ECLI:NL:RBDHA:2024:4280

RECHTBANK DEN HAAG Zittingsplaats Haarlem Bestuursrecht zaaknummers: NL23.25167 en NL24.6176 uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen [eiser] , eiser V-nummer: [nummer] (gemachtigde: mr. T.E. van Houwelingen-Boer), en de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder, (gemachtigde: mr. H. Chamkh en mr. C. Wesenbeek). Procesverloop

1. In deze uitspraak beslist de rechtbank op twee beroepen van eiser. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 1 september
2. Daarin heeft verweerder vastgesteld dat het recht van eiser op tijdelijke bescherming op grond van richtlijn 2001/55/EG (de richtlijn) en het daarop gebaseerde Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/3822 (het Uitvoeringsbesluit) op 4 september 2023 eindigt, hij vanaf die datum niet langer rechtmatig in Nederland verblijft, hij de Europese Unie binnen vier weken moet verlaten en dat hij moet terugkeren naar India. Dit beroep is geregistreerd onder nummer NL23.
3. Eiser heeft de voorzieningenrechter verzocht de voorlopige voorziening te treffen dat de rechten van eiser ook na 4 september 2023 blijven doorlopen totdat in de bodemzaak uitspraak is gedaan of de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) over het beëindigen van de bescherming op grond van tijdelijke richtlijn uitspraak heeft gedaan. Dit verzoek is geregistreerd onder nummer NL23.
4. Verweerder heeft het besluit van 1 september 2023 later ingetrokken. 1.1 Eiser heeft daarnaast beroep ingesteld tegen het besluit van 7 februari
5. Daarin heeft verweerder vastgesteld dat eiser met ingang van 5 maart 2024 niet langer rechtmatig in Nederland verblijft, dat hij de Europese Unie binnen vier weken ná 4 maart 2024 moet verlaten en dat hij moet terugkeren naar India. Dit beroep is geregistreerd onder nummer NL24.
7. De rechtbank heeft de beroepen op 6 maart 2024 op zitting behandeld. De voorzieningenrechter heeft op dezelfde zitting eisers verzoek om een voorlopige voorziening met nummer NL23.25168 behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Als tolk is verschenen [tolk] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. De beroepen en het verzoek om een voorlopige voorziening zijn gelijktijdig behandeld met de beroepen en verzoeken om voorlopige voorziening van twee andere eisers tegen vergelijkbare besluiten als die van 1 september 2023 en 7 februari
9. De voorzieningenrechter heeft op 11 maart 2024 uitspraak gedaan in het verzoek van eiser (NL23.25168) om het treffen van een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter heeft het besluit van 7 februari 2024 geschorst totdat op het beroep is beslist en bepaald dat verzoeker, totdat op het beroep is beslist, dient te worden behandeld als een vreemdeling die onder de werking van richtlijn valt. Overwegingen Feiten en omstandigheden
10. Eiser stelt te zijn geboren op [datum] 1993 en de Indiase nationaliteit te hebben. Eiser verbleef in Oekraïne op grond van een tijdelijke verblijfsvergunning. Nadat de oorlog in februari 2022 in Oekraïne uitbrak, is eiser naar Nederland gekomen. Eiser heeft zich in juni 2022 laten registreren in de Basisregistratie Personen (BRP) en verweerder heeft hem in het bezit gesteld van een ontheemdendocument (O-document) waarop is vermeld dat verblijf is toegestaan op grond van de richtlijn en dat arbeid in loondienst vrij is toegestaan. Eiser heeft toegelicht dat hij vanuit India naar Oekraïne was vertrokken omdat hij bij een lagere kaste hoorde en om die reden werd mishandeld. In Oekraïne heeft hij een studievergunning gekregen en een Oekraïense vrouw ontmoet. Met haar is hij in februari 2022 getrouwd. Zij verblijft nog in Oekraïne.
11. Eiser hoort bij de zogenaamde groep derdelanders. Met het begrip derdelanders wordt in deze uitspraak verder bedoeld de mensen die vóór het uitbreken van de oorlog in Oekraïne waren en daar een tijdelijke verblijfsvergunning hadden, bijvoorbeeld voor werk of studie.
