ECLI:NL:RBAMS:2025:5934

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: AMS 23/5166 uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juli 2025 in de zaak tussen [bedrijf 1] , gevestigd te [vestigingsplaats] , eiseres, (gemachtigde: mr. V.J. Oranje), en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder (gemachtigde: mr. F.M.E. Schuttenhelm). Inleiding 1.1 In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de bestuurlijke boete die verweerder heeft opgelegd met het besluit van 26 januari 2023 vanwege strijd met de Huisvestingswet 2014 (Huisvestingswet) in samenhang met de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 (Huisvestingsverordening). 1.2 Met het bestreden besluit van 4 juli 2023 heeft verweerder het bezwaar tegen de boeteoplegging ongegrond verklaard. 1.3 Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.4 De rechtbank heeft het beroep op 10 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres,de gemachtigde van verweerder en mr. M.R. Eland-Darsan en [de persoon] aan de zijde van verweerder. De rechtbank heeft de zaak gelijktijdig behandeld met de beroepen in de zaken AMS 23/4961, AMS 23/5442 en AMS 23/

1. Totstandkoming van het bestreden besluit
2. Vanaf 2015 zijn er meldingen woonfraude bij verweerder binnengekomen ten aanzien van panden aan de [adres] [nummer 1] en [nummer 2] , in laatstgenoemd pand bevindt zich op nummer [nummer 3] de B&B die eiseres zou exploiteren. De meldingen zagen op overlast, huisvuil en toeristische verhuur. Verweerder heeft na meldingen van woonfraude in 2020 meerdere controles en huisbezoeken uitgevoerd. De meldingen van woonfraude gaan ook na 2020 door. Nadat verweerder signalen kreeg van huurders dat zonder toestemming B&B vergunningen op hun naam zijn gezet en huurders zich niet mochten inschrijven op het adres, heeft verweerder besloten een grootschalig onderzoek in te stellen naar de feitelijke woonsituatie in de panden aan de [adres] nummer [nummer 1] en [nummer 2] . Dit onderzoek heeft plaatsgevonden in de maanden april en juli
3. Verweerder heeft naast een administratief onderzoek en een onaangekondigd huisbezoek op 2 juli 2022, ook contact opgenomen met Stichting Woon! om de klachten van huurders te bespreken. De uitkomsten van het onderzoek zijn neergelegd in het rapport van bevindingen van 5 juli 2022 en meerdere beeldverslagen van het huisbezoek op 2 juli
4. Op basis van het onderzoek zijn overtredingen door verweerder geconstateerd en boetes opgelegd aan de eigenaar van de panden, te weten [naam 1] , als ook aan individuele huurders, en aan eiseres als de exploitant van de B&B’s. 2.
5. Uit de gegevens van de Kamer van Koophandel blijkt dat eiseres twee bestuurders heeft, te weten [bedrijf 2] en [bedrijf 3] De enige aandeelhouder van [bedrijf 3] is [naam 2] , de zoon van de eigenaar van de woning.
6. De beroepen tegen bovengenoemde boetes zijn gelijktijdig op de zitting behandeld, en betreffen bovengenoemde zaken met zaaknummers AMS 23/4961, AMS 23/5027 en AMS 23/
7. Op deze beroepen is gelijktijdig met onderhavige uitspraak beslist met afzonderlijke uitspraken. Besluitvorming verweerder
8. Verweerder heeft met het primaire besluit, gehandhaafd in het bestreden besluit met dien verstande dat de grondslag is gewijzigd, een bestuurlijke boete van € 11.600,- opgelegd. Verweerder legt hieraan ten grondslag dat eiseres een B&B heeft geëxploiteerd zonder in het bezit te zijn van een vergunning en zonder dat sprake is van feitelijke bewoning. Voor het adres is een B&B vergunning verleend op naam van [naam 3] die ook ingeschreven staat op dit adres. De B&B ‘ [B&B] ’ staat op booking.com. De advertentie is echter geplaatst door eiseres. Zij verzorgde de boekingen en de inkomsten. [naam 3] heeft tijdens het huisbezoek verklaard dat hij niks hoeft te doen met de B&B en dat de eigenaar alles regelt. Verweerder concludeert dat [naam 3] alleen behulpzaam is geweest om een vergunning te verkrijgen, zonder dat hij de B&B exploiteerde. Voor matiging van de boete op grond van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is geen aanleiding. 4.
