoor zij geen parkeerbelasting heeft betaald na 10:00. 6.17 Ik constateer dat in de situaties waarin overmacht aanwezig werd geacht, veelal een medische of in ieder geval lichamelijke situatie ten grondslag ligt aan die overmacht. Ik merk ook op dat de uitspraken waarin overmacht is aanvaard, al wat ouder zijn. Dit houdt wellicht verband met de opkomst van betalen via een parkeer-app. Indien gebruik wordt gemaakt van zo’n parkeer-app zal overmacht om te betalen wegens een fysieke situatie niet zo snel meer aan de orde zijn. Niet kunnen betalen hoewel wel inspanning daartoe 6.18 Uitgangspunt is dat het enkele feit dat een parkeerautomaat defect is, niet meebrengt dat de heffingsambtenaar van het opleggen van een naheffingsaanslag moet afzien. In de feitenrechtspraak is (niettemin?) aanvaard dat een naheffingsaanslag achterwege moet blijven, indien een parkeerder geen parkeerbelasting heeft betaald hoewel hij zich daartoe in voldoende mate heeft ingespannen. Het gaat dan dus niet om – in de overmacht-omschrijving door gerechtshof Den Haag (6.11) – een acute noodsituatie met een dermate uitzonderlijk en buitengewoon karakter dat er geen rechtsplicht tot betaling van een parkeerbelasting bestaat, maar om een situatie waarin die plicht wel bestaat en de parkeerder wel tracht (tijdig en tot een juist bedrag) aan die plicht te voldoen, maar dat door omstandigheden buiten zijn invloed niet lukt. 6.19 Daarbij zijn meerdere smaken te herkennen. Bijvoorbeeld de situatie waarin de betaling van parkeergeld wel wordt gepoogd, maar die poging niet slaagt. Het gaat om een parkeerder die tien minuten naar een parkeerautomaat heeft gezocht, maar deze niet kon vinden. Het gerechtshof Den Haag oordeelt dat de parkeerder heeft gedaan wat hij onder de gegeven omstandigheden gehouden was te doen. Het hof verwierp daarbij het verweer van de heffingsambtenaar dat belanghebbende had moeten blijven zoeken naar een parkeerautomaat, net zolang totdat hij er één gevonden had: “Naar het oordeel van het Hof was belanghebbende niet gehouden tot het ondernemen van een dergelijke in tijd en afstand onbeperkte zoektocht naar een parkeerautomaat.” 6.20 Bij een belanghebbende van bijna 90 jaar die herstelde van (de narcose voorafgaand aan) een oogoperatie oordeelt rechtbank Zeeland-West-Brabant dat hij de intentie had om aan zijn betaalverplichting te voldoen en heeft hij zich ook daartoe ingespannen met gebruikmaking van de parkeer-app. Onder de bijzondere omstandigheden kan naar het oordeel van de rechtbank belanghebbende niet worden verweten dat hij niet alle handelingen in de parkeer-app volledig correct heeft uitgevoerd. Deze uitspraak is overigens kritisch ontvangen in de vakpers dan wel als coulant aangemerkt. 6.21 Dan is er de categorie waarin wel parkeerbelasting is betaald, maar door omstandigheden vertraagd. Rechtbank Den Haag oordeelt dat aan de inspanningsverplichting is voldaan in een zaak waarin de parkeerder zich via Yellowbrick – een parkeerservice – aanmeldde één minuut na het opleggen van de naheffingsaanslag. De parkeerder verklaarde namelijk dat vanwege problemen met de internetverbinding aanmelden bij Yellowbrick niet mogelijk was, hij daarom naar zijn werkafspraak bij een pizzarestaurant is gelopen direct aan de overkant van de straat waaraan het parkeerterrein is gelegen en hij aldaar via de wifiverbinding van het pizzarestaurant alsnog middels aanmelding bij Yellowbrick parkeerbelasting heeft voldaan voor de duur van 2 uur. 6.22 In dit verband kan ook worden genoemd een uitspraak waarin aan de orde was dat plots noodweer losbarstte en de belanghebbende aansluitend aan het parkeren van de auto onafgebroken bezig is geweest met handelingen die tot doel hadden parkeerbelasting te betalen, maar dat uiteindelijk niet lukte. Het gerechtshof Den Haag oordeelde dat “[a]lle met die handelingen gemoeide tijd moet worden gerekend tot de tijd die belanghebbende had moeten worden gegund om parkeerbelasting te betalen.” 6.23 Het is ook mogelijk dat wel is betaald, maar niet tegen het juiste tarief. De Hoge Raad oordeelt in een zaak waarin een parkeerapp en parkeerautomaat niet overeenstemmen qua parkeertarief dat bij elk van deze wijzen voldoende duidelijk dient te zijn welk tarief gold voor het parkeren. Bij onjuiste gegevens in de parkeerapp kan niet worden tegengeworpen dat de parkeerder op deze informatie is afgegaan. 6.24 Ook nog een voorbeeld van rechtbank Zeeland-West-Brabant over een geval waarin wel betaald is, maar niet tijdig én niet tegen het juiste tarief. Het gaat over een parkeerder die net stond geparkeerd toen de scanauto kwam langsrijden. Zij was hierdoor zo overdonderd dat zij in alle haast de verkeerde parkeerzone heeft geselecteerd. Zij was die dag minder alert, omdat het de geboortedag van haar overleden echtgenoot was. Volgens de rechtbank heeft de parkeerder voldoende in het werk gesteld om de parkeerbelasting te betalen. Het is aannemelijk dat dit niet is gelukt door de hiervóór genoemde omstandigheden. Een redelijk handelend bestuursorgaan legt in een dergelijke situatie geen naheffingsaanslag op, aldus de rechtbank. Een zeer coulante uitspraak, lijkt mij. Redelijke termijn voor het voldoen van parkeerbelasting 6.25 Het volgende deelthema waarbij ik kort stilsta, is dat in de rechtspraak aan de parkeerder een redelijke termijn wordt gegund voor het voldoen van parkeerbelasting (zie eerder 6.6). Binnen die termijn moet de parkeerder onverwijld en voortdurend bezig zijn met het uitvoeren van de daartoe benodigde handelingen. Van belang is hier dat ook op dit punt – dus wat een redelijke termijn is – de omstandigheden van het geval van belang worden geacht. Dat