RECHTBANK OOST-BRABANT Zittingsplaats 's-Hertogenbosch Bestuursrecht zaaknummers: SHE 22/1365 en SHE 22/2284 uitspraak van de meervoudige kamer van 21 november 2022 in de zaak tussen Auto Verschrotings Industrie “A.V.I.” Den Bosch B.V., uit [woonplaats] , (AVI) (gemachtigde: mr. W.J.W. van Eijk), en het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (het college) (gemachtigden: mr. M. de Laat en mr. S. van Hoof). Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de gemeente ’s-Hertogenbosch (de gemeente) (gemachtigden: mr. B.M.A. Laheij en F.J.H.E. Snels). Inleiding 1.1 Op 9 maart 2021 en 14 oktober 2021 hebben twee grote branden gewoed in het bedrijf van AVI aan de [adres] in [woonplaats] Naar aanleiding van deze branden is het college scherper gaan letten op AVI. Het college heeft onder andere de vergunning van AVI uit 2001 goed onderzocht en geconcludeerd dat de maximale opslagcapaciteit voor bewerkt en onbewerkt schroot op het terrein van AVI was begrensd tot 1.250 ton. Er is alleen jarenlang veel meer schroot opgeslagen op het terrein van AVI. AVI lijkt de beperking niet in de gaten te hebben gehad en het college heeft er jarenlang niet op gecontroleerd. Het college heeft AVI op 26 november 2021 gelast om niet meer dan 1.250 ton schroot op te slaan (het bestreden besluit). 1.2 AVI heeft bezwaar gemaakt en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft dit verzoek afgewezen op 31 januari 2022. Het college heeft op 13 mei 2022 op het bezwaarschrift beslist en is niet van gedachten veranderd. AVI heeft hiertegen beroep ingesteld. Dat beroep is geregistreerd onder zaaknummer SHE 22/1365. Het college en de gemeente hebben op het beroepschrift gereageerd. AVI heeft ook een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Dit verzoek heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank gedeeltelijk toegewezen in de uitspraak van 4 augustus 2022. 1.3 Op 20 juni 2022 heeft het college besloten tot invordering van de volgens hem op 3 januari 2022 verbeurde dwangsom, vanwege het overschrijden van de toegestane opslagcapaciteit. Het beroep van AVI tegen het bestreden besluit richt zich automatisch tegen het invorderingsbesluit en deze zaak is apart geregistreerd onder zaaknummer SHE 22/2284. AVI heeft hier op gereageerd. 1.4 De rechtbank heeft het beroep van AVI, samen met de andere lopende rechtszaken rondom AVI, op 1 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens AVI: de gemachtigde, [naam] , [naam] en deskundigen van [naam BV ] B.V. ( [naam] , [naam] en [naam] ). namens het college: de gemachtigden, T. Ortmans, P. Appels, M. de Gooijer en deskundigen van de Brandweer Brabant-Noord (brandweer) (A. van der Beek en T. van der Meijden). de gemeente, vertegenwoordigd door haar gemachtigden. 1.5 De rechtbank heeft op de zitting vastgesteld dat alle partijen een veilige bedrijfsvoering zonder brandgevaar en risico’s voor de omgeving van het bedrijf willen. Verder willen alle partijen dat AVI een duidelijke nieuwe revisievergunning krijgt, waarin klip en klaar staat aangegeven wat AVI wel en niet mag doen en welke maatregelen AVI moet treffen. De rechtbank heeft echter ook vastgesteld dat partijen vooral veel procedures tegen elkaar voeren. Partijen vertrouwen elkaar niet en zijn verzand in gesteggel over de route naar de door hen gezamenlijk gewenste doelen: duidelijkheid en veiligheid. Omdat partijen steeds bakkeleien, blijven die doelen alleen buiten bereik. 1.6 De rechtbank begrijpt dat de twee grote branden het vertrouwen van het college en de gemeente in AVI hebben beschadigd. De rechtbank vindt het niet zonder meer evenredig dat het college op een beperking in een oude vergunning handhaaft, terwijl lange tijd niemand in de gaten heeft gehad dat de opslagcapaciteit van schroot beperkt was. Daarnaast vindt de rechtbank het belangrijk dat AVI ook een kans krijgt om het vertrouwen te herwinnen, en daarmee de mogelijkheid krijgt om meer op te kunnen slaan, als zij voldoende veiligheidsmaatregelen treft. Daarom vernietigt de rechtbank de beslissing op bezwaar van het college van 13 mei 2022 en treft de rechtbank een verstrekkende ordemaatregel in een uiterste poging om partijen in beweging te krijgen. 