ECLI:NL:PHR:2025:1297

PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN Nummer 25/00204 Zitting 28 november 2025 CONCLUSIE S.D. Lindenbergh In de zaak [verzoeker] tegen ElectraWorks Europe Limited. Partijen worden hierna verkort aangeduid als [verzoeker] respectievelijk ElectraWorks. 1Inleiding en samenvatting 1.1 Deze zaak gaat over de geldigheid van kansspelovereenkomsten die via het internet zijn aangegaan. Zij hangt samen met de zaak 25/00202, waarin ik vandaag ook concludeer. 1.2 De Wet op de kansspelen (hierna: de Wok) verbiedt het aanbieden van kansspelen, tenzij de aanbieder een vergunning voor kansspelen via het internet heeft. Het is pas sinds oktober 2021 mogelijk om in Nederland een dergelijke vergunning te krijgen. Toch spelen al lange tijd heel veel mensen vanuit Nederland via het internet kansspelen. Verschillende spelers vorderen nu van de kansspelaanbieders het geld dat zij daarmee hebben verloren terug. Zij stellen dat de door hen gesloten kansspelovereenkomsten ongeldig zijn, omdat de kansspelaanbieder geen vergunning had. 1.3 De tekst van de Wok is niet duidelijk over de geldigheid van kansspelovereenkomsten die zijn gesloten zonder dat de aanbieder daarvoor een vergunning had. Daarom hebben twee rechtbanken daarover prejudiciële vragen gesteld aan de Hoge Raad. 1.4 De rechtbank Noord-Holland heeft in deze zaak aan de Hoge Raad de volgende vragen gesteld: “1. Had de Wok aanvankelijk de strekking de geldigheid van daarmede strijdige rechtshandelingen aan te tasten? 2. Is de strekking – na aanvankelijk aanwezig geweest te zijn – verloren gegaan, onder invloed van maatschappelijke ontwikkelingen en/of gelet op het handhavingsbeleid van Ksa? Moet hierbij een onderscheid worden gemaakt tussen aanbieders van kansspelen die op de ‘grijze lijst’ van de Ksa stonden en andere aanbieders? 3. Is een kansspelovereenkomst tussen een in Nederland verblijvende consument en een aanbieder van kansspelen op internet die geen vergunning heeft in de zin van de Wok een nietige overeenkomst in de zin van artikel 3:40 BW? 4. Maakt het voor de beantwoording van vraag 3 nog uit of de kansspelaanbieder voldeed aan de prioriteringscriteria van Ksa? 5. Indien het antwoord op vraag 3 bevestigend luidt, welke rechtsgevolgen heeft dat dan? Is een vordering tot terugbetaling van het geleden verlies op grond van onverschuldigde betaling toewijsbaar?” 1.5 Ik adviseer om de eerste vier vragen met ‘nee’ te beantwoorden en de vijfde vraag dus onbeantwoord te laten. Daarvoor heb ik de volgende redenen. De tekst, wetsgeschiedenis, wetssystematiek en doelstellingen van de Wok bieden geen aanwijzingen dat de wetgever met de Wok het aangaan van kansspelovereenkomsten heeft willen verbieden. De wet verbiedt alleen het aanbieden van kansspelen zonder vergunning. De tekst, wetsgeschiedenis, wetssystematiek en doelstellingen van de Wok bieden ook geen aanwijzingen dat de Wok de strekking heeft of heeft gehad om de geldigheid aan te tasten van kansspelovereenkomsten die tot stand zijn gekomen nadat daartoe zonder vergunning gelegenheid is geboden. De wetgever heeft alleen voorzien in handhaving via het bestuursrecht en het strafrecht. De openbare orde of goede zeden dwingen er ook niet toe om te oordelen dat kansspelovereenkomsten nietig zijn. Bescherming van consumentenbelangen kan bovendien waarschijnlijk ook, en mogelijk beter, worden bereikt met minder vergaande sancties, zoals vernietiging van kansspelovereenkomsten wegens dwaling of schadevergoeding uit onrechtmatige daad. 1.6 Bij dit alles speelt een rol dat al heel lang op grote schaal via het internet is gegokt en dat het wetgevingsproces om daarvoor vergunningen mogelijk te maken tientallen jaren heeft geduurd, terwijl in dat proces en in het handhavingsbeleid voor zover ik heb kunnen nagaan nooit over de mogelijkheid van ongeldigheid van de kansspelovereenkomsten is gesproken. Ten slotte speelt een rol dat in het handhavingsbeleid is gewezen op de eigen verantwoordelijkheid van speldeelnemers en dat het aannemen van een recht op terugbetaling van door speldeelnemers geleden verliezen daarom niet zonder meer redelijk is. 2Opzet van deze conclusie 2.1 Deze conclusie is als volgt opgebouwd. Na een weergave van de feiten, het procesverloop en de inbreng van partijen en derden in paragraaf 3, beschrijf ik eerst de wettelijke regeling van de kansspelovereenkomst in het Burgerlijk Wetboek (paragraaf 4). Dan schets ik het wettelijk kader waarover de rechtbank vragen stelt: de wetgeving over regulering van kansspelen (paragraaf 5). Ik ga daarbij tevens in op de historie ervan en op de wijze waarop deze wetgeving tot nu toe is gehandhaafd. Daarna zet ik het civielrechtelijke toetsingskader voor verboden rechtshandelingen (art. 3:40 BW) uiteen (paragraaf 6). Na de weergave van deze leerstukken (kort gezegd: de kansspelovereenkomst, de kansspelwetgeving en art. 3:40 BW) breng ik ze in paragraaf 7 samen: wat kunnen de regeling van de kansspelovereenkomst, de kansspelwetgeving en art. 3:40 BW betekenen voor de geldigheid van overeenkomsten die strekken tot het spelen van kansspelen op afstand? Vervolgens bespreek ik in paragraaf 8 de voorlopige oordelen van de rechtbank. In paragraaf 9 kom ik tot een beantwoording van de vragen. De paragrafen 4, 5, 6 en 7 zijn gelijkluidend aan die in mijn conclusie in de zaak 25/00202. Dit leidt tot de volgende inhoudsopgave: § 1 Inleiding § 2 Opzet van deze conclusie § 3 Feiten, procesverloop en inbreng van partijen en derden Feiten (3.1 t/m 3.3) Procesverloop (3.4 t/m 3.10) Inbreng van partijen en derden (3.11 t/m 3.20) § 4 Kansspelovereenkomsten De afdeling “Van spel en weddingschap” (art. 7A:1825 – 7A:1828 BW) (4.1 t/m 4.4) Voorontwerp titel 16 van boek 7 (4.5 t/m 4.13) Samenvatting (4.14) § 5 Kansspelwetgeving en kansspelbeleid Opzet (5.1) Regulering van kansspelen: uitgangspunten en geschiedenis (5.2 t/m 5.6) De wet op de kansspelen (5.7 t/m 5.14) Kansspelen via internet: beleid, wetgeving en handhaving in de jaren ’90 tot aan de invoering van de Wet kansspelen op afstand op 1 april 2021 (5.15 t/m 5.36) Handhaving via civiel recht (5.37 t/m 5.41) Wet Kansspelen op afstand (5.42 t/m 5.46) Samenvatting (5.47) § 6 Verboden rechtshandelingen Soms een specifieke regeling, anders terugvallen op art. 3:40 BW (6.1 t/m 6.4) Art. 3:40 BW Inleiding (6.5 t/m 6.7) Leden 2 en 3 (6.8 t/m 6.18) Lid 1 (6.19 t/m 6.25) Tendens: terugdringen van nietigheden (6.26) Samenvatting (6.27 t/m 6.32) § 7 Balans: betekenis van kansspelwetgeving voor geldigheid van op afstand gesloten kansspelovereenkomsten Aanpak (7.1) Vertrekpunt: art. 7A:1825 e.v. BW (7.2) Wat verbiedt de Wok? (7.3 t/m 7.5) Wat is volgens de Wok het gevolg van overtreding van een in art. 1 Wok neergelegd verbod? (7.6 t/m 7.8) Toetsing aan art. 3:40 BW (7.9 t/m 7.19) Voorlopige conclusie: aanwijzingen voor gevolgen voor geldigheid zijn beperkt (7.20) Nadere standpuntbepaling (7.21 t/m 7.28) Samenvatting (7.29 t/m 7.32) § 8 Bespreking van de voorlopige oordelen van de rechtbank § 9 Beantwoording van de vragen Vraag 1 (9.1) Antwoord (9.2) Vragen 2 t/m 5 (9.3 t/m 9.5) Alternatieve beantwoording vragen 1 t/m 5 (9.6 t/m 9.7) § 10 Conclusie 3Feiten, procesverloop en inbreng van partijen en derden Feiten 3.1 In deze zaak gaat de rechtbank uit van de volgende feiten. [verzoeker] heeft in de periode 2 augustus 2020 tot en met 9 juli 2021 deelgenomen aan kansspelen (onder meer) via de website www.partycasino.com. Deze website werd tot 5 januari 2021 geëxploiteerd door Electra Works Limited, gevestigd te Gibraltar. Vanaf 5 januari 2021 heeft ElectraWorks alle (relevante) activiteiten, rechten en verplichtingen van Electra Works Limited overgenomen en voortgezet. ElectraWorks is gevestigd op Malta en beschikt daar over een vergunning om online kansspelen aan te bieden. Een vergunning om in Nederland online kansspelen aan te bieden, als bedoeld in artikel 1 van de Wok, heeft ElectraWorks niet. 3.2 Met het spelen van deze kansspelen op www.partycasino.com heeft [verzoeker] een bedrag van € 135.137,-- verloren (inzet minus opbrengsten). 