12. In de brief van 23 november 2022 heeft verweerder aan eiser medegedeeld dat eisers tijdelijke bescherming op grond van de richtlijn per 4 maart 2023 zal worden beëindigd. 6.1 In de brief van 14 februari 2023 heeft verweerder aan eiser medegedeeld dat zijn tijdelijke bescherming op grond van de richtlijn met zes maanden wordt verlengd tot 4 september
13. 6.2 Verweerder heeft, na het besluit van 1 september 2023 over de beëindiging van eisers recht op tijdelijke bescherming per 4 september 2023 en met het terugkeerbesluit, in een brief op 6 september 2023 aan eiser laten weten dat hij tijdelijk langer in Nederland mag blijven. In zijn brief verwijst verweerder naar een vergelijkbare zaak waarin de Afdeling de voorlopige voorziening heeft getroffen dat die vreemdeling voorlopig moet worden behandeld alsof het recht op tijdelijke bescherming op grond van de richtlijn op hem van toepassing blijft. 6.3 De Afdeling heeft in een uitspraak van 17 januari 2024 een oordeel gegeven over de vraag of verweerder de tijdelijke bescherming die hij heeft verleend aan derdelanders uit Oekraïne die vanuit daar naar Nederland zijn gevlucht en die zich vóór 19 juli 2022 in Nederland hebben ingeschreven in de BRP, per 4 september 2023 mocht beëindigen. De Afdeling komt in haar uitspraak tot het oordeel dat verweerder de tijdelijke bescherming van derdelanders niet per 4 september 2023 kon beëindigen. De Afdeling komt ook tot de conclusie dat op grond van de richtlijn de tijdelijke bescherming van derdelanders op 4 maart 2024 van rechtswege eindigt. 6.4 Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling heeft verweerder bij brief van 24 januari 2024 aan eiser meegedeeld dat hij tot en met 4 maart 2024 onder de richtlijn valt, dat hij met het verlopen O-document en de brief kan aantonen dat hij tot en met 4 maart 2024 in Nederland mag zijn en mag werken en dat hij geen recht op opvang meer heeft na 1 april
14. In de brief staat ook dat verweerder als gevolg van de uitspraak van de Afdeling het besluit van 1 september 2023 intrekt en dat eiser een nieuw terugkeerbesluit krijgt. 6.5 Het besluit van 7 februari 2024 is het in de brief van 24 januari 2024 aangekondigde terugkeerbesluit. Vervolgens heeft verweerder op 14 februari 2024 meegedeeld het besluit van 1 september 2023 in te trekken en aangeboden proceskosten tot een bedrag van € 1.750,- te vergoeden. Op 19 februari 2024 heeft eiser de rechtbank bericht dat hij zijn beroep tegen het besluit van 1 september 2023 handhaaft. Wat is het oordeel van de rechtbank?
15. De rechtbank is van oordeel dat het beroep tegen het besluit van 1 september 2023 niet-ontvankelijk is voor zover het is gericht tegen het besluit van die datum, maar dat het voor het overige gegrond is, en dat het beroep tegen het besluit van 7 februari 2024 niet-ontvankelijk is. De rechtbank is van oordeel dat de tijdelijke bescherming van eiser niet per 4 maart 2024 van rechtswege is geëindigd. Aan de hand van de beroepsgronden zal de rechtbank hierna uitleggen hoe zij tot haar oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft. Wat is de omvang van het geschil en zijn de beroepen ontvankelijk?
16. Eiser stelt dat hij belang heeft bij zijn beroep tegen het bestreden besluit van 1 september
17. Ter zitting heeft eiser erkend dat er geen belang meer is bij de beantwoording van de vraag of de tijdelijke bescherming per 4 september 2023 terecht is beëindigd, maar dat hij met het beroep wel de aard van zijn verblijfsrecht aan de orde kan stellen. Volgens eiser had aan hem op grond van artikel 2, onder g, in samenhang met artikel 8, eerste lid, van de richtlijn, een verblijfsvergunning moeten worden verleend. Hij verkeert nu in een materieel slechtere situatie omdat dat niet is gebeurd. Hij wordt namelijk niet twee jaar maar slechts zes maanden van het mvv-vereiste vrijgesteld. Ook telt het verblijf tijdens de tijdelijke bescherming niet mee voor bijvoorbeeld een toekomstige verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. Eiser heeft toegelicht dat hij zijn beroep ook handhaaft om tegen de brief van 24 januari 2024, die als besluit moet worden gezien, op te kunnen komen. Bij de beoordeling van de brief van 24 januari 2024 kan de rechtbank volgens eiser ingaan op de vraag of aan hem een verblijfsvergunning had moeten zijn verleend. 