ECLI:NL:RBOBR:2022:1323

RECHTBANK OOST-BRABANT Zittingsplaats 's-Hertogenbosch Bestuursrecht zaaknummer: SHE 20/2665 uitspraak van de meervoudige kamer van 8 april 2022 in de zaak tussen Stichting [naam], te [vestigingsplaats] , eiseres (gemachtigde: [gemachtigde] ), en het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder (gemachtigden: mr. A. Speekenbrink en mr. J. Bax). Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: maatschap [naam], te [vestigingsplaats] (gemeente Bergeijk), vergunninghoudster, (gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders). Procesverloop Bij besluit van 20 augustus 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) verleend voor het uitbreiden/wijzigen van een veehouderij aan de [adres] . Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld op 15 oktober 2020, 23 januari 2021 en 31 maart

1. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. De zaak is behandeld op de zitting van 20 april
2. Namens eiseres is de gemachtigde verschenen. Namens verweerder zijn de gemachtigden verschenen. Namens vergunninghoudster zijn [naam] en de gemachtigde verschenen, vergezeld door [naam] . De rechtbank heeft de zaak aangehouden en vergunninghoudster om informatie gevraagd. Naar aanleiding van deze informatie en de reacties van partijen heeft de rechtbank de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (de StAB) om advies gevraagd. De StAB heeft op 14 december 2021 verslag uitgebracht. De (geanonimiseerde) tekst van dit verslag is gehecht aan deze uitspraak. De zaak is verder behandeld op de zitting van 25 januari
3. Namens eiseres is de gemachtigde verschenen, vergezeld door de deskundige J. Haitjema. Namens verweerder zijn de gemachtigden verschenen. Namens vergunninghoudster zijn [naam] verschenen en de gemachtigde, vergezeld door [naam] . Verder zijn de deskundigen ing. P.M. Stroeken, mr. J.K. van de Poel alsmede (online) ing. J.H. Grit en ing. E.P. Feringa gehoord. Na de zitting heeft vergunninghoudster schriftelijk gereageerd op het StAB-advies. Verweerder heeft een reactie van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (Staatssecretaris) toegezonden. Eiseres heeft gereageerd op deze reacties. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek gesloten nadat geen van de partijen tijdig had aangegeven prijs te stellen op een derde zitting. Overwegingen Inleiding 1.1 Dit is een zaak over emissiearme stalsystemen bij melkrundveehouderijen. Deze systemen zijn ontwikkeld om ammoniakemissie te beperken. Daardoor worden de gevolgen voor Natura 2000-gebieden ook beperkt. Al langer leeft de vraag hoeveel ammoniakemissie deze stalsystemen daadwerkelijk kunnen beperken. De afgelopen maanden heeft de rechtbank meerdere zaken behandeld over dit onderwerp. Hierdoor zijn de argumenten van eisers en verweerder goed uitgewerkt en hebben meerdere agrariërs (en meerdere adviseurs) kunnen reageren op deze argumenten. Deze uitspraak gaat over het emissiearme huisvestingssysteem (ook wel stalsysteem genoemd) BWL 2010.34.V8 (A 1.13) dat veel in Nederland wordt toegepast. 1.2 De rechtbank heeft in deze zaak de StAB ingeschakeld om zoveel mogelijk informatie te krijgen. Deze informatie is nuttig voor veel andere zaken. Daarom wordt het geanonimiseerde StAB-advies (zonder inhoudsopgave en bijlagen) aan deze uitspraak gehecht. Partijen zijn hierop gewezen tijdens de tweede zitting. 1.3 De rechtbank zet eerst de feiten op een rij en beschrijft het bestreden besluit. De rechtbank behandelt enkele algemene beroepsgronden en gaat dan in op de beroepsgronden over het stalsysteem. Daarna wordt het stalsysteem besproken en de manier waarop de prestaties van het stalsysteem zijn bepaald. De rechtbank gaat daarna wat dieper in op de vraag of het beloofde rendement van het stalsysteem kan worden behaald of dat dit rendement beter moet worden geborgd. Feiten
4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. In het verleden is voor de melkrundveehouderij van vergunninghoudster een milieuvergunning op basis van de Wet milieubeheer verleend op 13 januari
5. In de omgeving van het bedrijf liggen diverse Natura 2000-gebieden, waaronder “Kempenland West”, “Leenderbos, Groote Heide & De Plateaux”, “Strabrechtse Heide & Beuven” en “Weerter- en Budelerbergen & Ringselven”. Het bedrijf van vergunninghoudster beschikt over een eerdere natuurvergunning van 17 maart 2015 op basis van de Natuurbeschermingswet
6. Deze vergunning is onherroepelijk. De aangevraagde wijziging van deze natuurvergunning betreft het verlagen van het aantal stuks vrouwelijk jongvee in een bepaalde stal en het verhogen van het aantal stuks vrouwelijk jongvee in stal
7. Het gaat om een toename van 27 stuks vrouwelijk jongvee op een al aanwezig aantal van 353 dieren. Onderdeel hiervan is de toepassing van een ander emissiearm systeem in stal 6, het systeem BWL 2010.34.V8 (A.1.13) in plaats van BWL 2010.35.V6 (A.1.14). Het bestreden besluit
8. Verweerder legt – kort gezegd – aan het bestreden besluit ten grondslag dat de aangevraagde activiteit, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, geen significante gevolgen kan hebben voor de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. In het bestreden besluit is berekend dat de stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden, ondanks de verhoging van het aantal dieren, niet toeneemt ten opzichte van de referentiesituatie (de natuurvergunning uit 2015). Algemene beroepsgronden 4.1 Eiseres stelt dat de onderliggende AERIUS-berekening niet klopt, omdat is verzuimd de gebouworiëntatie in te voeren. Dat had volgens eiseres wel gemoeten, omdat het bedrijf op minder dan 2 kilometer ligt van het Natura 2000-gebied “Leenderbos, Groote Heide & De Plateaux”. Het wijkt af van de “Instructie gegevensinvoer voor AERIUS Calculator 2019A (versie juli 2020)”. 4.2 Verweerder merkt op dat de gebouwen op dezelfde plek blijven staan. Hierdoor kan geen verschil ontstaan in de AERIUS-berekeningen tussen de beoogde en de referentiesituatie. Zekerheidshalve heeft verweerder een AERIUS-berekening uitgevoerd waarin de gebouwinvloed wel is meegenomen. Daaruit blijkt dat er geen toename ontstaat bij de toetsing van de beoogde situatie. 4.3 Volgens vergunninghoudster zijn er geen dominante gebouwen als bedoeld in punt 2 van paragraaf 4.2 van de “Instructie gegevensinvoer voor AERIUS Calculator 2020” (instructie), waardoor bij de berekeningen geen rekening gehouden hoeft te worden met de gebouwinvloed. Het gaat om bestaande bebouwing in een omgeving met redelijk uniforme bebouwing. 4.4 In de instructie staat dat in een omgeving met redelijk uniforme bebouwing, zoals in een woonwijk of op een bedrijventerrein, er meestal geen sprake is van een of meerdere dominante gebouwen. Een dominant gebouw is een gebouw dat een relatief groot obstakel vormt in zijn omgeving. Dit is bijvoorbeeld het geval bij een stal in een weiland. 4.5 In dit geval gaat het om stallen in een agrarische omgeving die zelf als dominant gebouw zijn aan te merken. Het had op de weg van verweerder gelegen om, gelet op het nabijgelegen Natura 2000-gebied, de optie gebouweninvloed mee te nemen, al is het maar omdat eventuele verschillen tussen de referentiesituatie en de aangevraagde situatie door de aanwezige stallen zouden kunnen worden uitvergroot. Het staat niet voor niets in de instructie. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit op dit onderdeel niet goed is onderbouwd met de AERIUS-berekening bij het bestreden besluit. Deze beroepsgrond slaagt. De AERIUS-berekening bij het verweerschrift geeft echter aan dat deze fout geen gevolgen heeft, zodat de rechtbank normaliter de gevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand zou laten. Dat hangt echter ook van de overige beroepsgronden af. 5.1 Eiseres heeft vraagtekens bij de hoeveelheid transportbewegingen in de referentiesituatie en de aangevraagde situatie. Het gaat om 4 tractoren en een loader. 5.2 Verweerder stelt hierover dat in de vergunning van 2015 het totale project is vergund en niet afzonderlijke emissies. Uit de aanvraag blijkt niet dat er een wijziging is in het aantal vervoersbewegingen. 5.3 Vergunninghoudster voert aan dat de transportbewegingen inherent zijn aan de bedrijfsvoering. Gelet op de geringe toename van het aantal dieren, zullen de transportbewegingen niet veel frequenter gaan plaatsvinden. 5.4 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in de uitspraak van 18 november 2020 overwogen dat in een natuurvergunning voor een project alle gevolgen moeten worden beoordeeld, ook de transportbewegingen die inherent zijn aan de exploitatie van dat project (een veehouderij). Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan verkeersbewegingen van tractoren en het aan- en afvoerverkeer van vee. Het uitvoeren van die verkeersbewegingen is noodzakelijk voor een veehouderij en is een gevolg van dat project. 5.5 De rechtbank stelt vast dat er in de hoeveelheid transportmiddelen en de aangevraagde vervoersbewegingen zeer weinig verschil zit ten opzichte van de vergunde situatie (referentiesituatie). Ook in de vergunde situatie is gerekend met 4 tractoren. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat deze middelen en bewegingen niet kunnen worden geacht te zijn vergund in de referentiesituatie. Deze beroepsgrond slaagt niet. De beroepsgronden over stalsysteem A.1.13 6.1 Eiseres wijst op twijfels in meerdere algemene onderzoeken over de prestaties van emissiearme stalsystemen. Het is maar de vraag of verweerder van de emissiefactor in de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) uit mag gaan en of het systeem A.1.13 zal presteren zoals beloofd. Er is geen zekerheid dat de stikstofdepositie niet toeneemt. Eiseres wijst erop dat de geclaimde emissiewinst door de wijziging van het huisvestingssysteem maximaal wordt opgevuld. 6.2 Verweerder stelt hierover dat de emissiefactoren in de Rav tot stand zijn gekomen op basis van de beste beschikbare wetenschappelijke meetmethode en beoordeling volgens een procedure die ook internationaal wordt toegepast. 6.3 Vergunninghoudster volgt verweerder en wijst erop dat het betreffende stalsysteem in november 2020 nog is geactualiseerd. Desgevraagd heeft vergunninghoudster de leverancier van het stalsysteem gevraagd de onderliggende meetrapporten van metingen in proefstallen te overleggen op basis waarvan de emissiefactor in de Rav is vastgesteld. 6.4 Naar aanleiding van deze meetrapporten hebben partijen gereageerd. Eiseres had kritiek op de rapporten. Vergunninghoudster heeft hierop gereageerd en verweerder later ook. Deze reacties waren voor de rechtbank aanleiding om advies te vragen aan de StAB over de onderbouwing van de emissiefactor uit de Rav voor het stalsysteem A.1.
9. 6.5 Aan de hand van het advies van de StAB wordt de zaak verder besproken. Eerst wordt een korte beschrijving gegeven van het stalsysteem. Daarna worden de algemene onderzoeksrapporten besproken. De rechtbank bespreekt vervolgens hoe zij de zaak beoordeelt. Hierbij gaat de rechtbank in op de volgende vragen: Is de emissiefactor in de Rav voor stalsysteem A.1.13 op de juiste wijze vastgesteld? Kan het betreffende stalsysteem presteren conform de Rav factor? Kan worden geborgd dat het stalsysteem zal presteren zoals beloofd? Bij de beantwoording van de vragen worden de reacties van partijen op het StAB-advies betrokken. Beschrijving stalsysteem A.1.13 7.1 Het stalsysteem A.1.13 is gebaseerd op de ECO vloer die door Anders Beton is ontwikkeld. Het stalsysteem werkt als volgt: Naarmate meer urine van koeien op de stalvloer achterblijft, zal er meer ammoniak ontstaan. Het stalsysteem is ontwikkeld om de urine snel af te voeren. De stalvloer is uitgevoerd als een roostervloer. In de roosterspleten zitten rubberen inzetstukken (cassettes). De urine wordt afgevoerd via deze cassettes. Daarnaast vindt beperking van de ammoniakemissie plaats door afsluitkleppen in de cassettes. De vloeren worden schoongehouden door een automatische mestschuif (volgens de beschrijving van het systeem minimaal één keer per anderhalf uur). Daar waar de schuif niet kan komen, wordt de stal twee keer per dag gereinigd. De stal heeft een natuurlijke ventilatie. 7.2 Desgevraagd heeft de leverancier van het betreffende emissiearme stalsysteem op de tweede zitting aangegeven dat in de regel een stalsysteem door één leverancier wordt geleverd. Wel komt het voor dat andere leveranciers soortgelijke systemen aanbieden. Beschrijving algemene onderzoeksrapporten
10. In het advies van de StAB staat een samenvatting van de volgende rapporten: - Rapport van CBS “Stikstofverlies uit opgeslagen mest” (oktober 2019). Hierin wordt het stikstofverlies berekend uit het verschil in verhouding tussen stikstof en fosfaat bij excretie en bij mestafvoer en is onderzocht hoe dit stikstofverlies kan worden verklaard door berekende emissie van ammoniak en van overige stikstofverbindingen met de emissiefactoren in het rekenmodel NEMA. Hierin is aangegeven dat de veronderstelde effectiviteit van emissiearme huisvestingssystemen wordt overschat. - Hierop volgt het CDM-advies “Stikstofverliezen uit mest in stallen en mestopslagen” (juni 2020). In het rapport wordt niet specifiek ingegaan op stalsysteem A.1.
11. Wel stelt de CDM dat de onzekerheden over gasvormige stikstofemissies uit dierlijke mest in stallen en mestopslagen relatief groot zijn. Het CDM merkt op dat de oppervlakte in een stal per koe in de onderzochte periode groter is dan verwacht, als gevolg van de fosfaatcrisis en de daarmee samenhangende keuze van agrariërs om geen volledig gebruik te maken van de vergunde rechten in de omgevingsvergunning. Het CDM doet aanbevelingen om meer zekerheid te verkrijgen. Eiseres doet ook een beroep op het Eindrapport van het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof (commissie Hordijk juni 2020). Ook hierin worden aanbevelingen gedaan. Het adviescollege heeft kritiek omdat veel emissiefactoren zijn gebaseerd op oudere metingen in proefstallen. De StAB geeft aan dat dit niet geldt voor stalsysteem A.1.
12. Tot slot gaat de StAB in op het WUR Rapport “Monitoring van methaan-, ammoniak-, en lachgasemissies onder praktijkcondities in reguliere en emissiearme stallen” (juli 2021). Hierin wordt niet specifiek ingegaan op stalsysteem A 1.
