ECLI:NL:RBAMS:2025:5933

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: AMS 23/4961 uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juli 2025 in de zaak tussen [eiser] , uit [woonplaats] , eiser (gemachtigde: mr. V.J. Oranje), en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder (gemachtigde: mr. F.M.E. Schuttenhelm). Inleiding 1.1 In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de bestuurlijke boete die verweerder heeft opgelegd met het primaire besluit van 26 januari 2023 vanwege strijd met de Huisvestingswet 2014 (Huisvestingswet) in samenhang met de Huisvestingsverordening Amsterdam (Huisvestingsverordening). 1.2 Met het bestreden besluit van 27 juli 2023 heeft verweerder het bezwaar tegen de oplegging van de boete ongegrond verklaard. 1.3 Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.4 Met het herziene besluit van 24 maart 2025 heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, waarbij het besluit van 26 januari 2023 wordt herroepen voor wat betreft de hoogte van de boete. 1.5 De rechtbank heeft het beroep op 10 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder, mr. M.R. Eland-Darsan en [de persoon] aan de zijde van verweerder. De rechtbank heeft de zaken gelijktijdig behandeld met de beroepen in zaken AMS 23/5442, AMS 23/5027 en AMS 23/

1. Totstandkoming van het bestreden besluit
2. Eiser is eigenaar van de panden aan de [adres] nummers [nummer 1] en [nummer 2] in Amsterdam. Op een aantal van deze adressen staan eiser, zijn echtgenoot en kinderen ingeschreven. Verder worden de woningen verhuurd aan verschillende huishoudens. Vanaf 2015 zijn er meldingen woonfraude bij verweerder binnengekomen ten aanzien van deze panden. De meldingen zagen op overlast, huisvuil en toeristische verhuur. Vanaf 2020 geldt een vergunningplicht voor het voeren van een B&B. Voor verschillende woningen in de panden van eiser zijn vergunningen aangevraagd. Verweerder heeft na meldingen van woonfraude in 2020 meerdere controles en huisbezoeken uitgevoerd. De meldingen van woonfraude gaan ook na 2020 door. Nadat verweerder signalen kreeg van huurders dat zonder toestemming B&B vergunningen op hun naam zijn gezet en huurders zich niet mochten inschrijven op het adres, heeft verweerder besloten een grootschalig onderzoek in te stellen naar de feitelijke woonsituatie in de panden aan de [adres] nummer [nummer 1] en [nummer 2] . Dit onderzoek heeft plaatsgevonden in de maanden april en juli
3. Verweerder heeft, naast een administratief onderzoek en een onaangekondigd huisbezoek op 2 juli 2022, ook contact opgenomen met Stichting Woon! om de klachten van huurders te bespreken. De uitkomsten van het onderzoek zijn neergelegd in het rapport van bevindingen van 5 juli 2022 en meerdere beeldverslagen van het huisbezoek op 2 juli
4. Op basis van het onderzoek zijn overtredingen door verweerder geconstateerd en boetes opgelegd aan zowel eiser, als eigenaar van de panden, als ook aan individuele huurders, te weten [naam 1] – de dochter van eiser – en [naam 17] en aan de exploitant van de B&B’s, [bedrijf] De beroepen tegen deze boetes zijn gelijktijdig op de zitting behandeld, en betreffen bovengenoemde zaken met zaaknummers AMS 23/5442, AMS 23/5027 en AMS 23/
5. Op deze beroepen is gelijktijdig met onderhavige uitspraak beslist met afzonderlijke uitspraken. Besluitvorming verweerder 3.
6. Verweerder heeft aan eiser – na herziening van de boete waarbij de boete is vastgesteld overeenkomstig de nieuwe boetetabellen in de Huisvestingsverordening die vanaf 1 januari 2025 gelden – een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 71.500,-. Verweerder heeft op de volgende adressen de volgende overtredingen vastgesteld: - [adres] [nummer 3] ([woonruimte 1]): de woonruimte is zonder vergunning aan toeristen verhuurd en er was van de verhuur geen registratie; - [adres] [nummer 4] ([woonruimte 2]): de woonruimte werd verhuurd aan toeristen zonder vergunning daartoe en zonder dat de hoofdbewoner permanente bewoning in de woonruimte had, daar was geen melding van en valselijk een ander registratienummer opgegeven; - [adres] [nummer 5] ([woonruimte 3]): er werd een B&B geëxploiteerd zonder dat de vergunninghouder ( [naam 3] en [naam 4] ) in de woonruimte zijn hoofdverblijf had en de zelfstandige woonruimte is omgezet naar minder dan vijf onzelfstandige woonruimten zonder een vergunning daartoe; - [adres] [nummer 6] ([woonruimte 4]): de exploitant van de B&B ( [naam 1] ) had de woonruimte niet als hoofdverblijf en hield geen nachtverblijf tijdens toeristenverhuur en de zelfstandige woonruimte is omgezet naar minder dan vijf onzelfstandige woonruimten zonder een vergunning daartoe; - [adres] [nummer 7] ([woonruimte 5]): de exploitant van de B&B had geen hoofdverblijf in de woonruimte en hield geen nachtverblijf tijdens toeristenverhuur. Verweerder merkt eiser aan als overtreder. Zelfs als eiser niet als feitelijk dader zou kunnen worden aangemerkt, kan hij volgens verweerder in ieder geval worden aangemerkt als functioneel dader. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46 van de Awb. 3.
7. Daarnaast heeft verweerder een last onder dwangsom ter hoogte van € 182.000,- opgelegd strekkende tot het beëindigen en beëindigd houden van de illegale situaties in de woonruimten [adres] [nummer 3] , [nummer 4] , [nummer 5] , [nummer 6] en [nummer 7] . 3.