1.7 In deze uitspraak zet de rechtbank eerst alle feiten op een rij. Daarna behandelt de rechtbank de beroepsgronden van AVI tegen de beslissing op bezwaar van 13 mei 2022 (verder: het bestreden besluit) en vervolgens de argumenten tegen het invorderingsbesluit. De rechtbank legt uit waarom zij het bestreden besluit en het invorderingsbesluit vernietigt en wat de bedoeling is van de verstrekkende ordemaatregel die wordt getroffen. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Beoordeling door de rechtbank De feiten 2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. AVI exploiteert sinds de jaren ’70 van de vorige eeuw op het industrieterrein De Rietvelden, perceel [adres] in [woonplaats] een schrootverwerkingsbedrijf. Op het perceel rust in het bestemmingsplan “Bedrijventerrein De Rietvelden, De Vutter, Het Ertveld” de bestemming ‘Bedrijventerrein’ met functieaanduiding ‘bedrijf tot en met categorie 5.1’. Het college heeft in 1992 aan AVI een vergunning verleend op basis van de (oude) Afvalstoffenwet. In deze vergunning was een opslagcapaciteit van 5.000 ton schroot vergund. De vergunning had een beperkte looptijd. AVI heeft binnen deze looptijd een milieuvergunning aangevraagd. Aanvankelijk (in 1996) vroeg AVI een vergunning aan voor een verwerkingscapaciteit van 60.000 ton en een opslagcapaciteit voor schroot (bewerkt/onbewerkt) van 10.000 ton. In de uiteindelijke aanvraag van 27 maart 2001 vroeg AVI een revisievergunning aan voor een verwerkingscapaciteit van 193.000 ton en een opslagcapaciteit voor schroot (bewerkt/onbewerkt) van 1.250 ton. Het college heeft op 31 juli 2001 aan AVI deze revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer (Wm) verleend voor het oprichten en in werking hebben van een bestaande inrichting voor de handel in, op- en overslag van, en het be- en verwerken van ferro- en non-ferrometalen alsmede het shredderen van autowrakken, witgoed en welvaartsschroot, met een totale bewerkingscapaciteit van 193.000 ton per jaar. De vergunning is verleend voor een periode van tien jaar. In de vergunning is bepaald dat de bijbehorende gewaarmerkte aanvraag deel uitmaakt van de vergunning. Er zijn ook diverse voorschriften en beperkingen aan de vergunning verbonden, waaronder voorschriften over de registratie van afvalstoffen (voorschrift 5.1.1), over opslag en verlading (hoofdstuk 11) en over schroot (hoofdstuk 12). In de voorschriften is geen maximale opslagcapaciteit bepaald. Wel is in voorschrift 11.7.1 bepaald dat de opslag van autowrakken, schroot, metalen en geshredderd schroot niet hoger mag zijn dan maximaal 15 meter boven het niveau van de terreinverharding.In de vergunning worden bedenkingen van Stichting [naam] over de forse toename van bewerkingscapaciteit behandeld. Het college heeft hierop het volgende geantwoord: “we zijn met reclamant van mening dat er een forse toename is van verwerkingscapaciteit. Deze toename wordt mogelijk gemaakt door het plaatsen van een nieuwe shredderinstallatie. Hierdoor wordt het mogelijk om binnen dezelfde bedrijfsuren met dezelfde geluidsbelasting een grotere hoeveelheid materiaal te verwerken.”. Na 2001 zijn er diverse wijzigingen van de revisievergunning van 2001 geweest. In besluiten van 22 november 2002 en 16 juli 2004 heeft het college uit eigen beweging (ambtshalve) de milieuvergunning van AVI gewijzigd. Bij besluit van 12 oktober 2006 heeft het college beslist op een melding van AVI (stofhal). Op 1 december 2006 heeft het college een vergunning verleend op grond van de Wet Verontreiniging Oppervlaktewater voor de lozing van bedrijfsafvalwater. De revisievergunning uit 2001 wordt aangemerkt als een omgevingsvergunning na de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en geldt sindsdien voor onbepaalde tijd. Tevens zijn veranderingsvergunningen verleend op 30 september 2011 (aanpassing lozingsnormen), 2 november 2012 (opslagbak met sprinkler) en op 29 oktober 2013 (wijziging voorschriften). Op 8 september 2015 is een omgevingsvergunning verleend voor het milieuneutraal veranderen van de inrichting en op 29 maart 2018 zijn de energievoorschriften in de vergunning geactualiseerd. Op 17 januari 2019 is de omgevingsvergunning geactualiseerd aan het geldende landelijke afvalbeheerplan. In geen van deze besluiten zijn de bewerkingscapaciteit of de opslagcapaciteit aangepast. Op 27 september 2021 heeft de Omgevingsdienst Brabant Noord (Omgevingsdienst) in opdracht van het college een controle bij AVI uitgevoerd en geconstateerd dat AVI meer dan 