kunnen situationele omstandigheden zijn, zoals een defecte parkeerautomaat waardoor een parkeerder op zoek moet naar een andere automaat. Denkbaar is ook dat het gaat om persoonlijke omstandigheden; zo geeft Postema het voorbeeld dat een persoon die slecht ter been is meer tijd moet worden gegund dan een persoon zonder lichamelijke beperkingen. Zolang de parkeerder bij voortduring uitvoeringshandelingen voor het betalen van parkeerbelasting aan het verrichten is, moet dat worden gerekend tot de tijd die moet worden gegund om parkeerbelasting te voldoen, aldus het gerechtshof Amsterdam. In zoverre heeft dit thema overlap met het thema inspanningsverplichting (vgl. ook de uitspraak van gerechtshof Den Haag genoemd in 6.22). Cumulatie van naheffingsaanslagen 6.26 In recente jurisprudentie is het fenomeen van cumulatie van naheffingsaanslagen parkeerbelasting over meerdere dagen aan bod gekomen. Met name in de situatie waarin een naheffingsaanslag niet wordt uitgereikt of onder de ruitenwisser wordt gestoken, maar per post wordt toegestuurd, kunnen al meerdere niet-betalingen zijn geconstateerd door de heffingsambtenaar, voordat de parkeerder door heeft dat hij ‘fout’ zit. De bedoelde situatie kan zich vanaf 1 november 2014 voordoen omdat op die datum een wetswijziging heeft plaatsgevonden die het mogelijk maakt dat bekendmaking van een naheffingsaanslag plaatsvindt door toezending van het aanslagbiljet. 6.27 Ik neem als voorbeeld een uitspraak van de rechtbank Rotterdam. Het gaat over iemand wiens auto total loss is verklaard door een verkeersongeval. Van zijn leasemaatschappij krijgt hij een vervangende auto ter beschikking gesteld. Op 20 oktober 2020 heeft deze persoon zijn parkeervergunning tijdelijk gekoppeld aan de vervangende auto. De tijdelijke kentekenwijziging liep af na twee weken, op 3 november 2020. Op dat moment werd de vergunning automatisch weer gekoppeld aan de total loss verklaarde auto. Op 18 november 2020 heeft de parkeerder van de leasemaatschappij bericht gekregen dat er naheffingsaanslagen zijn opgelegd ten aanzien van de vervangende auto. De eerste van die naheffingsaanslagen betreft parkeren op 3 november 2020 en heeft de dagtekening 12 november 2020. Twee naheffingsaanslagen zijn door de heffingsambtenaar uit coulanceoverwegingen vernietigd. De rechtbank laat de overige naheffingsaanslagen in stand. Aandacht verdienen niettemin haar algemene beschouwingen, waaronder de overweging dat “[u]itgaan van een serie afzonderlijke overtredingen van één dag, ieder gesanctioneerd met één parkeerheffing (…) geen recht [doet] aan de feiten en het normale maatschappelijke handelen” alsmede haar (realistische) parkeerbelasting-mensbeeld: “4.3 (…) Geen rechtsregel schrijft verweerder voor om bij repeterende overtreding van de parkeervoorschriften te pogen met de eigenaar van de auto in contact te treden om uit te sluiten dat zich een misverstand voordoet dat grote financiële consequenties krijgt. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat er intern beleid bestaat om in dit soort situaties uit coulance twee naheffingsaanslagen te vernietigen. Dat is in dit geval ook gebeurd. De naheffing is geen straf maar herstelmaatregel. Zij is een belasting vermeerderd met een bedrag om de kosten goed te maken die met de oplegging ervan zijn gemoeid. (…) Schuld of opzet bij eiser zijn niet vereist. De enkele constatering dat is verzuimd om de verschuldigde belasting te betalen, is voldoende. Ook bij herstelmaatregelen dient evenwel de evenredigheid in acht te worden genomen (…). Men komt bij naheffingsaanslagen pas aan de mogelijkheid van onevenredigheid toe, als men ze samen in beschouwing neemt. Dat op zijn beurt veronderstelt dat eiser bij aanvang één fout heeft gemaakt en dat de serie naheffingsaanslagen als één reactie daarop wordt beschouwd. De rechtbank acht die benadering juist. Daar doet niet aan af, dat eiser mogelijk meerdere malen heeft geparkeerd (iedere avond na terugkomst van zijn werk, bijvoorbeeld) noch het feit dat hij vóór ontvangst van de eerste naheffingsaanslag op ieder moment spontaan tot de conclusie heeft kunnen komen, dat hij de regels overtrad, door een toevallig gesprek bijvoorbeeld of door raadpleging van die regels. Uitgaan van een serie afzonderlijke overtredingen van één dag, ieder gesanctioneerd met één parkeerheffing doet echter geen recht aan de feiten en het normale maatschappelijke handelen. Er is in het gewone leven maar zelden aanleiding en tijd om de parkeerregels te raadplegen. Bij die stand van zaken is de eerste ontvangst van een naheffingsaanslag de eerste gelegenheid die de foutparkeerder heeft om op andere gedachten te komen. Denkbaar is dat een overheid onzorgvuldig handelt door veel tijd te laten gaan over de verzending van de eerste naheffingsaanslag aan eiser (of de door eiser aangewezen derde, zoals een leasebedrijf). Zoveel tijd, dat de aanslagen in de periode tussen de datum van voldoende voortvarende verzending en de werkelijke datum van verzending hebben te gelden als onevenredig. De periode tussen ontvangst van de naheffingsaanslag door het leasebedrijf en de doorzending naar eiser komt daarbij voor risico van eiser. Dat sprake is van (