8.1 Verweerder stelt zich op het standpunt dat het beroep tegen het besluit van 1 september 2023 mede is gericht tegen het besluit van 7 februari 2024 en dat het beroep tegen het besluit van 7 februari 2024 daarom niet-ontvankelijk is. De brief van 24 januari 2024 is volgens verweerder geen aanvullend besluit. Verweerder heeft met deze brief slechts invulling gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2024, waarin staat dat de bescherming van derdelanders van rechtswege afloopt op 4 maart 2024 en het aan verweerder is om te bepalen in welke vorm hij dat aan de betreffende derdelanders zal meedelen. 8.2 In artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), is bepaald dat onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. In artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is bepaald dat een beroep van rechtswege mede betrekking heeft op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. 8.3.1 De rechtbank is van oordeel dat de brief van 24 januari 2024 moet worden gezien als een besluit tot wijziging van het besluit van 1 september
18. Reden daarvoor is de inhoud van de brief. Verweerder geeft daarin immers aan eiser te kennen dat de tijdelijke bescherming, anders dan in het besluit van 1 september 2023 staat, niet op 4 september 2023, maar op 4 maart 2024 eindigt. Hiermee maakt verweerder dus kenbaar dat één van de beoogde rechtsgevolgen van het besluit van 1 september 2023, namelijk de beëindiging per 4 september 2023 van eisers rechten op grond van de richtlijn, komt te vervallen. In plaats daarvan, zo staat in de brief, komen die rechten te vervallen per 4 maart
19. 8.3.2 Dat verweerder naar eigen zeggen niet bevoegd is om het recht op tijdelijke bescherming te beëindigen omdat dit van rechtswege gebeurt, maakt niet dat geen sprake is van een besluit. Een beslissing heeft immers ook rechtsgevolg, en kan daarom een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb zijn, indien deze erop is gericht de juridische status van een persoon vast te stellen. In de brief van 24 januari 2024 heeft verweerder vastgesteld dat eiser niet per 4 september 2023 maar per 4 maart 2024 niet langer onder de richtlijn valt. Dit is de vaststelling van een wijziging van eisers juridische status. Verder is een mededeling van een bestuursorgaan dat het in een bepaald geval niet bevoegd is een gewenst rechtsgevolg te bewerkstelligen in beginsel een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, Awb, tenzij aan het bestuursorgaan geen enkele bevoegdheid is toegekend in het kader van de uitvoering van de betreffende wettelijke regeling. Dit laatste is hier volgens de rechtbank niet het geval. Verweerder heeft juist eerder gebruik gemaakt van een toen volgens hem wel aan hem toekomende bevoegdheid de tijdelijke bescherming te beëindigen. Dit leidt tot de conclusie dat de brief van 24 januari 2024 ook uit die hoofde een besluit tot wijziging van het besluit van 1 september 2023 bevat. Dat, zoals verweerder stelt, de brief is bedoeld is om eiser te informeren, doet hier niet aan af, omdat het verstrekken van informatie kan plaatsvinden naast het meedelen van een besluit. 8.3.3 Ook staat in de brief van 24 januari 2024 dat verweerder het besluit van 1 september 2023 intrekt (“Door de definitieve uitspraak van de Raad van State trekt de IND dit besluit in”). Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat het besluit van 1 september 2023 pas met de brief van 14 februari 2024 daadwerkelijk is ingetrokken. De rechtbank volgt dit standpunt niet, omdat het niet is te rijmen met de tekst van de brief van 24 januari
20. Anders dan geldt voor het in de brief van 24 januari 2024 aangekondigde besluit van 7 februari 2024, staat in de tekst van de brief geen aankondiging van een besluit tot intrekking, maar staat daar gewoon dat het besluit van 1 september 2023 wordt ingetrokken. Daarbij is ook van belang dat, zoals hiervoor overwogen, in de brief kenbaar wordt gemaakt dat één van de beoogde rechtsgevolgen van het besluit van 1 september 2023, namelijk de beëindiging van eisers rechten op grond van de richtlijn per 4 september 2023, komt te vervallen. Dat betekent dat de brief van 24 januari 2024 ook een besluit tot intrekking van het besluit van 1 september 2023 bevat voor zover daarbij eisers recht op tijdelijke bescherming werd beëindigd per 4 september
21. Het in het besluit van 1 september 2023 vervatte terugkeerbesluit is niet ingetrokken met de brief van 24 januari
22. 8.3.4 Nu er geen reden is om aan te nemen dat partijen hierbij geen belang hebben, heeft eisers tegen het besluit van 1 september 2023 ingestelde beroep mede betrekking op de brief van 24 januari