9. Eiseres heeft beroep ingesteld. Eiseres meent dat er geen grond was voor het onaangekondigde huisbezoek van 2 juli
10. Verder bestrijdt eiseres de overtredingen. De rechtbank zal de standpunten van eiseres hierna per beroepsgrond en per overtreding verder weergeven. Beoordeling door de rechtbank 5.
11. De rechtbank beoordeelt of verweerder de bestuurlijke boete voor het exploiteren van de B&B zonder de daarvoor benodigde vergunning terecht heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 5.
12. Vooraf merkt de rechtbank op dat verweerder de grondslag van de boete in het bestreden besluit heeft hersteld. Gelet op de aard van de volledige heroverweging in bezwaar levert dit geen strijd op met enig rechtsbeginsel, omdat het bestreden besluit op basis van hetzelfde rapport van bevindingen en dezelfde feitelijke constateringen die ten grondslag lagen aan het primaire besluit is genomen. De hoogte van de boete heeft verweerder wegens het verbod op reformatio in peius op € 11.600,- vastgesteld. Onrechtmatig onderzoek 6.
13. Eiseres stelt dat verweerder ten onrechte een onaangekondigd huisbezoek heeft verricht bij de woning. De actie had geen wettelijke grondslag en is in strijd met het huisrecht en algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Er waren geen concrete klachten die betrekking hadden op het functioneren van de B&B in de woning. Eiseres voert verder aan dat de toezichthouders met een onjuiste machtiging tot binnentreden zijn binnengetreden, waarmee zij feitelijk zonder machtiging binnentraden. 6.
14. De rechtbank overweegt als volgt. Het staat verweerder vrij om op elk moment onderzoek te doen naar de naleving van de Huisvestingswet. Verweerder – althans de door verweerder aangewezen ambtenaren, te weten de toezichthouders van de Directie Wonen – is namelijk belast met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de Huisvestingswet bepaalde. Er is dus geen aanleiding in de vorm van concrete klachten nodig voor het doen van een huisbezoek. Daarnaast mag de toezichthouder de woning zonder toestemming van de bewoner binnentreden. Wel dient aan de in artikel 1, eerste lid, van de Awbi neergelegde voorwaarden te zijn voldaan: de toezichthouder is verplicht zich voorafgaand aan het binnentreden te legitimeren en mededeling te doen van het doel van het binnentreden. 6.
15. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouders aan de toeristen hun legitimatie hebben getoond aan de personen die ten tijde van het huisbezoek aanwezig waren. Toezichthouders hebben ook het doel van het binnentreden medegedeeld. Bovendien waren de toezichthouders in bezit van een machtiging tot binnentreden. [naam 3] gaf toestemming voor het binnentreden op huisnummer [nummer 3] , nadat hem een machtiging tot binnentreden werd getoond. Dit bleek een onjuiste machtiging te zijn. De rechtbank passeert dit vormverzuim, omdat de toezichthouders wel in het bezit waren van een machtiging tot binnentreden voor huisnummer [nummer 3] en deze aan [naam 3] hebben overhandigd toen hij zijn tweede verklaring aflegde op 22 augustus
16. Gelet op de bevoegdheden die verweerder al heeft zonder de machtiging, is eiseres niet benadeeld door dit verzuim. Het beroep van eiseres op het huisrecht gaat evenmin niet op. Het huisrecht strekt tot bescherming van het ongestoorde gebruik van de woning, en dus niet tot bescherming van de eigendom of de verhuur daarvan. Dat betekent dat zelfs als het huisrecht in dit geval zou zijn geschonden, daarmee niet onrechtmatig is gehandeld jegens eiseres maar jegens de bewoners van de woningen. 6.
17. Gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat geen sprake is van een onrechtmatig onderzoek of van strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Verweerder heeft het door de toezichthouders opgestelde rapport van begindingen daarom aan zijn besluitvorming ten grondslag mogen leggen. Is sprake van een overtreding? 7.
18. Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat zij de B&B exploiteert zonder in het bezit te zijn van een vergunning. [naam 3] is bewoner en is de exploitant van de B&B die geëxploiteerd wordt in de woning. [naam 3] heeft daar ook een vergunning voor. Eiseres heeft [naam 3] enkel geholpen met het regelen van reserveringen, maar heeft verder geen bemoeienis bij de B&B. Aan de eerste verklaring van [naam 3] ten overstaan van de toezichthouders tijdens het huisbezoek kan geen waarde worden gehecht, omdat [naam 3] kampt met psychische klachten. Verweerder laat de tweede verklaring van [naam 3] ten onrechte achterwege in de besluitvorming. 7.
19. De rechtbank overweegt dat uit vaste rechtspraak volgt dat in beginsel mag worden uitgegaan van de juistheid van een op ambtsbelofte opgemaakt rapport van bevindingen. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Als in een later stadium van een procedure verklaringen worden overgelegd die afwijken van een van de overtreding opgemaakt proces-verbaal of onder ambtseed opgemaakt boeterapport, is het aan de rechter om deze verklaringen feitelijk te waarderen. Bij de beoordeling van dergelijke verklaringen mag worden betrokken dat de afwijkende verklaringen niet ten overstaan van een toezichthouder zijn afgelegd. Een verklaring die ten overstaan van een toezichthouder is afgelegd is doorgaans meer betrouwbaar dan een latere verklaring. De gehoorde persoon zal in dat stadium meer geneigd zijn naar waarheid en onbevangen te verklaren en zich minder laten leiden door ongewenste gevolgen die antwoorden voor hem of derden zouden kunnen hebben. 7.
20. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat verweerder de eerste verklaring van [naam 3] niet ten grondslag mocht leggen aan de constatering van de overtreding. De rechtbank neemt in aanmerking dat de eerste verklaring van [naam 3] overeenkomt met de feitelijke bevindingen van de toezichthouders, zoals deze zijn neergelegd in het rapport van bevindingen en met de verklaring van Stichting Woon!. [naam 3] verklaart dat hij de B&B vergunning op zijn naam moest zetten. Hij verklaart verder dat de B&B wordt geëxploiteerd door de eigenaar, [naam 1], en hij in ruil daarvoor een huurverlaging krijgt. Dit komt overeen met de bevindingen van de toezichthouders die hebben vastgesteld dat eiseres de advertentie op booking.com heeft geplaatst en het geld van de gasten int. Verder blijkt dat eiseres als B.V. mede wordt bestuurd door een andere B.V., waarvan de zoon van de eigenaar van de panden, enig aandeelhouder en bestuurder is. De rechtbank acht het niet aannemelijk dat [naam 3] eiseres heeft ingeschakeld, omdat hiervoor geen steun is te vinden in het dossier. Zo heeft [naam 3] in beide verklaringen niks verklaard over eiseres. De rechtbank acht het bovendien opvallend dat de tweede verklaring van [naam 3] van 22 augustus 2022 slechts op één punt afwijkt, namelijk zijn rol in de B&B. Gelet op voorgaande acht de rechtbank de eerste verklaring van [naam 3] geloofwaardig en de tweede verklaring niet geloofwaardig. Op grond van het voorgaande stelt de rechtbank vast dat eiseres degene was die de B&B exploiteerde. 7.
21. De rechtbank overweegt vervolgens dat in de Huisvestingsverordening een B&B wordt gedefinieerd als het tegen betaling in gebruik geven van een ruimte binnen een zelfstandige woonruimte voor kort verblijf bij de bewoner van de zelfstandige woonruimte. De bewoner is een persoon die zijn of haar hoofdverblijf heeft in de desbetreffende woonruimte. Tevens is het van belang dat alleen een bewoner van de woning exploitant van de B&B kan zijn. Blijkens de artikelsgewijze toelichting dient de exploitant tijdens de verhuur namelijk in dezelfde woning te overnachten. Inherent is dat aan de exploitant die geen hoofdverblijf in de woning heeft en geen nachtverblijf houdt geen B&B vergunning wordt verleend. Gelet op het voorstaande wordt in voornoemde woning een B&B geëxploiteerd door eiseres zonder feitelijke bewoning en zonder de daarvoor vereiste vergunning. Deze onrechtmatige verhuur door eiseres is dan ook een overtreding in de zin van artikel 23c van de Huisvestingswet jo. artikel 3.7.5 van de Huisvestingsverordening. Dat er een B&B vergunning op naam van [naam 3] was, maakt het oordeel niet anders, omdat uit het dossier blijkt dat [naam 3] niet de exploitant was van de B&B. De rechtbank acht voldoende aannemelijk dat hij de B&B vergunning op zijn naam moest zetten ten bate van de eigenaar en eiseres. 7.