1. te)late verzending is in deze gesteld noch gebleken.” 6.28 Het gerechtshof Den Haag bevestigt de uitspraak van rechtbank Rotterdam. De Hoge Raad verklaart het daartegen ingestelde cassatieberoep niet-ontvankelijk met toepassing van art. 80a RO. Boone is in zijn Belastingblad-commentaar er niet van overtuigd dat dit een juiste uitkomst is: “Het onbegrip van belanghebbende over de beslissing van het hof begrijp ik (…). Het hof ziet gelet op dwingende wettelijke kader geen ruimte voor enige matiging door de belastingrechter. De overwegingen van het hof zijn opmerkelijk beknopt gelet op de maatschappelijke discussie over menselijke maat en evenredigheidstoetsing van overheidsbesluiten. De argumenten van het hof overtuigen mij ook niet direct. Ik begrijp dat bij traditionele belastingaanslagen zoals een aanslag inkomstenbelasting of een aanslag precariobelasting geen ruimte is voor een evenredigheidstoetsing. In dit geval hebben we echter niet te maken met een normale belastingaanslag, maar een naheffingsaanslag parkeerbelasting waarin naast een paar euro nageheven parkeerbelasting ook een kostenopslag met boetekarakter zit. Een vergelijking tussen beide soorten belastingaanslagen gaat wat mij betreft mank. Ik zie daarom nog steeds niet in waarom de wet een heffingsambtenaar zou dwingen om maar door te gaan met het opleggen van naheffingsaanslagen ter zake van één voortgezette parkeerhandeling. Op enig moment is het maar blijven doorgaan met het opleggen van naheffingen disproportioneel en zou de belastingrechter moeten (kunnen) ingrijpen op basis van het ongeschreven recht (evenredigheidsbeginsel).” 6.29 Het gerechtshof Amsterdam ziet in een zaak over een vergelijkbare vergunningsmisstap ook geen ruimte voor uitbreiding van het coulancebeleid van – in dat geval – de gemeente Amsterdam om in het geval van een aan de burger te wijten kennelijke vergissing het aantal opgelegde naheffingsaanslagen te reduceren tot vijf. Het hof ziet als uitgangspunt evenmin mogelijkheid voor toetsing aan het evenredigheidsbeginsel, maar zet de deur op een kier, wat in het voorliggende geval echter geen soelaas biedt: “5.4. (…) Het Hof stelt vast dat het bestaan en de inhoud van het coulancebeleid tussen partijen niet in geschil is en voorts dat het beleid, voor de burger die het treft, gunstiger is dan hetgeen wettelijk is voorgeschreven (contra legem of tegenwettelijk begunstigend beleid). Voor de door de rechtbank toegepaste ruime toetsing van het coulancebeleid ziet het Hof geen grond. Voor zover de rechtbank met overwegingen 10-12 van haar uitspraak bedoeld heeft het coulancebeleid te toetsen aan artikel 4:84 Awb berust die toetsing op een onjuiste rechtsopvatting. Tegenwettelijk beleid, zoals het coulancebeleid, is immers onverbindend (…), zodat dit geen beleidsregel is in de zin van artikel 1:3, lid 4 van de Awb en aldus geen sprake kan zijn van een toetsing daarvan aan artikel 4:84 Awb. Dat het bestuursorgaan hieraan wel gebonden kan zijn op basis van het vertrouwens- of het gelijkheidsbeginsel (…) laat het voorgaande onverlet. Bij dergelijk beleid dient de rechterlijke toetsing zich te beperken tot de vraag of het consistent is toegepast. Nu het aantal aan belanghebbende opgelegde naheffingsaanslagen ingevolge het coulancebeleid (…) in bezwaar is gereduceerd tot vijf is dit naar ’s-Hofs oordeel het geval. (…) 5.5.2. [ Ten aanzien van het beroep op het evenredigheidsbeginsel; MP] stelt het Hof voorop dat de naheffingsaanslagen gebonden beschikkingen zijn. Dit houdt in dit geval in dat de nageheven parkeerbelasting verschuldigd is uit hoofde van de wet (…), zonder dat de heffingsambtenaar daarbij een hem toegekende beoordelingsvrijheid heeft. Gelet op deze omstandigheid is het Hof van oordeel dat de beoordeling of het evenredigheidsbeginsel in de weg staat aan het opleggen daarvan in beginsel een beoordeling inhoudt van de innerlijke waarde en billijkheid van de wet waarop zij berust, zodat het Hof zich daarvan dient te onthouden vanwege het verbod van artikel 11 van de Wet houdende algemene bepalingen der wetgeving van het Koningrijk. 5.5.3. Dit kan anders zijn in gevallen waarin de heffingsambtenaar zijn heffingsbevoegdheid aanwendt voor het opleggen van een reeks van naheffingsaanslagen (met in wezen dezelfde bron; een kennelijke vergissing van de belastingplichtige) waarvan de som van de belasting een dermate hoog bedrag bereikt dat niet langer kan worden volgehouden dat de wetgever daar het oog op kan hebben gehad bij de toedeling van die bevoegdheid. Met de onderhavige reeks van vijf naheffingsaanslagen is die grens naar het oordeel van het Hof nog niet bereikt.” 6.30 Uit een meer recente uitspraak van gerechtshof Amsterdam lijkt te volgen dat dit hof van opvatting is dat de enkele omstandigheid dat meerdere naheffingsaanslagen zijn opgelegd in een korte periode nog geen strijd met het evenredigheidsbeginsel oplevert. Het hof bouwt die uitspraak op dit punt op langs de lijn van het Harmonisatiewet-arrest en de daarin geformuleerde uitzondering voor niet-verdisconteerde bijzondere omstandigheden. In de kern komt het erop neer dat volgens het hof de wetgever het gevalstype van meerdere naheffingsaanslagen wel voor ogen heeft gehad: “5.11. Dergelijke bijzondere omstandigheden doen zich in het onderhavige geval niet voor. Uit de bepaling van artikel 234, vijfde lid, Gemeentewet en de (…) wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever in een geval als het onderhavige, waarin de auto gedurende een langere periode ononderbroken geparkeerd heeft gestaan, het opleggen van meerdere naheffingsaanslagen heeft beoogd en voorzien en de daarbij in rekening te brengen kosten niet verder heeft willen beperken dan tot eenmaal per kalenderdag. Het Hof is van oordeel dat van het onderhavige geval, waarin totaal vijf naheffingsaanslagen zijn opgelegd (voor elke kalenderdag een naheffingsaanslag met daarin begrepen kosten) niet kan worden gezegd dat sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Van strijdigheid met het evenredigheidsbeginsel als ongeschreven rechtsbeginsel is derhalve geen sprake.” 