3.3 [verzoeker] heeft ElectraWorks verzocht en gesommeerd om het door hem verloren bedrag terug te betalen, vermeerderd met rente en kosten. ElectraWorks heeft dat geweigerd. Procesverloop 3.4 Het procesverloop is als volgt. [verzoeker] heeft ElectraWorks op 4 augustus 2023 gedagvaard. [verzoeker] vordert in deze procedure een verklaring voor recht dat de kansspelovereenkomst die is gesloten tussen [verzoeker] en ElectraWorks nietig is en/of de kansspelovereenkomst te vernietigen; een veroordeling van Electraworks tot betaling aan [verzoeker] van € 135.137,--, vermeerderd met wettelijke rente; een verklaring voor recht dat ElectraWorks onrechtmatig heeft gehandeld jegens [verzoeker] , althans toerekenbaar is tekortgeschoten, althans zich schuldig heeft gemaakt aan oneerlijke handelspraktijken en dat ElectraWorks verplicht is om de daardoor door [verzoeker] geleden schade te vergoeden; ElectraWorks te veroordelen tot betaling van schadevergoeding nader op te maken bij staat; te verklaren voor recht dat de kansspelovereenkomst door dwaling aan de zijde van [verzoeker] tot stand is gekomen en de overeenkomst te vernietigen en Electraworks te veroordelen de gevolgen daarvan ongedaan te maken door betaling van € 135.137,-- aan [verzoeker] , althans (subsidiair) om het door [verzoeker] geleden nadeel op te heffen op de voet van art. 6:230 lid 2 BW door terugbetaling van de geleden verliezen alsook ander nadeel te betalen; en ElectraWorks te veroordelen in de proceskosten, met nakosten en wettelijke rente. 3.5 Bij vonnis van 21 februari 2024 heeft de rechtbank een comparitie bevolen. Op 8 april 2024 heeft vervolgens een mondelinge behandeling plaatsgevonden. 3.6 Bij vonnis van 12 juni 2024 (hierna: het tussenvonnis) heeft de rechtbank geoordeeld dat ElectraWorks online kansspelen heeft aangeboden terwijl zij daar geen vergunning voor had en dat het sluiten van een kansspelovereenkomst op basis van een verboden aanbod ook valt onder het verbod van artikel 1 Wok (r.o. 5.9). De rechtbank heeft in het tussenvonnis haar voornemen bekend gemaakt om prejudiciële vragen te stellen aan de Hoge Raad over de vraag of de Wok ook de strekking heeft het zonder vergunning aanbieden van online kansspelen aan te tasten. De rechtbank heeft partijen in de gelegenheid gesteld zich uit te laten over dit voornemen en over de inhoud van de te stellen vragen, en heeft iedere verdere beslissing aangehouden. 3.7 [verzoeker] heeft op 21 augustus 2024 een akte genomen. ElectraWorks heeft op 21 augustus 2024 een akte ex art. 392 Rv genomen, inclusief producties. [verzoeker] heeft op 13 november 2024 een akte uitlaten producties genomen. 3.8 Op 18 december 2024 heeft de rechtbank een vonnis uitgesproken in het voegingsincident, waarbij kansspelaanbieder Trannel had gevorderd dat de rechtbank toestaat zich te voegen aan de zijde van Electraworks om zich over de voorgenomen prejudiciële vragen te kunnen uitlaten. De rechtbank heeft de vordering van Trannel afgewezen. 3.9 Bij vonnis van 22 januari 2025 (hierna: het verwijzingsvonnis) heeft de rechtbank, onder aanhouding van iedere verdere beslissing, op de voet van art. 392 lid 1 Rv de volgende prejudiciële vragen aan de Hoge Raad gesteld: “1. Had de Wok aanvankelijk de strekking de geldigheid van daarmede strijdige rechtshandelingen aan te tasten? 2. Is de strekking – na aanvankelijk aanwezig geweest te zijn – verloren gegaan, onder invloed van maatschappelijke ontwikkelingen en/of gelet op het handhavingsbeleid van Ksa? Moet hierbij een onderscheid worden gemaakt tussen aanbieders van kansspelen die op de ‘grijze lijst’ van de Ksa stonden en andere aanbieders? 3. Is een kansspelovereenkomst tussen een in Nederland verblijvende consument en een aanbieder van kansspelen op internet die geen vergunning heeft in de zin van de Wok een nietige overeenkomst in de zin van artikel 3:40 BW? 4. Maakt het voor de beantwoording van vraag 3 nog uit of de kansspelaanbieder voldeed aan de prioriteringscriteria van Ksa? 5. Indien het antwoord op vraag 3 bevestigend luidt, welke rechtsgevolgen heeft dat dan? Is een vordering tot terugbetaling van het geleden verlies op grond van onverschuldigde betaling toewijsbaar?” 3.10 In de prejudiciële procedure bij de Hoge Raad zijn op 6 juni 2025 schriftelijke opmerkingen ingediend door [verzoeker] , ElectraWorks en TSG, N1 Interactive Limited (hierna: N1), BML Group Limited (hierna: BML), Risepoint Limited (hierna: Risepoint), [A] Advocaten (hierna: [A]) en de Kansspelautoriteit (hierna: de Ksa). Het gaat bij deze schriftelijke opmerkingen, inclusief producties, om ruim 1200 pagina’s. [verzoeker] heeft vervolgens op 4 juli 2025 een reactie op de schriftelijke opmerkingen ingediend. ElectraWorks heeft eveneens op 4 juli 2025 een reactie op de schriftelijke opmerkingen ingediend. Inbreng van partijen en derden 3.11 De standpunten van partijen en de hiervoor genoemde derden, en de onderwerpen die zij in dat kader bespreken, laten zich als volgt samenvatten. 3.12 [verzoeker] onderschrijft de voorlopige oordelen van de rechtbank, maar vult de motivering aan (SO [verzoeker] , nr. 3). De eerste vraag beantwoordt hij bevestigend. Ter nadere motivering van de overweging van de rechtbank dat de wetgever van mening is dat een kansspelovereenkomst zonder vergunning nietig is (r.o. 5.22 tussenvonnis), verwijst hij naar art. 7.16.1 voorontwerp, de toelichting bij die bepaling en een opmerking van Minister van Justitie Donner (SO [verzoeker] , nr. 5-6). Volgens [verzoeker] heeft het verbod van art. 1 Wok verder niet zijn strekking verloren omdat onvergunde online kansspelen nog altijd maatschappelijk ongewenst en onaanvaardbaar zijn en zij bovendien niet zijn gedoogd maar juist actief bestuurs- en strafrechtelijk zijn bestreden (vraag 2, SO [verzoeker] , nr. 26). Hij bespreekt in dat kader de kansspelproblematiek en de doelstellingen van de kansspelregelgeving, namelijk consumentenbescherming, bestrijding van gokverslaving en bestrijding van illegaliteit en criminaliteit (SO [verzoeker] , nr. 8-11). Ook betoogt hij dat de ‘strekkingsverlies’-rechtspraak van de Hoge Raad ziet op zeldzame gevallen waarin een wettelijk verbod berustte op een (inmiddels achterhaald) zedelijkheidsoordeel, terwijl art. 1 Wok niet berust op een zedelijkheidsoordeel over kansspelen als zodanig, maar op voorkoming, beperking en bestrijding van individuele en maatschappelijke misstanden (SO [verzoeker] , nr. 12-13). [verzoeker] betoogt verder dat (de doelstellingen van) art. 1 Wok niet zijn gewijzigd na de opkomst van kansspelen via internet en de inwerkingtreding van de Wet kansspelen op afstand, en dat onvergunde online kansspelen altijd illegaal waren en nog steeds zijn (SO [verzoeker] , nr. 14-18). Hij betoogt tevens dat het illegaal aanbieden van online kansspelen nooit is gedoogd (SO [verzoeker] , nr. 19-23) en dat een ‘grijze lijst’ op basis waarvan onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende soorten aanbieders nooit heeft bestaan (SO [verzoeker] , nr. 24-26). [verzoeker] voert, in het kader van een bevestigende beantwoording van vraag 3, aan dat in het licht van de doelstellingen van art. 1 Wok nietigheid zelfs een noodzakelijke sanctie is (SO [verzoeker] , nr. 27), zoals ook is geoordeeld in Duitse en Oostenrijkse rechtspraak en wat ook blijkt uit de Maltese bescherming van kansspelaanbieders tegen nietigheid van overeenkomsten (SO [verzoeker] , nr. 28-33). Slechts in extreme gevallen kan met civielrechtelijk maatwerk een correctie op de nietigheidsanctie plaatsvinden, omdat de doelstellingen van de Wok zouden worden ondergraven als in algemene zin van de nietigheidssanctie wordt afgezien (SO [verzoeker] , nr. 34-36). Het maakt volgens [verzoeker] verder niet uit dat aanbieders aan de prioriteringscriteria van de Ksa voldeden (vraag 4), in de zin dat kansspelaanbieders gezien de aard van dat beleid daaraan niet het vertrouwen mochten ontlenen dat handelen in strijd met art. 1 Wok werd gedoogd (SO [verzoeker] , nr. 37). De vijfde vraag beantwoordt [verzoeker] bevestigend (SO [verzoeker] , nr. 38-40). Nietige overeenkomsten moeten worden afgewikkeld overeenkomstig art. 6:203-6:210 BW: de deelnemer aan een nietig kansspel kan zijn inleg terugvorderen, de aanbieder van een nietig kansspel kan de uitgekeerde winst terugvorderen (SO [verzoeker] , nr. 38). Op de prestatie van de aanbieder die bestaat uit het aanbieden van gelegenheid tot deelname aan een verboden kansspel zijn art. 6:210 lid 2 BW en art. 6:211 lid 1 BW van toepassing. Als die prestatie al op geld waardeerbaar is, is een dergelijke tegenvordering volgens [verzoeker] echter uitgesloten omdat dat direct afbreuk zou doen aan het verbod van art. 1 Wok (SO [verzoeker] , nr. 39). Alleen in uitzonderlijke gevallen zou met toepassing van art. 3:13, art. 6:2 en art. 6:248 BW een passende oplossing, in de zin dat de deelnemer toch enige vergoeding voor deelname moet betalen aan de aanbieder, kunnen worden gevonden die de ratio van art. 1 Wok geen geweld aandoet (SO [verzoeker] , nr. 40). 