13. In het rapport staat dat in de praktijk emissiearme stallen niet veel beter presteren dan gewone traditionele stallen en dat veel andere factoren een rol spelen voor de omvang van de emissie. Hoe beoordeelt de rechtbank deze zaak? 9.1 Eiseres is van mening dat niet iedere redelijke wetenschappelijke twijfel is weggenomen over de juistheid van de Rav factor voor emissiearme stalsystemen. Rekenen met deze emissiefactor leidt er dan ook toe dat niet met zekerheid kan worden vastgesteld dat er geen significante effecten kunnen optreden en dat een aantasting van de natuurlijke kenmerken niet kan worden uitgesloten. 9.2 Verweerder is van mening dat de Rav factor de best beschikbare wetenschappelijke kennis is, waarover hij beschikt. Verweerder beseft dat in de hierboven genoemde rapporten wordt geadviseerd om meer onderzoek naar het rendement van de emissiearme systemen te doen, maar verweerder zal ook lopende vergunningaanvragen moeten behandelen. Verweerder heeft geen twijfel dat met dit systeem de gevolgen van de ammoniakemissie zodanig worden beperkt dat de stikstofdepositie niet toeneemt. 9.3 Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Op grond van artikel 2.7, derde lid, verlenen gedeputeerde staten een vergunning als bedoeld in het tweede lid, uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.
14. Dat betekent dat een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied moet plaatsvinden. Bij de toetsing aan deze norm in artikel 2.7 van de Wnb kan niet zonder meer van de haalbaarheid van de in de Rav genoemde emissiefactoren worden uitgegaan. De Rav is namelijk geen regeling bij of krachtens de Wnb, maar een regeling op basis van de Wet ammoniak en veehouderij (Wav) (en als zodanig onderdeel van het toetsingskader van de omgevingsvergunning voor het wijzigen van de inrichting). De effectiviteit van emissiebeperkende stalsystemen kan dus niet rechtstreeks uit de Rav worden afgeleid. Dat betekent echter niet dat de Rav geen enkele betekenis heeft voor de toetsing aan de norm in artikel 2.7 van de Wnb. Verweerder kan naar de Rav verwijzen bij de beoordeling van (de noodzaak voor) een natuurvergunning en heeft dat ook gedaan in het bestreden besluit. De rechtbank moet beoordelen of verweerder kon volstaan met een verwijzing naar de Rav (meer in het bijzonder, de Rav factor voor stalsysteem A.1.13) om de, op basis van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vereiste, zekerheid te verkrijgen dat het stalsysteem A.1.13 doet wat de Rav belooft. Indien dit niet zeker is, is een toename van stikstofdepositie niet uitgesloten en is dus ook niet uitgesloten dat significante gevolgen kunnen optreden. Wat is de, op basis van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vereiste, zekerheid? Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 29 mei 2019, volgt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie dat het Hof bij de toepassing van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn een strikte uitleg van het voorzorgbeginsel voorstaat. De passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project voor een Natura 2000-gebied houdt volgens het Hof in dat, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het betrokken plan of project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied in gevaar kunnen brengen, moeten worden geïnventariseerd. Het bevoegd gezag dient op basis van die passende beoordeling de zekerheid te hebben verkregen dat de activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn. 9.5 Mitigerende maatregelen (ook wel beschermingsmaatregelen genoemd) mogen bij de passende beoordeling van het project worden betrokken. De inzet van beschermings-maatregelen impliceert dat (ook na de wijziging van de Wet natuurbescherming (Wnb) per 1 januari 2020) een natuurvergunning is vereist. Voor beschermingsmaatregelen geldt dat de positieve effecten daarvan niet in een passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project kunnen worden betrokken, als de verwachte voordelen van die maatregelen niet vaststaan ten tijde van die beoordeling (zie de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, rechtsoverweging 11.9). In de uitspraak van 20 januari 2021 oordeelde de Afdeling dat de toepassing van een emissiebeperkend systeem een onderdeel is van het project en geen mitigerende maatregel. Maatregelen die moeten worden getroffen in aanvulling op de stalbeschrijving om de op basis van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn bedoelde zekerheid te verkrijgen, beschouwt de rechtbank als beschermingsmaatregelen (in lijn met haar uitspraak van 11 januari 2022) die kunnen worden betrokken bij de vereiste passende beoordeling van de gevolgen van het project. Het positieve effect van deze maatregelen zal op voorhand vast moeten staan. Als door middel van die maatregelen geen zekerheid kan worden verkregen, dan is een toename van stikstofdepositie niet uitgesloten. Omdat de omvang van deze toename dan ook niet vaststaat, is een inhoudelijke passende beoordeling vereist om significante gevolgen voor de betrokken Natura 2000-gebieden uit te sluiten. Is de emissiefactor in de Rav (de Rav factor) voor staltype A.1.13 op de juiste wijze vastgesteld? 10.1 De Rav factor wordt vastgesteld door de Minister van Landbouw, Natuur & Voedselkwaliteit (LNV) op basis van een advies van (voorheen) de Technische adviescommissie Rav (TacRAV) en inmiddels de (opvolger) Technische Advies Pool (TAP). In het StAB-advies wordt aangegeven hoe de huidige Rav factor van 6 kg NH3 per dierplaats bij stalsysteem BWL 2010.34 tot stand is gekomen. Eerst is in 2017 een emissiefactor van 7 kg NH3 per dierplaats per jaar tot stand gekomen op basis van metingen bij drie proefstallen (18 metingen) in 2012 tot en met 2014 door twee onderzoeksbureaus. Hierbij zijn de metingen van één onderzoeksbureau gecorrigeerd, omdat is ingegrepen in het ventilatiemanagement (te laag ventilatiedebiet). Daarna hebben op verzoek van de leverancier aanvullende metingen plaatsgevonden in twee stallen (12 metingen) in
15. Op basis hiervan is opnieuw de emissiefactor berekend uit het rekenkundige gemiddelde van alle metingen (de 18 metingen uit 2012 – 2014 en de 12 metingen uit 2019) en vastgesteld op 6 kg NH3 per dierplaats per jaar. De StAB heeft vastgesteld dat bij de vaststelling van de Rav factor in 2019 de metingen van het onderzoeksbureau uit 2012 – 2014 niet zijn gecorrigeerd. Het is de StAB niet duidelijk geworden waarom in 2019 de ongecorrigeerde metingen uit 2012 – 2014 zijn meegenomen bij de bepaling van de Rav factor. De StAB heeft berekend wat het rekenkundige gemiddelde van alle metingen is als de metingen uit 2012 – 2014 wel worden gecorrigeerd vanwege het te lage ventilatiedebiet. Dat is (afgerond) 7 kg NH3 per dierplaats per jaar en niet (afgerond) 6 kg NH3 per jaar. Dit is bevestigd door een externe deskundige die voorheen werkzaam was bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). 10.2 Partijen hebben hierop gereageerd. Vergunninghoudster stelt onder verwijzing naar een deskundigenrapport van Monteny dat de StAB ten onrechte een ventilatiecorrectie heeft toegepast op alle metingen. Dat zou alleen moeten gebeuren voor de metingen waarbij aanwijsbaar ventilatiesturing heeft plaatsgevonden. Verweerder verwijst naar de reactie van de Staatssecretaris op het StAB-advies. De Staatssecretaris bevestigt de gang van zaken rondom de vaststelling van de Rav factor in