6.31 In een uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant gaat het over een parkeerder die niet in de gaten heeft gehad dat haar parkeervergunning is afgelopen en 40 naheffingsaanslagen over de periode 2 maart 2020 tot en met 27 april 2020 heeft ontvangen. Ik leid uit de uitspraak af dat de naheffingsaanslagen die zien op de periode 3 tot en met 13 maart 2020 door de heffingsambtenaar zijn vernietigd omdat de parkeerder pas op 13 maart 2020 de eerste naheffingsaanslag ontving. Het bezwaar met betrekking tot de overige naheffingsaanslagen is ongegrond verklaard, omdat de parkeerder vanaf 13 maart 2020 op de hoogte kon zijn van het feit dat er parkeeraanslagen werden opgelegd, vervolgens pas op 18 maart 2020 een nieuwe parkeervergunning heeft aangevraagd en is blijven parkeren op een betaaldparkerenplaats, zonder daarvoor te betalen tot de nieuwe vergunningverlening op 1 mei 2020. De rechtbank ziet echter aanleiding om van de 27 naheffingsaanslagen die zijn opgelegd na 18 maart 2020 er slechts vijf in stand te laten, omdat sprake is van disproportioneel handelen in de gegeven omstandigheden: “23. De rechtbank stelt vast dat er geen wettelijke bepaling bestaat die het aantal dagen beperkt waarop een naheffingsaanslag inclusief kosten kan worden opgelegd. Zij is echter van oordeel dat er een moment kan komen waarop het opstapelen van naheffingsaanslagen zo nadelig is voor de burger, dat dit in strijd komt met de algemene rechtsbeginselen en datgene wat van een zorgvuldig handelende overheid mag worden verwacht. Het opleggen van een reeks naheffingsaanslagen staat dan niet meer in verhouding met het doel van de heffing van parkeerbelasting, namelijk parkeerregulering. (…) 27. De rechtbank stelt zich de vraag of de gemeentelijke wetgever in dit geval de haar toekomende discretionaire bevoegdheid niet te buiten is gegaan. Gelet op het uit artikel 225, eerste lid, van de Gemeentewet blijkende doel van de heffing van parkeerbelasting, te weten parkeerregulering, kan niet gezegd worden dat de onderhavige reeks naheffingsaanslagen leidt tot een belastingheffing die de wetgever in formele zin voor ogen heeft gehad. Het, onder de gegeven omstandigheden, zonder enig onderzoek opleggen van 27 naheffingsaanslagen in een tijdsbestek van 38 dagen acht de rechtbank dan ook disproportioneel en komt in strijd met wat van een zorgvuldig handelende overheid mag worden verwacht. De hoeveelheid en het totaalbedrag aan naheffingsaanslagen staan in deze zaak niet meer in verhouding tot het voornoemde doel van de heffing van parkeerbelasting. De heffingsambtenaar had na het opleggen in dit geval bij belanghebbende nader kunnen en moeten onderzoeken wat er aan de hand zou kunnen zijn. Dergelijk onderzoek is evenwel niet verricht, hetgeen de rechtbank gezien de in korte tijd zeer fors oplopende kosten voor belanghebbende onzorgvuldig acht. 28. De rechtbank ziet hierin in het geval van belanghebbende aanleiding om van de 27 naheffingsaanslagen die zijn opgelegd na 18 maart 2020, te weten vanaf controledatum 20 maart 2020, er slechts vijf in stand te laten.” 6.32 NTFR-annotator Kats vindt de uitkomst redelijk, maar vindt de keuze om vijf naheffingsaanslagen in stand te houden wel wat willekeurig. Belastingblad-annotator Boone maakt nog een noemenswaardig onderscheid tussen de nageheven parkeerbelasting (geen reden voor beperking) en de verhaalde kosten (wel ruimte voor matiging): “Ik zie eerlijk gezegd geen goede reden om de naheffing van niet-voldane parkeerbelasting te beperken. De verplichting om op een bepaalde plaats op een bepaald tijdstip parkeerbelasting te betalen volgt nu eenmaal uit de belastingverordening en als die parkeerbelasting niet is voldaan is de heffingsambtenaar verplicht om deze parkeerbelasting na te heffen. Bij de kostencomponent van de naheffingsaanslagen zie ik in navolging van de rechtbank meer ruimte voor de heffingsambtenaar om in bepaalde gevallen over te gaan tot matiging op basis van een belangenafweging. Waar het bij de naheffing van parkeerbelasting gaat om een bescheiden bedrag – er wordt doorgaans één uur belasting nageheven – gaat het bij de kostencomponent om een relatief fors bedrag (in 2020 maximaal € 66,50) dat door veel parkeerders wordt ervaren als boete ook al is het dat niet (…). Dat de naheffing aanvoelt als boete is ook de bedoeling van de wetgever, de naheffing moet nu eenmaal ‘pijn doen’ om aan de regulerende doelstelling van de parkeerbelasting te kunnen voldoen (…). Juist vanwege de hoogte van die kostencomponent kan een opeenstapeling van naheffingsaanslagen parkeerbelasting leiden tot een forse financiële last voor de getroffen parkeerder. Voor die parkeerder maakt het uiteraard geen enkel verschil of het nu gaat om een boete of naheffing van kosten. (…)” 6.33 De uitspraak van rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 december 2021 betreft een net wat ander geval. Daarin heeft de belanghebbende namelijk wél na ontvangst van de eerste naheffingsaanslag zijn auto elders geparkeerd of de parkeerbelasting voldaan, maar nadien volgen nog zeven andere naheffingsaanslagen voor de periode daarvoor, die gehandhaafd zijn na bezwaar. De desbetreffende gemeente voerde op dat punt (nog) geen coulancebeleid. De rechtbank acht het opleggen van acht naheffingsaanslagen in een tijdsbestek van negen dagen disproportioneel en laat er – wederom – vijf in stand. 6.34 Ik merk op dat hoewel dit situatietype van beperking van cumulatie van naheffingsaanslagen op het eerste oog weinig van doen heeft met persoonlijke omstandigheden, maar meer met evenredigheid, er wel een raakvlak is met persoonlijke omstandigheden. Dat is namelijk dat de tegemoetkomende rechtspraak en/of coulancebeleid er mede op gestoeld is dat de parkeerder feitelijk niet wist (althans niet eerder door een naheffingsaanslag erop geattendeerd