3.13 Electraworks en TSG, die partij is in de samenhangende procedure 25/00202, hebben in beide zaken gezamenlijk dezelfde opmerkingen gemaakt. Electraworks beantwoordt vraag 1 ontkennend: de Wok strekt niet tot nietigheid van kansspelovereenkomsten (SO Electraworks, hfst. 6, nr. 112-197), vraag 2 bevestigend: de Wok heeft haar strekking tot nietigheid verloren (SO Electraworks, hfst. 8, nr. 319- 365), vraag 3 ontkennend en vraag 4 bevestigend (SO Electraworks, hfst. 9, nr. 366-435) en betoogt in hoofdstuk 11 dat vraag 5 geen beantwoording behoeft omdat de overeenkomsten niet nietig zijn, terwijl zij, veronderstellenderwijs nietigheid tot uitgangspunt nemend, verder betoogt dat een vordering uit onverschuldigde betaling van deelnemer [verzoeker] niet toewijsbaar is (SO Electraworks, hfst. 11, nr. 513-548). Electraworks bespreekt verder verschillende onderwerpen. Zo geeft Electraworks, na een inleiding in hoofdstuk 1, in hoofdstuk 2 een “realistisch beeld van de online kansspelmarkt vóór 1 oktober 2021”, in het kader waarvan zij kansspelaanbieders, wet- en regelgeving uit EU-lidstaten, zorgplicht en zelfregulering, cijfers van deelnemers, bestedingen en brutospeelresultaat, publieke bekendheid met het verbod en het ontbreken van een vergunningmogelijkheid bespreekt (SO Electraworks, nr. 21-47). In hoofdstuk 3 bespreekt Electraworks het contractuele kader, welke kansspelen er zijn en de geldstromen en afgescheiden vermogen (SO Electraworks, nr. 48-66). Hoofdstuk 4 ziet alleen op de samenhangende zaak 25/00202 (SO Electraworks, nr. 67-80). In hoofdstuk 5 wordt de tendens in literatuur en rechtspraak besproken om de nietigheid van rechtshandelingen en de gevolgen van een dergelijke nietigheid terug te dringen (SO Electraworks, nr. 81-110). Hoofdstuk 7 bevat een bespreking van het beleid en handhaving in de periode vanaf de opkomst van kansspelen via internet tot aan de invoering van de Wet kansspelen op afstand (SO Electraworks, nr. 198-318). In hoofdstuk 10 betoogt Electraworks dat in het kader van de beantwoording van vragen 3 tot en met 5 het Nederlandse kansspelbeleid moet worden getoetst aan art. 56 VWEU (vrijheid van dienstverlening) (SO Electraworks, nr. 436-512). Het totaalverbod op online kansspelen is volgens Electraworks in strijd met art. 56 VWEU, omdat het absoluut ongeschikt was om verwezenlijking van het daarmee nagestreefde doel te waarborgen en omdat evenmin sprake was van een samenhangende en stelselmatige beperking op het vrij dienstenverkeer. Electraworks betoogt dat het rechtsgevolg van die strijdigheid is dat het Nederlandse recht Unierechtconform moet worden geïnterpreteerd, dan wel dat art. 1 lid 1 onder a Wok en/of art. 3:40 BW buiten toepassing moeten worden gelaten. Ter onderbouwing hiervan heeft zij een deskundigenrapport van [deskundige 1] en [deskundige 2] overgelegd (SO Electraworks, productie 15). Hoofdstuk 12 bevat tot slot een afronding (SO Electraworks, nr. 549). 3.14 De opmerkingen van de derden ‘tevens aanbieders van kansspelen’ (namelijk TSG, N1, BML en Risepoint, hierna gezamenlijk: derden aanbieders) strekken tot beantwoording van de vragen in dezelfde zin als Electraworks ze heeft beantwoord: de Wok heeft nooit de strekking gehad om daarmee strijdige rechtshandelingen aan te tasten (vraag 1), maar als dat wel zo zou zijn dan heeft de Wok die strekking verloren (vraag 2), kansspelovereenkomsten zijn (dus) niet nietig op grond van art. 3:40 BW (vraag 3), waarbij geldt dat (het voldoen aan) de prioriteringscriteria niet relevant is/zijn voor de beantwoording van de prejudiciële vragen (vraag 4) en eventuele nietigheid van de kansspelovereenkomsten geen vordering tot terugbetaling oplevert van geleden verlies op grond van onverschuldigde betaling (vraag 5). De derden aanbieders zijn bovendien van mening dat het Nederlandse ‘totaalverbod’ op online kansspelen in de periode tot 1 oktober 2021 in strijd was met het Unierecht en dat het gevolg daarvan noodzakelijkerwijs is dat de vorderingen van de spelers moeten worden afgewezen. Zij stellen dat als de Hoge Raad dit anders ziet prejudiciële vragen aan het Europese Hof van Justitie overwogen kunnen worden (SO N1, nr. 6.10; SO BML, nr. 6.10 en SO Risepoint, nr. 68). 3.15 Hier kan nog het volgende aan worden toegevoegd. 3.16 N1 en BML sluiten zich, na inleidende opmerkingen in hoofdstukken 1 t/m 3, wat betreft het feitelijk kader aan bij de SO van Electraworks & TSG, meer in het bijzonder hoofdstuk 2, par. 6.3 en hoofdstuk 7 (SO N1, nr. 3.2 en SO BML, nr. 3.2). Zij vullen daarnaast ook feiten aan die specifiek op hun situatie betrekking hebben, bespreken de (aard van

1. de)kansspelovereenkomsten die zij hebben gesloten en bespreken de invloed van het Unierecht op de beantwoording van de vragen (SO N1, hfst. 4 t/m 6 en SO BML, hfst. 4 t/m 6). De zes prejudiciële vragen bespreken en beantwoorden zij in hoofdstukken 7 t/m 12, waarna zij afsluiten met een conclusie in hoofdstuk 13. In het kader van vraag 1 bespreken N1 en BML dat deze vraag ziet op lid 2 en lid 3 van art. 3:40 BW, dat het de vraag is of wel sprake is van een rechtshandeling, welke rol art. 7A:1825 e.v. BW speelt en dat de strekking van de Wok, zoals blijkt uit wetsgeschiedenis, rechtspraak en maatschappelijke ontwikkelingen en opvattingen, niet is dat rechtshandelingen nietig zijn, zodat lid 2 van art. 3:40 BW niet van toepassing is (SO N1, hfst. 7 en SO BML, hfst. 7). In het kader van vraag 2 bespreken zij dat de vraagstelling te beperkt is, omdat het niet alleen zou moeten gaan om het handhavingsbeleid van de Ksa in de relevante periode, maar ook om mededelingen en beleid van de Ksa en Staatssecretarissen en het wetswijzigingstraject van de Wok. Als al sprake zou zijn van een strekking tot nietigheid of vernietigbaarheid, dan volgt volgens N1 en BML uit rechtspraak, wetsgeschiedenis, beleid en mededelingen van de Ksa en Staatssecretarissen en maatschappelijke ontwikkelingen dat sprake is van strekkingsverlies. N1 en BML bespreken in het kader van vraag 2 ook het bestaan van, en de relevantie van de ‘grijze lijst’ (SO N1, hfst. 8 en SO BML, hfst. 8). In het kader van vraag 3 bespreken N1 en BML lid 1 van art. 3:40 BW, dat niet duidelijk is of het enkele gelegenheid geven tot deelname aan kansspelen kwalificeert als rechtshandeling, de rol van art. 7A:1825 e.v. BW, en dat verschillende feitenrechters hebben geoordeeld dat lid 1 van art. 3:40 BW niet van toepassing is op zaken als onderhavige (SO N1, hfst. 9 en SO BML, hfst. 9). In het kader van vraag 4 bespreken N1 en BML dat het niet relevant is of is voldaan aan de prioriteringscriteria, maar dat wél relevant is dat deze criteria bestonden omdat zij laten zien dat het beleid was gericht op kanalisatie (het behouden van het aanbod in de juiste vorm) en niet op het volledig de kop indrukken van illegaal aanbod (SO N1, hfst. 10 en S) BML, hfst. 10). Vraag 5 beantwoorden N1 en BML in die zin dat eventuele nietigheid geen gevolgen behoort te hebben voor de status quo in de vermogensrechtelijke verhoudingen tussen aanbieders en spelers, omdat wederzijdse ongedaanmakingsverbintenissen in de gegeven omstandigheden naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar zijn (art. 6:2), omdat art. 6:211 BW de terugbetalingsvorderingen van de spelers blokkeert en omdat de vordering tot terugbetaling van de inleg van de speler moet worden verrekend met de vordering van de aanbieder tot vergoeding van de waarde van haar prestatie (SO N1, hfst. 11 en SO BML, hfst. 11). 