ECLI:NL:RBLEE:1998:AA3833

ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE LEEUWARDEN meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken ======================================================== Uitspraak ex artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht ======================================================== Reg.nrs.: 97/40 WET 97/41 WET 97/42 WET 97/44 WET 97/45 WET Inzake de gedingen tussen

1. Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee (verkort: de Waddenvereniging), statutair gevestigd te Harlingen;
2. Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels, statutair gevestigd te Zeist;
3. Stichting Natuur en Milieu, statutair gevestigd te Utrecht;
4. Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, statutair gevestigd te 's Graveland;
5. Stichting Het Wereld Natuur Fonds - Nederland, statutair gevestigd te Zeist;
6. Stichting Greenpeace Nederland, statutair gevestigd te Amsterdam;
7. Stichting Friese Milieufederatie, statutair gevestigd te Leeuwarden;
8. Stichting Federatief Overleg voor Natuur-, Landschaps- en Milieubeheer in de Provincie Groningen, statutair gevestigd te Groningen;
9. Vereniging Milieufederatie Noord-Holland, statutair gevestigd te Bergen;
10. Stichting Duinbehoud, statutair gevestigd te Leiden, eisers, gemachtigde: mr. J. Veltman, werkzaam in dienst van de Waddenvereniging, en de minister van Economische Zaken, verweerder, gemachtigde: mr. E.J. Daalder, advocaat te Den Haag. 1 Procesverloop Eisers hebben op 2 januari 1997 beroep aangetekend (aangevuld bij brief met bijlagen van 14 maart 1997) tegen vijf beslissingen op bezwaar van 25 november
11. In deze besluiten heeft verweerder de bezwaren van eisers deels gegrond en deels ongegrond verklaard en -onder herroeping van de primaire besluiten van 26 februari 1996- aan de besloten vennootschap Nederlandse Aardoliemaatschappij B.V. (NAM) onder het stellen van voorschriften goedkeuring verleend voor het verrichten van proefboringen naar aardgas in de Noordzeekustzone op de locaties Ballonplaat A (beroep met reg.nr. 97/40 WET), Plaatgat A (97/42 WET), Pinkegat A (97/44 WET) en Huibertplaat D (97/45 WET) en de locatie Ballum A op Ameland (97/41 WET). Deze goedkeuringsbesluiten worden hierna aangeduid als 'locatiebesluiten'. Verweerder heeft de op de gedingen betrekking hebbende stukken ter griffie ingezonden en verweerschriften ingediend. Namens eisers en de NAM, die als derde-belanghebbende aan de gedingen deelneemt, zijn nadere stukken ingezonden. Afschriften van de gedingstukken zijn aan partijen toegezonden. Bij verzoekschrift van 4 maart 1997 hebben eisers de president van de rechtbank verzocht de locatiebesluiten voor de Noordzeekustzone bij wege van voorlopige voorziening op grond van art. 8:81 Algemene wet bestuursrecht (Awb) te schorsen. Bij uitspraak van 28 april 1997 heeft de president de goedkeuringsbesluiten voor de locaties Pinkegat, Plaatgat, Huibertplaat en Ballonplaat geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de uitspraak van de rechtbank in de hoofdzaken. In het kader van het vooronderzoek en de behandeling van het verzoek van 4 maart 1997 is verweerder verzocht een aantal nadere stukken in te zenden. Bij brief van 27 maart 1997 heeft verweerder de rechtbank verzocht om de integrale kennisname van het Plan van Gasafzet 1996 van de NV Nederlands Gasunie aan eisers te onthouden, zulks op grond van art. 8:29 Awb. Verweerder heeft dit verzoek nader onderbouwd in een schrijven van 30 juni 1997, waarin is aangegeven dat dit plan bedrijfsgegevens bevat die vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Op verzoek van de rechtbank heeft verweerder bij schrijven van 10 oktober 1997 aangegeven welke bedrijfsgegevens uit het integrale Plan van Gasafzet 1996 dermate gevoelig zijn, dat openbaarmaking daarvan de belangen van de Gasunie zou kunnen schaden. De rechtbank heeft op het verzoek beslist bij beschikking van 19 november 1997, waarin is bepaald dat eisers slechts beperkt kennis mogen nemen van het door verweerder overgelegde Plan van Gasafzet
12. Deze tussenbeslissing is aan deze uitspraak gehecht. Op 10 juni 1997 heeft de rechtbank de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) te Den Haag benoemd tot deskundige als bedoeld in art. 8:47 Awb om terzake van het aan de bestreden besluiten ten grondslag liggende milieu-effectrapport "Proefboringen naar aardgas in de Noordzeekustzone en op Ameland" (hierna: het MER) een onderzoek in te stellen. In de opdracht aan StAB heeft de rechtbank verzocht advies uit te brengen met betrekking tot de vraag in hoeverre het MER en de aanvullingen daarop voldoen aan de ter zake relevante bepalingen van hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer (Wm), waarvan in het bijzonder de artikelen 7.10, 7.27 lid 2 en 7.
13. Tevens is de StAB verzocht om aandacht te besteden aan de vraag in hoeverre het MER aan de daarvoor opgestelde richtlijnen voldoet. Eisers hebben de president op 13 augustus 1997 verzocht om een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende schorsing van het locatiebesluit Ballum. Het verzoek is behandeld ter zitting van 22 september
14. De president heeft bij uitspraak van 21 oktober 1997 het verzoek toegewezen, in die zin, dat het locatiebesluit voor Ballum wordt geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de uitspraak van de rechtbank in de hoofdzaken. De StAB heeft op 16 oktober 1997 verslag uitgebracht van haar bevindingen en conclusies. Op verzoek van de rechtbank heeft de StAB op 11 december 1997 een aanvullende notitie ingezonden. Het StAB-rapport van 16 oktober 1997 (met bijlagen) en de aanvullende notitie zijn toegezonden aan partijen, die vervolgens daarop hun zienswijze hebben gegeven. Verweerder heeft op 15 december 1997 het rapport "Proefboringen in de Noordzeekustzone en de Waddenzee; nadere onderbouwing voor besluitvorming" in het geding gebracht (hierna: de Nadere onderbouwing), alsmede een notitie van W. Meijer en prof.dr.mr. J. Witsen. Als bijlage bij deze stukken bevindt zich een op 31 juli 1997 gedateerd rapport, genaamd "Een verkenning van de leemten in kennis gesignaleerd door de commissie MER met betrekking tot de door de NAM voorgenomen proefboringen naar aardgas in de Noordzee kustzone" (hierna: het Leemtenrapport), opgesteld door het Nederlands Instituut voor Onderzoek der Zee (NIOZ) en het Instituut voor Bos- en Natuuronderzoek (IBN-DLO). Eisers en de NAM hebben een schriftelijke reactie op deze stukken ingezonden. Namens de NAM is op 19 januari 1998 een rapport in het geding gebracht, genaamd "Monitoring proefboringen Noordzeekustzone" (hierna: het Monitoringsrapport). In dit rapport wordt verslag gedaan van het monitoringsonderzoek dat is verricht in de periode februari tot december 1997 naar de uitvoering van een proefboring op de locatie N07, circa 1600 m. ten noordwesten van de locatie Pinkegat. Het Monitoringsrapport is voor commentaar toegezonden aan de andere partijen, van welke gelegenheid alleen door eisers gebruik gemaakt is. Bij brief van 23 januari 1998 heeft de rechtbank de reacties van partijen op het StAB-rapport van 16 oktober 1997 alsmede een aantal nadere vragen, voorgelegd aan de StAB. Op 3 maart 1998 heeft de StAB een nader rapport uitgebracht. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld hun zienswijze omtrent dit nadere rapport kenbaar te maken. Alleen eisers hebben hiervan gebruik gemaakt. Gelet op het bepaalde in art. 8:29 lid 5 Awb heeft de rechtbank de NAM en eisers bij schrijven van 3 maart 1998 verzocht aan te geven of zij de rechtbank toestemming verlenen om mede op grond van het gedeelte van het Plan van Gasafzet 1996 waarvan de kennisneming aan eisers is onthouden, uitspraak te doen. Bedoelde toestemming is door eisers verleend, maar door de NAM geweigerd. Op 6 maart 1998 heeft de rechtbank het Monitoringsrapport alsmede eisers commentaar daarop aan de StAB toegezonden. De rechtbank heeft de StAB verzocht om het Monitoringsrapport te beoordelen en daarover te adviseren. Op 1 april 1998 heeft de StAB hieromtrent gerapporteerd. Alleen door de NAM is een zienswijze op dit rapport ingezonden. Bij brief van 16 maart 1998, ingekomen op 31 maart 1998, hebben de verenigingen met beperkte rechtsbevoegdheid Toekomst en Opbouw Federatie te Delft en de Toekomst en Opbouw Vereniging Orion Alfa te Vlissingen de rechtbank verzocht om hen op grond van art. 8:26 Awb als derde-belanghebbende aan de gedingen te laten deelnemen. De rechtbank heeft deze verzoeken bij beschikking van 10 april 1998 afgewezen. Deze tussenbeslissing is aan deze uitspraak gehecht. De rechtbank heeft op 6 mei 1998 bij de gemeente Ameland ambtshalve enige stukken opgevraagd met betrekking tot het bestemmingsplan "Buitengebied". Partijen en de StAB zijn ambtshalve opgeroepen om ter zitting te verschijnen. De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van de rechtbank, meervoudige kamer, gehouden op 18 en 19 mei
15. Eisers hebben zich ter zitting doen vertegenwoordigen door hun gemachtigden mr. J. Veltman, jurist van de Waddenvereniging, drs. A. Woudstra en drs. M. Engelmoer, ecologen in dienst van de Waddenvereniging en drs. J.G.A. van Zoest. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door de gemachtigden mr. E.J. Daalder en mr. H.J.M. Besselink, advocaten te Den Haag, mr. C.H. Dolk, werkzaam bij de Directie Wetgeving en andere Juridische Aangelegenheden van het ministerie van Economische Zaken, drs. G.J. Lankhorst, directeur Olie en Gas bij het Directoraat-Generaal voor Energie van het ministerie van Economische Zaken, mr. R.Th.A. Hillen en drs. H.M. de Bliek, werkzaam bij het Directoraat-Generaal voor Energie, ing. J. Heeres, geluidsdeskundige bij het Staatstoezicht op de Mijnen en dr. J. Vlas, bioloog bij het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, directie Noord. Tevens zijn verschenen van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer mr. E.P. Koorstra, werkzaam bij de Centrale Directie Juridische Zaken, mr. C.W. Poorta, beleidsmedewerker bij het Directoraat-Generaal Milieubeheer en mr. S. Pieters, medewerker bij de Commissie voor de milieu-effectrapportage. Van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij is verschenen mr. S.H.G. van Zanten, werkzaam bij de Directie Juridische Zaken. De NAM is verschenen bij gemachtigden mr. G.C.W. Baron van der Feltz en mr. W.J.B. Claasens-Dales, advocaten te Den Haag. Tevens zijn verschenen drs. B. Polkamp, werkzaam als Legal Manager in dienst van de NAM, ing. J. Zeilemaker, werkzaam op de afdeling juridische zaken van de NAM, drs. J.J. Verburgh, projectleider van de NAM voor de proefboringen in de Noordzeekustzone en op Ameland en dr. H.J. Lindeboom, bioloog en hoofd van de afdeling Marine Ecologie van het NIOZ. 2 Motivering 2.1 Inleiding De rechtbank zal in de eerste plaats een korte schets geven van de voorgeschiedenis waarbij in de tekst zoveel mogelijk aansluiting is gezocht bij de formulering van de stukken waarnaar wordt verwezen. Vervolgens wordt in het kader van de inleiding kort ingegaan op de inhoud van de bestreden besluiten, het juridisch kader waaraan de besluiten moeten worden getoetst en de feiten voor zover die van belang zijn in de onderhavige procedures. Ten slotte worden de belangrijkste rechtsvragen opgesomd. In hetgeen daarna volgt zal de rechtbank de rechtmatigheid van de bestreden besluiten beoordelen. Ter wille van de leesbaarheid is in deze uitspraak afgezien van het opnemen van uitgebreide verwijzingen naar de vindplaatsen in de gedingstukken van standpunten van partijen. 2.1.1 Voorgeschiedenis De NAM is houder van de bij Koninklijk Besluit (KB) verleende concessie 'Groningen' (KB 30 mei 1963, nr. 39, Stcrt. 126) en mede-houder (tezamen met Mobil) van de concessie 'Noord-Friesland' (KB 17 februari 1969, nr. 32, Stcrt. 47). Vanaf 1 september 1994 geldt dat de NAM voor het uitvoeren van proefboringen in het Waddengebied van te voren goedkeuring van de minister van Economische Zaken nodig heeft. Voor een dergelijk goedkeuringsbesluit (locatiebesluit) is het opstellen van een milieu-effectrapport verplicht (zie ook hierna onder 2.2.3.1). Onder Waddengebied wordt in dit verband verstaan: de Waddenzee inclusief de eilanden en de Noordzeekustzone. In de periode van januari 1984 tot januari 1994 gold tussen het kabinet en de mijnbouwmaatschappijen de afspraak dat in het gebied waarvoor de planologische kernbeslissing Waddenzee (hierna: PKB-Waddenzee) geldt, geen boor- of produktieactiviteiten zouden worden verricht ('het moratorium'). Het streven van het rijk was uit een oogpunt van natuurbehoud gericht op voortzetting van het moratorium. Dit blijkt onder meer uit het Natuurbeleidsplan, de integrale herziening van de PKB-Waddenzee 1993 (Kamerstukken II 1992/93, 22 605, nr. 34) en de zesde internationale Waddenconferentie 1991 te Esbjerg. De mijnbouwmaatschappijen, dat wil zeggen: de houders van concessies in het Waddengebied (NAM, Mobil en Elf Petroland), waren echter tegen verlenging van het moratorium. Op grond van de aan hen verleende concessies komt deze maatschappijen het eigendomsrecht op de diepe delfstoffen toe en zij verwachten een substantile hoeveelheid gas in de diepe ondergrond van de Waddenzee en de Noordzeekustzone (circa 75 tot 220 mld. m3) aan te treffen. Vervolgens is de Stuurgroep Mijnbouwactiviteiten in de Waddenzee ingesteld, die als taak had de aan gaswinning in het