8. Eiser heeft beroep ingesteld. Eiser meent dat er geen grond was voor het onaangekondigde huisbezoek van 2 juli
9. Verder bestrijdt eiser de overtredingen en dat hij bemoeienis had met de B&B’s. De rechtbank zal de standpunten van eiser hierna per beroepsgrond en per overtreding verder weergeven. Beoordeling door de rechtbank
10. De rechtbank beoordeelt of verweerder de bestuurlijke boete terecht heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. Onrechtmatig onderzoek 5.
11. Eiser stelt dat verweerder ten onrechte een onaangekondigd huisbezoek heeft afgelegd bij zijn panden aan de [adres] . De actie had geen wettelijke grondslag en is in strijd met het huisrecht en algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Er waren geen concrete klachten die betrekking hadden op het functioneren van de B&B’s in de woningen. Eiser heeft twee verklaringen van buren overgelegd die geen klachten ervaren en waaraan meer betekenis moet worden toegekend dan aan de voornamelijk anonieme klachten waar verweerder zich op baseert. 5.
12. De rechtbank overweegt als volgt. Het staat verweerder vrij om op elk moment onderzoek te doen naar de naleving van de Huisvestingswet. Verweerder – althans de door verweerder aangewezen ambtenaren, te weten de toezichthouders van de Directie Wonen – is namelijk belast met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de Huisvestingswet bepaalde. Er is dus geen aanleiding in de vorm van concrete klachten nodig voor het doen van een huisbezoek. De overgelegde verklaringen van eiser zijn daarom ook niet relevant. Daarnaast mag de toezichthouder de woning zonder toestemming van de bewoner binnentreden. Wel dient aan de in artikel 1, eerste lid, van de Awbi neergelegde voorwaarden te zijn voldaan: de toezichthouder is verplicht zich voorafgaand aan het binnentreden te legitimeren en mededeling te doen van het doel van het binnentreden. De toezichthouders beschikten in dit geval over machtigingen tot binnentreden voor de woningen die waren betrokken in het onderzoek, voor het geval geen toestemming zou worden verleend. 5.
13. Uit het dossier blijkt dat verweerder op grond van anonieme en niet-anonieme klachten en met name vanwege een verzoek tot intrekking van een B&B vergunning van één van de huurders, heeft besloten een grootschalig onderzoek in te stellen naar de woonsituaties in de panden [adres] nummer [nummer 1] en [nummer 2] . Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouders hun legitimatie hebben getoond aan de personen die ten tijde van het huisbezoek aanwezig waren in de verschillende woningen aan de [adres] nummer [nummer 1] en [nummer 2] . De toezichthouders hebben ook het doel van het binnentreden medegedeeld. Bovendien zijn de toezichthouders pas in de woningen binnengetreden nadat toestemming was verleend door de aanwezige personen, of na het tonen van een machtiging tot binnentreden. Eisers beroep op strijd met het huisrecht gaat niet op. Anders dan eiser meent is niet enkel op basis van anonieme meldingen een huisbezoek afgelegd. Bovendien strekt het huisrecht tot bescherming van het ongestoorde gebruik van de woning, en niet tot bescherming van de eigendom of de verhuur daarvan. Dat betekent dat zelfs als het huisrecht in dit geval zou zijn geschonden, daarmee niet onrechtmatig is gehandeld jegens eiser maar jegens de bewoners van de woningen. 5.
14. Gelet op het voorgaande, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De rechtbank oordeelt dat geen sprake is van een onrechtmatig onderzoek. Verweerder heeft het door de toezichthouders opgestelde rapport van bevindingen daarom aan zijn besluitvorming ten grondslag mogen leggen. Is sprake van overtredingen? - [adres] [nummer 3] ( [woonruimte 1] ) 6.
15. Eiser stelt dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat er op [adres] [nummer 3] een overtreding heeft plaatsgevonden. Verweerder merkt dit huisnummer ten onrechte aan als aparte woning. Volgens eiser zijn de appartementen [nummer 8] , [nummer 9] en [nummer 3] met elkaar verbonden en vormen deze één woning. [woonruimte 1] is onderdeel van deze woning. De vergunning is verleend voor nummer [nummer 8] . De echtgenote van eiser, mevrouw [naam 5] , is de vergunninghouder. Hoewel de vergunning op het huisnummer [nummer 8] staat, moet deze voor de gehele woning en dus ook voor de B&B gelegen op huisnummer [nummer 9] gelden. Om die reden was er dus geen sprake van een overtreding, volgens eiser. 6.
16. Op zitting is vastgesteld met partijen dat [woonruimte 1] niet is gelegen op het huisnummer [nummer 3] aan de voorzijde van de [adres] , zoals lijkt te volgen uit de besluiten van verweerder. De toeristen zijn immers volgens het rapport van bevindingen aangetroffen in het souterrain aan de achterzijde van het pand. Verweerder heeft in het verweerschrift toegelicht dat [nummer 3] -achter en [nummer 9] volgens de omgevingsvergunning uit 2001 één woning vormen. Deze woning heeft nu het huisnummer [nummer 9] . Voor het vervolg van de uitspraak zal de rechtbank dan ook spreken van de overtreding op huisnummer [nummer 9] . Wat partijen verdeeld houdt is of de woningen met huisnummers [nummer 9] , waar de B&B [woonruimte 1] is gelegen, en [nummer 8] als één woning aangemerkt moeten worden als gevolg van de door eiser gestelde samenvoeging van [nummer 9] en [nummer 8] en of de B&B vergunning op naam van de echtgenote van eiser voor huisnummer [nummer 8] aldus ook moet gelden voor [nummer 9] en dus ook voor [woonruimte 1] . 6.