3.17 Na een inleiding in hoofdstuk 1 over o.m. de kern van de zaak, de vennootschap Risepoint en aanverwante vennootschappen en het belang van Risepoint bij de procedure, bespreekt Risepoint in hoofdstuk 2 als ‘voorvraag’ of het Nederlandse verbod op online kansspelen in overeenstemming was met het Unierecht en betoogt zij dat het Nederlandse ‘totaalverbod’ op online kansspelen een ongerechtvaardigde inbreuk vormde op het vrij verkeer van diensten van art. 56 VWEU (SO Risepoint, hfst. 2), met het gevolg dat overtreding van het totaalverbod niet leidt tot nietigheid van kansspelovereenkomsten (SO Risepoint, nr. 32). Risepoint bespreekt daarbij ook de achtergrond van de afschaffing van het ‘totaalverbod’, waaronder de Placanica-doctrine, inhoudende dat handhaving tegen aanbieders die door strijd met het Unierecht geen vergunning konden krijgen, niet is toegestaan (SO Risepoint, par. 2.8). In hoofdstuk 3 bespreekt Risepoint vraag 1, art. 3:40 BW en art. 1 lid 1 onder a Wok, en concludeert zij dat de Wok niet de strekking heeft rechtshandelingen aan te tasten. In hoofdstuk 4 beantwoordt Risepoint vraag 2. Daarbij gaat Risepoint in op de strekkingsverlies-jurisprudentie, de omstandigheid dat in Nederland en Europa op grote schaal aan onvergunde kansspelen werd deelgenomen, het feit dat de wetgever al sinds 2000 online kansspelen aan het legaliseren en reguleren was, het feit dat het aanbieden van online kansspelen door in Nederland onvergunde (bonafide) aanbieders niet meer als maatschappelijk onwenselijk, illegaal of strafwaardig werd ervaren, de omstandigheid dat het beleid was gericht op continuering van het aanbod van bonafide aanbieders, het feit dat strekkingsverlies is erkend door het Hof Amsterdam, het belang van de ‘grijze lijst’. Risepoint concludeert dat de Wok in ieder geval de strekking heeft verloren om rechtshandelingen aan te tasten. In hoofdstuk 5 beantwoordt Risepoint vraag 3 in de zin dat onvergunde online kansspelovereenkomsten niet nietig zijn en dat een beroep op art. 3:40 lid 2 BW ook naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is. Risepoint bespreekt in hoofdstuk 6 vraag 4 en concludeert dat de prioriteringscriteria van de Ksa niet relevant zijn voor beantwoording van de derde vraag, dan wel dat sprake is van strekkingsverlies ten aanzien van aanbieders die zich conformeerden aan de prioriteringscriteria. In hoofdstuk 7 betoogt Risepoint in het kader van de beantwoording van vraag 5 dat door spelers geleden verliezen om verschillende redenen niet kunnen worden teruggevorderd, waarbij zij ingaat op de verbintenissen uit kansspelovereenkomsten, art. 7A:1828 BW, de BW-bepalingen over onverschuldigde betaling en ongedaanmakingsverbintenissen, de waardering van prestaties onder een kansspelovereenkomst, verrekening, de beperkende werking van redelijkheid en billijkheid en de Placanica-doctrine. Hoofdstuk 8 bevat tot slot een bespreking van vraag 6, die alleen speelt in de samenhangende zaak 25/00202. 3.18 Er zijn ook schriftelijke opmerkingen gemaakt door derden die geen aanbieders zijn van kansspelen, namelijk door [A] en de Ksa. 3.19 [A] heeft opmerkingen gemaakt omdat de vragen o.m. betrekking hebben op de invloed van maatschappelijke ontwikkelingen en van het handhavingsbeleid van de overheid op de strekking van art. 1 Wok, en omdat [betrokkene 1] als advocaat sinds 2001 nauw betrokken is bij de relevante ontwikkelingen in de kansspelsector en hij in het licht van zijn directe betrokkenheid en kennis van de feiten een reële bijdrage aan de beantwoording van de vragen meent te kunnen leveren (SO [A], Vooraf). [A] verwijst, na een inleiding in hoofdstuk 1, voor de feitelijke achtergrond van de zaak naar hoofdstukken 2, 3 en 7 van de SO van Electraworks & TSG (SO [A], nr. 2.1) en sluit zich aan bij de conclusies van het deskundigenrapport van [deskundige 1] en [deskundige 2] (SO [A], nr. 2.2). In hoofdstuk 3 verkent hij de prejudiciële vragen en betoogt hij dat art. 3:40 BW het vertrekpunt moet zijn van de beantwoording van alle prejudiciële vragen (SO [A], nr. 3.1). In hoofdstuk 4 bespreekt [A] art. 3:40 BW. In hoofdstuk 5 betoogt hij dat de Wok nooit de strekking heeft gehad om daarmee strijdige rechtshandelingen aan te tasten, dan wel die strekking heeft verloren (vragen 1 en 2). [A] bespreekt dat de Wok niet bepaalt dat het sluiten van een kansspelovereenkomst verboden is en, veronderstellenderwijs ervan uitgaand dat de Wok dit wel verbiedt, de Wok niet de strekking heeft dat dergelijke rechtshandelingen nietig zijn. In dat kader bespreekt hij een voorloper van de Wok, de Loterijwet 1905, en de (wetsgeschiedenis van
2. de)Wok. In hoofdstuk 5 komen eveneens de maatschappelijke ontwikkelingen na de invoering van de Wok in 1964 aan bod, waaronder activiteiten van de wetgever, de Betfair-rechtspraak van het Hof van Justitie op grond waarvan in een deel van de relevante periode in enkele kansspelsectoren niet meer handhavend mocht worden opgetreden tegen in Nederland onvergund aanbod, het prioriteringsbeleid van de Ksa, getuigenverklaringen van [betrokkene 2] en [betrokkene 1] en de relevantie van de ‘grijze lijst’. In hoofdstuk 6 bespreekt [A] vragen 3 en 4. Volgens [A] moet vraag 3 ontkennend worden beantwoord (geen nietigheid o.g.v. art. 3:40 BW) omdat de Wok niet de strekking heeft om de rechtsgeldigheid van rechtshandelingen aan te tasten, althans omdat die strekking verloren is gegaan, en subsidiair omdat de redelijkheid en billijkheid in dit geval aan nietigheid op grond van art. 3:40 BW in de weg staat. Verder is in dat geval niet relevant of een aanbieder voldeed aan de prioriteringscriteria van de Ksa, dan wel geldt subsidiair dat de aanbieders die zich aan de voorwaarden hielden instrumenteel waren voor het Nederlandse kansspelbeleid en dat dit redelijkerwijs moet meebrengen dat overeenkomsten die deze aanbieders sloten, niet nietig zijn. In hoofdstuk 7 bespreekt [A] de rechtsgevolgen van een nietige kansspelovereenkomst (vraag 5), waaronder dat de aard van de prestaties van de aanbieders uitsluit dat zij ongedaan gemaakt worden (art. 6:210 lid 2 BW), dat de prestaties van de aanbieders niet op geld behoren te worden gewaardeerd (art. 6:211 lid 1 BW), dat wederzijdse vorderingen van speler en aanbieder in omvang gelijk zijn en kunnen worden verrekend, en dat een vordering uit onverschuldigde betaling wordt beperkt door de redelijkheid en billijkheid. In hoofdstuk 8 bespreekt [A] vraag 6, die alleen speelt in de samenhangende zaak 25/00202. In hoofdstuk 9 bespreekt hij art. 7A:1825 e.v. BW. Hoofdstuk 10 bevat een conclusie. 3.20 De opmerkingen, tot slot, van een andere derde niet-aanbieder, de Ksa, dienen ter aanvulling en correctie van de voorlopige oordelen van de rechtbank over de taak en het beleid van de Ksa, en zijn m.n. van belang voor de beantwoording van vragen 2 en 4 (SO Ksa, nr. 1.2). De Ksa voert aan dat de kansspelmarkt extra gevoelig is voor fraude, bedrog en verslaving; dat de verslavingsrisico’s bij de online kansspelmarkt (zeer) hoog zijn en, in het bijzonder voor minderjarigen en personen met een (te ontwikkelen) bijzondere goklust, extra verslavingsrisico’s meebrengt o.m. vanwege het ontbreken van direct contact tussen aanbieder en deelnemer, de gemakkelijke permanente toegang en het ontbreken van sociale controle; dat kansspelverslaving forse negatieve persoonlijke en sociaal-maatschappelijke gevolgen heeft; en dat de Ksa sinds haar oprichting op 1 april 2012 actief en zichtbaar handhavend heeft opgetreden tegen onvergunde online kansspelaanbieders (SO Ksa, nr. 2.1-2.7). Sinds haar oprichting behoort optreden tegen kansspelen op internet tot de hoogste prioriteiten van de Ksa, maar vanwege capaciteitsgebrek en de aard van de overtreding heeft de Ksa met prioriteit handhavend opgetreden tegen aanbieders die aan bepaalde criteria voldeden (‘prioriteringscriteria’); dit beleid was volgens de Ksa handhavingsbeleid en geen gedoogbeleid (SO Ksa, nr. 3.1-3.25). De Ksa heeft zich nooit kunnen vinden in overwegingen van de rechtbank Amsterdam en het hof Amsterdam dat sprake zou zijn van ‘gedragsrichtlijnen’ die een aanbieder van online kansspelen in acht zou moeten nemen wil tegen hem niet gehandhaafd worden (SO Ksa, nr. 3.11). 4Kansspelovereenkomsten De afdeling “Van spel en weddingschap” (art. 7A:1825 – 7A:1828 BW) 4.1 De derde afdeling van titel 16 van boek 7A BW (‘Van kans-overeenkomsten’) bevat vier bepalingen over ‘spel en weddingschap’ (art. 7A:1825 t/m 7A:1828 BW). Het gaat om bepalingen uit het Oud BW, die nog steeds gelden omdat een voorontwerp op dit punt het nooit tot wet heeft gebracht. De twee relevante bepalingen luiden: Art. 7A:1825 BW De wet staat geene regtsvordering toe, ter zake van eene schuld uit spel of uit weddingschap voortgesproten. Art. 7A:1828 BW In geen geval, kan hij die het verlorene vrijwillig betaald heeft hetzelve terug eischen, ten ware, van de kant van dengenen die gewonnen heeft, bedrog, list of opligting hebbe plaats gehad. 4.2 Een overeenkomst van spel en weddenschap is een bijzondere kansovereenkomst en kan worden gedefinieerd als de kansovereenkomst die de kansen van partijen op winst en verlies afhankelijk stelt van een onzekere gebeurtenis waarbij partijen vóór het aangaan van de overeenkomst geen of slechts een andersoortig belang hadden. Spel en weddenschap vormen samen één begrip: het maakt voor het rechtsgevolg niet uit of een overeenkomst als spel of weddenschap wordt gedefinieerd. 4.3 Op een overeenkomst van spel en weddenschap kan geen rechtsvordering worden gebaseerd (art. 7A:1825 BW). De winnende partij kan dus niet in rechte afdwingen dat de verliezende partij haar speelschuld voldoet. De verliezende partij kan daarentegen, behoudens – kort gezegd – bedrog, niet in rechte afdwingen dat haar wederpartij teruggeeft wat zij – de verliezende partij – vrijwillig uit hoofde van haar speelschuld heeft voldaan (art. 7A:1828 BW). Overeenkomsten van spel en weddenschap hebben dus een zekere werking: zij vormen een rechtsgeldige titel voor de vermogensverschuiving van de vrijwillig betaalde schuld. Dergelijke overeenkomsten zijn anders gezegd geldig; zij zijn niet nietig. 