ECLI:NL:RBAMS:2025:1865

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: AMS 21/2833 T tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 25 maart 2025 in de zaak tussen [eisers] , uit [woonplaats] , eisers (gemachtigde: mr. B.B. van Vliet), en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder (gemachtigde: mr. H.D. Hosper). Als derde-partij neemt aan het geding deel [vergunninghouder] uit [woonplaats] (vergunninghouder) (gemachtigde: mr. A.I. Tsheichvili). Procesverloop Met een besluit van 12 mei 2020 heeft verweerder vergunninghouder een vergunning verleend voor het onttrekken van woonruimte ten behoeve van een bed & breakfast (B&B) op het adres [adres] in [woonplaats] (onttrekkingsvergunning). Met een besluit van 11 juni 2020 heeft verweerder de onttrekkingsvergunning gewijzigd en verleend met toepassing van overgangsrecht. Op 3 juli 2020 en 7 juli 2020 heeft verweerder abusievelijk dezelfde besluiten genomen. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen voornoemde besluiten. In het besluit van 4 mei 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers, met uitzondering van het bezwaar over de toepasselijkheid van het overgangsrecht, ongegrond verklaard. Verweerder baseert zich hierbij op het advies van de bezwaarschriftencommissie. Verweerder heeft het besluit van 12 mei 2020 in stand gelaten en de besluiten van 11 juni 2020, 3 juli 2020 en 7 juli 2020 ingetrokken. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Ook vergunninghouder heeft een schriftelijke reactie op het beroep ingediend. De rechtbank heeft het beroep op 11 februari 2025 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde en zijn kantoorgenoot mr. N.M. Dik. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Vergunninghouder is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Overwegingen

1. Vergunninghouder woont op het adres [adres] . Deze woning telt in totaal vier verdiepingen, namelijk de eerste, de tweede, de derde en de zolderverdieping van het pand [adres] . De oorspronkelijke adressering van de woning was [adres] , [adres] . Op enig moment zijn de adressen bouwkundig samengevoegd tot één woning, met het adres [adres] . Vergunninghouder is eigenaar van de woning sinds 20 december
2. Daarvoor huurde zij de woning, met adressering [adres] , van [vergunninghouder] .
3. Op 22 maart 2020 heeft vergunninghouder een onttrekkingsvergunning aangevraagd voor een B&B op het adres [adres] in Amsterdam.
4. Vervolgens heeft verweerder de onder ‘procesverloop’ genoemde besluiten genomen.
5. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht een onttrekkingsvergunning heeft verleend aan vergunninghouder. Zij doet dit aan de hand van de beroepsgronden van eisers. Hoofdverblijf Criterium
6. In artikel 3.3.7 van de Huisvestingsverordening 2020 (Hvv) staan de voorwaarden en voorschriften opgenomen voor een onttrekkingsvergunning voor een B&B. Eén van die voorwaarden is dat de bewoner de woonruimte waarin hij de B&B wil vestigen, als hoofdverblijf heeft en in de basisregistratie personen op dat adres staat ingeschreven. Volgens de Hvv is ‘hoofdverblijf’ het adres waar iemand de afgelopen twaalf maanden overheersend verbleef, zijnde ten minste 183 nachten, en waar het centrum van diens levensbelangen ligt.
7. De rechtbank moet dus kijken naar het jaar voorafgaand aan de aanvraag, in dit geval de periode van 22 maart 2019 tot 22 maart 2020 (de referteperiode). Standpunt verweerder
8. In het bestreden besluit constateert verweerder dat vergunninghouder ten tijde van het doen van de aanvraag niet voldeed aan het criterium hoofdverblijf. Vergunninghouder heeft immers gesteld dat zij niet eerder dan eind juni/de zomer van 2019 in de woning is komen wonen. Tijdens de periode van 1 september 2019 tot 6 februari 2020 vonden bouwwerkzaamheden plaats aan de woning, die eraan in de weg stonden dat de woning als hoofdverblijf kon en mocht worden gebruikt. Daarom heeft vergunninghouder volgens verweerder in de periode van 22 maart 2019 tot 22 maart 2020 niet minimaal 183 nachten in de woning verbleven. Verweerder kijkt vervolgens of vergunninghouder ten tijde van de beslissing op bezwaar wel voldoet aan het criterium hoofdverblijf en concludeert dat dit het geval is. Verweerder verwijst hierbij naar artikel 5.1 van de Hvv. Verweerder verbindt dan ook geen gevolgen aan het niet voldoen aan het criterium hoofdverblijf ten tijde van de aanvraag.
