ECLI:NL:RBDHA:2024:24019

RECHTBANK DEN HAAG Bestuursrecht zaaknummer: SGR 23/8666 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 december 2024 in de zaak tussen Mployment Housing B.V., eiseres [eisers sub 1] en [eisers sub 2] en [eisers sub 3], eisers te [woonplaats 1] en [woonplaats 2], hierna samen: eisers (gemachtigden: mr. M. Kashyap en mr. C.L. Heijnen-Bos), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lisse, verweerder (gemachtigden: mr. C.A. Blankenstein en mr. D. van Werkhoven). Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van 20 november 2023 (het bestreden besluit) waarbij verweerder aan de eigenaren van de woning (eisers: [eisers sub 1] en [eisers sub 2]) een last onder dwangsom heeft opgelegd vanwege het gebruik van de woning aan de [adres] te [plaats] in strijd met het bestemmingsplan. 1.
2. Bij besluit van 21 februari 2023 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd. Tegen het primaire besluit hebben eisers bezwaar gemaakt. Daarnaast hebben zij de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is afgewezen. Bij besluit van 20 november 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen de last onder dwangsom ongegrond verklaard. 1.
3. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 1.
4. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.
5. Eisers hebben nadere stukken ingediend. 1.
6. De rechtbank heeft het beroep op de zitting van 3 oktober 2024 behandeld. Namens eiseres is verschenen [naam] en zijn partner, bijgestaan door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Beoordeling door de rechtbank Overgangsrecht Omgevingswet 2.Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
7. Bij besluit van 21 februari 2023 heeft verweerder de last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) van toepassing blijft.Waar gaat deze zaak over?
8. [eisers sub 1] en [eisers sub 2] zijn eigenaren van het pand aan de [adres] in [plaats]. Zij verhuren dit pand aan eiseres. Dit bedrijf verleent bedrijfsmatige huisvesting voor onder andere EU-arbeidsmigranten. [eisers sub 3] huurt een kamer in het pand en woont daar. 4.
9. Op 8 december 2022 heeft verweerder naar aanleiding van een telefonische melding van overlast een controle uitgevoerd in het pand. Deze controle heeft uitgewezen dat de woning bestaat uit vier slaapkamers, een woonkamer, een keuken en een badkamer. Verder is vastgesteld dat zes personen op dit adres verblijven, waarvan één stel. De overige vier personen hebben geen relatie met elkaar. Zij betalen voor hun verblijf € 90,- per week. Allen werken bij een uitzendbureau. 4.
10. Op 11 januari 2023 heeft verweerder aan eisers een voornemen verzonden tot het opleggen van een last onder dwangsom. Eiseres heeft hierop een zienswijze ingediend. Wat heeft verweerder besloten?
11. Verweerder heeft bij het primaire besluit aan de eigenaren van het pand een last onder dwangsom opgelegd. Volgens verweerder is het gebruik van het pand ten behoeve van meerdere huishoudens in strijd met de voorschriften van het bestemmingsplan ‘[bestemmingsplan]’ en het paraplubestemmingsplan ‘Herziening begrippen’, waarin het pand de bestemming ‘Wonen’ heeft. In artikel 2.12, onder b, van de planregels van het Paraplubestemmingsplan ‘Herziening begrippen’, staat namelijk dat het gebruik van bedrijfswoningen, woningen en/of wooneenheden anders dan voor één huishouden niet is toegestaan. Verweerder heeft daarom de eigenaren van het pand aan de [adres] gelast om het gebruik van het pand door meer dan één huishouden vóór 1 mei 2023 te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 15.000,- ineens. 5.
12. Verweerder heeft bij het bestreden besluit het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit – onder verwijzing naar het advies van de Commissie Bezwaren en Klachten van 25 oktober 2023 – op het standpunt dat de bestemmingsplanregels niet evident in strijd zijn met het EU recht, omdat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het eerdere oordeel van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 1 december 2022, naar het oordeel van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 29 juni 2023 en naar het oordeel van de voorzieningenrechter van de hoogste bestuursrechter van 27 maart
13. Dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is volgt volgens verweerder ook uit het arrest van het Hof van 30 januari
14. 5.