4.4 Voor deze regeling van beperkte gevolgen van dergelijke overeenkomsten zijn in de literatuur verschillende redenen aangedragen: spel en weddenschap zouden onzedelijk zijn, spel en weddenschap zouden tijdverspilling zijn zowel voor de spelers als voor de rechterlijke macht als deze de speelschulden zou moeten behandelen, en grote schulden uit spel en weddenschap zouden kunnen leiden tot ruïneuze gevolgen voor de speler en zijn gezin. Er is evenwel ook kritiek op de gedachte dat een overeenkomst van spel en weddenschap onzedelijk of immoreel is. In redelijkheid zou dat niet (meer) kunnen worden volgehouden, omdat het maatschappelijk is geaccepteerd dat kansspelen legitiem vermaak bieden en de overheid bovendien zelf ook profiteert van kansspelen. Voorontwerp titel 16 van boek 7 4.5 De hiervoor weergegeven regeling is afkomstig uit het Oude Burgerlijk Wetboek, maar is nog steeds geldend recht. Er is weliswaar een voorontwerp gemaakt voor een nieuwe titel 7.16, maar die is nooit in de wet opgenomen. 4.6 Voor een goed begrip van de status van dit voorontwerp maak ik enkele opmerkingen over de geschiedenis ervan. Die laat zich als volgt samenvatten. Meijers had het idee om boek 7 te wijden aan ‘bijzondere overeenkomsten’. Hij heeft daarvoor een indeling gemaakt en heeft voor het merendeel van de overeenkomsten voorlopige teksten opgesteld, die echter nooit zijn gepubliceerd. Een toelichting van Meijers ontbrak. Na het overlijden van Meijers in juni 1954 rees de vraag hoe de nagelaten concepten van Meijers zouden kunnen worden voltooid. Minister Donker besloot de te bewerken stof te verdelen over een aantal juristen. Zij kregen de opdracht om de concepten van Meijers zo weinig mogelijk te veranderen; het ging hem in de eerste plaats om de toelichting. De bewerking van de titel over ‘spel en weddenschap’, destijds nog de beoogde titel 17, werd opgedragen aan De Jong. Eind december 1954 had de titel ‘spel en weddenschap’ – in tegenstelling tot verschillende andere titels – nog geen toelichting. Tussen 1954 en 1961 is verder ook ‘zeer weinig’ gebeurd aan boek 7. In 1961 werden vervolgens voor elk van de titels voor boek 7 die Meijers had bedacht (nieuwe) personen aangewezen om een voorontwerp met toelichting te maken. De Jong was met de coördinatie en eindredactie belast. De titel over ‘spel en weddenschap’ werd opgedragen aan E.J.A. Fischer-Keuls. De opdracht was dit keer – anders dan in 1954 – niet om de door Meijers opgestelde teksten in beginsel ongewijzigd te laten: de juristen waren in 1961 juist volledig vrij in hun bewerking van de concepten van Meijers. In 1972 verscheen uiteindelijk het ‘Groene Boek 7’ met 20 titels. 4.7 Dit levert het volgende beeld op. De tekst van het voorontwerp is mogelijk (deels) van Meijers afkomstig, of (deels) van andere juristen die zich na Meijers’ overlijden met de titel ‘spel en weddenschap’ hebben bezig gehouden. De toelichting is in ieder geval niet van Meijers afkomstig. De Jong heeft daarvoor in 1954 de opdracht gekregen, maar in ieder geval tot 1961 (toen Fischer-Keuls de opdracht kreeg) lijkt er geen toelichting te zijn opgesteld. Het lijkt er sterk op dat de toelichting dus (volledig) van de hand van Fischer-Keuls is. 4.8 Na 1972 is het rustig gebleven rond het voorontwerp. In 1990 schreef De Boer dat het de bedoeling was dat de materie van Boek 7 niet als één geheel aan het parlement zou worden voorgelegd, maar telkens bij afzonderlijk wetsontwerp; verschillende titels waren toen ter hand genomen maar titel 7.16 nog niet. Van der Grinten schreef in 1991 dat het grootste gedeelte van het voorontwerp sinds 1972 in ruste was, en dat voor het merendeel van de onderwerpen zelfs geen wetsvoorstel in voorbereiding was. Dat gold ook toen nog voor de titel over ‘spel en weddenschap’ (titel 7.16). Ook daarna lijkt er niets meer met het voorontwerp voor titel 7.16 te zijn gedaan. Het voorontwerp voor titel 16 van boek 7 heeft het met andere woorden nooit gebracht tot een parlementaire behandeling. Van der Grinten meende in 1991 bovendien dat het weinig zin had om over kansspelen en andere spelen bepalingen in het Burgerlijk Wetboek op te nemen. 4.9 Art. 7.16.1 van het Voorontwerp luidde: 1. Uit overeenkomsten tot deelneming aan een kansspel ontstaan geen verbintenissen. Niettemin kan hetgeen uit hoofde van een zodanige overeenkomst vrijwillig is voldaan, na afloop van het spel niet worden teruggevorderd, tenzij de overeenkomst nietig of vernietigbaar is, bij haar uitvoering bedrog is gepleegd, of de verliezer door de voldoening in een noodtoestand is geraakt. 2. Het eerste lid is niet van toepassing op elders in de wet geregelde kansspelen die aan de voor hun geoorloofdheid gestelde vereisten voldoen. 4.10 In lid 1 wordt de term ‘kansspel’ gebruikt. Daarmee wordt volgens de toelichting aangesloten bij de Wok, waarin in art. 1 lid 1 aanhef en onder a is vermeld wat onder een ‘kansspel’ wordt verstaan. Uit de toelichting blijkt dat het ontwerp de regeling van art. 1825 e.v. BW (oud) handhaaft dat kansspelovereenkomsten geen volwaardige verbintenissen opleveren, in de zin dat uit dergelijke overeenkomsten geen in rechte afdwingbare verbintenissen ontstaan maar dat wat uit hoofde van een dergelijke overeenkomst vrijwillig is voldaan na afloop van het spel niet kan worden teruggevorderd. Het voorontwerp berust op de gedachte “dat het deelnemen aan kansspelen op zedelijke en maatschappelijke gronden afkeurenswaardig is, zodat in beginsel het recht aan deze overeenkomsten geen juridische consequenties behoort te verbinden, maar dat anderzijds deze afkeurenswaardigheid niet zo ver gaat, dat deze overeenkomsten als nietig moeten worden beschouwd met het gevolg dat de verliezer het door hem uit hoofde van de overeenkomst betaalde ook na afloop van het spel nog als onverschuldigd betaald zou kunnen terugvorderen”. 4.11 Is het spel beëindigd en is de daaruit voortgekomen schuld voldaan, dan kan het betaalde dus niet meer worden teruggevorderd, tenzij één van de uitzonderingen genoemd aan het slot van lid 1 van art. 7.16.1 zich voordoet. De verschillende uitzonderingen zijn het geval dat “de overeenkomst nietig of vernietigbaar is, bij haar uitvoering bedrog is gepleegd, of de verliezer door de voldoening in een noodtoestand is geraakt”. De regeling in het BW kent alleen een uitzondering in het geval van “bedrog, list of opligting” (art. 7A:1828 BW). In de toelichting bij het ontwerp wordt geëxpliciteerd dat “het betaalde wèl kan worden teruggeëist als de overeenkomst nietig is wegens strijd met de wet of met de openbare orde of de goede zeden of als zij op een der in de wet aangegeven gronden wordt vernietigd”. Dat volgt echter ook al, zo wordt toegelicht, uit de algemene regels over rechtshandelingen in boek 3 en over overeenkomsten in boek 6, omdat die ook van toepassing zijn op kansspelovereenkomsten. 4.12 Het tweede lid van art. 7.16.1 bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op elders in de wet geregelde kansspelovereenkomsten die aan de voor haar geoorloofdheid gestelde vereisten voldoen. Uit de toelichting blijkt dat hiermee in de eerste plaats wordt gedoeld op kansspelen waarop de Wok betrekking heeft. Wordt niet aan de vereisten van de Wok voldaan “dan zijn overeenkomsten tot deelneming aan die spelen nietig en is de uitzondering, opgenomen aan het slot van het eerste lid, van toepassing”, aldus de toelichting. Met andere woorden: hetgeen is gepresteerd op grond van een dergelijke nietige overeenkomst kan worden teruggevorderd. 