2. is)dat hij geparkeerd stond zonder de verschuldigde parkeerbelasting te betalen. Toetsing aan evenredigheidsbeginsel: verhouding tussen hoogte kosten en (niet-betaalde) parkeerbelasting 6.35 Dan nog een zaak die bij de rechtbank Overijssel en het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft gespeeld en waarin het gaat om de verhouding van de totale naheffingsaanslag (inclusief kosten) en de ten onrechte niet betaalde belasting. In de uitspraak van de rechtbank Overijssel, waar de Rechtbank ook naar verwijst in haar uitspraak, oordeelt die rechtbank dat de gemeente reëel gezien slechts 9 minuten aan parkeerbelasting heeft gemist, dus in totaal € 0,30, en dat het bedrag aan verhaalde kosten van € 65,30 + € 2 parkeerbelasting, zijnde 224 keer dat bedrag, niet evenredig daarmee is. De rechtbank verlaagt de naheffingsaanslag daarom tot € 15. In hoger beroep wordt de naheffingsaanslag vernietigd (op voorspraak van de heffingsambtenaar wegens de bijzondere omstandigheden van het geval) maar niet voordat het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft uiteengezet dat de benadering van de rechtbank niet juist is: “4.8. Voor zover belanghebbende, verwijzend naar de uitspraak van de Rechtbank, heeft beoogd te stellen dat het evenredigheidsbeginsel – wanverhouding tussen enerzijds de als handhaving van de wet- en regelgeving beoogde, reparatoire sanctie en anderzijds de negatieve gevolgen van het te corrigeren gedrag van de burger – is geschonden oordeelt het Hof als volgt. 4.9. De Hoge Raad heeft beslist dat de van de naheffingsaanslag deel uitmakende kostencomponenten niet van dien aard zijn dat geoordeeld zou moeten worden dat het daarbij om iets anders of meer gaat dan om kosten. Er is naar het oordeel van het Hof daarom geen sprake van een sanctie in welke vorm dan ook. Daarnaast is de Gemeentewet een wet in formele zin. Wat betreft de toetsing van wetgeving in formele zin zijn de mogelijkheden voor de rechter beperkt. Dit houdt verband met het grondwettelijk toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet en de uitleg die de Hoge Raad daaraan heeft gegeven in het zogenoemde Harmonisatiewetarrest, namelijk dat wetgeving in formele zin evenmin mag worden getoetst aan ongeschreven rechtsbeginselen, waaronder het evenredigheidsbeginsel. Gelet hierop kan de uitspraak van de Rechtbank niet in stand blijven.” Wisselwerking tussen feitenrechtspraak en coulance- of hardheidsclausulebeleid 6.36 Er is soms een zekere wisselwerking tussen feitenrechtspraak en coulance- of hardheidsclausulebeleid. Zo wijkt een feitenrechter soms af van een strikte wetstoepassing via de band van dergelijk beleid, namelijk door dat beleid ook van toepassing te achten op het voorliggende geval. Vergelijk ook de in 6.15 aangehaalde uitspraak van gerechtshof ’sHertogenbosch waarin niet in geschil was dat de naheffingsaanslag kon worden vernietigd als sprake was van overmacht. Een andere vorm van wisselwerking is dat rechtspraak van een feitenrechter kan leiden tot nieuw coulance- of hardheidsclausulebeleid. Een voorbeeld daarvan is rechtspraak van rechtbank Zeeland-West-Brabant over cumulatie van naheffingsaanslagen parkeerbelasting, welke rechtspraak heeft geleid tot dienovereenkomstig luidend beleid van gemeente Breda. 7Tussenbeschouwing 7.1 Het voorgaande laat zien dat er een zekere spanning is in de rechtspraak. Enerzijds wordt het objectieve karakter van de parkeerbelasting benadrukt en is uitgangspunt dat persoonlijke omstandigheden geen invloed hebben op de belastingplicht. Anderzijds is er een ware keur aan casuïstische jurisprudentie waarin juist wél rekening wordt gehouden met de (persoonlijke) omstandigheden van het geval. In zo’n (bijzonder) geval wordt doorgaans de gehele naheffingsaanslag vernietigd, al wordt soms beslist dat alleen de kosten naheffing van tafel gaan. 7.2 Er wordt in de feitenrechtspraak zelfs zoveel rekening gehouden met persoonlijke omstandigheden dat ik moeite heb om een belasting te noemen waarin méér op die omstandigheden wordt gelet. In dit kader is ook opvallend – en dat is ook niet onopgemerkt gebleven in literatuur – dat bijvoorbeeld de vaststelling van overmacht om de parkeerbelasting te kunnen betalen doorgaans ertoe leidt dat de gehele naheffingsaanslag wordt vernietigd, dus ook voor het belastingdeel. Bij andere belastingen kan overmacht om tijdig te betalen wellicht leiden tot vernietiging van een eventueel opgelegde (verzuim)boete, maar niet tot – platgeslagen gezegd – bevrijding van de belastingschuld. Hetzelfde valt ook op bij vernietiging van naheffingsaanslagen in het kader van aan het evenredigheidsbeginsel bij cumulatie van naheffingsaanslag (zie bijv. Kats in 6.32). Ter contrast in dat verband: als een groot aantal dagen na elkaar uit het buitenland geïmporteerde auto’s worden ingeschreven in het kentekenregister en de bpm wordt niet op aangifte voldaan, dan volgen naheffingsaanslagen (of een naheffingsaanslag voor het totale bedrag), waarbij dan geen bevrijdend verweer is dat de betrokkene niet wist van de verschuldigdheid van bpm. 7.3 Met de parkeerbelasting is zo bezien wat bijzonders aan hand. Opvallend is ook dat weliswaar duidelijk is dát in de feitenrechtspraak voor overmacht een uitzondering wordt gemaakt op het objectieve karakter van de parkeerbelasting (althans op de mogelijkheid tot naheffen), maar dat daarvoor – als ik goed zie – nauwelijks een dogmatische onderbouwing wordt gegeven in termen van de juridische grondslag voor de uitzondering. Niettemin blijkt duidelijk dat de behoefte bestaat uitzonderingen te kunnen maken op het objectieve karakter. Ik doe een poging te duiden waarom naar dat ventiel wordt gezocht. 7.4 Een eerste factor is dat de parkeerbelasting vrij uniek is in die zin dat (