22. De tussenconclusie luidt dan ook dat verweerder kon vaststellen dat sprake was van overtredingen in het pand aan de [adres] [nummer 3] . De volgende vraag is of eiseres aan te merken is als overtreder en of zij voor de overtredingen terecht is beboet. Is eiseres aan te merken als overtreder? 8.
23. Eiseres voert aan dat zij niet kan worden aangemerkt als overtreder. Als rechtspersoon kan zij geen B&B exploiteren. Eiseres heeft enkel [naam 3] geholpen bij het verwerven van enkele boekingen zonder zelf de B&B te exploiteren. 8.
24. Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling kan een rechtspersoon worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit indien de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe mede behoort de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Een dergelijke gedraging kan in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon. 8.
25. De rechtbank oordeelt dat de overtreding in de sfeer van de rechtspersoon heeft plaatsgevonden. Eiseres is een besloten vennootschap waarvan volgens het uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel volgt dat haar activiteiten bestaan uit: ‘bemiddeling bij handel, huur of verhuur van onroerend goed’ en ‘beheer van onroerend goed’. Uit het dossier blijkt dat eiseres samen met de eigenaar van de woning alle handelingen heeft verricht, waardoor de overtredingen hebben plaatsgevonden. Eiseres plaatst de advertentie van de B&B op booking.com, wordt op diezelfde website als host genoemd en heeft inkomsten van de B&B geïnd. Dit zijn wezenlijke elementen van exploitatie van een B&B en betreffen handelingen die passen in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van eiseres, zoals uit het handelsregister blijkt. Zoals hiervoor overwogen volgt de rechtbank eiseres niet in haar standpunt dat zij in opdracht van [naam 3] handelde. In tegendeel, uit het dossier blijkt nou juist dat eiseres de constructie heeft opgezet, waarbij zij en niet [naam 3] de exploitant van de B&B is. 8.
26. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat eiseres als overtreder kan worden aangemerkt. Is aanleiding voor matiging van de boete? 9.
27. Eiseres voert aan dat de boete moet worden gematigd. Er is sprake van een beperkte ernst van de overtreding en een verminderde verwijtbaarheid, omdat eiseres uitsluitend de vergunninghouder de heer [naam 3] heeft geholpen. Verder heeft het onderzoek heeft plaatsgevonden op een onaanvaardbare wijze. 9.
28. De rechtbank overweegt dat uit vaste rechtspraak volgt dat zich bijzondere omstandigheden kunnen voordoen als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding kunnen geven om een boete te matigen. Een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van de overtreding of een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden. Het is aan eiseres om de aanwezigheid van zulke bijzondere omstandigheden aannemelijk te maken. 9.
29. De rechtbank ziet geen aanleiding te boete te matigen op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb in hetgeen eiseres naar voren heeft gebracht. In tegenstelling tot wat eiseres stelt, is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van een beperkte ernst van de overtreding. Het gaat hier namelijk om een ernstige overtreding vanwege het effect op de woonruimtevoorraad en de leefbaarheid en een administratieve overtreding, waarmee regulering en effectieve handhaving in het gedrang komt. Van een verminderde verwijtbaarheid is geen sprake. Eiseres wist of had moeten weten dat de verrichte handelingen een overtreding van de Huisvestingswet opleveren, mede gelet op haar bedrijfsactiviteiten. Zo stelt eiseres zelf ook dat zij als rechtspersoon geen B&B kan exploiteren, omdat enkel natuurlijke personen kunnen voldoen aan de daarbij behorende voorwaarden en voorschriften. Zoals in overweging 6.4 is geoordeeld, was geen sprake van een onrechtmatig onderzoek. Bovendien is de (on)rechtmatigheid van het onderzoek geen omstandigheid als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Volledigheidshalve merkt de rechtbank op dat verweerder de grondslag van de boete heeft gewijzigd, maar nog wel het oude boetebedrag heeft gehanteerd. De boete voor de overtredingen van het verhuren zonder B&B vergunning en zonder feitelijke bewoning zou € 21.000,- (€ 3.000,- + € 18.000,-) moeten zijn. Wegens het verbod op reformatio in peius heeft verweerder het boetebedrag van € 11.600,- ongewijzigd gelaten. Overschrijding van de redelijke termijn 10.