PKB-Waddenzeegebied verbonden aspecten te inventariseren. De stuurgroep bestond uit vertegenwoordigers van de concessionarissen en ambtenaren van de ministeries van Economische Zaken (EZ), Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), Verkeer en Waterstaat (V&W) en Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV). In het in oktober 1993 verschenen rapport van deze stuurgroep (het Stuurgroeprapport) wordt een beschrijving gegeven van de door de mijnbouwmaatschappijen voorgestelde activiteiten en wordt een eerste inventarisatie van de te verwachten effecten gemaakt. In het Stuurgroeprapport wordt ook ingegaan op de consequenties van het niet winnen van het Waddengas, waarbij ook op de financiële consequenties daarvan wordt ingegaan. Onder Waddengas wordt verstaan: het gas dat zich in de diepe ondergrond van het gehele Waddengebied bevindt. Het Stuurgroeprapport is onderwerp geweest van bestuurlijk overleg en ter advisering voorgelegd aan onder meer de Waddenadviesraad en de Natuurbeschermingsraad. Het Coördinatiecollege Waddengebied (bestuurlijk overleg van de Waddenprovincies, eilandgemeenten en vastelandgemeenten grenzend aan de Waddenzee; advies van 8 november 1993) was van mening dat het Stuurgroeprapport nog te veel vragen onbeantwoord laat en dat daarom aanvullend onderzoek nodig was. De Waddenadviesraad (advies van 5 november 1993) achtte nieuwe mijnbouwactiviteiten in de Waddenzee en op de eilanden vanuit het oogpunt van nationale energievoorziening niet noodzakelijk vóór het jaar
16. De Natuurbeschermingsraad (advies van 11 november 1993) wijst exploratie- en exploitatieboringen in het Waddengebied af. In de partiële herziening van de PKB-Waddenzee voor het onderdeel mijnbouwactiviteiten (Kamerstukken II 1993/94, 23 546, nr. 6, p. 3) is de inhoud vastgelegd van de tussen de regering en de mijnbouwmaatschappijen op grond van het Stuurgroeprapport bereikte overeenstemming. In de partiële herziening van de PKB-Waddenzee is onder meer opgenomen dat het is toegestaan exploratieboringen te verrichten binnen de in concessie uitgegeven delen van het PKB-Waddenzeegebied, indien de mijnbouwmaatschappijen kunnen aantonen dat redelijkerwijs aannemelijk is dat eventuele gasvoorkomens van buiten het PKB-Waddenzeegebied gexploiteerd kunnen worden. De winning van het Waddengas zal dienen plaats te vinden met behulp van produktie-installaties buiten het PKB-Waddenzeegebied zelf, behalve vanaf het bestaande produktieplatform in de concessie Zuidwal. Het kabinet was -gehoord de adviezen en reacties- van mening dat, mede gezien de verworven rechten van de mijnbouwmaatschappijen, niet alle mijnbouwactiviteiten op voorhand behoeven te worden uitgesloten, hoewel er een duidelijke spanning bestaat tussen activiteiten rond opsporing en winning van diepe delfstoffen en de hoofddoelstelling voor de Waddenzee, te weten: duurzame bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied. In de afweging van het kabinet speelde onder meer een rol dat het opsporen en ontwikkelen van nieuwe gasvelden één van de speerpunten van het kabinetsbeleid is geweest. Dit zogenaamde 'kleine veldenbeleid' beoogt voorrang te verlenen aan de produktie uit deze velden, waarbij het Groningenveld (het gasveld bij Slochteren) wordt ingezet als balansveld tussen de afzet en de produktie uit velden buiten Groningen. Dit beleid heeft ertoe geleid dat tot nu toe 275 velden buiten Groningen zijn aangetoond met een reserve van circa 1200 mld. m3 gas. Het bij voorrang ontwikkelen van de kleine velden, waaronder ook de voorraden onder het Waddengebied gerekend worden, heeft tot gevolg dat het Groningenveld langer kan worden gespaard, waardoor het langer zijn essentile funktie in de gasvoorziening kan behouden. Indien de voorraden onder het Waddengebied niet beschikbaar komen heeft dat gevolgen voor de binnenlandse markt en voor de exportverplichtingen. In het planning van de Gasunie is rekening gehouden met het beschikbaar komen van het Waddengas. Volgens het kabinet zal niet meer aan de exportverplichtingen voldaan kunnen worden als het Waddengas niet wordt gewonnen. In januari 1995 is het Plan van Aanpak Mijnbouwactiviteiten Waddenzee (hierna: Plan van Aanpak) vastgesteld. Het Plan van Aanpak is ondertekend door de ministers van EZ en VROM en door vertegenwoordigers van de NAM, Elf Petroland en Mobil. In het Plan van Aanpak is vermeld dat het is te beschouwen als een uitwerking van de met de mijnbouwmaatschappijen overeengekomen voorwaarden waaronder exploratie- en exploitatie-activiteiten mogen plaatsvinden. Met de opstelling van het Plan van Aanpak is beoogd om jegens derden duidelijkheid te scheppen over de voorwaarden waaronder naar gas mag worden geboord in en om de Waddenzee en over de nadere afspraken die daaromtrent worden gemaakt. Het Plan van Aanpak concentreert zich op de exploratiefase en bevat onder meer de afspraak dat voor de proefboringen in de Noordzeekustzone en op Ameland één milieu-effectrapport opgesteld zal worden. De proefboringen die gepland zijn in het oostelijk deel van de Waddenzee zullen het voorwerp van onderzoek zijn in een afzonderlijk milieu-effectrapport. De bestreden besluiten De bestreden locatiebesluiten, die zijn genomen na de heroverweging in de bezwaarprocedure, houden kort samengevat het volgende in. De proefboringen op de locaties Pinkegat, Plaatgat, Ballonplaat en Huibertplaat mogen uitsluitend worden verricht in de periode van 1 mei tot 1 oktober. Deze boringen mogen niet tegelijkertijd plaatsvinden, hetgeen neerkomt op maximaal één proefboring per jaar in de Noordzeekustzone. De proefboring op de locatie Ballum (Ameland) mag uitsluitend worden verricht in de periode van 15 oktober tot 15 februari. Aan de locatiebesluiten zijn diverse voorschriften verbonden, onder andere ter bescherming van het milieu. 