17. De rechtbank is van oordeel dat de huisnummers [nummer 9] en [nummer 8] niet kunnen worden aangemerkt als één woning. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van samenvoeging van de huisnummers [nummer 9] en [nummer 8] naar één woning. Uit het dossier blijkt niet dat er daarvoor een samenvoegings- of omgevingsvergunning is verleend. Daarnaast blijkt uit de BAG dat sprake is van twee woningen met aparte huisnummers. Uit de BRP volgt dat eiser en zijn echtgenote zich hebben ingeschreven op het huisnummer [nummer 8] . Eiser heeft nimmer een correctie danwel wijziging tot stand gebracht om deze situatie geregistreerd te hebben conform zijn visie. Verweerder heeft verder toegelicht dat bij de aanvraag van de vergunning tekeningen zitten van [nummer 9] . De vrouw van eiser staat echter niet ingeschreven op het adres [nummer 9] , maar op [nummer 8] . De vergunning is dan ook op dat adres afgegeven. De rechtbank kan verweerder volgen in de conclusie dat het hierdoor niet was toegestaan om in (een deel van) de woning [nummer 9] een B&B te runnen, en dat die conclusie niet anders wordt door het feit dat er wel tekeningen van [nummer 9] bij de aanvraag zaten. 6.
18. De rechtbank stelt verder vast dat uit het rapport van bevindingen blijkt, en ook verder niet in geschil is tussen partijen, dat er ten tijde van het huisbezoek toeristen aanwezig waren in [woonruimte 1] en dat zij de B&B hadden geboekt. 6.
19. Gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat sprake is van een overtreding omdat een B&B wordt geëxploiteerd zonder een daartoe benodigde vergunning. Het gevolg daarvan is ook dat er een B&B is geëxploiteerd zonder een daartoe vereiste registratie. - [adres] [nummer 4] ( [woonruimte 2] ) 7.
20. Eiser stelt dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat er op [adres] [nummer 4] een overtreding heeft plaatsgevonden. [woonruimte 2] bevindt zich in het zogenoemde achterhuis, dat onderdeel is van [adres] [nummer 5] . Verweerder heeft miskend dat de vergunning die is afgegeven voor [adres] [nummer 5] (op naam van [naam 3] ) ook geldt voor [woonruimte 2] . 7.
21. De rechtbank kan eiser niet volgen dat de B&B [woonruimte 2] bij het appartement [adres] [nummer 5] hoort en valt onder de vergunning die is verleend op het adres [nummer 5] . Verweerder voert terecht aan dat dit niet blijkt uit de BAG, de tekening bij de omgevingsvergunning uit 2001, of de tekening die is ingediend bij de aanvraag voor een B&B vergunning voor [adres] nummer [nummer 5] . Op de zitting is de plattegrond van het pand aan de [adres] [nummer 1] met partijen bekeken. De gemachtigde van eiser kon niet toelichten hoe de B&B van [nummer 4] verbonden zou zijn met de woning op [nummer 5] . Bovendien is in het verleden een aparte B&B vergunning voor de [adres] [nummer 4] afgegeven op naam van voormalig huurders van [nummer 4] [naam 6] en [naam 7] . De vergunning is echter naar aanleiding van een verzoek van deze huurders door verweerder ingetrokken, omdat de huurders aangaven dat zij nooit een B&B hebben geëxploiteerd en de vergunning was aangevraagd zonder hun toestemming. 7.
22. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat er ten tijde van het huisbezoek een toerist aanwezig was in [woonruimte 2] . Hij heeft de B&B geboekt. Verder is vastgesteld door verweerder op basis van het rapport van bevindingen dat [woonruimte 2] kan worden aangemerkt als een zelfstandige woonruimte, en dus niet – zoals is vereist bij een B&B – een ruimte binnen een zelfstandige woonruimte voor kort verblijf bij de bewoner van die zelfstandige woonruimte. Verweerder gaat ervan uit dat de woning in zijn geheel hotelmatig is verhuurd omdat er ook geen persoonlijke spullen zijn aangetroffen. Voorgaande wordt verder ook niet betwist door eiser. 7.
23. Gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat sprake is van de overtreding omdat een B&B wordt geëxploiteerd zonder een daartoe benodigde vergunning. Het gevolg daarvan is ook dat er een B&B is geëxploiteerd zonder een daartoe vereiste registratie. Bovendien levert de hotelmatige vakantieverhuur van de zelfstandige woonruimte een overtreding op, omdat de woning niet permanent werd bewoond, terwijl er geen vergunning voor vakantieverhuur was verleend en de toeristische verhuur niet was gemeld. - [adres] [nummer 5] ( [woonruimte 3] ) 8.
24. Eiser stelt dat verweerder ten onrechte een boete heeft opgelegd wegens het exploiteren van een B&B zonder vergunning. Voor het adres [adres] [nummer 5] is een vergunning afgegeven op naam van [naam 3] en [naam 4] . Verweerder is verder van onjuiste feiten aangegaan ten aanzien van de overtreding omzetting van de woonruimte zonder vergunning. Eiser heeft de woning verkamerd na een onjuist advies van een gemeente ambtenaar en toen bleek dat het niet juist was, de verkamering zo snel mogelijk ongedaan gemaakt. Bovendien heeft verweerder gehandeld met het verbod op reformatio in peius, nu in het herziene bestreden besluit het boetebedrag voor de B&B overtreding is verhoogd. 8.