9. In het verweerschrift heeft verweerder zijn motivering op dit punt aangepast. Verweerder heeft het gewijzigde standpunt ingenomen dat vergunninghouder ten tijde van de aanvraag, rekening houdend met de verbouwingsperiode, in de referteperiode 189 dagen op het adres heeft gewoond. Verweerder houdt daarbij rekening met een verbouwingsperiode van 1 september 2019 tot en met 5 maart
10. Er wordt dus, aldus verweerder, voldaan aan het criterium hoofdverblijf. Standpunt eisers
11. Eisers voeren aan dat vergunninghouder ten tijde van de aanvraag niet voldeed aan deze voorwaarde. Volgens eisers is het gewijzigde standpunt dat verweerder in het verweerschrift heeft ingenomen feitelijk niet juist. Daarnaast gaat verweerder volgens eisers te gemakkelijk voorbij aan het feit dat vergunninghouder tot 2 maart 2020 stond ingeschreven op het adres [adres] , en niet op [adres] . Dit zijn twee verschillende adressen. Standpunt vergunninghouder
12. Vergunninghouder heeft in dit verband aangegeven dat zij al op 20 december 2019 heeft gemeld bij verweerder dat de werkzaamheden voorbij waren. De gemeentelijke afschouw vond vervolgens pas plaats op 6 februari
13. Volgens vergunninghouder moet 20 december 2019 aangehouden worden als datum waarop zij weer hoofdverblijf had in de woning. Volgens vergunninghouder voldoet zij aan het criterium hoofdverblijf. Het oordeel van de rechtbank
14. De rechtbank is van oordeel dat de redenering in het bestreden besluit dat als peilmoment voor de vaststelling van het hoofdverblijf de datum van het bestreden besluit geldt, niet klopt. De peildatum waarop het criterium van het hoofdverblijf moet worden getoetst, is de datum waarop de aanvraag is ingediend. Artikel 5.1 van de Hvv, waarnaar verweerder verwijst, gaat over de vraag welke versie van de Hvv van toepassing is. Dat is hier niet in geschil. Artikel 3.3.7, eerste lid en onder a, van de Hvv koppelt het vereiste van hoofdverblijf aan de aanvraag. Naar het oordeel van de rechtbank is daarom de datum van de aanvraag bepalend.
15. Verweerder heeft dit gebrek in het verweerschrift in zoverre hersteld dat hij nu wel de datum van de aanvraag als peildatum hanteert, maar de berekening die verweerder vervolgens maakt ten aanzien van het hoofdverblijf is voor de rechtbank niet te volgen. Verweerder gaat ervan uit dat vergunninghouder in de periodes 22 maart 2019 tot1 september 2019 (de start van de bouwwerkzaamheden) en 5 maart 2020 tot 22 maart 2022 verblijf heeft gehad in de woning en komt vervolgens uit op 189 dagen. De rechtbank komt dan echter uit op 179 dagen. Verweerder heeft bovendien in deze berekening van het hoofdverblijf niet meegenomen dat vergunninghouder zelf heeft gesteld dat zij (pas) vanaf eind juni/de zomer van 2019 haar woning op de [adres] betrok. Daarnaast is het de rechtbank onduidelijk waarop de door verweerder genoemde datum van 5 maart 2020 gebaseerd is. Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom hij niet uitgaat van ofwel de datum 20 december 2019 (melding einde werkzaamheden), ofwel de datum 6 februari 2020 (de datum van de afschouw).
16. Het bestreden besluit is op het punt van het hoofdverblijf onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende deugdelijk gemotiveerd. Verweerder krijgt de gelegenheid dit gebrek te herstellen en hierover een beter gemotiveerd standpunt in te nemen.
17. Bij het standpunt over het hoofdverblijf dient verweerder in elk geval de volgende feiten en omstandigheden mee te wegen. Op de zitting heeft de rechtbank met partijen besproken welke gevolgen verbonden dienen te worden indien komt vast te staan dat vergunninghouder niet voldoet aan het criterium hoofdverblijf. Daarbij wees vergunninghouder op de ratio achter deze bepaling in de Hvv. Achtergrond van de bepaling is dat de exploitant moet wonen in de woning waarin hij de B&B wil exploiteren. Partijen zijn het erover eens dat vergunninghouder op het adres woont, ook nu nog, vijf jaar na de aanvraag. Daarnaast acht de rechtbank relevant dat vergunninghouder sinds december 2018 ingeschreven staat op het adres. Weliswaar stond vergunninghouder vóór 2 maart 2020 ingeschreven op het adres [adres] , maar feitelijk gaat het vanaf december 2018 steeds om dezelfde verdieping in het pand. Eerst was het adres van die verdieping [adres] , sinds de samenvoeging maakt deze verdieping onderdeel uit van het adres [adres] . Ook is niet in geschil dat vergunninghouder in elk geval kort nadat zij de aanvraag indiende wel aan de eis van 183 nachten voldeed. Al deze omstandigheden dient verweerder mee te wegen indien verweerder dit gebrek herstelt.