2.1.3 Juridisch kader De bestreden besluiten dienen in de eerste plaats te voldoen aan de bepalingen uit Nederlandse wetten, waarvan met name genoemd kunnen worden de Wet milieubeheer (Wm) en de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Van de Wm zijn met name de bepalingen van hoofdstuk 7 (Milieu-effectrapportage) van belang. Daarin is neergelegd welke procedure een milieu-effectrapport (MER) dient te doorlopen en waaraan het MER inhoudelijk onder meer dient te voldoen. Voorts zijn in dit hoofdstuk opgenomen de artikelen die voorschrijven aan welke vereisten het besluit ten behoeve waarvan een MER is opgesteld, dient te voldoen. Ten slotte bevat hoofdstuk 7 Wm enige bepalingen over de evaluatie van de milieugevolgen van een activiteit die is toegestaan op grond van een MER-plichtig besluit. Verweerder heeft in de bestreden besluiten aangegeven dat hij bij de afweging of hij van zijn goedkeuringsbevoegdheid gebruik zou maken, acht heeft geslagen op onder meer het Structuurschema Groene Ruimte (SGR), de partiële herziening van de PKB-Waddenzee, het Eems-Dollardverdrag en de Habitatrichtlijn. Door eisers is er op gewezen dat ook de Vogelrichtlijn van toepassing is. In het SGR (Kamerstukken II 1993/94, 22 880, nr. 39) zijn beleidsuitspraken opgenomen met het oog op een duurzame ontwikkeling en een verantwoord toekomstig ruimtegebruik in het landelijk gebied. Het beleid voor de ecologische hoofdstructuur (EHS) heeft ten doel te waarborgen dat de natuurwaarden in kerngebieden duurzaam in stand gehouden kunnen worden en dat de natuurwaarden in natuurontwikkelingsgebieden en verbindingszones kunnen worden gerealiseerd. Als beslissing van wezenlijk belang in de zin van art. 3 lid 2 Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (BRO) is opgenomen de beleidsuitspraak dat het rijksbeleid ingrepen en ontwikkelingen in kerngebieden niet toestaat als daarbij de wezenlijke kenmerken of waarden van dat gebied worden aangetast. Alleen bij een zwaarwegend maatschappelijk belang kan hiervan worden afgeweken. De hoofddoelstelling van de PKB-Waddenzee is de duurzame bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied. In het afwegingskader dat van toepassing is op voorgenomen menselijke activiteiten is onder meer opgenomen dat, indien op basis van de best beschikbare informatie twijfel resteert over de negatieve gevolgen, de hoofddoelstelling bepalend is (het voorzorgbeginsel). De partiële herziening van de PKB-Waddenzee heeft betrekking op het onderdeel mijnbouwactiviteiten. Het daarin opgenomen beleid sluit niet uit dat proefboringen in het PKB-Waddenzeegebied kunnen worden toegelaten, maar formuleert een aantal randvoorwaarden die in acht moeten worden genomen. Proefboringen kunnen worden toegestaan indien aannemelijk is dat de daaropvolgende winningsactiviteiten van buiten het PKB-Waddenzeegebied kunnen plaatsvinden (het translocatiebeginsel). De beleidsuitspraken in de PKB-Waddenzee hebben ook betrekking op ontwikkelingen die, hoewel zij plaatsvinden buiten het PKB-Waddenzeegebied, van directe betekenis zijn voor de Waddenzee zelf. Richtinggevend hierbij is dat de mate waarin met het Waddenzeebeleid rekening dient te worden gehouden, wordt bepaald door de mate waarin activiteiten een negatieve invloed uitoefenen op de waarden van de Waddenzee (externe werking). De Vogelrichtlijn (richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, PbEG 1979 L 103/1) heeft betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de Lid-Staten waarop het Verdrag van toepassing is. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan. Deze richtlijn is van toepassing op vogels, hun eieren, hun nesten en hun leefgebieden. De Habitatrichtlijn (richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, PbEG 1992 L 206/7) heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de Lid-Staten waarop het verdrag van toepassing is. Het Verdrag van Bern (Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk milieu in Europa, Bern 19 september 1979, Trb. 1979, 175 en 1980, 60) heeft ten doel te zorgen voor de instandhouding van de in het wild voorkomende dier- en plantesoorten en de daarbij behorende natuurlijke leefmilieus, met name die soorten en die leefmilieus voor de instandhouding waarvan de samenwerking van verschillende Staten is vereist, en een zodanige samenwerking te bevorderen. Bijzondere aandacht wordt besteed aan die soorten, met inbegrip van de trekkende soorten, die met uitsterven worden bedreigd en die kwetsbaar zijn. Het Eems-Dollardverdrag (Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Bondsrepubliek Duitsland tot regeling van de samenwerking in de Eemsmonding, met Bijlagen en Slotprotocol, Den Haag 8 april 1960, Trb. 1960, 69) strekt ertoe dat Nederland en Duitsland in de Eemsmonding in een geest van goede nabuurschap zullen samenwerken teneinde een verbinding van hun havens met de zee te waarborgen die aan de zich wijzigende eisen voldoet. Dit doel behoort -onder handhaving van de wederzijdse rechtsstandpunten ten aanzien van het verloop van de staatsgrens- door middel van een praktische regeling van de vraagstukken die beide staten betreffen, te worden bereikt. 2.1.4 De feiten Op 18 november 1994 heeft de NAM de Startnotitie milieu-effectrapportage voor proefboringen naar aardgas in de Noordzeekustzone en op Ameland toegezonden aan verweerder. Hierbij is verweerder verzocht toepassing te geven aan art. 14.5 lid 2 Wm, op grond waarvan het bevoegd gezag, indien ter zake van een activiteit dan wel ter zake van verscheidene met elkaar samenhangende activiteiten meer dan één MER-plichtig besluit moet worden genomen, kan besluiten dat ter voorbereiding van die besluiten één MER wordt gemaakt. Bij brief van 28 november 1994 heeft verweerder de NAM bericht dat het verzoek om toepassing van art. 14.5 lid 2 Wm is ingewilligd. Verweerder heeft een openbare kennisgeving van de Startnotitie gepubliceerd in onder andere de Staatscourant van 1 december
17. De Startnotitie is ter inzage gelegd waarbij een ieder in de gelegenheid is gesteld reacties in te dienen met het oog op de vast te stellen richtlijnen voor de inhoud van het MER. Van de gelegenheid te reageren op de Startnotitie is onder meer door een aantal eisers, waaronder de Waddenvereniging, gebruik gemaakt. De Commissie voor de milieu-effectrapportage (hierna: Cmer) heeft haar richtlijnenadvies op 7 februari 1995 aan verweerder uitgebracht. Verweerder heeft de richtlijnen voor het op te stellen MER, als bedoeld in art. 7.15 Wm, op 7 februari 1995 vastgesteld. Op 7 juli 1995 heeft de NAM bij verweerder -voor zover in deze procedures relevant- goedkeuring aangevraagd voor het uitvoeren van proefboringen naar aardgas op de locaties Ballonplaat, Pinkegat, Huibertplaat, Plaatgat en Ballum onder gelijktijdige overlegging van een MER genaamd "Proefboringen in de Noordzeekustzone en op Ameland". Bij schrijven van 1 september 1995 heeft verweerder aan de NAM laten weten dat het MER voldoet aan de daartoe opgestelde richtlijnen en derhalve is aanvaard. Op 7 september 1995 heeft verweerder de Cmer in de gelegenheid gesteld een toetsingsadvies uit te brengen over het MER. Van de aanvragen, die zijn behandeld met toepassing van de openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb, en het MER is openbaar kennisgegeven, onder meer door publicatie in de Staatscourant van 13 september