25. De rechtbank stelt vast dat uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder aan eiser verwijt de B&B te hebben geëxploiteerd terwijl de exploitanten die op de vergunning staan vermeld, niet langer op het adres wonen. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiser verklaard dat de exploitanten inderdaad ten tijde van het huisbezoek niet meer woonden op het adres. Nu dit niet langer in geschil is tussen partijen, en uit het rapport van bevindingen blijkt dat er toeristen zijn aangetroffen in de studio op nummer [nummer 5] , heeft verweerder terecht vastgesteld dat er sprake is van voornoemde overtreding. 8.
26. Ten aanzien van de omzetting van de zelfstandige woonruimte zonder vergunning overweegt de rechtbank als volgt. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouders tijdens het huisbezoek op 2 juli 2022 in de woning een persoon hebben aangetroffen, [naam 8] . Zij heeft verklaard dat zij sinds december 2020 in de woonruimte woont en dat [naam 3] niet meer woonachtig is in de woonruimte, maar nog wel staat ingeschreven. [naam 8] slaapt aan de achterzijde op de bovenste verdieping. In de ruimte naast de woonkamer hebben toezichthouders een volledig ingerichte kamer aangetroffen. Zij hebben een studentenpas van [naam 9] zien liggen en persoonlijke foto’s van [naam 9] aan de muur gezien. [naam 8] heeft verklaard dat in totaal drie vrouwen woonachtig zijn in de woning: zij, [naam 9] en [naam 10] . [naam 9] en [naam 10] mogen zich van eiser niet inschrijven op het adres. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op basis van deze verklaring en het beeldverslag van de woning op de [adres] [nummer 5] terecht heeft geconstateerd dat de woonruimte zonder een daartoe vereiste vergunning is omgezet van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten, doordat deze woonruimte aan meer dan het aantal toegestane personen (drie huishoudens) in gebruik is gegeven, die de aanwezige wezenlijke voorzieningen met elkaar delen en die geen gezamenlijke huishouding voeren. De stelling van eiser dat niet kan worden uitgegaan van de verklaring van [naam 8] omdat zij deze onder dwang zou hebben afgelegd, is niet onderbouwd. De rechtbank heeft geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de verklaring. 8.
27. Eiser voert aan dat hij is afgegaan op een onjuist advies van een gemeentelijk ambtenaar. De rechtbank vat dit op als een beroep op het vertrouwensbeginsel. Uit het dossier blijkt dat eiser in 2020 een aanvraag voor een omzettingsvergunning voor onder andere het adres [nummer 5] wilde doen en daarover contact heeft gehad met een gemeentelijk ambtenaar. Eiser meent op het verkeerde been te zijn gezet omdat de ambtenaar de indruk zou hebben gewekt dat de omzetting een ‘fluitje van een cent zou zijn’. Uit een WhatsApp bericht van eiser aan deze ambtenaar van 8 september 2020 blijkt dat eiser ‘nu het allemaal veel ingewikkelder blijkt te liggen’, afziet van de aanvraag. De rechtbank stelt op grond van het voorgaande vast dat niet is gebleken van concrete toezeggingen waaraan eiser kon ontlenen dat hij de woning kon omzetten zonder vergunning. Om die reden slaagt zijn beroep op het vertrouwensbeginsel niet. 8.
28. Het beroep van eiser ten aanzien van het schenden door verweerder van het verbod op reformatio in peius slaagt. In het primaire besluit werd geconcludeerd dat de B&B zonder vergunning werd verhuurd. In het bestreden besluit is door verweerder vastgesteld dat het gaat om de overtreding dat de B&B wordt geëxploiteerd terwijl de exploitanten die op de vergunning staan vermeld geen hoofdverblijf hebben op het adres. Bij de overwegingen in het bestreden besluit ten aanzien van de hoogte van de boete is echter door verweerder het verkeerde boetebedrag opgelegd, te weten € 8.700,- behorend bij de overtreding dat zonder vergunning een B&B op het adres [adres] [nummer 5] is geëxploiteerd. Dit heeft verweerder in het herziene bestreden besluit hersteld en een boete opgelegd van € 18.000,- behorend bij de juiste geconstateerde overtreding. Door het instellen van bezwaar is eiser in een slechtere positie geraakt, doordat de boete is verhoogd met € 9.300,-. Het verhoogd vaststellen van de boete ten nadele van eiser is ontoelaatbaar vanwege de punitieve aard van de sanctie. Het beroep is op dit punt gegrond. De rechtbank zal het herziene bestreden besluit deels vernietigen en de boete voor de overtreding ten aanzien van het exploiteren van een B&B terwijl de exploitanten geen hoofdverblijf op het adres hebben, vaststellen op € 8.700,-. - [adres] [nummer 6] ( [woonruimte 4] ) 9.
29. Eiser stelt dat verweerder ten onrechte een boete aan hem als eigenaar heeft opgelegd. Hij had niks te maken met de exploitatie van de B&B. Eiser betwist ook dat er een overtreding zou hebben plaatsgevonden in de woning op de [adres] [nummer 6] . Zijn dochter, [naam 1] , stond ingeschreven op het adres, de vergunning stond op haar naam en zij had daar hoofdverblijf. Dat zij tijdens het onderzoek niet aanwezig was en tijdens het verblijf van gasten bij haar moeder overnacht, maakt niet dat zij niet heeft voldaan aan de aan de vergunning verbonden voorschriften en voorwaarden. 9.