16. De Staatssecretaris benadrukt dat deze bevindingen alleen van toepassing zijn op deze unieke casus en dat ingrijpen in het ventilatiemanagement daarna niet meer is voorgekomen. In de reactie wordt aangegeven dat vanuit de TAP en RVO aan de Staatssecretaris het advies is gegeven de Rav factor aan te passen van 6 naar 7 kg NH
17. Eiseres stelt (bij monde van haar deskundige) dat een consistent resultaat niet gewaarborgd is, wanneer de ventilatiecorrectie slechts voor een deel van de metingen wordt toegepast. Er zouden dan twee verschillende methoden worden gehanteerd om tot een emissiefactor te komen. De deskundige betwijfelt of de toegepaste ventilatiecorrectiefactor voor traditionele stallen toepasbaar is bij emissiearme stallen en merkt op dat het terugrekenen naar een standaard ventilatiedebiet niet conform de meetprotocollen is. Verder wijst hij op onjuistheden in het advies van de deskundige van de derde-partij. De deskundige merkt tot slot op dat de metingen in de proefstallen door het bureau ProMonitoring gewoon niet hadden mogen worden gebruikt, maar desondanks wel zijn gebruikt onder druk van de leverancier van het systeem en dat, als deze metingen niet worden gebruikt, er te weinig metingen beschikbaar zijn om een Rav factor vast te stellen. 10.3 De rechtbank heeft kennis genomen van interne memo’s en verslagen van overleggen tussen de TAP en de leverancier van het stalsysteem die als bijlage aan het advies van de StAB zijn gehecht. De rechtbank vindt het bijzonder dat er kennelijk een redelijk intensief overleg heeft plaatsgevonden tussen de leverancier van het stalsysteem en de TAP over de manier waarop de Rav factor wordt vastgesteld, onder meer over de vraag welke proefmetingen kunnen worden meegenomen. De rechtbank begrijpt dat een leverancier RVO kan voorstellen om proefstallen te laten meten of deze metingen te laten aanvullen met extra metingen. De rechtbank vindt het niet juist dat een leverancier inspraak heeft op de totstandkoming van een Rav factor op de wijze zoals is gebeurd in dit geval. Dit doet afbreuk aan de representativiteit van de betreffende Rav factor. 10.4 De rechtbank heeft van verweerder geen afdoende verklaring gekregen voor het meenemen van metingen zonder ventilatiecorrectie bij de totstandkoming van de Rav factor in
18. De huidige Rav factor voor stalsysteem A.1.13 kan alleen daarom al niet als de best beschikbare wetenschappelijke kennis worden beschouwd. De rechtbank vindt bevestiging voor dit oordeel in de reactie van de Staatssecretaris en de geadviseerde wijziging van de huidige Rav factor. De rechtbank neemt de bedenkingen in de voorgaande rechtsoverweging mee in haar oordeel. In het midden kan blijven of het toepassen van een ventilatiecorrectiefactor bij proefstalmetingen is toegelaten binnen het NEMA meetprotocol en of deze factor bij alle stallen of slechts bij een deel van de stallen zou moeten worden toegepast. Het bestreden besluit is uitsluitend gebaseerd op een verwijzing naar de Rav factor en niet op de onderliggende proefstalmetingen. Als de Rav factor wordt aangepast, betekent dat direct dat het bestreden besluit onvoldoende is onderbouwd. 10.5 Indien moet worden uitgegaan van de door de StAB berekende (en de aan de Staatssecretaris geadviseerde) emissiefactor, dan leidt de aanvraag onvermijdelijk tot een toename van de ammoniakemissie met 121 kg per dierplaats per jaar ten opzichte van het bedrijf zoals dat is vergund in de vorige natuurvergunning. Er worden namelijk 121 koeien in stal 6 met stalsysteem A.1.13 gehouden. De rechtbank kan niet op voorhand uitsluiten dat deze toename van ammoniakemissie ook zal leiden tot een toename van stikstofdepositie op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Deze toename is niet passend beoordeeld en in zoverre is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 2.7, derde lid, van de Wnb. 10.6 De rechtbank ziet wel dat door een aanpassing in het aantal dieren de hoeveelheid (met de Rav emissiefactor berekende) ammoniakemissie gelijk kan blijven. Zo kan vergunninghoudster er bijvoorbeeld voor kiezen om 18 (121:7) dieren minder te houden. In dat geval heeft de wijziging van de Rav emissiefactor geen invloed. De rechtbank ziet daarom aanleiding om verder op de zaak in te gaan in een zoektocht naar oplossingen voor de impasse rond emissiearme stalsystemen. Kan het stalsysteem zonder meer presteren conform de gecorrigeerde Rav factor? 11.1 De rechtbank zal hierna onderzoeken of uit kan worden gegaan van de te corrigeren Rav factor. Daarmee gaat de rechtbank eigenlijk in op de hamvraag: kan van de Rav factor voor dit emissiearme stalsysteem worden uitgegaan bij de beoordeling van de gevolgen van het project? 11.2 De StAB heeft de proefmetingen voor het vaststellen van deze Rav factor onderzocht aan de hand van de meetprotocollen. In paragraaf 4.3 van het StAB-advies wordt het huidige Protocol voor meting van ammoniakemissie uit huisvestingssystemen in de veehouderij (meetprotocol 2013a) beschreven. Het doel van een meetprotocol is het omschrijven van een werkwijze voor het bepalen van de emissiefactor van een huisvestingssysteem. De werkwijze omvat het meten van de emissie, het berekenen van de emissiefactor en het rapporteren over meting en berekening. Met de emissiefactor van een huisvestingssysteem wordt bedoeld de jaargemiddelde emissie van dat systeem per dierplaats, met inachtneming van leegstandsperiodes. Het protocol schrijft de bemonsteringsstrategie voor, de toegestane meetmethoden en meetapparatuur, de randvoorwaarden aan bedrijfsvoering tijdens metingen en ten slotte de wijze van berekenen en rapporteren van emissiefactoren. In een meetprotocol zijn deze zaken vastgelegd zodat metingen op een gelijkwaardige wijze worden uitgevoerd. Door specifieke parameters te standaardiseren wordt bereikt dat afwijkende omstandigheden kunnen worden teruggerekend naar een standaardwaarde (standaardisering). In meetprotocol 2013a wordt voor drie parameters gestandaardiseerd:
19. de buitentemperatuur (10,5 °C),
20. het melkureumgehalte (23 mg per 100 ml), en