3. i)de periode tussen het ontstaan van de belastingschuld en de verplichting tot voldoen heel kort is en (
4. ii)zij een belasting is die zowel voor de belastingplicht als voor de voldoening van de belasting sterk verweven is (met bewegingen
5. in)de fysieke dimensie. 7.5 Zie voor het eerste punt ter contrast bijvoorbeeld de omzetbelasting, waar de ondernemer een maand na het einde van het aangiftetijdvak heeft om aangifte te doen en de belasting te voldoen. Het ligt weliswaar voor de hand dat bij de parkeerbelasting snel moet worden betaald – anders zou handhaving zeer worden bemoeilijkt – maar die tijdsdruk maakt dat eerder problemen met betaling ontstaan die bijvoorbeeld bij de omzetbelasting niet zo snel zouden ontstaan. In het dagelijks leven waarin de parkeerbelasting zich nestelt, gebeuren nu eenmaal onverwachte dingen die onmiddellijk handelen vereisen (zoals bij een kleuter in hoge nood). Bij veel andere belastingmiddelen geldt, mits de belastingplichtige zich niet te zeer schuldig maakt aan uitstelgedrag: morgen nog een dag. Bij de parkeerbelasting is die ruimte er nagenoeg niet. 7.6 Wat betreft die onverwachte dingen: omdat parkeerbelasting zo sterk verweven is met fysieke bewegingen, is de kans dát er iets gebeurt nu eenmaal groter. Het behoeft geen betoog dat men meer kans loopt een hond aan te rijden als bestuurder van een auto dan wanneer men thuis achter de computer zit. 7.7 Een tweede factor is de dwingendrechtelijke koppeling tussen de naheffingsaanslag en het in rekening brengen van kosten naheffing. In gevallen van overmacht ziet de overmacht in de kern juist op de kosten. De vastgestelde overmacht heeft doorgaans immers betrekking op het niet (tijdig) kunnen betalen van parkeerbelasting en niet (ook) op het parkeren als zodanig (al is dat ook niet uit te sluiten zoals bij een kleuter in hoge nood). Het is bovendien de hoogte van de kosten die denkelijk maakt dat feitenrechters in nijpende gevallen zoeken naar wegen om maatwerk te kunnen bieden. Als de naheffingsaanslag alleen zou bestaan uit de belasting berekend over een uur, zou vermoedelijk de aandrang om gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval een naheffingsaanslag te vernietigen minder groot zijn. Dat zou denkelijk ook zo zijn voor het beperken van cumulatie van naheffingsaanslagen parkeerbelasting. 7.8 Dit een en ander is wellicht niet de verklaring, maar wel een verklaring voor de ontwikkeling in de feitenrechtspraak om in voorkomende gevallen toch rekening te houden met de omstandigheden van het geval. De organische groei van deze rechtspraak verklaart wellicht waarom het niet steeds helemaal duidelijk is wat de juridische grond is om met die omstandigheden rekening te houden. Zo is ‘overmacht’ geen uitzondering die de Gemeentewet of de AWR maakt. Het concept ‘overmacht’ lijkt bijna aansluiting te zoeken bij strafrechtelijke ideeën over strafbaarheid of civielrechtelijke noties wat betreft de (niet)toerekenbaarheid van een tekortkoming, maar evengoed zou sprake kunnen zijn van een evenredigheidsafweging. Ik kom daarop nog terug in 13.61-13.64; al kan hier alvast worden geconcludeerd dat de feitenrechters de ruimte creëren om de objectieve parkeerbelasting toch niet zo objectief te laten zijn. 7.9 Tot slot, de toegenomen digitalisering lijkt voor een verschuiving te hebben gezorgd wat betreft het pijnpunt in de hardheid van de heffing van parkeerbelasting. Zo lijkt het gevalstype ‘overmacht’ lijkt zich minder vaak voor te doen als gevolg van de opkomst van betalen via een parkeer-app (6.17). Daartegenover staat dat de problematiek van cumulatie van naheffingsaanslagen is vergroot door de opkomst van het gebruik van scanauto’s in combinatie met de door een wetswijziging geopende mogelijkheid van bekendmaking van een naheffingsaanslag parkeerbelasting door toezending van het aanslagbiljet (6.26-6.34). 8. In verband met vraag 1: HR BNB 1996/34, reacties op het arrest, de Engel-criteria en jurisprudentie over criminal charge HR BNB 1996/34 en enige reacties in de literatuur 8.1 In HR BNB 1996/34 oordeelt de Hoge Raad dat het in rekening gebrachte bedrag aan kosten naheffing gezien de hoogte geen “punishment to deter reoffending” is en dat het bedrag daarom geen criminal charge vormt: “3.5. Met artikel 283a van de Wet is beoogd de niet betaalde parkeerbelasting in te vorderen via een naheffingsaanslag met doorberekening van de aan het opleggen van de aanslag verbonden kosten aan de belastingplichtige (Kamerstukken II (1989-1990) 19 405, nr. 13), terwijl ingevolge artikel 283b, eerste lid, van de Wet burgemeester en wethouders bevoegd zijn tot zekerheid van de betaling van de naheffingsaanslag bedoeld in artikel 283a, vierde lid, aan het voertuig een wielklem te doen aanbrengen. Ingevolge het derde lid van artikel 283b worden ter zake van het aanbrengen alsmede van het verwijderen van de wielklem kosten in rekening gebracht aan de belastingplichtige. 3.6. De hoogte van de door middel van de naheffingsaanslag en de beschikking aan belanghebbende in rekening gebrachte bedragen is niet van dien aard dat geoordeeld zou moeten worden dat het daarbij om iets anders of meer gaat dan om kosten als onder 3.5 bedoeld, zodat geen grond bestaat voor het oordeel dat die bedragen niet (slechts) "pecuniary compensation for damage" vormen, maar (tevens) moeten worden aangemerkt als "a punishment to deter reoffending" (vgl. EHRM 24 februari 1994 (Bendenoun), Series A vol 284, BNB 1994/175, NJ 1994, 496). Mitsdien is in het onderhavige geval geen sprake van een "criminal charge" als bedoeld in artikel 6, lid 1, EVRM. Voor zover de klachten zijn gegrond op de toepasselijkheid van dat artikel, falen zij derhalve evenzeer.” 