4.13 Zoals gezegd is dit voorontwerp nooit ingevoerd. Minister Donner gaf daarover, vele jaren na de totstandkoming van het ontwerp en de toelichting, in een brief aan de Tweede Kamer de volgende uitleg: “De volgende overwegingen spelen een rol bij de vraag naar de noodzaak en het belang van titel 7.16. Deze titel berust nog op de gedachte dat het deelnemen aan een kansspel op zedelijke en maatschappelijke gronden afkeurenswaardig is, zodat de wetgever aan deze overeenkomsten geen juridische consequenties hoort te verbinden. Dit gaat echter niet zo ver dat hetgeen na afloop aan de winnaar vrijwillig is voldaan, als onverschuldigd betaald teruggevorderd kan worden. Dit uitgangspunt is neergelegd in artikel 7.16.1 lid 1 van het voorontwerp. Hierop wordt in lid 2 een uitzondering gemaakt indien de wet een kansspel geoorloofd acht. Hierbij is van belang dat kansspelen ingevolge de Wet op de kansspelen verboden zijn, tenzij een vergunning is verleend. Van dit verbod zijn ingevolge artikel 2, aanhef en onder a, van de wet uitgezonderd kansspelen die noch voor het publiek zijn opengesteld, noch bedrijfsmatig worden gegeven. Hieruit volgt enerzijds dat in afwijking van artikel 7.16.1 lid 1 verbintenissen uit krachtens de Wet op de kansspelen toegestane kansspelen in rechte afdwingbaar zijn. Anderzijds volgt daaruit dat krachtens deze wet verboden overeenkomsten van kansspelen ingevolge artikel 3:40 lid 2 BW nietig zijn, zodat ook weer in afwijking van artikel 7.16.1 lid 1 hetgeen vrijwillig is voldaan wel teruggevorderd kan worden. Omdat thans alle kansspelen onder de werking van de Wet op de kansspelen vallen, heeft titel 7.16 dan ook geen betekenis. Bij de voorgenomen herziening van de Wet op de kansspelen zullen bepaalde kansspelen mogelijk ook zonder vergunning worden toegestaan. Voor dergelijke kansspelen zou, omdat ook deze geoorloofd zijn, titel 7.16 ook van geen betekenis zijn. Omdat het daarbij om relatief onschuldige kansspelen gaat, zoals bijvoorbeeld promotionele kansspelen, kan ook niet gezegd worden dat deze afkeurenswaardig zijn. Dit alles lijkt er op te wijzen dat de noodzaak en het belang van invoering van titel 7.16 BW afwezig is, doch een definitieve beslissing daarover kan pas worden genomen indien duidelijk is hoe de thans voorgenomen herziening van de Wet op de kansspelen zijn beslag krijgt. Daarbij zal ook onder ogen moeten worden gezien of titel 7.16 BW mogelijk toch nog van belang kan zijn voor kansspelen als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder a, van de Wet op de kansspelen. Zie immers ook artikel 39 van deze wet.” (onderstreping door mij, A-G) Samenvatting 4.14 Resumerend kan worden vastgesteld dat kansspelovereenkomsten, zoals geregeld in het Burgerlijk Wetboek, niet nietig maar geldig zijn, zij het dat de wetgever er geen volledige werking aan heeft toegekend. Betalingen op grond van dergelijke overeenkomsten zijn immers niet in rechte afdwingbaar maar kunnen, eenmaal vrijwillig voldaan, in beginsel niet worden teruggevorderd. In beginsel, want als sprake is van bedrog, list of oplichting kan het betaalde wel worden teruggevorderd (art. 7A:1828 BW). In het – nooit ingevoerde – voorontwerp en de toelichting wordt gesteld dat het betaalde ook nog kan worden teruggevorderd als de overeenkomst nietig of vernietigbaar is. Volgens de toelichting is dat vanwege strijd met de wet, waaronder begrepen de Wok, de openbare orde of de goede zeden en volgt dat ook reeds uit de algemene regels uit Boek 3 BW. 5Kansspelwetgeving en kansspelbeleid Opzet 5.1 Naast de hiervoor beschreven privaatrechtelijke regeling van de kansspelovereenkomst heeft de wetgever beoogd het spelen van kansspelen met wetgeving (in het bijzonder de Wok) te reguleren. Voor een goed begrip van de huidige Wok maak ik eerst enkele opmerkingen over de geschiedenis en uitgangspunten van wettelijke regulering van kansspelen. Daarna ga ik meer specifiek in op de inhoud van de Wok. Vervolgens bespreek ik de ontwikkeling van de regulering en handhaving van kansspelen via internet. Ik sta in dat verband nog afzonderlijk stil bij de rol van civielrechtelijke handhaving. Tot slot ga ik in op de per 1 april 2021 geldende Wet kansspelen op afstand. Regulering van kansspelen: uitgangspunten en geschiedenis 5.2 De kansspelregulering werd en wordt niet gekenmerkt door een categorisch verbod op kansspelen, maar door ‘kanalisering’. Telkens wanneer dreigt dat het publiek naar illegale kansspelen wordt gezogen, wordt daarop gereageerd met een legaal aanbod van kansspelen, waarmee enerzijds kan worden voorzien in de speelbehoefte door een alternatief te bieden voor het illegale aanbod, terwijl anderzijds het aanbod kan worden beperkt tot de bestaande behoefte en voorkomen kan worden dat door concurrentie de vraag verder wordt gestimuleerd. Het legale aanbod wordt bovendien voorzien van verschillende waarborgen ter bescherming van de spelers, zodat het voor hen aantrekkelijker is daarvoor te kiezen en niet voor het illegale aanbod en de daarmee samenhangende onzekerheden. Andere uitgangspunten van de regulering zijn dat de concurrentiestrijd zoveel mogelijk wordt beperkt en dat de speelzucht niet wordt uitgebuit voor particulier gewin, maar de opbrengst van kansspelen ten goede komt aan het algemeen belang. 5.3 De genoemde uitgangspunten zijn in voorlopers van de Wok vaak uitgewerkt door een verbodsbepaling met een ontheffing voor aanbieders die een vergunning hebben. Zo ook in de Loterijwet 1905, die een belangrijke basis vormt voor de Wok. De regering liet zich destijds leiden door de gedachte dat: “(…) terwijl niet het aanleggen van en nog minder het deelnemen in elke loterij reeds op zich zelf als onzedelijk mag worden gebrandmerkt, de speelhartstocht als zoodanig en nog veel meer de exploitatie daarvan, ook van overheidswege strenge veroordeeling verdienen. De exploitatie van dien speelhartstocht en daardoor dien hartstocht zelf zooveel mogelijk te beteugelen is een openbaar volksbelang, evenzeer als de intooming van de volksdrankzucht en van de exploitatie dáárvan. Van deze overwegingen uitgaande verbiedt de ontworpen regeling niet onvoorwaardelijk elke loterij en treedt zij evenmin straf bedreigend op tegen den deelnemer in eene verboden loterij. Zij keert zich alleen tegen hen, die uit particulier winstbejag gelegenheid verschaffen tot het deelnemen in loterijen. Niet tegen den speler in de loterij is het ontwerp gericht, maar tegen de loterijen zelve en tegen hen, die de speelzucht ten eigen bate exploiteeren”. 5.4 De regering wilde drie dingen bereiken met de Loterijwet 1905: 1) bescherming van het individu tegen bedrog en misleiding, 2) bescherming van het individu tegen baatzuchtige exploitatie van zijn speelzucht die niet met bedrog of misleiding gepaard gaat en 3) tempering van de speellust bij het individu, ook door het verminderen en wegnemen van de daartoe geboden gelegenheid. De Loterijwet 1905, die tot de invoering van de Wok in 1964, met verschillende wijzigingen, van kracht is geweest, kende in lijn met deze uitgangspunten een algemeen verbod op het houden en aanleggen van loterijen tenzij er toestemming was verleend (art. 2 aanhef en sub 1). De wet verbood tevens een aandeel in een loterij waarvoor geen toestemming was verleend “te verkoopen, te koop aan te bieden, af te leveren, uit te deelen of ten verkoop of ter uitdeeling in voorraad te hebben” (art. 2 aanhef en sub 3). Toestemming werd alleen verleend voor loterijen waarvan de opbrengst ten goede kwam aan, kort gezegd, het algemeen belang (art. 3). Art. 7 Loterijwet 1905 bepaalde dat overtreding van de verbodsbepalingen van art. 2 werd gestraft met een hechtenis of een geldboete. 5.5 In het kader van de Loterijwet 1905, zoals gezegd een voorloper van de Wok, heeft de Hoge Raad tweemaal geoordeeld over de geldigheid van (koop)overeenkomsten in verband met loterijen die onder die wet vielen. In een arrest uit 1918 liet de Hoge Raad een arrest van het hof Den Haag in stand, waarin het hof had geoordeeld dat een koopovereenkomst waarbij een aandeel in een verboden loterij (de vereiste toestemming was niet verleend) was gekocht een ongeoorloofde oorzaak had, en daarmee krachteloos (nietig) was. In cassatie werd geklaagd dat de Loterijwet 1905 niet het kopen van een lot verbood en ook niet uitdrukkelijk bepaalde dat overeenkomsten in strijd met de Loterijwet 1905 rechtsgevolgen missen. De Hoge Raad oordeelde echter dat het niet er niet toe deed dat de Loterijwet 1905 niet uitdrukkelijk bepaalde dat koopovereenkomsten geen rechtsgevolgen hebben, omdat de Loterijwet 1905 niet derogeert aan de bepalingen uit het Burgerlijk Wetboek: “O. wat nu het middel zelf betreft (…) dat nu wel is waar in het middel is beweerd, dat het niet aannemelijk zou zijn, dat eene overeenkomst als de onderhavige geene rechtsgevolgen zou kunnen hebben, waar zulks niet uitdrukkelijk in de Loterijwet 1905 is bepaald, doch dat bij dit betoog uit het oog wordt verloren, dat de Loterijwet ten deze niet derogeert aan de voorschriften der tweede afdeeling van titel II van Boek III B. W. en mitsdien, zoo slechts vaststaat, dat de oorzaak der overeenkomst ongeoorloofd is ook met recht kon beslist worden, dat die overeenkomst geen rechtsgevolgen kon hebben.” 