15. In het verweerschrift heeft verweerder zich subsidiair op het standpunt gesteld dat als de Dienstenrichtlijn wel van toepassing is er geen sprake is van evidente strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Een beroep op artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn kan alleen slagen als de last onder dwangsom is opgelegd vanwege een beperking die moet worden aangemerkt als een eis als bedoeld in de Dienstenrichtlijn en als evident is dat deze eis niet in overeenstemming is met de voorwaarden die daar in artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn aan worden gesteld, het discriminatieverbod, noodzakelijkheid en evenredigheid. Hiervan is geen sprake, aldus verweerder. Wat vinden eisers in beroep?
16. Eisers betwisten niet dat het pand wordt gebruikt door meerdere huishoudens en ook niet dat dit in strijd is met het bestemmingsplan. Zij voeren aan dat sprake is van een categorisch verbod op huisvesting van arbeidsmigranten in woningen. Dit volgt uit de bestemmingsplanregels. Eisers voeren aan dat deze bestemmingsplanregels op grond waarvan de last onder dwangsom is opgelegd in strijd zijn met het EU-recht, in het bijzonder met artikel 15, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn en met het recht op vrij verkeer van werknemers, neergelegd in artikel 45 van het VWEU. Voor deze strijdigheid bestaat geen rechtvaardiging. Daarom zijn de bestemmingsplanregels onrechtmatig en onverbindend, zodat geen sprake is van een overtreding. Wat is het oordeel van de rechtbank? Toetsingskader
17. De rechtbank stelt voorop dat tegen de vaststelling van het bestemmingsplan een rechtsmiddel heeft open gestaan. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat de mogelijkheid om in een procedure als deze de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze, waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet.
18. De Dienstenrichtlijn is van toepassing op eisen die specifiek de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit regelen, of daarop specifiek van invloed zijn. Dit volgt uit overweging 9 van de preambule van de Dienstenrichtlijn. Het kan daarbij zowel gaan om eisen die uitdrukkelijk zijn gericht zijn tot dienstverrichters als om eisen die weliswaar zijn gericht tot iedereen, maar die gelet op hun effecten, specifiek van invloed zijn op de toegang tot de uitoefening van een dienstenactiviteit. De Dienstenrichtlijn is niet van toepassing op eisen die op iedereen zonder onderscheid van toepassing zijn, dat wil zeggen zowel op dienstverrichters als op niet-dienstverrichters. 8.
19. Ook een regeling in een bestemmingsplan kan als eis worden aangemerkt. Voor de vraag of zo'n regeling een eis is in de zin van de Dienstenrichtlijn, geldt hetzelfde toetsingskader als hiervoor in overweging 7 is weergegeven. Dat betekent dus dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op planregelingen die dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht moeten nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen, dat moeten. Is de Dienstenrichtlijn van toepassing en is de bestemmingsplanregel daarmee evident in strijd?
20. Volgens verweerder is de Dienstenrichtlijn niet van toepassing, omdat het niet gaat om eisen met betrekking tot de toegang of uitoefening van een dienstenactiviteit, zoals bedoeld in overweging 9 van de preambule van de Dienstenrichtlijn, maar om regels van ruimtelijke ordening die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen en daarop specifiek van invloed zijn. Artikel 2.12, onder b van het bestemmingsplan betreft een algemeen geformuleerde regel, die naar zijn aard op dezelfde wijze geldt voor personen die een dienstenactiviteit verrichten als voor particulieren. Het bestemmingsplan is daarom niet evident in strijd met de Dienstenrichtlijn. 9.