18. Het MER, de aanvragen, de richtlijnen, adviezen en inspraakreacties zijn ter inzage gelegd waarbij een ieder in de gelegenheid is gesteld om een zienswijze omtrent de aanvragen en het MER naar voren te brengen, in welk verband ook een drietal hoorzittingen is gehouden. Mede namens de overige eisers heeft de Waddenvereniging onder meer in een schriftelijke reactie op het MER van 13 oktober 1995, een zienswijze ingebracht. Verweerder heeft de NAM bij brief van 5 december 1995 gevraagd om voor twee onderwerpen een nadere onderbouwing van het MER op te stellen. Deze aanvullingen op het MER, genaamd "Geluidmaatregelen voor proefboringen op zee" en "Seizoenskeuze proefboring op Ameland", zijn op 8 januari 1996 door verweerder toegezonden aan de Cmer. Op 2 februari 1996 heeft de Cmer haar toetsingsadvies over het MER en de aanvullende informatie uitgebracht. De Cmer heeft daarbij -kort samengevat- aangegeven dat het MER en de aanvullingen voldoende informatie bieden om tot besluitvorming over te gaan. De Planologische Werkcommissie heeft verweerder op 12 februari 1996 geadviseerd om, met inachtneming van haar overwegingen en aanbevelingen, de door de NAM gevraagde goedkeuring te verlenen. Op 26 februari 1996 heeft verweerder aan de NAM goedkeuring verleend voor het uitvoeren van proefboringen naar aardgas op de locaties Ballum op Ameland en Pinkegat, Plaatgat, Huibertplaat en Ballonplaat in de Noordzeekustzone. Openbare kennisgevingen van deze locatiebesluiten zijn onder andere in de Staatscourant van 29 februari 1996 gepubliceerd. Door eisers is tegen deze besluiten bezwaar aangetekend op 1 april
19. Tegelijkertijd is bij de president van de rechtbank een verzoek ingediend om de primaire besluiten bij wege van een voorlopige voorziening op grond van art. 8:81 Awb te schorsen. Bij uitspraak van 20 mei 1996 heeft de president de goedkeuringsbesluiten voor de locaties Pinkegat, Plaatgat, Huibertplaat en Ballonplaat geschorst. Ten aanzien van de locatie Ballum is het verzoek wegens het ontbreken van een voldoende spoedeisend belang afgewezen. Naar aanleiding van deze uitspraak van de president zijn de aanvullingen op het MER ("Geluidmaatregelen op zee" en "Seizoenskeuze Ameland") alsnog ter inzage gelegd met de mogelijkheid voor een ieder om zijn zienswijze kenbaar te maken. Eisers hebben van deze mogelijkheid gebruikt gemaakt. Vervolgens heeft de Cmer op 10 juli 1996 een aanvullend toetsingsadvies uitgebracht, waarin is aangegeven dat de ontvangen inspraakreacties haar geen aanleiding geven tot het bijstellen of aanvullen van het op 2 februari 1996 uitgebrachte toetsingsadvies. Namens eisers is het bezwaarschrift mondeling toegelicht op een op 22 mei 1996 gehouden hoorzitting. Bij de beslissingen op bezwaar van 25 november 1996 heeft verweerder de bezwaren deels gegrond en deels ongegrond verklaard. De primaire besluiten zijn herroepen en herziene locatiebesluiten zijn daarvoor in de plaats gesteld. Hangende de bodemprocedures zijn de bestreden besluiten door de president van de rechtbank geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de uitspraak van de rechtbank in de bodemzaken. Voor de overige feiten zij verwezen naar het hierboven onder '1' weergegeven procesverloop. 2.1.5 De rechtsvragen Door de NAM is in de voorlopige voorzieningenprocedure, ingeleid bij verzoekschrift van 13 augustus 1997, gesteld dat de voorgenomen proefboring op de locatie Ballum niet plaatsvindt in 'gevoelig gebied', zodat bij afwezigheid van een MER-plicht voor deze boring geen goedkeuring van verweerder is vereist. In dat geval zou het locatiebesluit voor de proefboring bij Ballum onverplicht genomen zijn. Dat de Noordzeekustzone-locaties (Pinkegat, Plaatgat, Ballonplaat en Huibertplaat) zijn gelegen in een kerngebied in de zin van het Structuurschema Groene Ruimte (SGR) is niet in geschil. Eisers hebben gesteld dat het MER niet voldoet aan de daarvoor opgestelde richtlijnen en niet voldoet aan de eisen die op grond van art. 7.10 Wm aan een MER moeten worden gesteld. Verder is het MER volgens eisers gebrekkig waar het gaat om de berekening van de effecten van de proefboringen op natuurwaarden, terwijl er daarnaast nog aanzienlijke leemten in kennis bestaan die van groot belang zijn voor een adequate beoordeling van de milieu-effecten. In de visie van eisers had verweerder vanwege de aan het MER klevende gebreken niet tot besluitvorming mogen overgaan en hadden de aanvragen van de NAM buiten behandeling moeten worden gesteld. Zoals hierboven reeds aangegeven, heeft de rechtbank de StAB als deskundige benoemd voor het instellen van een onderzoek naar het MER. Bij de bespreking van de grieven van eisers die betrekking hebben op het MER zal de rechtbank de bevindingen en conclusies van de StAB betrekken. Voorts hebben eisers gesteld dat verweerder, door reeds nu op alle aanvragen positief te beschikken, in strijd heeft gehandeld met de artikelen 7.35 en 7.27 Wm. Deze artikelen schrijven voor -aldus eisers in het aanvullend beroepschrift- dat besluiten moeten worden genomen op basis van de meest actuele informatie over de milieugevolgen van de voorgenomen activiteit. Het nemen van locatiebesluiten die mogelijk pas over enkele jaren benut zullen worden is daarmee niet verenigbaar. Volgens eisers heeft verweerder door het vastleggen in het Plan van Aanpak van de overeenstemming tussen rijksoverheid en mijnbouwmaatschappijen, afstand gedaan van zijn bevoegdheid goedkeuring voor de proefboringen te weigeren. Hierdoor heeft verweerder gehandeld in strijd met (onder meer) art. 7.35 Wm, dat voorschrijft dat het bevoegd gezag rekening moet houden met alle gevolgen die de voorgenomen activiteit voor het milieu kan hebben. Verder heeft verweerder zich in de voorschriften niet de bevoegdheid voorbehouden om de locatiebesluiten in te trekken indien de milieugevolgen ernstiger zijn dan verwacht. Volgens eisers heeft verweerder daarmee -in strijd met art. 7.42 in verbinding met art. 7.35 Wm- afstand gedaan van die intrekkingsbevoegdheid. Geen van de locaties bevindt zich in het PKB-Waddenzeegebied. Over de vraag of, en in welke mate, de in de PKB-Waddenzee opgenomen beleidsuitspraken vanwege de mogelijke effecten van de voorgenomen proefboringen op het Waddengebied (externe werking) toch een rol spelen bij de onderhavige besluiten, wordt door partijen verschillend gedacht, evenals over het gewicht dat aan de in het SGR opgenomen beleidsuitspraken moet worden toegekend. Eisers hebben gesteld dat de locatiebesluiten zijn genomen in strijd met het SGR en daarvan ongemotiveerd afwijken. Ter onderbouwing van deze stelling hebben eisers gewezen op de aan de Noordzeekustzone in het SGR toegekende basisbescherming, op de beleidsuitspraak in par. 4.7.4 van het SGR, inhoudende dat kerngebieden van de ecologische hoofdstructuur in beginsel worden gevrijwaard van booractiviteiten, en op de beleidsuitspraak (par. 4.2.1.2 onder b SGR) dat