30. De rechtbank volgt eiser niet in dit betoog. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op basis van de bevindingen van de toezichthouders kunnen vaststellen dat de dochter van eiser niet feitelijk hoofdverblijf hield in de woning. De rechtbank stelt vast dat bij de aanvraag van de B&B vergunning een tekening is overgelegd waaruit volgt dat de dochter van eiser haar verblijf in een kamer op de begane grond zou moeten hebben. Tijdens het huisbezoek werd door de toezichthouders waargenomen dat deze kamer was ingericht als woonkamer voor een gastenverblijf met een aantal tafeltjes, een bankstel, twee stoelen en een koelkastje. Uit de verklaring van de toeristen die daar zijn aangetroffen, [naam 11] en [naam 12] , volgt dat zij de B&B voor 7 dagen hebben gehuurd en dat deze woonkamer aan hen werd verhuurd. Uit Whatsapp-berichten tussen de dochter van eiser en de toeristen blijkt dat zij heeft aangegeven dat de woonkamer onderdeel was van het verblijf en dat de toeristen beschikking hadden over de gehele benedenverdieping. Feitelijk blijft er dan geen plek over voor haar om te verblijven vanaf het moment dat de gasten hun intrek hebben genomen. Daarbij komt dat de toezichthouders geen persoonlijke spullen van de dochter van eiser hebben aangetroffen. In de woonruimte op de eerste verdieping hebben de toezichthouders de huurders [naam 13] en [naam 14] aangetroffen. Zij verklaren dat zij in de woonruimte wonen, dat zij niks te maken hebben met de B&B, dat de dochter van eiser staat ingeschreven op het adres, omdat de B&B vergunning op haar naam staat, maar dat zij er niet woont en er geen spullen van haar in de woning zijn. [naam 13] mag zich niet inschrijven, omdat er anders teveel mensen staan ingeschreven. Naast [naam 13] en [naam 14] woont er nog een derde persoon, [naam 15] . De huurders wonen op de eerste etage van de woning en delen wezenlijke voorzieningen met elkaar. Gelet hierop heeft verweerder terecht vastgesteld dat er geen sprake was van hoofdverblijf van de B&B exploitant in de woning en dat sprake was van het omzetten van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten. De enkele stelling van eiser dat zijn dochter met regelmaat bij haar moeder verbleef, maar wel haar hoofdverblijf had in de woning, is onvoldoende om te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen en de verklaringen van de toeristen [naam 11] en [naam 12] en huurders [naam 14] en [naam 13] . Voor wat betreft het beroep op het vertrouwensbeginsel ten aanzien van de omzetting, verwijst de rechtbank naar hetgeen is overwogen in overweging 9.
31. 9.
32. Ten aanzien van het voorschrift dat de exploitant nachtverblijf moet hebben in de B&B merkt de rechtbank het volgende op. Niet is in geschil dat de dochter van eiser op 2 juli 2022 geen nachtverblijf had in de woning. Volgens vaste rechtspraak geldt dat voor een B&B niet is vereist dat de exploitant continu aanwezig is. Wel geldt dat de exploitant ’s nachts in de woning moet verblijven. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft geoordeeld dat deze eis, gezien de aard van een B&B, waarbij de hoofdbewoner zelf verblijft in de woning waarin hij logies aan toeristen verschaft, niet onredelijk is. Om die reden oordeelt de rechtbank dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat ook niet is voldaan het aan de B&B vergunning verbonden voorschrift dat de exploitant nachtverblijf moet hebben, omdat de dochter van eiser bij haar moeder overnachtte. - [adres] [nummer 7] ( [woonruimte 5] ) 10.
33. Eiser stelt dat verweerder ten onrechte tegenwerpt dat sprake is van een overtreding in de woning [adres] [nummer 7] . Voor deze B&B is een vergunning verleend aan huurder [naam 16] , die zijn hoofdverblijf heeft op dat adres. Hoewel [naam 16] tegenover de toezichthouders heeft verklaard dat hij de B&B niet exploiteert, heeft hij deze verklaring later gewijzigd. Verweerder laat deze tweede verklaring van [naam 16] achterwege in de besluitvorming. Uit de verklaring blijkt dat [naam 16] bewoner was van de woning en dat hij de B&B exploiteerde. Aan zijn eerste verklaring ten overstaan van de toezichthouders tijdens het huisbezoek kan geen waarde worden gehecht, omdat [naam 16] kampt met psychische klachten. Eiser stelt verder dat het rapport van bevindingen niet als bewijs kan dienen omdat aan [naam 16] een onjuiste machtiging tot binnentreden is getoond. Eiser voert daarnaast aan dat er een boetegrondslag in het herziene bestreden besluit is toegevoegd, te weten het niet houden van hoofdverblijf door de exploitant van de vergunning. Daardoor is de boete in bezwaar verhoogd van € 11.600 naar € 18.000,- en is door verweerder in strijd met het verbod op reformatio in peius gehandeld. 10.
34. De rechtbank overweegt dat uit vaste rechtspraak volgt dat in beginsel mag worden uitgegaan van de juistheid van een op ambtsbelofte opgemaakt rapport van bevindingen. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Als in een later stadium van een procedure verklaringen worden overgelegd die afwijken van een van de overtreding opgemaakt proces-verbaal of onder ambtseed opgemaakt boeterapport, is het aan de rechter om deze verklaringen feitelijk te waarderen. Bij de beoordeling van dergelijke verklaringen mag worden betrokken dat de afwijkende verklaringen niet ten overstaan van een toezichthouder zijn afgelegd. Een verklaring die ten overstaan van een toezichthouder is afgelegd is doorgaans meer betrouwbaar dan een latere verklaring. De gehoorde persoon zal in dat stadium meer geneigd zijn naar waarheid en onbevangen te verklaren en zich minder laten leiden door ongewenste gevolgen die antwoorden voor hem of derden zouden kunnen hebben. 10.