21. het beloopbaar vloeroppervlak ('met mest besmeurd oppervlak'; 4,5 m2 per dierplaats). De StAB heeft de beschikking gekregen over de volledige meetrapporten. In het StAB-advies wordt geconstateerd dat bij geen van de meetrapporten kan worden vastgesteld of de metingen voldoen aan de eisen die het van toepassing zijnde meetprotocol van de bemeetbaarheid van de stal stelt. In hoofdstuk 5 gaat de StAB gedetailleerd in op de meetrapporten. De StAB concludeert dat het voldoende aannemelijk is dat stalventilatoren (die worden gebruikt om stallen te koelen bij warme dagen) geen (significante) invloed zullen hebben op de totale ammoniakemissie. De StAB acht de invloed van de natuurlijke ventilatie op de ammoniakemissie bij kleine verschillen in ventilatie beperkt. De StAB benadrukt dat het ventilatiedebiet ten tijde van de in de proefstallen verrichte metingen wel relevant blijft. De StAB gaat in hoofdstuk 6 verder in op de invloed van de mestsamenstelling en betrekt de belangrijkste kritiek uit het CBS en het CDM rapport bij de vraag of het stalsysteem in de praktijk hetzelfde presteert als de proefstal. 11.3 Op basis van de bevindingen van de StAB en de algemene rapporten stelt de rechtbank vast dat een aantal factoren van invloed kan zijn op de ammoniakemissie van emissiearme stalsystemen in de praktijk. - De voersamenstelling (melkureum gehalte en ruw eiwit gehalte). Bij het vaststellen van de Rav emissiefactor wordt (op basis van het meetprotocol) uitgegaan van de gemiddelde waarde van 23 mg melkureum per 100 ml melk. Deze standaardisering wordt echter losgelaten voor de praktijk. Er wordt géén standaard voer genoemd in de stalbeschrijving van het betreffende systeem, dit is de vrije keuze van de agrariër. De voersamenstelling heeft echter wel een aanzienlijke invloed op de ammoniakemissie. Per punt stijging van het melkureumgehalte neemt de ammoniakemissie met 2,5% toe. Artikel 2, derde lid, van de Rav voorziet in de mogelijkheid van verlaging van een emissiefactor bij het toepassen van een voer- of managementmaatregel als bedoeld in bijlage II van de Rav. Er is echter geen correctiemogelijkheid indien de voersamenstelling leidt tot een hogere ammoniakemissie dan waar de Rav van uitgaat. Als met een wijziging naar een emissiearm stalsysteem het aantal gehouden dieren ook wordt vergroot, kan de invloed van de voersamenstelling zwaarder gaan wegen. De rechtbank beschouwt de samenstelling van het veevoer niet als een onderdeel van het project. Een andere uitleg zou impliceren dat bij iedere wijziging van het veevoer een nieuwe natuurvergunning nodig kan zijn. De rechtbank acht het verder, in tegenstelling tot verweerder, niet aannemelijk dat iedere veehouder hetzelfde veevoer gebruikt of dat dit zich zal uitmiddelen. Gelet op de invloed van de voersamenstelling is niet zeker dat toepassing van het emissiearme stalsysteem zonder meer zal leiden tot de beloofde ammoniakreductie per dier. De met mest besmeurde oppervlakte per dierplaats. Hoe groter de oppervlakte, hoe meer ammoniakemissie. Bij de vaststelling van de Rav factor is in het meetprotocol een standaard oppervlakte van 4,5 m2 per dierplaats opgenomen. In de stalbeschrijving (bijlage 2) is echter een maximum emitterend oppervlak voor dit staltype vastgelegd op 5,5 m2 per dierplaats. De ammoniakemissie is in dat geval 2,8% structureel hoger. De rechtbank is van oordeel dat verweerder alleen daarom al niet zonder meer kan uitgaan van de emissiefactor in de Rav. Als het bedrijf in werking is conform de stalbeschrijving met een grotere oppervlakte per dierplaats, dan leidt dit verschil al tot een hogere ammoniakemissie. De rechtbank neemt verder in aanmerking dat in het CDM rapport wordt opgemerkt dat bij een onderbezetting van de melkveestal (waarbij dus niet alle dierplaatsen worden benut) het emitterend met mest besmeurd oppervlakte per dier feitelijk groter is dan de oppervlakte waar de Rav emissiefactor van uitgaat, hetgeen zal leiden tot een hogere ammoniakemissie. Bij de proefmetingen van verschillende stallen was ook sprake van een onderbezetting. De randvoorwaarden voor de proefmetingen schrijven voor dat bij een afwijking van meer dan 10% het niet gebruikt oppervlak moet zijn afgedekt, maar onduidelijk is of dat is gebeurd. Zolang dat onduidelijk is, is eveneens onduidelijk of de proefmetingen een representatief beeld hebben gegeven. Overigens hadden proefmetingen in een stal met onderbezetting zonder correctie logischerwijze volgens de rechtbank moeten leiden tot een onderschatting van de ammoniakemissiefactor. Het onderhoud van de stal (schoonmaken) en de frequentie van de mestschuif. Deze frequentie wordt wel in de stalbeschrijving vastgelegd. Hoe hoger de frequentie, des te minder ammoniakemissie. In de stalbeschrijving staat dat de mest ten minste iedere 1,5 uur van de vloer dient te worden verwijderd met de mestschuif. De rechtbank kan uit de stukken niet afleiden hoe deze frequentie in de stalbeschrijving is bepaald en gaat ervan uit dat dit is gebeurd op basis van de metingen in de proefstallen. Echter blijkt uit het StAB-advies dat de frequentie van de mestschuif ook wisselde tijdens de proefstalmetingen. Naar de totstandkoming van de frequentie en de invloed van andere managementsystemen zou nader onderzoek kunnen worden verricht, hetgeen ook wordt aanbevolen in het CDM advies. De omstandigheid dat nader onderzoek wordt geadviseerd, impliceert ook dat niet zonder meer kan worden uitgegaan van de emissiefactor in de Rav. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat de proefstalmetingen plaats hebben gevonden in nieuwe stallen met goed werkende systemen. De systemen zijn wel onderhoudsgevoelig en het is de rechtbank onduidelijk of bij oudere stallen dezelfde mate van reiniging kan worden gehaald. De rechtbank is van oordeel dat om deze reden verweerder niet zonder meer kan verwijzen naar de Rav. Hiernaast zijn overige factoren van invloed op de ammoniakemissie van een stal, zoals de toepassing van stalventilatie om te koelen en de invloed van natuurlijke ventilatie en ligging van andere stallen nabij de proefstal. De rechtbank gaat er op basis van het StAB-advies vanuit dat de invloed hiervan relatief beperkt is. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat een emissiefactor niet wordt bepaald op basis van metingen in één proefstal. Dit geldt niet voor het ventilatiedebiet, dat is wel van belang. De rechtbank verwijst naar de beantwoording van de vorige vraag. 11.4 De rechtbank is, gelet op de hierboven genoemde factoren, van oordeel dat niet met de op basis van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vereiste zekerheid kan worden gezegd dat een emissiearm stalsysteem in iedere stal op dezelfde wijze zal presteren en zal blijven presteren conform de emissiefactor in de Rav. Daarom kan verweerder niet zonder meer van de emissiefactor in de Rav uitgaan en staat niet vast dat toepassing van de aangevraagde emissiearme stalsystemen daadwerkelijk zal leiden tot een gelijkblijvende of lagere stikstofdepositie. Dat betekent dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden gaan optreden en dat, ondanks de wetswijziging van 1 januari 2020, dit bedrijf (en veel andere bedrijven) nog steeds een natuurvergunning nodig zouden kunnen hebben. Deze natuurvergunning kan pas worden verleend ná een passende beoordeling. 