het rijksbeleid ingrepen en ontwikkelingen in en in de onmiddelijke nabijheid van kerngebieden niet toestaat indien deze de wezenlijke kenmerken of waarden van het kerngebied aantasten, waarvan alleen bij een zwaarwegend maatschappelijk belang kan worden afgeweken. Door eisers is betoogd dat verweerders uitleg van het criterium 'aantasting', namelijk dat van aantasting van wezenlijke kenmerken of waarden slechts kan worden gesproken als er sprake is van een onomkeerbare situatie, geen steun vindt in het SGR. Eisers zijn van mening dat sprake is van aantasting, terwijl de aanwezigheid van een zwaarwegend maatschappelijk belang door hen wordt ontkend. Naar de mening van eisers heeft verweerder ongenoegzaam aangetoond dat sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang en evenmin voldoende gemotiveerd dat aan dit belang redelijkerwijs niet elders of op andere wijze tegemoet kan worden gekomen. Naar de mening van eisers heeft verweerder de voorgenomen activiteiten -omdat de nadelige effecten daarvan merkbaar zijn tot in het PKB-Waddenzeegebied- terecht getoetst aan de PKB-Waddenzee. Onder verwijzing naar de gebreken die naar de mening van eisers aan het MER kleven, kan echter niet gezegd worden dat bij de besluitvorming gebruik is gemaakt van de best beschikbare informatie, noch dat het voorzorgbeginsel in acht is genomen. De locatiebesluiten zijn daarom genomen in strijd met het in de PKB-Waddenzee opgenomen afwegingskader. De locatiebesluiten zijn volgens eisers ook genomen in strijd met de bepalingen van het Verdrag van Bern. Eisers hebben voorts betoogd dat de bestreden besluiten zijn genomen in strijd met regels van Europees recht, waarvan met name genoemd art. 6 van de Habitatrichtlijn. Aan de leden 3 en 4 van dit artikel komt volgens eisers in elk geval rechtstreekse werking toe. De Habitatrichtlijn is volgens eisers niet slechts toepasselijk via de externe werking daarvan, vanwege de effecten van proefboringen die merkbaar zijn in het PKB-Waddenzeegebied, maar rechtstreeks. Vanwege de daar verblijvende vogels kwalificeren de Noordzeekustzone en Ameland zich volgens eisers materieel voor toepassing van de Vogelrichtlijn. Op grond van de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJEG) brengt dit mee dat de rechtstreeks werkende bepalingen van de Vogelrichtlijn van toepassing zijn, ook al zijn deze gebieden door Nederland niet formeel aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn. Voor gebieden die zich kwalificeren voor aanmelding op grond van de Habitatrichtlijn geldt naar de mening van eisers hetzelfde. Uiterlijk in juni 1995 had Nederland de gebieden die zich kwalificeren moeten aanmelden bij de Europese Commissie. Dit is echter alleen gebeurd voor dat deel van de Waddenzee dat al was aangewezen als staatsnatuurmonument. Ook de Noordzeekustzone en grote delen van de Waddeneilanden kwalificeren zich als speciale beschermingszone in de zin van de Habitatrichtlijn. Een en ander heeft tot gevolg dat in de opinie van eisers het gehele Waddengebied, met inbegrip van alle locaties waar proefboringen zijn gepland, zich kwalificeert als speciale beschermingszone voor de Vogel- en Habitatrichtlijn en dat de direct werkende bepalingen van deze richtlijnen ook nu al gelden. Naar de mening van eisers voldoen de bestreden besluiten niet aan de criteria zoals opgenomen in de leden 3 en 4 van art. 6 Habitatrichtlijn, onder andere omdat: er sprake is van significante effecten, het MER niet kan worden beschouwd als een passende beoordeling als bedoeld in lid 3, een dwingende reden van groot openbaar belang niet is aangetoond en er geen zekerheid is verkregen -gelet op de leemten in kennis die het MER signaleert- dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast. Ten slotte hebben eisers ook bezwaren geuit tegen een aantal van de aan de locatiebesluiten verbonden voorschriften. 2.2 Beoordeling van de beroepen 2.2.1 Ontvankelijkheid In art. 8:1 lid 1 Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de rechtbank. Op grond van art. 1:2 lid 1 Awb wordt onder 'belanghebbende' verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Art. 1:2 lid 3 Awb bepaalt dat ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede worden aangemerkt de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstelling en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. De statutaire doelstelling van de Vereniging Milieufederatie Noord-Holland luidt -voor zover hier relevant- als volgt: "artikel 2 De vereniging stelt zich ten doel de bevordering van natuurbehoud, een verantwoord milieubeheer en de landschapsbescherming, alles in de ruimste zin in de provincie Noord-Holland. De vereniging kan in bepaalde gevallen zijn werkzaamheden uitstrekken ten aanzien van buiten de provincie Noord-Holland gelegen gebieden. artikel 3 De vereniging tracht dit doel te bereiken langs wettige weg onder meer door: (...) h. het optreden in rechte, met name het voeren van civiel- en administratiefrechtelijke procedures (...). Een en ander voor zichzelf als ook (...) in samenwerking met andere verenigingen en/of instellingen met gelijk of overeenkomstig doel, die plaatselijk, regionaal, nationaal of internationaal werkzaam zijn." De statuten van de Stichting Duinbehoud vermelden -voor zover relevant- over doel en werkwijze het volgende: "artikel 2 DOEL A. Het doel van de stichting is:
20. het bevorderen van het behoud en het herstel van het natuurlijk milieu van het Nederlandse duinlandschap en aangrenzend gebied, voor zover dit bedreigd wordt en aangetast is door diverse maatschappelijke ontwikkelingen (waterwinning, recreatie, verkeerswegen en andere infrastructurele werken, woningbouw, gaswinning, wetenschappelijk onderzoek, en andere); (...) B. Aangaand natuurlijk milieu en waterwinning:
21. het begrip natuurlijk milieu moet ruim worden genterpreteerd en omvat onder andere geologische, hydrologische, biologische, cultuur-historische en landschappelijke aspecten, alsmede aspecten betreffende het verbruik van grondstoffen en energie. Tot deze grondstoffen is ook water zelf te rekenen. (...) artikel 3 WERKWIJZE De stichting tracht dit doel te bereiken door: (...) d. alle legale middelen die in de ruimste zin genomen met het voorgaande verband houden of daartoe bevorderlijk kunnen zijn. Ter bereiking van de doelstellingen kan de stichting in voorkomende gevallen rechtens optreden." Ter zitting is aangevoerd dat deze beide rechtspersonen zich het natuurbelang aantrekken. Vanwege de uit de proefboringen voortvloeiende winning van aardgas en de daarmee gepaard gaande bodemdaling zijn zij als belanghebbende aan te merken. Voor de Vereniging Milieufederatie Noord-Holland geldt verder nog dat zij zich de milieubescherming van het PKB-Waddenzeegebied tot haar belang rekent. Ter onderbouwing van de stelling dat de proefboringen niet los gezien kunnen worden van de exploitatie is door eisers gewezen op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS 26 maart 1998, nr. E02.95.1741, AB Kort 1998, 310). In deze uitspraak heeft de Afdeling als haar oordeel gegeven dat voor de toepassing van de Natuurbeschermingswet geen onderscheid kan worden gemaakt tussen enerzijds het slaan van een beregeningsput in de nabijheid van een beschermd natuurmonument en anderzijds het gebruik daarvan, indien het slaan onlosmakelijk is verbonden met het doel uit de put grondwater voor het beregenen te onttrekken. In casu oordeelde de Afdeling dat een zodanig verband aanwezig was. De rechtbank is echter van oordeel dat de bodemdaling die mogelijk optreedt bij eventuele winning van het Waddengas een onvoldoende actueel belang is om de Vereniging Milieufederatie Noord-Holland en de Stichting Duinbehoud reeds daarom als belanghebbenden aan te merken. De bestreden besluiten strekken immers tot de verlening van goedkeuring voor proefboringen, waarbij geen bodemdaling zal optreden. De door eisers aangehaalde uitspraak van de ABRS leidt niet tot een ander oordeel. De proefboringen zijn er immers op gericht te onderzoeken of zich onder de Noordzeekustzone, onder de Waddeneilanden en onder de Waddenzee, gasvoorraden in winbare hoeveelheden bevinden. Of tot exploitatie van de daar vermoede gasvoorkomens zal worden overgegaan staat thans nog niet vast, terwijl daarvoor afzonderlijk de goedkeuring van de rijksoverheid is vereist. Van een onlosmakelijk verband tussen exploratie en exploitatie is naar het oordeel van de rechtbank wat dit aspect aangaat dan ook geen sprake. Voorts is de rechtbank van oordeel dat uit haar statutaire doelstelling voortvloeit dat de Vereniging Milieufederatie Noord-Holland zich voornamelijk richt op de bescherming van milieubelangen in de provincie Noord-Holland. Slechts in bijzondere gevallen, waarbij gedacht kan worden aan milieubelangen die zich in het grensgebied van deze provincie bevinden of daarop van invloed kunnen zijn, zal deze vereniging zich ook daarbuiten doen gelden. Vanuit de provincie Noord-Holland bekeken vindt de dichtsbijzijnde proefboring plaats op Ameland (locatie Ballum). Hiervan kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat deze onder de statutaire doelstelling valt. Ook ter zitting is onvoldoende aannemelijk gemaakt -mede gezien het feit dat de geplande locaties voor proefboringen zich buiten het PKB-Waddenzeegebied bevinden- dat de belangen van deze vereniging hierbij rechtstreeks betrokken zijn of dat de feitelijke werkzaamheden van deze rechtspersoon zich daartoe uitstrekken. De rechtbank is daarom van oordeel dat de Vereniging Milieufederatie Noord-Holland terzake van de proefboringen in de Noordzeekustzone en op Ameland niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. Ten aanzien van de Stichting Duinbehoud overweegt de rechtbank als volgt. In een schriftelijke reactie op de Startnotitie MER van 4 januari 1995 heeft de Stichting Duinbehoud aangegeven dat zij haar inbreng beperkt tot zaken die het duingebied direct aangaan. Dit komt, aldus de brief van 4 januari 1995, eigenlijk neer op één voorgenomen proefboring, te weten die bij Ballum op Ameland. Van de daar geplande proefboring wordt een verstoring van fauna en een verminderde belevingswaarde verwacht, waarbij nog is opgemerkt dat het duingebied op Ameland op de nominatie staat om aangewezen te worden als Beschermd Natuurmonument. De rechtbank ziet ook overigens niet in dat de belangen van de Stichting Duinbehoud rechtstreeks betrokken zijn bij de geplande proefboringen in de Noordzeekustzone. Daarom wordt geoordeeld dat deze stichting in zoverre niet als belanghebbende bij de locatiebesluiten kan worden aangemerkt. Een en ander brengt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder de Vereniging Milieufederatie Noord-Holland ten onrechte heeft ontvangen in haar bezwaar tegen de vijf primaire besluiten, terwijl de Stichting Duinbehoud alleen terzake van de proefboring op Ameland ontvankelijk kon worden geacht. 2.2.2 Omvang van de gedingen 2.2.2.1 Inleiding De bestreden besluiten dienen door de rechtbank ex tunc te worden beoordeeld. Dit brengt mee dat de rechtbank in beginsel alleen acht kan slaan op de feiten en omstandigheden zoals die zich voordeden ten tijde van het nemen van de locatiebesluiten en de op dat moment van kracht zijnde wettelijke bepalingen. Tijdens de beroepsprocedures zijn echter nog nadere stukken ingezonden waarvan zou kunnen worden gezegd dat deze nieuwe feiten en omstandigheden betreffen. Concreet gaat het hierbij om: - het rapport "Proefboringen in de Noordzeekustzone en de Waddenzee; nadere onderbouwing voor besluitvorming" (de Nadere onderbouwing), - de bijlage bij de Nadere onderbouwing, te weten het rapport "Een verkenning van de leemten in kennis gesignaleerd door de commissie MER met betrekking tot de door de NAM voorgenomen proefboringen naar aardgas in de Noordzee kustzone" (hierna: het Leemtenrapport), opgesteld door het Nederlands Instituut voor Onderzoek der Zee (NIOZ) en het Instituut voor Bos- en Natuuronderzoek (IBN-DLO), - het rapport "Monitoring proefboringen Noordzeekustzone" zoals door de NAM in het geding gebracht (het Monitoringsrapport), en - de antwoordnotitie van de Cmer op vragen van de StAB over het toetsingsadvies proefboringen Noordzeekustzone (verder te noemen: de Antwoordnotitie). De rechtbank zal in hetgeen hierna volgt haar oordeel geven over de vraag of, en zo ja in hoeverre, deze stukken bij de beoordeling van de beroepen mede kunnen worden betrokken. Verder heeft de NAM ,zoals hierboven in het procesverloop is vermeld, geweigerd toestemming te verlenen als bedoeld in art. 8:29 lid 5 Awb. Dit heeft ook gevolgen voor de stukken waarop de rechtbank haar beoordeling kan baseren. 2.2.2.2 De standpunten van partijen Partijen hebben zich eigener beweging en op verzoek van de rechtbank uitgelaten over de vraag waartoe de onderhavige gedingen zich uitstrekken, mede gelet op art. 8:69 Awb. Verweerder heeft bedenkingen geuit tegen het eerst in beroep uiten van grieven door eisers, die in de bezwaarfase niet aan de orde zijn gekomen. De primaire besluiten zijn heroverwogen op de grondslag van het bezwaarschrift en volgens verweerder staat de door de wetgever beoogde zeefwerking van de bezwaarschriftprocedure er aan in de weg dat een appellant in de beroepsfase met nieuwe grieven komt. De NAM heeft zich hierbij aangesloten. Eisers hebben hiertegen aangevoerd dat de grieven die door verweerder als 'nieuw' worden beschouwd, in het bezwaarschrift en de inspraakprocedure ook reeds aan de orde zijn geweest, maar dat daaraan in het beroepschrift een andere juridische kwalificatie is gegeven. Naar de mening van eisers heeft verweerder in deze bodemprocedures voldoende gelegenheid zich uit te spreken over alle grieven. 