35. De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat verweerder de eerste verklaring van [naam 16] niet ten grondslag mocht leggen aan de constatering van de overtreding. De rechtbank neemt in aanmerking dat de eerste verklaring van [naam 16] overeenkomt met de feitelijke bevindingen van de toezichthouders, zoals deze zijn neergelegd in het rapport van bevindingen. [naam 16] verklaart dat hij de B&B vergunning op zijn naam moest zetten. Hij verklaart verder dat de B&B wordt geëxploiteerd door de eigenaar en hij in ruil daarvoor een huurverlaging krijgt. Dit komt overeen met de bevindingen van de toezichthouders die hebben vastgesteld dat [bedrijf] een bedrijf is dat wordt bestuurd door een B.V., waarvan de zoon van eiser enig aandeelhouder en bestuurder is, de advertentie op booking.com heeft geplaatst en het geld van de gasten int. De rechtbank acht het niet aannemelijk dat [naam 16] [bedrijf] heeft ingeschakeld, omdat hiervoor verder geen steun is te vinden in het dossier. Zo heeft [naam 16] in beide verklaringen niks verklaard over [bedrijf] . Verder zijn er geen aanknopingspunten om te twijfelen aan het rapport van bevindingen. De rechtbank acht het bovendien opvallend dat de tweede verklaring van [naam 16] van 12 augustus 2022 slechts op één punt afwijkt, namelijk zijn rol in de B&B. Gelet op voorgaande acht de rechtbank de eerste verklaring van [naam 16] geloofwaardig en de tweede verklaring niet geloofwaardig. Anders dan eiser meent, leidt het tonen van een onjuiste machtiging tot binnentreden niet tot bewijsuitsluiting. [naam 16] gaf toestemming nadat hem een machtiging tot binnentreden werd getoond. Dit bleek een onjuiste machtiging te zijn, namelijk van appartement [nummer 10] . De rechtbank passeert dit vormverzuim, omdat de toezichthouders wel in het bezit waren van een machtiging tot binnentreden voor huisnummer [nummer 7] en deze aan de heer [naam 16] hebben overhandigd toen hij zijn tweede verklaring aflegde op 12 augustus
36. Dit was nog voor het voornemen tot boeteoplegging. Gelet op de bevoegdheden die verweerder al heeft zonder de machtiging en de verleende toestemming, is eiser niet benadeeld door dit verzuim. 10.
37. Vaststaat verder op basis van het rapport van bevindingen, en dit wordt ook niet betwist door eiser, dat [naam 16] tijdens de controle geen nachtverblijf in de B&B hield, terwijl er gasten aanwezig waren. Ook dit levert een overtreding op. 10.
38. De rechtbank merkt op dat ter zitting is besproken dat verweerder bij het herziene besluit de boete heeft vastgesteld op € 18.000,-. In het bestreden besluit van 27 juli 2023 was de hoogte van de boete voor de overtreding € 11.600,-. Om die reden heeft verweerder ter zitting verklaard dat de hoogte van de boete wordt vastgesteld op € 11.600,-. De rechtbank zal het herziene bestreden besluit op dit punt vernietigen en de boete ten aanzien van deze overtreding vaststellen op € 11.600,-.
39. De tussenconclusie luidt dan ook dat verweerder kon vaststellen dat sprake was van overtredingen in de woningen van eiser. De volgende vraag is of eiser aan te merken is als overtreder en of hij voor de overtredingen terecht is beboet. Is eiser aan te merken als overtreder? 12.
40. Eiser voert aan dat de overtredingen hem niet toegerekend kunnen worden. Eiser heeft zijn huurders in voldoende mate geïnstrueerd zich aan de wet- en regelgeving te houden. Daarnaast heeft hij verweerder herhaaldelijk uitgenodigd om de regels ter plekke te komen controleren. Verweerder heeft nagelaten aan eiser duidelijk te maken wat hij nog meer had kunnen of moeten doen, zodat geen sprake zou zijn van overtredingen. Eiser meent dat hij in ieder geval niet als vergunninghouder kan worden aangesproken, omdat hij niet de exploitant van de B&B’s is. 12.
41. Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan ook sprake zijn van functioneel daderschap. De Afdeling heeft daarvoor aansluiting gezocht bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap zoals die door de strafkamer van de Hoge Raad zijn geformuleerd. Die rechtspraak houdt in, voor zover het gaat om natuurlijke personen, dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. 12.