12.1 De vervolgvraag is of op een andere wijze kan worden geborgd dat het emissiearme stalsysteem doet wat de Rav belooft. De rechtbank gaat hier wat dieper op in uit oogpunt van finale geschilbeslechting. Op dit moment zijn nog geen systemen beschikbaar om doorlopend de ammoniakemissie van een open stal te meten of te monitoren. De rechtbank heeft partijen gevraagd of deze systemen beschikbaar komen, maar dat is volgens hen niet het geval. Een andere methode zou zijn om nog meer proefmetingen te laten uitvoeren zodat de Rav factoren beter worden onderbouwd. Dit kost echter veel tijd. De rechtbank gaat daarom dieper in op de hierboven genoemde factoren die leiden tot onzekerheid. De voersamenstelling (melkureum gehalte en ruw eiwit gehalte). Door het voorschrijven van een bepaalde voersamenstelling kan de onzekerheid worden weggenomen. Naar het oordeel van de rechtbank kan het vastleggen van de voersamenstelling als beschermingsmaatregel worden aangemerkt. Deze maatregel kan worden betrokken bij de passende beoordeling. De rechtbank acht een natuurvergunning dan noodzakelijk en is van oordeel dat de voersamenstelling in een voorschrift aan de vergunning zal moeten worden verbonden. Naarmate de agrariër meer vrijheid zal willen hebben, zal hij een buffer moeten aanleggen door minder dieren te gaan houden dan maximaal mogelijk is op basis van de Rav factor. De met mest besmeurde oppervlakte per dierplaats. De wisselende oppervlakte per gehouden dier (afhankelijk van de veebezetting) is ook een oorzaak voor onzekerheid. Door het voorschrijven van een bepaalde oppervlakte per dierplaats kan deze onzekerheid worden weggenomen. Hierbij is wel van belang dat een agrariër niet verplicht kan worden om zijn volledige vergunning te gebruiken. Het voorschrift kan dan worden nageleefd door (afhankelijk van de veebezetting) delen van de stal af te sluiten voor de dieren zodat ze altijd dezelfde oppervlakte beschikbaar hebben. Hierdoor treden geen variaties op in de maximum emitterende oppervlakte. Gelet op het verschil tussen de oppervlakte in de stalbeschrijving en de oppervlakte bij vaststelling van de Rav emissiefactor zal een keuze moeten worden gemaakt en zal moeten worden bezien of deze keuze leidt tot een toename van de ammoniakemissie of niet. Met andere woorden, een agrariër kan er voor kiezen om een koe te houden op 4,5 m2 oppervlakte of op 5,5 m2 oppervlakte. Bij de keuze voor een grotere oppervlakte kan hij minder dieren houden. Naar het oordeel van de rechtbank kan het vastleggen van de oppervlakte per dier of dierplaats als beschermingsmaatregel worden aangemerkt. Deze maatregel kan worden betrokken bij de passende beoordeling. Zolang sprake is van een verschil tussen de Rav factor en de stalbeschrijving, is er onzekerheid en is een natuurvergunning noodzakelijk. In de natuurvergunning zal de oppervlakte per dier of dierplaats in een voorschrift aan de vergunning moeten worden verbonden. Het onderhoud van de stal (schoonmaken) en de frequentie van de mestschuif. Verweerder en de agrariër kunnen ook kiezen voor verdergaande stalmanagement-maatregelen dan voorgeschreven in de stalbeschrijving. Bijvoorbeeld een hogere mestschuiffrequentie dan in de stalbeschrijving staat. Dit heeft een ammoniakemissiebeperkend effect. Ook dit zal moeten worden vastgelegd in een voorschrift omdat dit afwijkt van de aangevraagde stalbeschrijving. Deze maatregel kan als beschermingsmaatregel worden aangemerkt. Deze maatregel kan worden betrokken bij de passende beoordeling. Dan is een natuurvergunning noodzakelijk en zal de managementmaatregel in een voorschrift aan de vergunning moeten worden verbonden. 12.2 De rechtbank sluit niet uit dat er andere beschermingsmaatregelen mogelijk zijn. Verweerder zal echter dit moeten onderzoeken. Of met beschermingsmaatregelen moet worden geborgd dat het project daadwerkelijk gepaard gaat met de ammoniakemissie in de aanvraag kan verschillen per bedrijf, afhankelijk van de keuzes die het bedrijf maakt. Naarmate meer onzekerheid bestaat over de uitkomst van dit onderzoek, is er een grotere noodzaak voor een grotere buffer door minder dieren te gaan houden dan maximaal mogelijk is op basis van de Rav factor. Dat leidt tot een grotere afname. Het is de rechtbank bij de behandeling van de verschillende zaken wel opgevallen dat de veehouders vaak minder dieren houden dan vergund, vanwege ontoereikende fosfaatrechten. Het alternatief is meer aanvullende beschermingsmaatregelen om te borgen dat de aanvraag daadwerkelijk zal leiden tot een gelijkblijvende of dalende stikstofdepositie. Een agrariër heeft de vrijheid om bepaalde keuzes te maken. Het is echter ook belangrijk dat het bevoegd gezag de naleving van deze keuzes kan afdwingen. Dat kan volgens de rechtbank alleen met duidelijke vergunningsvoorschriften zodat eenieder weet wat hij of zij moet doen. 12.3 Gelet op de onzekerheid over de hierboven genoemde factoren, de mogelijke beschermingsmaatregelen en omdat de rechtbank het belangrijk vindt dat de agrariër kan kiezen, ziet de rechtbank in deze zaak geen aanleiding voor een bestuurlijke lus. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat afhankelijk van de keuzes van vergunninghoudster mogelijk een aanpassing van de aanvraag noodzakelijk is en dat een nieuwe ontwerpbeschikking ter inzage zal moeten worden gelegd. Een bestuurlijke lus levert geen tijdswinst op en heeft dan geen toegevoegde waarde. Conclusie
22. Bij de toetsing aan artikel 2.7 van de Wnb kan niet zonder meer van de haalbaarheid van de in de Rav genoemde emissiefactoren worden uitgegaan. De rechtbank is naar aanleiding van de bevindingen in het StAB-advies over de totstandkoming van de Rav factor van oordeel dat verweerder in dit geval niet van de Rav factor voor stalsysteem A.1.13 kon uitgaan. Gelet op de algemene onderzoeksrapporten kan verweerder ook niet van een gecorrigeerde Rav factor uitgaan. Het staat niet vast dat het project met het aangevraagde emissiearme stalsysteem daadwerkelijk zal leiden tot een gelijkblijvende of lagere stikstofdepositie. Er zijn veel factoren van invloed op de daadwerkelijke ammoniakemissie in een aangevraagd project. Er kunnen meerdere beschermingsmaatregelen worden getroffen.
23. Het beroep is gegrond gelet op rechtsoverwegingen 4, 10 en 11 van deze uitspraak. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een bestuurlijke lus maar volstaat met een vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van vergunninghoudster met inachtneming van deze uitspraak binnen zes maanden na verzending van deze uitspraak.
24. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 3,5 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1,5 punt voor het verschijnen op de zitting, 0,5 punt voor de reactie op het StAB-advies en 0,5 punt voor de overige reacties, met een waarde per punt van € 759,00, bij een wegingsfactor 1). Hiervoor wordt € 2.656,50 toegekend. De rechtbank kent daarnaast een vergoeding voor gemaakte deskundigenkosten toe van € 5.800,00, op basis van een ureninschatting van 48,50 uur vermeerderd met de duur van de zitting en een uurtarief van € 97,50 exclusief BTW. Het tarief en de gemaakte uren komen de rechtbank niet onredelijk voor. Beslissing De rechtbank: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit; draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak binnen zes maanden na verzending van deze uitspraak; draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,00 aan eiseres te vergoeden; veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 8.456.
25. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. R.H.W. Frins, leden, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 8 april
26. griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Bent u het niet eens met deze uitspraak? Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven. Bijlage Verslag ex artikel 8:47 Algemene wet bestuursrecht Opdrachtgever Rechtbank Oost-Brabant Kenmerk opdrachtgever SHE 20 / 2665 BESLU V162 Datum opdracht 28 oktober 2021 Onderwerp Rav-emissiefactor staltype BWL 2010.34.V8 Kenmerk STAB STAB-41300 Datum 14 december 2021 Opstellers <…> <…> <...> <...> Toetser <…> Samenvatting Bij besluit van 20 augustus 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant (hierna: verweerder) aan de maatschap [naam] een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) verleend voor het uitbreiden/wijzigen van de melkveehouderij aan de [adres] , gemeente Bergeijk. Tegen dit besluit heeft de stichting [naam] , vertegenwoordigd door <...> werkzaam bij Van Hoof Advies UG, beroep ingesteld. Het beroep gaat onder meer over de berekening van de ammoniakemissie en -depositie, die gebaseerd is op de emissiefactor uit de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) voor het staltype BWL 2010.34.V
27. De rechtbank Oost-Brabant heeft STAB benoemd als deskundige in deze zaak. De onderzoeksopdracht luidt: "Geef advies over de onderbouwing van de emissiefactor uit de RAV voor het staltype BWL 2020.34.V8 "Ligboxenstal met roostervloer voorzien van cassettes in de roosterspleten en mestschuif' (RAV-code A 1.13) op basis van de stukken (inclusief de reacties van partijen)." In het verslag is naar aanleiding van de bezwaren en de adviesopdracht het volgende opgemerkt. De huidige Rav-emissiefactor van 6 kg NH3 per dierplaats per jaar is gebaseerd op metingen bij drie proefstallen (18 metingen) in 2012-2014 en twee stallen (12 metingen) van het type BWL 2010.34 in
28. De emissiefactor is berekend uit het rekenkundig gemiddelde van deze 30 metingen. Dit is een gebruikelijke manier om tot een representatieve waarde te komen. Geconstateerd is dat bij geen van de meetrapporten kan worden vastgesteld of de metingen voldoen aan de eisen die het van toepassing zijnde meetprotocol van de bemeetbaarheid van de stal stelt. Verder is geconcludeerd dat het voldoende aannemelijk is dat het al dan niet in werking zijn van de stalventilatoren geen (significante) invloed zal hebben op de totale ammoniakemissie. Over de invloed van natuurlijke ventilatie op de ammoniakemissie is geconcludeerd dat hierover op dit moment geen eenduidige conclusie is te trekken, maar dat deze invloed bij kleine verschillen in ventilatie beperkt lijkt. Daarbij is er op gewezen dat het ventilatiedebiet ten tijde van de in de proefstallen verrichte metingen wel relevant is voor de ammoniakemissie die op basis daarvan is berekend. De toenmalige TacRav heeft in 2016 geconstateerd dat bij twee van de vijf stallen waarvan de meetresultaten voor het vaststellen van de huidige Rav-emissiefactor (van 6 kg NH3 per dierplaats per jaar) zijn gebruikt, gemeten is bij een niet representatief, te laag ventilatiedebiet. Een correctie die om die reden eerder wel is toegepast, heeft bij de vaststelling van de nu geldende emissiefactor in 2019 niet meer plaatsgevonden. In het verslag wordt geconcludeerd dat indien die correctie wel zou worden toegepast, dit een emissiefactor van, afgerond, 7 kg NH3 per dierplaats per jaar zou opleveren. Een notitie die STAB op 13 december 2021 van RVO heeft ontvangen wijst uit dat, rekening houdend met de ventilatiecorrectie, de berekende emissiefactor 6,7 kg NH3 per dierplaats per jaar is. Dit bevestigt de conclusie van STAB dat de emissiefactor afgerond op 7 kg NH3 per dierplaats per jaar uitkomt. Tot slot is in het verslag op hoofdlijnen ingegaan op de achtergronden en de context van de discussie over (de toepassing van) de Rav-emissiefactor(en), op basis van de onderzoeksrapporten die eiseres in het geschil naar voren heeft gebracht. De belangrijkste constatering daaruit is dat nog veel onduidelijk is over de invloed van de bedrijfsvoering, dan wel het stalmanagement, op de daadwerkelijke ammoniakemissie van emissiearme stalsystemen. Om de werking van deze stalsystemen in de praktijk nader te onderzoeken adviseert de Commissie Deskundigen Meststoffenwet in haar advies uit 2020 onder meer om een analyse te maken van de wijze waarop emissiearme stallen feitelijk worden gemanaged. 1Inleiding 1.1 Bestreden besluit Het besluit van het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant (hierna: verweerder) van 20 augustus 2020, waarbij aan de maatschap [naam] een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) is verleend voor het uitbreiden/wijzigen van de melkveehouderij aan de [adres] , gemeente Bergeijk. 1.2 Eiseres Stichting [naam] , statutair gevestigd te Bladel, vertegenwoordigd door <...> werkzaam bij Van Hoof Advies UG. 1.3 Derde belanghebbende Maatschap [naam] (hierna: de maatschap), gevestigd te Luyksgestel, vertegenwoordigd door <...>, advocaat te Tilburg. 1.4 Onderzoeksopdracht De rechtbank Oost-Brabant heeft STAB bij brief van 28 oktober 2021 benoemd als deskundige in deze zaak. De onderzoeksopdracht luidt: "Geef advies over de onderbouwing van de emissiefactor uit de RAV voor het staltype BWL 2020.34.V8 "Ligboxenstal met roostervloer voorzien van cassettes in de roosterspleten en mestschuif' (RAV-code A 1.13) op basis van de stukken (inclusief de reacties van partijen)." 1.5 Werkwijze Op 24 november 2021 hebben de STAB-adviseurs <...>, <...>, <...>en <...> door middel van een videoverbinding (Teams) gesproken met <…>, vertegenwoordiger van eiseres, die werd bijgestaan door <…> van De Roever Omgevingsadvies. Ter aanvulling op dit gesprek heeft <…> op 30 november 2021 een nadere reactie van De Roever toegestuurd. Deze is als bijlage STAB-1-1 bijgevoegd. Op 25 november 2021 heeft STAB-adviseur <…> telefonisch contact gehad met de heer <…>, werkzaam bij de Omgevingsdienst Brabant Noord (ODBN), vertegenwoordiger van verweerder. In dat gesprek is voor het inhoudelijke standpunt van verweerder verwezen naar het verweerschrift. Voor inhoudelijke vragen van de zijde van STAB over de vaststelling van de Rav-emissiefactor verwees verweerder door naar RVO. Op 30 november 2021 hebben de STAB-adviseurs <…>, <…>, <…> en <…> door middel van een videoverbinding (Teams) gesproken met vertegenwoordigers van de maatschap [naam] , te weten mevrouw <…>, gemachtigde, en de heer <…> CEO van Anders Beton. Naar aanleiding van dit gesprek heeft STAB op 30 november 2021 een e-mail ontvangen met als bijlage een e-mail van 20 september 2016 van RVO aan Anders Beton (bijlage STAB-1-2). Op diverse momenten in november en december 2021 heeft STAB-adviseur <…> telefonisch contact gehad met mevrouw <…> en mevrouw <…> van het Rav secretariaat van RVO, over het verkrijgen van stukken inzake de beoordeling door de Technische adviescommissie Rav (TacRAV; tegenwoordig: Technische Advies Pool (TAP)) van het stalsysteem BWL 2010.
29. De door TAP/RVO aan STAB toegestuurde stukken zijn samengevoegd in één document, dat als bijlage STAB 1-3 is bijgevoegd. Naar aanleiding van de ontvangen informatie zijn aan het Rav secretariaat enkele inhoudelijke vragen voorgelegd (zie bijlage STAB-1-4(a)). Op 3, 6 en 8 december 2021 heeft<…> contact gehad met de heer <…>, voorheen werkzaam als deskundige voor TacRav en destijds betrokken bij de beoordeling van de proefstalmetingen voor stalsysteem BWL 2010.