8.2 De Rechtbank (rov. 7.3.3) wijst op een noot van Feteris bij dit arrest, van welke noot de Rechtbank citeert de vraag of sprake is van etikettenzwendel en de opmerking dat de Hoge Raad de wetgever het voordeel van de twijfel gunt. Ik citeer hier wat uitgebreider uit de BNB-noot van Feteris, mede om de vraag en de opmerking in hun context te laten zien: “2. Het is de vraag of de wetgever met deze metamorfose van verhoging in kostenvergoeding inderdaad aan de toepassing van art. 6 EVRM kan ontkomen. Valt dit nog binnen de vrijheid van de overheid om de verdragsrechtelijk goedkoopste weg te kiezen, of is hier sprake van ongeoorloofde ontduiking van het EVRM via ,,etikettenzwendel''? Het Hof Amsterdam had in deze zaak in elk geval begrip voor ,,de opvatting van belanghebbende dat er sprake is van een gekunstelde constructie'' (rechtsoverweging 5.3). De regering heeft tijdens de parlementaire behandeling echter steeds benadrukt dat de kostenopslag werkelijke een vergoeding van kosten betreft, en geen strafmaatregel is (zie bijvoorbeeld Bijl. Hand. EK 1989-1990, 19 405, nr. 199b, p. 1). Daar staat tegenover dat de heffing van parkeerbelasting, gelet op de tekst van (thans) art. 225, eerste lid, Gemeentewet, bedoeld is om parkeergedrag te beïnvloeden (te reguleren). De wetgever acht parkeren bij een parkeermeter zonder (voldoende) te betalen ongewenst gedrag. Gemeenten kunnen er ook voor kiezen hiertegen op te treden via een administratieve boete volgens de Wet Mulder, waarop art. 6 EVRM naar het oordeel van de Hoge Raad wel van toepassing is. De achterliggende rechtsnorm is door de fiscalisering van parkeerboetes dus niet veranderd. In andere landen worden parkeerovertredingen veelal strafrechtelijk afgedaan. De kostenopslag, die gepaard pleegt te gaan met plaatsing van een wielklem (waarvoor ook weer kosten in rekening worden gebracht), heeft op automobilisten ook daadwerkelijk een afschrikwekkend effect. Gevoegd bij de bedoeling van de regering om met behoud van de kern van de regeling aan de werking van art. 6 EVRM te ontkomen, is het dan ook voor twijfel vatbaar of de kostenopslag niet toch ,,criminal'' van aard is, in de autonome betekenis die dit begrip voor de toepassing van art. 6 EVRM heeft. Zie hierover uitgebreider mijn Fiscale administratieve sancties en het recht op een behoorlijk proces, Deventer 1993, p. 119 e.v. en p. 276 e.v. 3. De Hoge Raad gunt de wetgever in dit arrest het voordeel van de twijfel. De Hoge Raad acht doorslaggevend wat de wetgever heeft beoogd, althans zegt te hebben beoogd. De tegenindicaties vindt de Hoge Raad kennelijk onvoldoende om de wetgever niet op zijn woord te geloven. (…) 5. Een klacht over deze parkeerkwestie bij de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens (eventueel gevolgd door een procedure voor het EHRM) lijkt mij niet kansloos. Wel zullen de Straatsburgse deskundigen naar mijn inschatting veel gewicht toekennen aan de bedoelingen die de regering tijdens de parlementaire behandeling tot uitdrukking heeft gebracht. (…) Het materiële belang van toepassing van art. 6 EVRM op de kostenopslagen is er vooral in gelegen dat de rechter bij een ,,criminal charge'' moet kunnen beoordelen of de sanctie in een redelijke verhouding staat tot de overtreding (EHRM 23 juni 1981, Le Compte e.a., NJ 1982, 602, § 51). Een procedure in Straatsburg valt daarom alleen te overwegen in een sprekend geval, waarin een strafrechtelijk denkende rechter hoogstwaarschijnlijk geen boete, of althans een aanzienlijk lager bedrag had vastgesteld. 6. Men kan zich afvragen of rechterlijke toetsing van de hoogte van dit soort betrekkelijk geringe heffingen een goede zaak zou zijn. Uit een oogpunt van doelmatigheid is het niet wenselijk dat gekwalificeerde rechters hun schaarse tijd moeten besteden aan gemillimeter met relatief kleine parkeer,,boetes''. Aan de andere kant staat de weg naar de rechter wel open bij boetes wegens lichte verkeersovertredingen op grond van de Wet Mulder, waarbij (onder meer) de strafmaat voorgelegd kan worden aan het Kantongerecht. Bovendien hoeft bij de onderhavige parkeer,,boetes'' naar mijn oordeel niet te worden gevreesd voor een al te grote toeloop op de belastingrechter. Het griffierecht vormt al een zekere drempel. (…) (…) 8. Zou de opvatting van de Hoge Raad na eventuele Straatsburgse toetsing stand houden, dan zou dat de wetgever wellicht ruimte bieden om de waarborgen van art. 6 EVRM eveneens buitenspel te zetten bij andere administratieve boetes waarop deze verdragsbepaling van toepassing is, nl. door de boete (deels) om te vormen tot een kostenvergoeding. Een rechtsstaat die het EVRM te goeder trouw wil uitvoeren behoort zo'n manoeuvre naar mijn oordeel echter niet te overwegen. Bovendien betwijfel ik of een zodanige ombouw van boetes effectief zou kunnen zijn in gevallen waarin de boete hoger is dan de werkelijke kosten die de overheid wil verhalen. (…)” 8.3 Snoijink is erg kritisch in zijn FED-noot en spreekt zelfs van een “bijna openlijke fraus conventionis van wet- en besluitgever”. De auteur is daarbij ook kritisch over de wijze waarop de Hoge Raad de Bendenoun-uitspraak toepast: “Blijkens de toelichting op de tweede nota van wijziging van wetsontwerp 19 405 (nr. 13) heeft de regering het opleggen van verhogingen willen uitsluiten, 'hetgeen voortvloeit uit het streven om met