2.2.2.3 In rechte De klacht van verweerder, dat de grieven die eerst in beroep naar voren zijn gebracht door de rechtbank buiten beschouwing moeten worden gelaten, komt er in feite op neer dat in het bestuursrecht vanaf de bezwaarschriftprocedure een grievenstelsel zou gelden. De rechtbank is van oordeel dat tekst en strekking van art. 8:69 Awb hiervoor in zijn algemeenheid geen steun bieden. Wel kan onder bepaalde omstandigheden worden geoordeeld dat in strijd met de beginselen van een goede procesorde wordt gehandeld. Art. 8:69 lid 1 Awb bepaalt expliciet dat de rechtbank uitspraak doet op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting. Eisers hebben de gronden van het beroep reeds in het aanvullend beroepschrift uitgebreid uiteengezet. Verweerder heeft daardoor voldoende gelegenheid gehad zich hierover uit te spreken. Van omstandigheden die tot het oordeel moeten leiden dat door eisers in strijd met de beginselen van een goede procesorde is gehandeld, is de rechtbank ook overigens niet gebleken. Ambtshalve dient de rechtbank zich uit te spreken over de vraag welke van de door eisers aangedragen grieven dienen te worden beoordeeld. In dit verband is van belang dat eisers in het beroepschrift hebben verzocht de inhoud van het bezwaarschrift als herhaald en ingelast te beschouwen. In het bezwaarschrift is onder andere uitgebreid ingegaan op de aan de locatiebesluiten verbonden voorschriften, onderverdeeld in algemene bezwaren, bezwaren omdat voorschriften ontbreken en bezwaren die zich richten tegen de wel aan de locatiebesluiten verbonden voorschriften. In de beslissingen op bezwaar is verweerder (gedeeltelijk) tegemoet gekomen aan verschillende van deze bezwaren. Eisers zijn hangende beroep alleen nog teruggekomen op de bezwaren die gericht waren tegen de geluidsvoorschriften, het voorschrift waarin is bepaald onder welke voorwaarden de NAM tot compensatie verplicht is en het ontbreken van voorschriften die een op milieu-overwegingen gebaseerde volgorde voor de proefboringen regelen. Ter zitting heeft de rechtbank eisers uitdrukkelijk in de gelegenheid gesteld aan te geven in hoeverre de overige bezwaren worden gehandhaafd. Eisers hebben deze mogelijkheid ongebruikt laten passeren, terwijl aan het (aanvullend) beroepschrift en de overige door eisers ingediende stukken evenmin beroepsgronden tegen de overige voorschriften kunnen worden ontleend. De rechtbank verbindt hieraan de consequentie dat die bezwaren waarop eisers in de beroepsfase niet expliciet zijn teruggekomen, buiten de beoordeling worden gelaten. Zoals hierboven reeds is vermeld, heeft de rechtbank geoordeeld dat de gedeeltelijke onthouding aan eisers van kennisneming van het integrale Plan van Gasafzet 1996, gerechtvaardigd is. Nu de NAM heeft geweigerd toestemming te verlenen om mede op de grondslag van het aan de kennisneming van eisers onthouden deel van het Plan van Gasafzet 1996 uitspraak te doen, zal de rechtbank die delen dan ook niet bij haar beoordeling betrekken. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de Nadere onderbouwing, het Leemtenrapport en de Antwoordnotitie niet gebaseerd op feiten en omstandigheden die zijn opgekomen na het nemen van de besluiten op bezwaar. De Nadere onderbouwing geeft voornamelijk een uitgebreide motivering van de bestreden besluiten die in wezen niet afwijkt van de in die besluiten zelf opgenomen motivering. Het Leemtenrapport, dat is gebaseerd op milieu-informatie die beschikbaar is gekomen tussen het uitbrengen van het MER en de datum waarop de bestreden besluiten zijn genomen, vervult dezelfde functie als de Nadere onderbouwing, echter toegespitst op de leemten in kennis. In de Antwoordnotitie geeft de Cmer -op verzoek van de StAB- een verduidelijking van haar eerdere adviezen. Eisers hebben ten aanzien van deze nadere gedingstukken geen beroep gedaan op schending van enige regel van geschreven of ongeschreven recht. Evenmin is de rechtbank gebleken dat eisers in hun processuele belangen zijn geschaad, nu eisers op bedoelde stukken hebben kunnen reageren en die mogelijkheid ook hebben benut. De rechtbank is dan ook van oordeel dat er geen bezwaren zijn om deze gedingstukken in de beoordeling te betrekken. De NAM heeft met het inzenden van het Monitoringsrapport, dat gegevens bevat over een proefboring die in de periode van september tot en met november 1997 in de nabijheid van de locatie Pinkegat is uitgevoerd, beoogd aan te tonen dat de milieu-effecten bij een dergelijke activiteit de wezenlijke kenmerken en waarden van het betrokken gebied niet aantasten en dat aan de voorschriften kan worden voldaan. Het Monitoringsrapport is wel gebaseerd op feiten en omstandigheden waarover verweerder ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten nog niet kon beschikken. De rechtbank is daarom van oordeel dat dit rapport niet kan worden betrokken bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de bestreden besluiten. Aan het einde van deze uitspraak zal de rechtbank nog terugkomen op de vraag of het Monitoringsrapport desalniettemin van betekenis kan zijn. 2.2.3.1 De goedkeuringsbevoegdheid De Mijnwet 1810 (Bulletin des Lois 285) en de Mijnwet 1903 (Stb. 1904, 73) zijn van toepassing op het Nederlands territoir tot 3 zeemijlen uit de kust. De NAM is houder van de op de Mijnwet 1810 en de Mijnwet 1903 gebaseerde concessie 'Groningen' en mede-houder (tezamen met Mobil) van de concessie 'Noord-Friesland'. De locaties Ballum, Pinkegat en Plaatgat vallen onder de concessie Noord-Friesland. De locaties Ballonplaat en Huibertplaat bevinden zich in het gebied waarop de concessie Groningen rust. De bestreden besluiten strekken tot goedkeuring door verweerder van de plannen van de NAM, die optreedt mede namens Mobil, aangaande het aanleggen van de vijf genoemde locaties ten behoeve van het verrichten van een of meer boringen of het daarop vestigen van met de opsporing of ontginning verband houdende apparatuur en installaties, zoals bedoeld in art. 7a van de concessie 'Groningen' en art. 13a van de concessie 'Noord-Friesland'. De bevoegdheid tot het verlenen van zodanige goedkeuring berust op de bij KB van 9 augustus 1994 (nr. 94.006120, Stcrt. 163) gewijzigde concessies. De ingevolge dat KB in de concessies opgenomen nieuwe artikelen 7d (concessie Groningen) en 13d (concessie Noord-Friesland) luiden als volgt: "
22. In de gevallen dat het plan als bedoeld in artikel 7a