21. Volgens eisers is de Dienstenrichtlijn wel van toepassing en is de last onder dwangsom daarmee in strijd. Uit jurisprudentie van de Afdeling volgt dat er twee categorieën zijn waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is: eisen die uitdrukkelijk zijn gericht tot dienstverrichters en eisen die weliswaar gericht zijn tot iedereen, maar die gelet op hun effecten specifiek van invloed zijn op de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. Ook gebruiksverboden kunnen als eis in de zin van het voorgaande worden aangemerkt. Volgens eisers gaat het in dit geval om een gebruiksverbod dat specifiek ziet op een dienstenactiviteit, namelijk bedrijfsmatige kamerverhuur van woningen. Niet-bedrijfsmatige kamerverhuur is, gelet op de definitiebepaling van ‘bedrijfsmatige kamerverhuur’, wel toegestaan onder de woonbestemming. De planregeling is daarmee gericht op de dienstverrichter en regelt specifiek de uitoefening van een dienstenactiviteit, bestaande uit het huisvesten van arbeidsmigranten. De dienstverrichter mag immers arbeidsmigranten niet huisvesten in woningen door middel van bedrijfsmatige kamerverhuur. Dit verbod op bedrijfsmatige kamerverhuur geldt daarmee niet op dezelfde wijze voor dienstverrichters als voor particulieren. Het oordeel van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 1 december 2022 en van 29 juni 2023 is daarom niet juist. Subsidiair is sprake van een eis die is gericht op iedereen, maar die gelet op het effect daarvan specifiek van invloed is op de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. Verweerder heeft de planregels ten onrechte niet getoetst aan artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Oordeel van de rechtbank
22. De rechtbank is in navolging van het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechters van deze rechtbank van oordeel dat deze planregels niet evident in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn. Zoals verweerder heeft toegelicht is de Dienstenrichtlijn niet van toepassing, gelet op overweging 9 van de considerans van de Dienstenrichtlijn. De rechtbank ziet geen reden om daar anders over te denken, gelet op het hiervoor onder overweging 7 geschetste toetsingskader. In dit geval is aan het perceel van eisers de bestemming "Wonen" toegekend. Daarvoor geldt dat het gebruik als woning anders dan voor één huishouden niet is toegestaan. Ingevolge de begripsbepaling van artikel 2.10.4 van de planregels van het bestemmingsplan wordt onder één huishouden verstaan: persoon of groep personen die een huishouding voert, waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan; bedrijfsmatige kamerverhuur wordt daaronder niet begrepen. Deze planregels betreffen naar het oordeel van de rechtbank voorschriften inzake ruimtelijke ordening als bedoeld in overweging 9 van de Dienstenrichtlijn die geen beperking opleveren van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en van het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten, omdat deze niet de toegang tot een activiteit in verband met diensten specifiek regelt of daarop specifiek van invloed is, maar door dienstverrichters in acht moet worden genomen in de uitoefening van hun economische activiteit, op dezelfde wijze als door personen die handelen als particulier. Deze planregels bevatten ook geen kwantitatieve of territoriale beperkingen aan de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit, zoals bedoeld in artikel 15, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn. 10.
23. De rechtbank ziet in wat eisers in beroep naar voren hebben gebracht geen aanleiding om daar in deze procedure anders over te oordelen. 10.
24. Uit de uitspraken van de Afdeling waarop eisers zich hebben beroepen volgt niet dat de Dienstenrichtlijn in dit geval wel van toepassing is, omdat geen sprake is van een vergelijkbare situatie als in deze zaak aan de orde is. In de ene zaak ging het om een planregel waarin seizoenarbeiders en arbeidsmigranten waren uitgesloten van logies bij bijvoorbeeld hotels en pensions en was niet in geschil dat de Dienstenrichtlijn daarop van toepassing is. In de andere zaak ging het om recreatiewoningen waarbij in het bestemmingsplan een gebruiksverbod was opgenomen, inhoudende dat huisvesting van arbeidsmigranten als strijdig met de bestemming werd beschouwd. Dit gebruiksverbod is volgens de Afdeling een eis waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is. De planregel regelt specifiek de uitoefening van een dienstenactiviteit, omdat de dienstverrichter arbeidsmigranten niet mag huisvesten. In de zaak van eisers is bedrijfsmatige kamerverhuur op de bestemming Wonen niet toegestaan, maar deze planregel is anders dan in de door eisers genoemde uitspraken van de Afdeling het geval was niet alleen gericht op dienstverrichters, maar ook op particulieren. 10.
25. Ook het standpunt van eisers dat de planregels weliswaar gericht zijn tot iedereen maar gelet op hun effecten specifiek van invloed zijn op de toegang tot de uitoefening van een dienstenactiviteit volgt de rechtbank niet. Volgens eisers is groepshuisvesting van arbeidsmigranten in woningen door de planregels uitgesloten. Het effect van de planregels is volgens hen dan ook dat het kamerverhuurverbod specifieke invloed heeft op de toegang tot of de uitoefening van de dienstenactiviteit bestaande uit het bedrijfsmatig huisvesten van arbeidsmigranten. Eisers hebben deze stelling naar het oordeel van de rechtbank echter niet aannemelijk gemaakt. Zoals hiervoor is overwogen worden personen die handelen als particulier immers ook geraakt door het kamerverhuurverbod. Is er sprake van evidente strijd met het vrij verkeer van werknemers?
26. In artikel 45 van het VWEU is het vrij verkeer van werknemers geregeld. Dat houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden. 11.