betrekking tot de parkeerbelastingen verre te blijven van een mogelijke strijd met art. 6 EVRM'. In dit streven is de wetgever dus geslaagd. Door hun hoogte (f 58,50) kunnen de berekende kosten niets anders zijn dan schadevergoeding. De HR komt hiertoe aan de hand van de tweede van de vier factoren die het EHRM in het geval-Bendenoun aanwezig bevond. (…) De naheffingskosten bij onze parkeerbelasting voldoen duidelijk niet aan de vierde Bendenoun-factor. De wetgever heeft zich voorts moeite getroost om ook de tweede factor te omzeilen. Maar de eerste en derde factor doen wel degelijk opgeld. De door Feteris in Weekblad 1995/6162, noot 8 op p. 1162, gesignaleerde verdeeldheid over de uitleg van het Bendenoun-arrest heeft de HR niet weerhouden van zijn oordeel: 'Mitsdien is (...) geen sprake van een "criminal charge". In de ogen van de HR strekken in rekening gebrachte kosten tot schadevergoeding. Berokken ik de gemeente schade doordat ik belastingplichtig parkeer, niet à la minute de verschuldigde belasting op aangifte voldoe zoals in art. 234-2-a Gemeentewet wil, en vervolgens een naheffingsaanslag op- en eventueel een wielklem aangelegd krijg? Voorts zou het maximum van f 65 dat art. 3 Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen (Bgp) aan de vermeende 'réparation pécuniaire' stelt, evengoed kunnen dienen als argument ten gunste van het straf(vervolgings)karakter. De kostendoorberekening moest volgens de nota van toelichting (Stb. 1990, 574, "Artikelsgewijs", Artikel 3, bladzijde 7) immers beperkt blijven tot een zodanig bedrag, dat strafbaar parkeren, dus "op plaatsen waar dat (bijvoorbeeld om redenen van verkeersveiligheid) verboden is, niet zou worden 'aangemoedigd' omdat de boetes veel lager zijn dan de kosten van de naheffingsaanslag'. Belastingvlucht in strafbaar parkeren moest worden voorkomen. Tevens was de 'gewenste samenhang van het parkeerbeleid [...] aan de orde bij de thans plaatsvindende heroverweging van onder andere de transactiebedragen met betrekking tot parkeerovertredingen [...] Overigens dient afstemming plaats te vinden in het kader van het driehoeksoverleg.' In hoogte en uitwerking mochten de 'kosten' dus niet te veel gaan verschillen van de klassieke parkeerboetes. Dit hoeft niet te verwonderen, want de parkeerbelasting is uiteindelijk de verworvenheid van de gemeenten, die met lede ogen aanzagen dat parkeerboetes in 's Rijks schatkist vloeiden. (…) Belangrijker dan deze bijna openlijke fraus conventionis van wet- en besluitgever is, dat in rekening gebrachte kosten meermalen zijn getoetst op verwijtbaarheid bij de parkeerder. Schuld (culpa) is in de wettelijke regeling geen voorwaarde voor het in rekening brengen van de kosten van naheffing en/of van aanbrengen/verwijderen van een wielklem. Toch is de rechter geneigd tot een soort toetsing op afwezigheid van alle schuld (a.v.a.s.) die wij al uit het (overtredingen-)strafrecht kenden. Een reeks hofuitspraken over de kenbaarheid van de voldoeningsplicht en de feitelijke mogelijkheid tot voldoening van de belasting illustreert dat: Belastingblad 1994, p. 376 en 377 (reeds genoemd) en 379 (nr. 6), 428, 547 en 784 en van jaargang 1995 p. 390 en 529.” 8.4 De term etikettenzwendel komt terug in een relatief recent artikel van Albers, die terloops – in het kader van een passage over de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom – HR BNB 1996/34 onder vuur neemt (waarbij overigens opvalt dat de auteur geen onderscheid maakt tussen het belastingdeel en het kostendeel van een naheffingsaanslag): “Vraagtekens kunnen wel geplaatst worden bij het heffen van ‘parkeerbelasting’ door middel van een ‘naheffingsaanslag’ bij ‘gefiscaliseerd parkeren’ als iemand niet (genoeg) betaald heeft op een ‘betaaldparkerenplek’. Hoewel het hier eigenlijk gewoon gaat om oplegging van een bestuurlijke boete houdt de belastingrechter vol dat het hier om belastingheffing gaat. Hier lijkt toch echt sprake van ‘Etikettenschwindel’. Dat geldt eens temeer als men zich bedenkt dat het gefiscaliseerd parkeren eind jaren tachtig van de vorige eeuw werd ingevoerd ter vervanging van strafrechtelijke sanctionering waarbij er materieel niets veranderde aan de sanctie.” 8.5 Uit het arrest HR BNB 1996/34 volgt dat de Hoge Raad voor zijn oordeel dat geen sprake is van een criminal charge doorslaggevend heeft geacht dat geen aanleiding is om te oordelen dat het gaat om iets anders (of meer) dan kostenverhaal. Dat blijkt uit het gebruik van het woord ‘mitsdien’ in de betreffende rechtsoverweging. Bij zijn oordeel wat betreft de aard van de maatregel neemt de Hoge Raad in aanmerking de hoogte van de kosten. Hij verwijst bij dit een en ander naar de beslissing van het EHRM in de zaak Bendenoun.De Hoge Raad betrekt niet kenbaar andere omstandigheden in zijn overwegingen. Hierna ga ik met het oog op het kostenverhaal-argument in op de destijds bestaande en sindsdien verschenen jurisprudentie van het EHRM. Aan het eind van dit onderdeel (8.27-8.32) geef ik nog andere jurisprudentie van de Hoge Raad weer waarin de aard van de maatregel een grote rol speelt bij de beoordeling of een belasting-gerelateerde maatregel een criminal charge vormt. Jurisprudentie van het EHRM: de Engel-criteria 8.6 Art. 6 EVRM kan op twee manieren van toepassing zijn: onder de civil limb en onder de criminal limb. Deze hangen samen met de in art. 6

(1)EVRM genoemde situaties waarin dat artikel van toepassing is: “In the determination of his civil rights and obligations” of “In the determination (…) of any criminal charge against him”. Ik sta hier niet stil bij de civiele kant maar bij de strafkant van dit artikel. Daar gaan de prejud