23. 8.4 Het besluit van 7 februari 2024 is naar het oordeel van de rechtbank een besluit tot wijziging van het terugkeerbesluit dat onderdeel is van het besluit van 1 september
24. De datum waarop eiser volgens verweerder uit Nederland en de Europese Unie moet vertrekken wordt met het besluit van 7 februari 2024 namelijk gewijzigd. In het besluit van 1 september 2023 staat dat eiser vanaf 4 september 2023 niet langer rechtmatig in Nederland verblijft en binnen vier weken moet vertrekken; in het besluit van 7 februari 2024 staat dat eiser vanaf 4 maart 2024 niet langer rechtmatig in Nederland verblijft en binnen vier weken moet vertrekken. Het is duidelijk dat eiser belang heeft bij een beoordeling van deze wijziging en dat zijn beroep tegen het besluit van 1 september 2023 daarom mede betrekking heeft op het besluit van 7 februari
25. Dit betekent dat eiser geen afzonderlijk beroep heeft hoeven instellen tegen het terugkeerbesluit van 7 februari
26. Het beroep dat hij toch tegen dat besluit heeft ingediend is dus niet-ontvankelijk. 8.5 De rechtbank is verder van oordeel dat zij in het kader van dit geding niet kan beoordelen of aan eiser een verblijfsvergunning had moeten worden verstrekt. In 2022 heeft eiser een O-document gekregen om zijn verblijfsrecht aan te tonen. In het besluit van 24 januari 2024 staat hierover dat, omdat eisers verblijfsrecht tot 4 maart 2024 wordt gecontinueerd, hij met het verlopen O-document en de brief kan aantonen dat hij tot 4 maart 2024 in Nederland mag zijn. Het besluit gaat dus voor wat betreft het O-document slechts over het bieden van een oplossing voor praktische consequenties van het wijzigen van de einddatum van de tijdelijke bescherming. Op het O-document staat namelijk een eerdere einddatum dan 4 maart
27. De andere besluiten waarop dit beroep betrekking heeft, bevatten ook geen aanpassingen of wijzigingen van het O-document. De vraag of aan eiser een verblijfsvergunning had moeten verleend, valt daarom buiten de omvang van het geding. 8.6 Omdat het beroep NL24.6176 niet-ontvankelijk is, bespreekt de rechtbank hierna de beroepsgronden van eiser in het kader van het beroep NL23.
28. En omdat eiser geen belang meer heeft bij een beoordeling van het besluit van 1 september 2023 nu dat is ingetrokken, is het beroep NL23.25167 voor zover het is gericht tegen dat besluit niet-ontvankelijk. Is de rechtbank gebonden aan de overwegingen van de Afdeling over het eindigen van de tijdelijke bescherming op 4 maart 2024?
29. Eiser voert aan dat de rechtbank het oordeel van de Afdeling in de uitspraak van 17 januari 2024 dat de tijdelijke bescherming op 4 maart 2024 van rechtswege eindigt, niet hoeft te volgen. De vraag of de tijdelijke bescherming van derdelanders van rechtswege op 4 maart 2024 eindigt, was immers geen onderdeel van het geding bij de Afdeling. Hierover hebben partijen zich ook niet kunnen uitlaten tijdens de procedure bij de Afdeling. De overwegingen van de Afdeling over de beëindiging per 4 maart 2024 moeten dus worden beschouwd als ten overvloede. 9.1 De Afdeling heeft, zo staat in de uitspraak, dit oordeel gegeven omwille van de rechtseenheid, rechtsontwikkeling en rechtsbescherming in algemene zin. De Afdeling beoogt ook op voorhand duidelijkheid te scheppen wanneer de tijdelijke bescherming van derdelanders eindigt op 4 maart
30. De rechtbank constateert dat de vraag wanneer de tijdelijke bescherming van derdelanders eindigt, buiten het kader van het geding in die zaak viel. Het ging in die zaak over de vraag of verweerder het recht op tijdelijke bescherming van de betrokkene op 4 september 2023 heeft kunnen beëindigen. De Afdeling heeft die vraag ontkennend beantwoord. Het oordeel over de beëindiging van de tijdelijke bescherming van derdelanders van rechtswege op 4 maart 2024 heeft geen invloed gehad op de beslissing van de Afdeling in die zaak en viel dus buiten de rechtsstrijd van de betrokken partijen. De Afdeling heeft partijen ook niet voor, tijdens of na de zitting in de gelegenheid gesteld om een (schriftelijk) standpunt in te nemen over de vraag of de tijdelijke bescherming op 4 maart 2024 van rechtswege eindigt. Het genoemde oordeel heeft echter niet alleen de betrokkene in die zaak benadeeld, maar benadeelt nu ook eiser. Gelet hierop en op het in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie opgenomen beginsel van effectieve rechtsbescherming, vindt de rechtbank het passend zich nu een eigen oordeel over de beëindiging van eisers tijdelijke bescherming te vormen. Eindigt de tijdelijke bescherming van eiser van rechtswege op 4 maart 2024?