18. Op de zitting heeft de gemachtigde van verweerder aangegeven dat, nu sprake is van een geringe afwijking, de onttrekkingsvergunning op grond van de hardheidsclausule zou kunnen worden verleend. Voor zover verweerder op dit punt de hardheidsclausule wil toepassen, ligt het op de weg van verweerder om dit nader te motiveren. Samenvoeging
19. Eisers voeren aan dat de samenvoeging tot één woning [adres] onrechtmatig is gebeurd. Hiervoor was namelijk een vergunning nodig. Vergunninghouder heeft de woningen immers samengevoegd, nog voordat zij daarvan eigenaar was. De vrijstelling voor samenvoeging, zoals opgenomen in artikel 3.2.1 van de Hvv, is dus niet van toepassing.
20. Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtmatigheid van de samenvoeging ligt in deze zaak niet voor. De rechtbank kan alleen beoordelen of verweerder vergunninghouder terecht een onttrekkingsvergunning heeft verleend, op basis van de beoordelingscriteria zoals die daarvoor zijn opgenomen in de Hvv. Zelfstandige woonruimte
21. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de B&B deel moet uitmaken van een zelfstandige woonruimte. Uit vaste rechtspraak volgt dat een woonruimte zelfstandig is als deze beschikt over (cumulatief) een eigen keuken, toilet, wasgelegenheid en een eigen opgang.
22. Eisers voeren aan dat, nu een samenvoegingsvergunning vereist was, niet formeel samengevoegd is en dus formeel nog steeds sprake is van aparte zelfstandige woningen. Ook stellen eisers dat los van de samenvoeging, de eerste verdieping van het pand, waarop de B&B is gevestigd, een zelfstandige woonruimte is.
23. Deze beroepsgrond slaagt niet. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, ligt de samenvoeging tot één woning in deze zaak niet voor. Om te beoordelen of de eerste etage, die in zijn geheel wordt gebruikt als B&B, als zelfstandige woonruimte moet worden aangemerkt, gaat de rechtbank uit van de feitelijke situatie.
24. Eisers voeren in dit verband aan dat de B&B een eigen badkamer en toilet heeft. Weliswaar delen vergunninghouder en haar gasten dezelfde toegangsdeur en trapgang, maar dat is vrij gebruikelijk in Amsterdam. Eisers verwijzen naar een uitspraak van deze rechtbank van 17 juni 2022, waaruit volgens hen volgt dat nog steeds sprake kan zijn van een zelfstandige woonruimte, als gebruik gemaakt wordt van een gemeenschappelijk trappenhuis.
25. De rechtbank overweegt als volgt. De Hvv kent een definitie voor het begrip zelfstandige woonruimte. Deze definitie sluit aan bij de definitie van zelfstandige woonruimte in het huurrecht. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling blijkt dat het vereiste dat er geen afhankelijkheid mag zijn van voorzieningen buiten de woning onder andere wil zeggen dat de woning moet zijn voorzien van een keuken, toilet en wasruimte. Het gebruik van deze voorzieningen moet exclusief aan de huurder toekomen. Verder volgt uit de wetsgeschiedenis dat onder meer wordt voldaan aan het vereiste van een eigen toegang als de vertrekken afsluitbaar zijn en bereikbaar zijn via een gemeenschappelijke verkeersruimte waarover anderen niet krachtens zakelijk en persoonlijk recht bij uitsluiting zeggenschap hebben. Indien de bewoner zijn woning alleen kan bereiken via het privé-gedeelte van andermans woning, is geen sprake van een zelfstandige woning, zo blijkt hieruit.
26. De rechtbank overweegt dat het inpandige trappenhuis onderdeel uitmaakt van het privé-gedeelte van de woning van vergunninghouder. Vergunninghouder heeft hier bij uitsluiting zeggenschap over. Zij deelt het trappenhuis niet met andere bewoners. Van een gemeenschappelijk trappenhuis is dus geen sprake. De gasten van de B&B kunnen de B&B dus alleen bereiken via het privé-gedeelte (de gang en trap) van de woning van vergunninghouder. In de door eisers aangehaalde uitspraak van deze rechtbank ging het om een B&B die vanaf de straat via het gemeenschappelijk trappenhuis te bereiken was, zonder daarbij door privéruimten van de exploitant te gaan. Dat is in dit geval niet zo, zodat die uitspraak niet tot een andere conclusie leidt.