5.6 Als dus vaststond dat een overeenkomst een ongeoorloofde oorzaak had, zoals in dit geval het verkopen van een lot in strijd was met de Loterijwet 1905, dan had zij geen rechtsgevolgen op grond van art. 1371 BW (oud). In een arrest uit 1923 heeft de Hoge Raad daaraan toegevoegd dat een nietigverklaring van een dergelijke koopovereenkomst niet nodig is – de overeenkomst is van rechtswege krachteloos – en dat het betaalde op grond van een overeenkomst met een ongeoorloofde oorzaak als onverschuldigd kan worden teruggevorderd, waarbij het niet uitmaakt of beide partijen of slechts één van beide partijen bij het sluiten van de overeenkomst in strijd met de wet, openbare orde of goede zeden hebben gehandeld. Op de vraag welke betekenis thans nog aan deze rechtspraak kan worden toegekend, kom ik terug in nr. 7.7. De Wet op de kansspelen 5.7 Op 31 december 1964 is de Wet op de kansspelen in werking getreden. Achtergrond van deze wet is de opdracht die de Commissie Loterijwezen (hierna: de commissie) in 1958 kreeg om “het gehele vraagstuk van de loterijen en de daaraan verwante activiteiten in beschouwing te nemen en, mede met het oog op de hieraan verbonden algemene belangen op maatschappelijk en geestelijk gebied, van advies te dienen, met name over de vraag, of en in hoeverre wijziging of aanvulling van de geldende wettelijke bepalingen op dit stuk nodig zijn”. De commissie heeft op 20 juni 1963 haar eindrapport ingediend, bestaande uit een voorontwerp van een wet, een ontwerp memorie van toelichting bij het voorontwerp en een ontwerp voor een algemene maatregel van bestuur. Het voorontwerp is door de wetgever vrijwel in zijn geheel overgenomen. Het uitgangspunt van de commissie om de materiële inhoud van bestaande bepalingen zoveel mogelijk te handhaven en alleen technische verbeteringen aan te brengen, is ook door de wetgever onderschreven. Destijds waren bepalingen over kansspelen verspreid over verschillende wetten. De wetgever achtte het van groot belang om tot harmonisatie en vereenvoudiging van de wetssystematiek te komen. Het onderscheid tussen ‘hazardspel’ en ‘loterij’ werd daarom opgeheven en het voorstel van de commissie om één algemene verbodsbepaling op te nemen werd gevolgd. Naast vereenvoudiging en harmonisatie wordt het voorontwerp van de Wok gekenmerkt door een ‘kanaliserende gedachte’: een gereguleerd aanbod van kansspelen zou misstanden aan producenten- en consumentenzijde van de kansspelmarkt kunnen voorkomen. 5.8 De Wok bevatte bij invoering in 1964 een algemeen verbod in art. 1 Wok, kort gezegd, op
3. a)het gelegenheid geven om mee te dingen naar prijzen bij kansspelen, tenzij er een vergunning is verleend,
4. b)deelneming aan de gelegenheid onder a te bevorderen,
5. c)gebruik te maken van een gelegenheid om mee te dingen naar prijzen bij kansspelen, wetende dat daarvoor geen vergunning is verleend en
6. d)het opzettelijk in strijd met de waarheid wekken van het vermoeden dat een vergunning is verleend voor een gelegenheid onder a. Art. 2 bepaalde dat art. 1 Wok niet van toepassing was op, kort gezegd, kansspelen in de privésfeer, levensverzekeringen en premieleningen. Op de verboden van art. 1 Wok waren in titel VI strafsancties gezet. Art. 31 lid 1 Wok bepaalde dat “hij die hetgeen is verboden in art. 1, onder a en c, als bedrijf uitoefent wordt gestraft hetzij met gevangenisstraf van ten hoogste twee jaren en geldboete van ten hoogste vijftigduizend gulden, hetzij met één van deze straffen”. Art. 33 Wok regelde de straf als de verbodsbepaling onder a niet als bedrijf werd overtreden, terwijl art. 34 Wok bepaalde dat overtreding van de verbodsbepaling van art. 1 onder c, behoudens het bepaalde in art. 31, wordt gestraft met een geldboete van ten hoogste duizend gulden. In 1964 bevatte de Wok nog geen bestuursrechtelijke sancties op overtreding van de bepalingen van art. 1 Wok. 5.9 Na invoering van de Wok in 1964 bleven vraag en aanbod in beweging, onder meer door nieuwe technologische ontwikkelingen. Er was dan ook kansspelaanbod dat niet aan de eisen voldeed. De wetgever speelde daarop in door wijziging en aanvulling van de Wok: een zich uitbreidend illegaal aanbod werd tegengegaan door het legale kansspelaanbod uit te breiden. Agressieve en riskante kansspelen werden gereguleerd om de (zwakkere) spelers te beschermen. Het voorontwerp voor de Wok bevatte zeven titels, terwijl de Wok nu vijftien titels kent. 5.10 Ik bespreek hierna eerst de hoofdlijnen van de huidige Wok (nr. 5.11 e.v.). Daarna ga ik in op beleid, handhaving en wetgeving ten aanzien van kansspelen op afstand (nr. 5.15 e.v). 5.11 Het huidige art. 1 lid 1 Wok luidt: “Behoudens het in Titel Va van deze wet bepaalde is het verboden: a. gelegenheid te geven om mede te dingen naar prijzen of premies, indien de aanwijzing der winnaars geschiedt door enige kansbepaling waarop de deelnemers in het algemeen geen overwegende invloed kunnen uitoefenen, tenzij daarvoor ingevolge deze wet vergunning is verleend; b. de deelneming hetzij aan een onder a bedoelde gelegenheid, gegeven zonder vergunning ingevolge deze wet, hetzij aan een overeenkomstige gelegenheid, gegeven buiten het Rijk in Europa, te bevorderen, daartoe middelen te verschaffen of daartoe voor openbaarmaking of verspreiding bestemde stukken in voorraad te hebben; c. gebruik te maken van een onder a bedoelde gelegenheid, wetende dat voor het geven daarvan geen vergunning ingevolge deze wet is verleend; d. opzettelijk in strijd met de waarheid het vermoeden te wekken dat voor een gelegenheid als onder a bedoeld ingevolge deze wet vergunning is verleend, of dat aan de verleende vergunning geen voorschrift of niet al de gestelde voorschriften zijn verbonden.” 5.12 Art. 2 Wok strekt ertoe bepaalde gelegenheden of kansovereenkomsten van de werkingssfeer van het algemene verbod van art. 1 Wok uit te sluiten. Het bepaalt dat art. 1 Wok niet van toepassing is op, kort gezegd,
7. a)gelegenheden die niet voor het publiek zijn opengesteld, noch bedrijfsmatig worden gegeven,
8. b)toegestane levensverzekeringen en
9. c)geldleningen die worden uitgeschreven door een publiekrechtelijk lichaam. De mogelijkheid om een vergunning te verlenen voor het organiseren van een kansspel is geregeld in art. 3 Wok, waarbij één van de vereisten is dat de opbrengst van het kansspel ten goede komt van het algemeen belang, tenzij de Wok anders bepaalt. De structuur van de Wok is kortom dat alle kansspelgelegenheden in beginsel verboden zijn, tenzij er vergunning is verleend of tenzij het kansspel onder één van de uitzonderingsbepalingen valt. 5.13 Op grond van art. 5 en art. 6 Wok kunnen voorschriften aan de vergunning worden verbonden. In het Kansspelenbesluit worden die voorschriften verder uitgewerkt. De vergunning bevat strenge criteria, onder meer op het gebied van het voorkomen van fraude en misbruik, het voorkomen van kansspelverslaving en het waarborgen van een eerlijk spelverloop. Op grond van art. 7 Wok is het een vergunninghouder verboden om de vergunningvoorschriften te overtreden. De raad van bestuur van de Ksa heeft, kort gezegd, tot taak om vergunningen te verlenen, het voorkomen en het beperken van kansspelverslaving te bevorderen, niet toegestaan kansspelaanbod te bestrijden, op de naleving van de toepasselijke wet- en regelgeving en de vergunningen toe te zien en deze te handhaven (art. 33b Wok). Het toezicht op de naleving van de Wok is geregeld in titel VIa en de bestuursrechtelijke handhaving (bindende aanwijzing, last onder bestuursdwang, bestuurlijke boete, openbare waarschuwing, enz.) in titel VIb. De strafbaarstelling van het overtreden van de Wet op de kansspelen is geregeld in titel VIc. Zo zijn gedragingen in strijd met art. 1 aanhef en onder a Wok misdrijven voor zover zij opzettelijk zijn begaan en anders overtredingen (art. 36 lid 1 Wok), terwijl dergelijke gedragingen ook economische delicten zijn in de zin van de Wet op de economische delicten (art. 36 lid 3 Wok). Overtreding van de verbodsbepaling van art. 1 lid 1 aanhef en onder c Wok wordt gestraft met een geldboete (art. 36a lid 1 Wok). 