42. Uit de stukken valt af te leiden dat eiser bij alle woningen bekend was of kon zijn met de B&B-verhuur. - Ten aanzien van die panden waar geen vergunning voor was afgegeven, te weten [nummer 9] ( [woonruimte 1] ) en [nummer 4] ( [woonruimte 2] ) blijkt uit het relaas van eiser dat hij telkens wist van het bestaan van de B&B. Eiser stond daar ingeschreven, terwijl de B&B’s daar actief gerund werden. Beide panden [nummer 9] ( [woonruimte 1] ) en [nummer 4] ( [woonruimte 2] ) werden aangeboden op booking.com, eiser had dit moeten weten en heeft daarmee de situatie aanvaard. Blijkens het dossier werden de gelden ontvangen door [bedrijf] is een bedrijf dat wordt bestuurd door een B.V. waarvan de zoon van eiser enig aandeelhouder en bestuurder is (zie overweging 10.3). - Voor het pand op nummer [nummer 5] heeft eiser zelf de B&B vergunning aangevraagd voor de huurder. Deze huurder, [naam 3] , aan wie de B&B vergunning aanvankelijk was verleend woonde daar niet meer en had daar geen hoofdverblijf. Ook dat wist eiser. De B&B exploitatie ging evenwel door. Uit de verklaring van [naam 8] , een van de huurders op [nummer 5] , blijkt verder dat eiser wel bemoeienis had bij de B&B vergunning verlening en/of de B&B-exploitatie aldaar. Zij heeft immers verklaard dat eiser aan haar heeft gevraagd de B&B op haar naam te zetten, maar dat zij dit heeft geweigerd. Voor zover het gaat om de onrechtmatige omzetting van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte blijkt uit de verklaring van [naam 8] voorts inderdaad zoals verweerder stelt, dat eiser wordt gezien als verhuurder van de woonruimte en niet, zoals eiser stelt, Stichting [stichting] . Uit de verklaring van [naam 8] blijkt immers dat eiser haar heeft geïnstrueerd niks tegen de gemeente te zeggen. De rechtbank volgt verweerder in de vaststelling dat niet Stichting [stichting] , waarvan eisers vrouw de enige bestuurder is, maar eiser zelf de overeenkomsten met huurders sluit en de huurders en exploitanten van de B&B’s contacten met eiser in die hoedanigheid onderhielden. - Voor de B&B vergunning ten aanzien van de woning [nummer 11] geldt dat deze door eiser is aangevraagd op naam van zijn dochter, waarvan vast is komen te staan dat zij niet op het adres hoofdverblijf had (zie overweging 9.2). Ook daar gingen de inkomsten naar [bedrijf] , gerund door de zoon van eiser. Ten aanzien van de onrechtmatige omzetting van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte blijkt uit de verklaring van een van de aangetroffen huurders, [naam 13] , ook zoals bij pand [nummer 5] het geval was en zoals verweerder stelt, dat eiser wordt gezien als verhuurder van de woonruimte en niet zoals eiser stelt Stichting [stichting] . Uit de verklaring van [naam 13] blijkt immers dat hij volgens de huisbaas (eiser) zich niet mocht inschrijven omdat er anders teveel mensen zouden zijn ingeschreven. - Ten aanzien van de overtreding in de woning aan de [adres] [nummer 7] is vast komen te staan dat eiser ook wist dat de woning niet door de bewoner, [naam 16] , werd geëxploiteerd. Uit de verklaring van [naam 16] blijkt dat eiser met hem was overeengekomen dat hij een lagere huur zou betalen in ruil voor zijn medewerking bij de vergunningsaanvraag voor het exploiteren van de B&B. Ook hier blijkt uit het dossier dat [bedrijf] de advertentie en de boekingen regelde; de inkomsten uit de B&B gingen ook naar [bedrijf] . 12.4 Tenslotte overweegt de rechtbank dat de verklaringen van [naam 8] , [naam 16] en [naam 13] , zowel ten aanzien van de exploitatie van B&B’s als de omzetting van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte, steun vinden in de documentatie van Stichting Woon! waar klachten zijn ingediend over eiser, waaruit volgt dat eiser zijn huurders heeft gedwongen of geprobeerd heeft te dwingen een B&B op hun naam te laten zetten, terwijl zij die niet runnen. 12.
43. Bij die stand van zaken houdt de stelling van eiser dat hij niet als overtreder kan worden aangemerkt geen stand. Gelet op het gehele feitencomplex is de rechtbank van oordeel dat eiser degene is die de constructies met de B&B’s heeft bedacht en opgezet en gelet op de verklaringen van de huurders kan hij verantwoordelijk worden gehouden als feitelijk overtreder. In ieder geval ligt er voldoende bewijs om eiser als functioneel dader aan te merken. Als eigenaar heeft eiser immers beschikkingsmacht over het gebruik van de woningen, ook al waren ze verhuurd, en heeft hij de overtredingen aanvaard. . Is aanleiding voor matiging van de boete? 13.
44. Eiser voert aan dat de boete moet worden gematigd. Hij is aan te merken als ‘first offender’. Het onderzoek heeft plaatsgevonden op een onaanvaardbare wijze. Bovendien heeft hij jarenlang aangeboden om mee te willen werken aan de door verweerder gewenste controles. Tenslotte is hij door verweerder onjuist geadviseerd over de omzetting van de woonruimte op nummer [nummer 5] . 13.
45. Volgens vaste rechtspraak kunnen zich bijzondere omstandigheden voordoen als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding kunnen geven om een boete te matigen. Een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van de overtreding of een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden. Het is aan eiser om de aanwezigheid van zulke bijzondere omstandigheden aannemelijk te maken. 13.
46. Verweerder heeft de boete met het besluit van 24 maart 2025 verlaagd naar € 71.500,- als gevolg van de onverbindendverklaring van de boetetabellen in bijlage 3 van de Huisvestingsverordening door de Afdeling. Gelet op overwegingen 8.
47. en 10.5., wordt de boete door de rechtbank verlaagd naar € 55.800-. De rechtbank ziet in hetgeen eiser naar voren heeft gebracht geen aanleiding de boete verder te matigen op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Dat dit de eerste keer is dat er bij eiser een overtreding is geconstateerd, is al verdisconteerd in de boetetabellen. De boetes worden immers verhoogd bij recidive. De rechtbank volgt eiser niet dat hij verminderd verwijtbaar is omdat hij heeft willen meewerken aan controles door verweerder en gaat ook niet mee in de stelling dat hij onjuist zou zijn geadviseerd. Zoals in overweging 6.3 is geoordeeld, was geen sprake van een onrechtmatig onderzoek en leidt deze grond dus ook niet tot verdere matiging van de boete. Bovendien is de (on)rechtmatigheid van het onderzoek geen omstandigheid als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Van andere bijzondere omstandigheden in de zin van het voornoemde artikel is de rechtbank niet gebleken. Overschrijding van de redelijke termijn 14.