31. Eiser voert aan dat de Afdeling ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat de bescherming voor derdelanders op 4 maart 2024 van rechtswege eindigt. Eiser hoort als derdelander immers bij de groep aan wie al bescherming was verleend en voor die groep is de bescherming met het Verlengingsbesluit tot 4 maart 2025 verlengd. De Afdeling heeft zijn oordeel niet mogen baseren op een voetnoot uit de toelichting van de Commissie, ook omdat uit de considerans en de andere delen van de toelichting juist kan worden afgeleid dat de verlenging wel geldt voor derdelanders zoals eiser. 10.1 De rechtbank stelt vast dat de Raad van de Europese Unie op voorstel van de Europese Commissie in het Uitvoeringsbesluit heeft besloten om tijdelijke bescherming te bieden aan verschillende groepen mensen die uit Oekraïne zijn gevlucht. Uit artikel 2, eerste lid van het Uitvoeringsbesluit volgt dat de tijdelijke bescherming van toepassing is op Oekraïense onderdanen, staatlozen en derdelanders met een asielstatus in Oekraïne, en de gezinsleden van deze personen. Uit het tweede lid van artikel 2 van het Uitvoeringsbesluit volgt dat lidstaten ook passende bescherming moeten bieden aan staatlozen en personen die met een permanente verblijfsvergunning in Oekraïne verbleven. In artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit staat dat lidstaten overeenkomstig artikel 7 van de richtlijn het Uitvoeringsbesluit ook kunnen toepassen op andere personen. 10.1.1 De Nederlandse regering heeft artikel 2, derde lid van het Uitvoeringsbesluit toegepast en besloten om derdelanders op te vangen die in Oekraïne een tijdelijke verblijfsvergunning hadden. Dit heeft verweerder op 30 maart 2022 aan de Tweede Kamer laten weten en laten vastleggen in artikel 3.9a van het Voorschrift Vreemdelingen. In een brief aan de Tweede Kamer van 18 juli 2022 heeft verweerder echter meegedeeld dat vanaf 19 juli 2022 derdelanders geen beroep meer kunnen doen op tijdelijke bescherming in Nederland. Derdelanders die zich op deze laatste datum nog niet in de BRP hadden ingeschreven, konden vanaf dat moment geen aanspraak meer maken op de tijdelijke bescherming, zo concludeert de Afdeling op basis hiervan in rechtsoverweging 8.1 van haar uitspraak van 17 januari
32. Ten aanzien van de derdelanders die zich wel vóór 19 juli 2022 in de BRP hebben ingeschreven, oordeelt de Afdeling dat de tijdelijke bescherming van rechtswege op 4 maart 2024 eindigt. De Afdeling overweegt daartoe in 9.3 en 9.4 van haar uitspraak het volgende: “9.
33. Uit het Verlengingsbesluit leidt de Afdeling af dat de verlenging tot en met 4 maart 2025 alleen geldt voor zover lidstaten de facultatieve bepaling op dat moment nog toepassen. Tot deze conclusie komt de Afdeling als volgt. Artikel 1 van het Verlengingsbesluit luidt: ‘’De tijdelijke bescherming die wordt verleend aan ontheemden uit Oekraïne als bedoeld in artikel 2 van Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382, wordt met één jaar verlengd tot en met 4 maart 2025.’’ De categorieën ontheemden aan wie in ieder geval tijdelijke bescherming wordt verleend als bedoeld in artikel 2 van het Uitvoeringsbesluit, zijn genoemd onder
34. Via de facultatieve bepaling in artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit kunnen lidstaten ervoor kiezen om ook aan andere groepen bescherming te verlenen. In Nederland heeft de staatssecretaris in eerste instantie ervoor gekozen om op deze manier ook tijdelijke bescherming te bieden aan derdelanders die een tijdelijke verblijfsvergunning hadden in Oekraïne. Per 19 juli 2022 is hij daarvan teruggekomen en verleent Nederland geen tijdelijke bescherming meer aan derdelanders via de facultatieve bepaling. 9.
35. Het Verlengingsbesluit dateert van 19 oktober 2023 en dus van na 19 juli
36. Op het moment van de verlenging kwamen derdelanders daarom niet meer in aanmerking voor tijdelijke bescherming in Nederland en vielen zij niet meer onder artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit. Daarmee is artikel 1 van het Verlengingsbesluit en de daarin neergelegde verlenging tot en met 4 maart 2025 niet op hen van toepassing. Voor deze interpretatie van artikel 1 van het Verlengingsbesluit vindt de Afdeling mede steun in het voorstel van de Commissie tot verlenging van de tijdelijke bescherming van 19 september 2023 (COM