5.14 De Wok bevat geen regels met betrekking tot privaatrechtelijke gevolgen van schendingen. De Wok bevat dus ook geen bepaling dat kansspelovereenkomsten die zijn gesloten zonder dat voor de gelegenheid daartoe een vergunning is verstrekt wel of niet nietig zijn. Zij bevat wel één bepaling die ziet op de civielrechtelijke gevolgen indien, kort gezegd, gelegenheid is gegeven met een vergunning. In art. 39, één van de slotbepalingen (titel VII), is namelijk bepaald dat artikel 1825 BW niet van toepassing is op prijzen en premies, behaald in gelegenheden, gegeven met vergunning ingevolge de Wok verleend. Artikel 39 Wok is niet toegelicht in de Memorie van Toelichting. Kansspelen via internet: beleid, wetgeving en handhaving in de jaren ’90 tot aan de invoering van de Wet kansspelen op afstand op 1 april 2021 5.15 Het kansspelbeleid en de kansspelwetgeving worden, zoals gezegd, gekenmerkt door kanalisatie: het creëren van legaal, betrouwbaar en aantrekkelijk kansspelaanbod teneinde de bestaande speelbehoefte daarheen te leiden. De Wok is in dat kader verschillende keren uitgebreid bij de opkomst van nieuwe, nog niet gereguleerde kansspelen. Eén van de laatste aanpassingen is de invoering in 1993 van de instantloterij in titel IIa van de Wok. Een belangrijke ontwikkeling in de jaren daarna was de opkomst van kansspelen via internet. In die periode is een bijna eindeloze hoeveelheid materiaal over kansspelen (via internet) verschenen: rapporten, nota’s, notities, voortgangsrapportages, kamerbrieven, wetsvoorstellen, enz. Ik zal hierna op hoofdlijnen ingaan op de vraag hoe deze ontwikkeling in beleid, wetgeving en handhaving zich heeft voltrokken. 5.16 Ik begin met de bespreking van een beleidsnota waarin civielrechtelijke handhaving van de Wok en ook (voor het eerst) kansspelen via ‘het internet’ aan de orde komen. De beleidsnota ‘Kansspelen herijkt’ uit het vergaderjaar 1995-1996 bevat een uitvoerige bezinning op het bestaande en toekomstige kansspelbeleid. Het centrale uitgangspunt bij de totstandkoming van de Wok in de jaren ’60 was, aldus het kabinet, het kanaliseren van de menselijke speelzucht. De wetgever was er zich namelijk van bewust dat, hoewel aan het beoefenen van het kansspel diverse bezwaren kleven, het wagen van een gokje of ‘speelzin’ een behoefte is die nu eenmaal bestaat. Indien – bij gebrek aan een voldoende legaal aanbod – onvoldoende aan deze speelzin tegemoet zou worden gekomen, zou de burger zich richten op buitenlandse kansspelen of het illegale aanbod. Daarom moest een beperkt legaal aanbod worden bevorderd onder strikt in de wet neergelegde voorwaarden, waarbij de opbrengst ten goede diende te komen aan de schatkist of het particulier initiatief. Het kansspelbeleid rustte dus op drie pijlers:
10. i)het in goede banen leiden van het – gelet op de menselijke behoefte onuitroeibare – kansspel, met het oog op de bescherming van de spelers, de integriteit van het spel en het tegengaan van uitwassen en misstanden, zoals criminaliteit en verslaving;
11. ii)fondsenwerving: het ten goede laten komen van de opbrengsten van het kansspel aan de staatskas en de ‘goede doelen’; en iii) het tegengaan van illegaliteit of van het wegvloeien van gelden naar buitenlandse aanbieders. Het – in theorie ‘beperkte’ – legale aanbod werd steeds verder verruimd, onder meer door een ‘kansspelbevorderend klimaat’ van toenemende concurrentie tussen aanbieders en toenemende reclame. Steeds meer vormen van kansspelen werden van het algemeen verbod uitgezonderd. Daarbij speelden veranderende maatschappelijke opvattingen over de toelaatbaarheid van bepaalde vormen van het kansspel een rol, maar ook de taxatie van de mogelijkheden om een verbod effectief te kunnen handhaven. De maatschappelijke acceptatie van (verschillende vormen van) het kansspel nam toe, maar ook de negatieve effecten zoals goksverslaving en criminaliteit. Het kabinet maakte zich zorgen over dat laatste en wilde dan ook aanscherping van het beleid. Kort gezegd: geen uitbreiding maar ‘bevriezing’ van het kansspelaanbod, minder reclame en minder speelautomaten. Bij de handhaving stond het kabinet een ‘integrale aanpak’ voor, waarbij het met name ging om het tegengaan van illegaal parallelaanbod en overtredingen van artikel 1 lid 1, aanhef en onder b, van de Wet op de kansspelen (waarin kort gezegd is verboden de deelneming aan een buitenlands kansspel te bevorderen of daartoe voor openbaarmaking of verspreiding bestemde stukken in voorraad te hebben). Bij handhaving had volgens het kabinet niet alleen het strafrecht een functie, maar ook het civiele recht, en wellicht in de toekomst het ‘administratieve recht’ (bestuursrecht). Over de civielrechtelijke handhaving vermeldt de nota: “Naast strafrechtelijke handhaving dienen de mogelijkheden van handhaving met behulp van het civiele recht verder onderzocht te worden. [O]p grond van het civiele recht kunnen «gelaedeerden» zelf optreden tegen illegale aanbieders van kansspelen. Meer dan thans reeds het geval zullen, naar het oordeel van het kabinet, vergunninghouders zelf moeten nagaan of via de burgerlijke rechter actie kan worden ondernomen tegen een op hun vergunning inbreuk makende illegale aanbieder.” In de nota stonden kansspelen via internet nog nauwelijks op de radar: ‘het Internet’ wordt tweemaal genoemd. De eerste keer worden ‘technologische ontwikkelingen, zoals Internet’ genoemd in het kader van mogelijke verstorende invloeden op de stabiele ontwikkeling van de markt. De tweede keer in het kader dat de mogelijkheden voor kansspelen toenemen door technologische ontwikkelingen “zoals Pay-Tv, waarmee men in de huiskamer interactief aan kansspelen mee kan doen of aan kansspelen op PC’s via Internet, videotex of viditel.” Die ontwikkelingen wilde het kabinet alert volgen en het wilde ook een verkennend onderzoek naar de rol van technologische ontwikkelingen voor het kansspelbeleid. 5.17 In maart 1999, ongeveer vier jaar na de nota ‘Kansspelen herijkt’, werd in het kader van de operatie ‘Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit’ het nieuwe project ‘Wet op de kansspelen’ gestart. Een werkgroep diende de gevolgen te onderzoeken van maatschappelijke, juridische, technologische en internationale ontwikkelingen voor de houdbaarheid van het destijds bestaande kansspelbestel en voorstellen te doen ter verbetering van de regulering. Deze werkgroep heeft een rapport ingediend, waarin het nieuwe doelstellingen voor het kansspelbeleid formuleerde: - het beschermen van de consument; - het tegengaan van gokverslaving; en - het tegengaan van criminaliteit. Het kabinet heeft deze doelstellingen onderschreven en stelde onder meer als wijzigingen van het kansspelbeleid voor om aanbod van kansspelen op internet door Nederlandse vergunninghouders toe te staan, en om de opsporing van illegale kansspelen en de handhaving van de Wok te intensiveren. Het uitvoeren van deze (en andere) beleidswijzigingen zou naar verwachting uiteindelijk leiden tot een ‘algehele herziening’ van de Wok. Het kabinet informeerde de Tweede Kamer over de voortgang van het project ‘Kansspelen’ met ‘voortgangsrapportages’. In de eerste voortgangsrapportage van 5 juni 2002 werd, naast herhaling van het voornemen om gecontroleerd kansspelaanbod via internet toe te staan, het voornemen van het kabinet aangekondigd om de handhaving van de Wok en opsporing van illegale kansspelen te intensiveren. Vooruitlopend op een algehele herziening van de Wok werd een ‘gecombineerd en integraal handhavingstraject’ door politie, justitie en bestuur ingezet. De uitgangspunten van het ‘integrale handhavingsbeleid’ waren neergelegd in bijlage 2 van de eerste voortgangsrapportage. Men dacht daarbij niet alleen aan strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving; ook civielrechtelijke handhaving werd als mogelijkheid genoemd: “Overigens geldt voor gedupeerde deelnemers van illegale kansspelen dat zij de mogelijkheid hebben om privaatrechtelijk op te treden tegen de organisator van het illegale kansspel. Ook legale aanbieders van kansspelen kunnen de privaatrechtelijke weg bewandelen indien een illegaal kansspel wordt aangeboden dat onrechtmatig is jegens de legale aanbieder. Zo heeft De Lotto onlangs met succes een kort geding procedure aangespannen tegen de organisator van het illegale kansspelen LuckySMS op grond van onrechtmatig handelen.” De tweede voortgangsrapportage uit 2003 bevatte het voornemen om een gelimiteerde proef te houden met het legaliseren van bepaalde kansspelen via internet en het voornemen om door het Korps Landelijke Politiediensten (hierna: KLPD) een onderzoek te laten uitvoeren naar de aard en omvang van illegaal kansspelaanbod, en de mogelijkheden om illegaal aanbod van kansspelen via internet aan te pakken. Ook de intensivering van de handhaving en de integrale aanpak daarvan kwam in de tweede voortgangsrapportage weer aan bod. Ditmaal werd opgemerkt dat naast strafrechtelijke, bestuursrechtelijke en fiscaalrechtelijke handhaving, vergunninghouders de mogelijkheid hebben om civielrechtelijk op te treden tegen illegaal kansspelaanbod. Tot slot werd uitgesproken dat bij de herziening van de Wok het primaat zou komen te liggen bij bestuursrechtelijke handhaving, en dat het strafrecht zou dienen als ‘sluitstuk’. De derde voortgangsrapportage