48. De rechtbank toetst in boetezaken ambtshalve of er sprake is van overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. 14.
49. De redelijke termijn is in een procedure overschreden indien de totale duur van de procedure onredelijk lang is. Voor de beslechting van een geschil over een punitieve sanctie – waaronder een bestuurlijke boete – geldt als uitgangspunt dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt indien de rechtbank, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen twee jaar nadat de termijn is gaan lopen uitspraak doet. 14.
50. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem een procedure inzake een punitieve sanctie in gang wordt gezet. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is de enkele aanzegging van een boeterapport te onbepaald van aard om te worden aangemerkt als een handeling waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem een procedure inzake een punitieve sanctie in gang wordt gezet. In de regel wordt eerst met het boetevoornemen een handeling verricht waaraan een overtreder de verwachting kan ontlenen dat hem een boete zal worden opgelegd. 14.
51. De rechtbank stelt vast dat de redelijke termijn in deze zaak op 24 november 2022 is aangevangen. Op deze datum werd het voornemen tot het opleggen van een boete bekend gemaakt. Van andere handelingen waaruit eiser de verwachting kon ontlenen te worden beboet is niet gebleken. De redelijke termijn eindigt, behoudens bijzondere omstandigheden, op 24 november
52. De rechtbank doet heden (17 juli 2025) uitspraak, waarmee sprake is van een overschrijding van bijna acht maanden. Van bijzondere omstandigheden die in dit geval een kortere of langere behandelingsduur rechtvaardigen is niet gebleken. De zaken hebben lang bij de rechtbank gelegen. Het gevolg is dat de boete moet worden gematigd. In de regel wordt de boete verminderd met 5% per half jaar dat de redelijke termijn is overschreven. De rechtbank heeft het totale boetebedrag vastgesteld op € 55.800,-, zie overweging 13.
53. Gelet op het voorgaande matigt de rechtbank de boete met 10% en stelt de rechtbank het boetebedrag vast op € 50.220,-. Conclusie en gevolgen
54. Het beroep is gegrond, omdat verweerder in strijd heeft gehandeld met het verbod op reformatio in peius en omdat de redelijke termijn is geschonden. De rechtbank vernietigt het herziene bestreden besluit voor zover daarbij is beslist dat de boete op € 71.500,- wordt vastgesteld. De rechtbank stelt de boete gelet op wat in overwegingen 8.5., 10.5., 13.
55. en 14.
56. is overwogen, vast op € 50.
58. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden. Verweerder moet ook de proceskosten aan eiser vergoeden. . Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). De rechtbank kent geen punt toe ten aanzien van de overschrijding van de redelijke termijn, omdat de gemachtigde van eiser geen schriftelijk verzoek tot schadevergoeding op deze grond heeft gedaan. Beslissing De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het herziene bestreden besluit van 24 maart 2025 voor zover dat ziet op de hoogte van de boete; - bepaalt dat de boete € 50.220,- bedraagt; - bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats komt van het vernietigde deel van het herziene bestreden besluit van 24 maart 2025; - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eiser te vergoeden; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.814,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.D. Belcheva, voorzitter, en mr. M.H.W. Franssen en mr. T.I. Oost, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. Nannan Panday, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 17 juli
59. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op dit besluit. Bed & breakfast. Artikel 23c van de Huisvestingswet en artikel 3.7.5 van de Huisvestingsverordening. Artikel 23a van de Huisvestingswet en artikel 3.7.2 van de Huisvestingsverordening. Artikel 23c, eerste lid, van de Huisvestingswet in samenhang met artikel 3.7.
60. van de Huisvestingsverordening. Artikel 23b van de Huisvestingswet in samenhang met artikel 3.7.
61. van de Huisvestingsverordening. Artikel 23a van de Huisvestingswet in samenhang met 3.7.
62. van de Huisvestingsverordening. Artikel 23c, eerste lid, en artikel 24 in samenhang met artikel 26, eerste lid, onder c, van de Huisvestingswet. Artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet. Artikelen 23c en 24 in samenhang met artikel 26, eerste lid, onder c, van de Huisvestingswet in samenhang met artikel 3.9.
63. van de Huisvestingsverordening. Artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet. Artikelen 23c en 24 in samenhang met artikel 26, eerste lid, onder c, van de Huisvestingswet in samenhang met artikel 3.9.
64. van de Huisvestingsverordening. Artikel 32 van de Huisvestingswet. Artikel 34 van Huisvestingswet. Algemene wet op het binnentreden. ECLI:NL:RBROT:2018:
65. Basisregistratie Adressen en Gebouw. Basisregistratie personen. ECLI:NL:RVS:2021:
66. ECLI:NL:RVS:2017:
67. Besloten vennootschap. ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:
68. ECLI:NL:RVS:2023:2071, ro. 9.3 ECLI:NL:RVS:2024:3416 en ECLI:NL:RVS:2024:
69. ECLI:NL:RVS:2024:4761, r.o.
70. ECLI:NL:RVS:2024:960, r.o. 5.
71. ECLI:NL:HR:2008:BD0191, r.o. 4.2.
72. en ECLI:NL:CBB:2022:810, r.o. 7.10.3.