27. Nu de B&B via het privé-gedeelte van vergunninghouder te bereiken is, staat daarmee vast dat de eerste verdieping van het pand, waar de B&B is, geen zelfstandige woonruimte is. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, zijn de criteria voor een zelfstandige woonruimte immers cumulatief. De rechtbank komt daarom niet toe aan beoordeling van de vraag of de B&B beschikt over een eigen keuken. 40%-regel
28. Partijen zijn het erover eens dat maximaal 40% van het gebruiksoppervlak van de woning gebruikt mag worden als B&B.
29. Eisers voeren aan dat de 40%-regel wordt overschreden. Volgens eisers behelst de B&B 63 m², terwijl de totale oppervlakte van de woning niet 133 m², maar 120 m² is. De zolder mag volgens eisers niet worden meegeteld voor de berekening.
30. De rechtbank kan deze berekening niet volgen. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen is de hele woning ( [adres] ) één zelfstandige woonruimte. De rechtbank gaat bij de beoordeling van deze beroepsgrond uit van de tekening die vergunninghouder bij de aanvraag heeft ingediend en de openbare gegevens in de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG). Volgens het BAG is de oppervlakte van [adres] 133 m². De woning bestaat uit drie verdiepingen, die ongeveer even groot zijn (42 m²), met een zolderverdieping. De B&B bevindt zich op de eerste verdieping. De rechtbank ziet niet in waarom de zolderverdieping niet zou mogen worden meegeteld. Maar ook als de zolder niet wordt meegenomen in de berekening van het gebruiksoppervlak, wordt nog steeds minder dan 40% gebruikt als B&B. Dat de B&B 63 m² aan gebruiksoppervlak inneemt blijkt niet uit de tekening bij de aanvraag, noch uit het BAG-register en is ook anderszins niet door eisers onderbouwd.
31. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de 40%-regel niet overschreden wordt. Plattegrond
32. Eisers voeren aan dat de plattegrond die vergunninghouder bij de aanvraag heeft ingediend niet voldoet. Hieruit blijkt niet welke ruimtes gemeenschappelijk gebruikt worden, en de sanitaire voorzieningen, keuken en woonkamer zijn niet weergegeven.
33. De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit al overwoog dat de plattegrond inderdaad niet helemaal klopt, maar ziet deze tekortkoning niet als doorslaggevend. De rechtbank volgt dit oordeel. Eisers hebben in beroep niet aannemelijk gemaakt dat, als de plattegrond juist zou zijn geweest, zou blijken dat de oppervlakte-eis wel wordt overschreden. Deze beroepsgrond slaagt dus niet. Overgangsrecht
34. Vergunninghouder heeft aangevoerd dat zij in aanmerking komt voor toepassing van het overgangsrecht. In het bestreden besluit is volgens vergunninghouder ten onrechte besloten dat de onttrekkingsvergunning niet onder het overgangsrecht valt.
35. Nu vergunninghouder zelf geen beroep heeft ingesteld tegen het bestreden besluit, kan de rechtbank deze grond niet behandelen. Een derde-partij heeft in beginsel geen invloed op de grenzen van het geschil. Dit beperkt hem in de mogelijkheid om eigen gronden voor vernietiging van het bestreden besluit in te dienen. Om met eigen gronden tegen het bestreden besluit te mogen komen had vergunninghouder dus zelf een ontvankelijk beroep moeten indienen. Conclusie en gevolgen
36. Zoals de rechtbank hiervoor onder ‘Hoofdverblijf’ heeft geoordeeld, is het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid en/of onvoldoende deugdelijk gemotiveerd. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder een beter gemotiveerd standpunt innemen ten aanzien van het hoofdverblijf en daarbij de feiten en omstandigheden meewegen die de rechtbank onder
37. genoemd heeft. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
38. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
39. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.
40. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt. Beslissing De rechtbank: - draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen; - stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak; - houdt iedere verdere beslissing aan. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W. Speksnijder, voorzitter, en mr. S.D. Arnold enmr. T.L. Fernig - Rocour, leden, in aanwezigheid van mr.C.J. van ‘t Hoff, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 25 maart
41. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Bent u het niet eens met deze uitspraak? Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak. De versie geldend van 1 januari 2020 tot en met 30 juni
42. Artikel 3.3.7, eerste lid, aanhef en onder a, van de Hvv. Artikel 1, aanhef en onder j, van de Hvv. Artikel 3.3.7, eerste lid, aanhef en onder d, van de Hvv. ECLI:NL:RBAMS:2022:
43. Artikel 1 onder nn van de Hvv: Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte. Artikel 7:234 van het Burgerlijk Wetboek Kamerstukken II 1978/79, 14 249, nr. 6, p.
44. De Afdeling verwijst naar artikel 7:234 van het Burgerlijk Wetboek Uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA
45. Kamerstukken II 1997/98, 26 089, nr. 3, p. 38-
46. Artikel 3.3.7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Hvv en hoofdstuk 6, onder 1.1 van de Nadere regels Huisvestingsverordening Amsterdam
47. Overweging 7.4.
48. van het advies van de bezwaarschriftencommissie. In de zin van artikel 8:69 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2877.