30. De rechtbank toetst in boetezaken ambtshalve of er sprake is van overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. 10.
31. De redelijke termijn is in een procedure overschreden indien de totale duur van de procedure onredelijk lang is. Voor de beslechting van een geschil over een punitieve sanctie – waaronder een bestuurlijke boete – geldt als uitgangspunt dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt indien de rechtbank, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen twee jaar nadat de termijn is gaan lopen uitspraak doet. 10.
32. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem een procedure inzake een punitieve sanctie in gang wordt gezet. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is de enkele aanzegging van een boeterapport te onbepaald van aard om te worden aangemerkt als een handeling waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem een procedure inzake een punitieve sanctie in gang wordt gezet. In de regel wordt eerst met het boetevoornemen een handeling verricht waaraan een overtreder de verwachting kan ontlenen dat hem een boete zal worden opgelegd. 10.
33. De rechtbank stelt vast dat de redelijke termijn in deze zaak op 24 november 2022 is aangevangen. Op deze datum werd het voornemen tot het opleggen van een boete bekend gemaakt. Van andere handelingen waaruit eiseres de verwachting kon ontlenen te worden beboet is niet gebleken. De redelijke termijn eindigt, behoudens bijzondere omstandigheden, op 24 november
34. De rechtbank doet heden (17 juli 2025) uitspraak, waarmee sprake is van een overschrijding van acht maanden. Van bijzondere omstandigheden die in dit geval een kortere of langere behandelingsduur rechtvaardigen is niet gebleken. De zaken hebben lang bij de rechtbank gelegen. Het gevolg is dat de boete moet worden gematigd. In de regel wordt de boete verminderd met 5% per half jaar dat de redelijke termijn is overschreven. Gelet op het voorgaande matigt de rechtbank de boete met 10% en stelt de rechtbank het boetebedrag vast op € 10.440,-. Conclusie en gevolgen
35. Wat hiervoor is overwogen betekent dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven voor zover dat ziet op de hoogte van de boete. De rechtbank zal de boete zelf vaststellen op € 10.440,-. Voor het overige wordt het bestreden besluit in stand gelaten.
36. Omdat eiseres zelf geen beroep heeft gedaan op overschrijding van de redelijke termijn en de rechtbank dit ambtshalve heeft overwogen, krijgt eiseres geen vergoeding voor haar proceskosten. Zij krijgt ook het betaalde griffierecht niet terug. Beslissing De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de hoogte van de boete; - bepaalt dat de boete € 10.440,- bedraagt; - bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats komt van het vernietigde deel van het bestreden besluit. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.D. Belcheva, voorzitter, en mr. M.H.W. Franssen en mr. T.I. Oost, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. Nannan Panday, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 17 juli
37. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bed and Breakfast. Artikelen 23c en 24 in samenhang met artikel 26, eerste lid, onder c, van de Huisvestingswet in samenhang met artikel 3.9.
38. van de Huisvestingsverordening. ECLI:NL:CBB:2017:
39. Artikel 32 van de Huisvestingswet. Artikel 34 van Huisvestingswet. Algemene wet op het binnentreden. ECLI:NL:RBROT:2018:
40. Zie ECLI:NL:RVS:2017:
41. Zie artikel 1, onder d, van de Huisvestingsverordening. ECLI:NL:RVS:2023:
42. ECLI:NL:RVS:2024:4761, r.o.
43. ECLI:NL:RVS:2024:960, r.o. 5.
44. ECLI:NL:HR:2008:BD0191, r.o. 4.2.
45. en ECLI:NL:CBB:2022:810, r.o. 7.10.3..