27. Volgens verweerder zijn de voorschriften van het bestemmingsplan niet evident in strijd met artikel 45 van het VWEU. Uit de voorschriften van het bestemmingsplan blijkt namelijk dat de woningen met de bestemming ‘Wonen’ - onder meer - niet mogen worden gebruikt voor bedrijfsmatige kamerverhuur. Iedere vorm van bedrijfsmatige kamerverhuur - ongeacht de nationaliteit van de personen - is in strijd met de voorschriften van het bestemmingsplan. Het betreft een voorschrift dat voor iedereen geldt. Nu er in de voorschriften van het bestemmingsplan geen discriminatoir onderscheid wordt gemaakt is er van schending van artikel 45 van het VWEU geen sprake. 11.
28. Volgens eisers zijn de voorschriften van het bestemmingsplan wel in strijd met artikel 45 van het VWEU, omdat de planregels als indirect discriminerend moeten worden beschouwd. Eisers stellen, onder verwijzing naar een arrest van het Hof , dat het moet gaan om de mogelijkheid dat migrerende werknemers eerder worden getroffen dan nationale werknemers en niet zozeer om het daadwerkelijk eerder getroffen worden, als overwogen in de hiervoor vermelde uitspraak van de rechtbank van 1 december
29. Volgens eisers is sprake van potentiële benadeling. Zij verwijzen daartoe naar het Rapport Roemer van 30 oktober 2020 en ‘de Routekaart naar goede huisvesting voor EU-migranten 2019’. Verweerder is hier in het bestreden besluit niet op ingegaan. Dat sprake is van indirecte discriminatie leiden eisers ook af uit de door hen overgelegde Woo-stukken. Oordeel van de rechtbank
30. De rechtbank is in navolging van het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van oordeel dat deze planregels evenmin evident in strijd zijn met het vrij verkeer van werknemers. Het vrij verkeer van werknemers als neergelegd in artikel 45 van het VWEU houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden. De planregels worden zonder onderscheid van nationaliteit toegepast zodat geen sprake is van directe discriminatie. Ook is het niet evident dat hier sprake is van indirecte discriminatie of een indirecte belemmering. Daarbij is van belang dat het vrij verkeer van werknemers nader is uitgewerkt in de Verordening 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie. In artikel 9 van deze Verordening zijn rechtstreeks werkende regels omtrent huisvesting van EU-arbeidsmigranten neergelegd. De betreffende planregels zijn niet met dit artikel in strijd. De rechtbank vindt het verder niet evident dat arbeidsmigranten als gevolg van de planregels dat een woning niet mag worden gebruikt door meer dan één huishouden daadwerkelijk worden belemmerd bij het gebruik maken van het vrij verkeer van werknemers. Niet is aannemelijk gemaakt dat arbeidsmigranten door de planregel geen gebruik (kunnen) maken van het vrij verkeer van werknemers om in Nederland te gaan werken. Daarbij geldt dat de planregel alleen betrekking heeft op bedrijfswoningen, woningen en wooneenheden, maar niet op andere plekken waar arbeidsmigranten met meerdere huishoudens kunnen wonen. Verweerder heeft daarbij toegelicht dat er beleid wordt gevoerd dat erop is gericht om binnen de gemeente arbeidsmigranten te huisvesten in leegstaande kantoren en voormalige agrarische gebouwen. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat zij niet zonder nader onderzoek kan vaststellen dat artikel 2.12, onder b, van het bestemmingsplan ‘Herziening begrippen’ in strijd is met artikel 45 van het VWEU. De planregel is daarom niet evident in strijd met artikel 45 van het VWEU en er is dan ook geen aanleiding om deze planregel onverbindend te verklaren. In wat eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. Dat van een potentiële benadeling sprake is hebben eisers niet aannemelijk gemaakt.
31. Nu de rechtbank tot het oordeel is gekomen dat in dit geval de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is, laat de rechtbank de beroepsgronden van eisers voor zover die zien op artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn en het subsidiaire standpunt van verweerder hierover onbesproken. Overtreding
32. Zoals hiervoor is overwogen is niet in geschil dat het pand wordt gebruikt door meerdere huishoudens en is ook niet in geschil dat dit gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank gaat gelet op het voorgaande ervan uit dat het gebruiken van het pand door meer dan één huishouden een overtreding oplevert. Uitgangspunt is dat verweerder een beginselplicht tot handhaving heeft. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. Bijzondere omstandigheden: is sprake van strijd met het vertrouwensbeginsel?
33. De rechtbank overweegt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel van belang is of er sprake is van een