30. De heer <…> vertegenwoordigt in deze RVO. De vragen die STAB aan TAP/RVO heeft voorgelegd zijn op 6 december 2021 beantwoord (zie bijlage STAB-1-4(b)). Aanvullend daarop heeft STAB op 13 december 2021 van <…> en RVO een notitie ontvangen over de totstandkoming van de Rav-emissiefactor (zie bijlage STAB-A-1). STAB heeft afgezien van een locatiebezoek omdat dit voor het onderzoek niet noodzakelijk was. 1.6 Leeswijzer Hoofdstuk 2 geeft een overzicht van het geschil, met op hoofdlijnen de standpunten van partijen. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de algemene onderzoeksrapporten die door eiseres worden genoemd. In hoofdstuk 4 wordt de totstandkoming van de Rav-emissiefactor besproken. Hoofdstuk 5 behandelt de kritiekpunten over de meettechnische aspecten van de proefstalonderzoeken die door eiseres zijn aangevoerd. In hoofdstuk 6, ten slotte, worden de bevindingen ten aanzien van het adviesverzoek samengevat besproken. 2Overzicht van het geschil 2.1 Verleende vergunning Bij besluit van 20 augustus 2020 is aan <……> een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb (hierna: de natuurvergunning) verleend voor het uitbreiden/wijzigen van een melkveehouderij aan de [adres] . De wijziging betreft onder meer een uitbreiding (per saldo) van het aantal stuks jongvee en het toepassen van een ander emissiearm stalsysteem in stal 6, namelijk BWL 2010.34.V8 (A1.13) in plaats van 2010.35.V6 (A1.14). 2.2 Beroep en reacties Eiseres Stichting [naam] Eiseres heeft in de motivering van het beroepschrift van 15 oktober 2020 onder meer het CBS-rapport "Stikstofverlies uit opgeslagen mest" van oktober 2019 naar voren gebracht. Uit dat rapport volgt dat niet langer kan worden aangenomen dat de in de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) opgenomen emissiefactor voor het staltype BWL 2010.34 van 6 kg ammoniak (NH3) per dierplaats per jaar een reële weergave is van de feitelijke ammoniakemissie. In een nadere aanvulling op het beroepschrift van 31 maart 2021 heeft eiseres gewezen op het CDM-advies aan de minister van LNV van 18 juni 2020, waaruit volgens eiseres ook blijkt dat de effectiviteit van emissiearme stallen om ammoniakemissie te reduceren minder groot is dan de emissiefactoren uit de Rav aangeven. Daarnaast wijst eiseres in dit verband op de conclusies en aanbevelingen van het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof van 15 juni
31. In de nadere aanvulling is door eiseres verder naar voren gebracht dat uit het meetrapport van de WUR, dat mede ten grondslag ligt aan de Rav-emissiefactor voor staltype BWL 2010.34, een hogere emissiewaarde (van 10 kg per dierplaats per jaar) volgt. Verweerder Verweerder heeft in het verweerschrift van 7 april 2021 naar voren gebracht dat, gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71; Logtsebaan), bij een situatie van intern salderen, waarvan naar zijn mening in dit geval sprake is, geen natuurvergunning meer is vereist. Inhoudelijk heeft verweerder naar voren gebracht dat er weliswaar discussie bestaat over de gehanteerde emissiefactoren, maar dat deze factoren, nu er geen betere methode beschikbaar is om de emissies te berekenen, zijn gebaseerd op best beschikbare wetenschappelijke kennis. Verweerder wijst er verder op dat in de leaflet bij het stalsysteem BWL 2010.34.V8 diverse maatregelen zijn opgenomen om te waarborgen dat het gebruik en onderhoud op de juiste wijze plaatsvindt, zoals een terugleesoptie om het gebruik van het systeem te kunnen controleren. Daarnaast is in de leaflet een overzicht opgenomen van de meetrapporten waar de emissiefactor van 6 kg NH3 per dierplaats per jaar op is gebaseerd (zie afbeelding 2.1). Het systeem kan dus, als het juist is geïnstalleerd en goed wordt gebruikt, onderhouden en gemonitord, de in de Rav veronderstelde reductie halen. Verweerder wijst er verder op dat hij in elke positieve afwijzing een disclaimer opneemt met de mededeling dat hij uitgaat van een goede werking van het beoogde stalsysteem conform de leaflet, waarop bij handhaving wordt toegezien. Indien de uitvoering niet conform de leaflet wordt verricht, wordt handhavend opgetreden. De <…> (derde belanghebbende) De maatschap heeft bij brief van 9 april 2021 op het beroepschrift van eiseres gereageerd. Zij brengt naar voren dat de emissiefactor die voor het stalsysteem BWL 2010.34.V8 is vastgesteld, is gebaseerd op recente (in afbeelding 2.1 genoemde) meetrapporten, die zijn beoordeeld door de TAP. Over het CBS-rapport stelt de maatschap dat dit niet is gebaseerd op metingen van feitelijke emissies. Daarnaast wordt in het CBS-rapport aangegeven dat het, gelet op de grote variatie aan emissiearme stallen, het beperkte aantal bedrijven per staltype en de variatie in stikstof- en fosfaatexcretie op het niveau van individuele bedrijven, lastig is om te zeggen in hoeverre het totale stikstofverlies samenhangt met het staltype. Uit het CDM-advies volgt volgens de maatschap dat het, vanwege het ontbreken van robuuste metingen van ammoniakemissies uit emissiearme stallen, niet mogelijk is om de implicaties van het CBS-onderzoek kwalitatief te duiden. Vervolgreacties Bij brief van 25 mei 2021 heeft de maatschap op verzoek van de rechtbank de in afbeelding 2.1 genoemde meetrapporten overgelegd. Eiseres heeft bij brief van 14 juli 2021 op deze meetrapporten gereageerd. Met die brief heeft zij een memo van De Roever Omgevingsadvies van 12 juli 2021 overgelegd. Eiseres heeft in haar reactie ook gewezen op het meetonderzoek bij 18 melkveebedrijven dat in opdracht van het ministerie van LNV door Wageningen Livestock Research, Monteny Milieu Advies en CLM is verricht. Volgens dit onderzoek is de uitstoot van ammoniak bij emissiearme stallen nauwelijks minder dan bij traditionele huisvesting en heeft het management veel meer invloed op de emissie dan het type vloer. De maatschap heeft bij brief van 26 augustus 2021 gereageerd op de reactie van eiseres. Met deze brief heeft de maatschap een notitie van Monteny Milieu Advies van 19 augustus 2021 en een reactie van Anders Beton, producent van het vloersysteem voor staltype BWL 2010.34, overgelegd. Verweerder heeft bij brief van 1 september 2021 gereageerd op de reactie van eiseres. Naar aanleiding van het door eiseres genoemde WUR rapport 1286 (zie voetnoot 8) heeft verweerder naar voren gebracht dat de staltypes die daarin zijn bemeten niet vergelijkbaar zijn met staltype BWL 2010.
32. De reden is dat de meerderheid van de bemeten staltypes, anders dan staltype BWL 2010.34, een emissiefactor in de Rav heeft die nauwelijks lager is dan die van traditionele huisvesting. De gronden die eiseres naar aanleiding van de overgelegde meetrapporten naar voren heeft gebracht en de reacties van de maatschap en verweerder daarop, worden in hoofdstuk 5 van dit verslag benoemd en besproken. 3Algemene onderzoeksrapporten 3.1 Inleiding Zoals opgemerkt verwijst eiseres in haar beroepschrift, de aanvullende motivering van 31 maart 2021 en haar "reactie onderzoeksrapporten" van 14 juli 2021, naar een aantal rapporten waaruit, kort gezegd, zou blijken dat emissiearme stalsystemen voor melkrundvee minder goed presteren dan wordt verondersteld op basis van de Rav-emissiefactoren. Zij noemt een studie van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), een advies van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM), het eindadvies van de Adviescommissie Meten en Berekenen Stikstof, en naar een meetonderzoek bij 18 melkveebedrijven door WUR, CLM en Monteny Milieu Advies. In dit hoofdstuk worden deze rapporten door STAB op hoofdlijnen samengevat en geduid. 3.2 CBS-studie