1.250 ton bewerkt/onbewerkt schroot heeft opgeslagen. Het college heeft vervolgens in het besluit van 26 november 2021 aan AVI een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat zij binnen een maand na het in werking treden van dit besluit de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo moet beëindigen en beëindigd moet houden. Daartoe dient AVI de opslag van bewerkt en onbewerkt schroot binnen haar inrichting aan de [adres] tot een maximum van 1.250 ton te beperken en beperkt te houden. Indien niet tijdig aan de last is voldaan, is AVI een dwangsom verschuldigd van € 105.000,00 per constatering per week dat artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo niet wordt nageleefd, met een maximum van € 1.050.000,00. Op 3 januari 2022 heeft een toezichthouder van de Omgevingsdienst een controle uitgevoerd op het terrein aan de [adres] , waarvan de bevindingen zijn neergelegd in het “rapport van bevindingen dwangsomcontroles 3 januari 2022” (het controlerapport). Volgens het college had AVI op dat moment in totaal 1.315,5 ton aan bewerkt en onbewerkt schroot opgeslagen. Bij brief van 19 april 2022 heeft het college aan AVI medegedeeld dat zij van rechtswege een dwangsom van € 105.000,00 heeft verbeurd, waarover AVI haar zienswijze kenbaar heeft gemaakt. Op 20 juni 2022 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van een dwangsom van € 105.000,00 bij AVI, wegens overtreding van de last van 26 november 2021. Omdat AVI deze invordering betwist, beoordeelt de rechtbank dit besluit ook (zaaknummer SHE 22/2284). Op 29 september 2021 heeft de Omgevingsdienst ook de massabalans over het jaar 2020, de weegbruggegevens en de door AVI gemelde gegevens bij het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen over 2020 gecontroleerd, aan de hand van de administratie van AVI. Daarbij zijn tekortkomingen in de afvalstoffenadministratie geconstateerd. AVI zou een vergunningvoorschrift en artikelen van de Wm en het Besluit melden afvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen niet hebben nageleefd. Op 20 december 2021 heeft het college aan AVI vier lasten onder dwangsom opgelegd om herhaling van deze overtredingen in 2022 te voorkomen. Deze lasten zijn in stand gelaten in het besluit op bezwaar van 1 juli 2021. Daartegen heeft AVI beroep ingesteld bij deze rechtbank (SHE 22/1809). Dit beroep is gericht tegen de last met betrekking tot niet naleving van het vergunningvoorschrift. Hierop wordt afzonderlijk uitspraak gedaan. AVI heeft met betrekking tot de overige lasten beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (Afdeling). De Afdeling heeft nog geen uitspraak gedaan. Het college heeft ook nog een andere last onder dwangsom opgelegd aan AVI in verband met de opslag van shredderafval en vervolgens een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom genomen. Het daartegen ingestelde beroep (SHE 21/3249) is op 28 juni 2022 op een zitting van de meervoudige kamer behandeld. Hierin is nog geen uitspraak gedaan. Naar aanleiding van de grote brand op 9 maart 2021 is in opdracht van AVI door Antea Group een brandveiligheidsrapport opgesteld, waarin maatregelen zijn opgenomen ter voorkoming van brand en beperking van de gevolgen ervan. Het college heeft dit rapport voor advies voorgelegd aan de brandweer. De brandweer heeft in een advies van 22 juli 2021 aangegeven dat het rapport realistische scenario’s bevat en het college geadviseerd om de aanbevolen maatregelen en voorzieningen uit het rapport te laten realiseren door AVI. Daarna is er overleg gevoerd tussen vertegenwoordigers en adviseurs van AVI en vertegenwoordigers van het college en de Omgevingsdienst over de wijze waarop deze maatregelen en voorzieningen in de vergunning van AVI kunnen worden verankerd. Op 4 augustus 2021 en op 29 september 2021 heeft AVI aanvragen om een omgevingsvergunning voor een milieuneutrale verandering van de inrichting ingediend. Het college heeft deze aanvragen met de besluiten van 28 september 2021 respectievelijk 7 december 2021, op grond van artikel 2.6, tweede lid, van de Wabo, buiten behandeling gelaten. Het college heeft de aanvragen buiten behandeling gelaten omdat er meer activiteiten werden aangevraagd dan alleen de afgesproken brandpreventieve maatregelen en voorzieningen uit het brandveiligheidsrapport. Bovendien heeft het college bepaald dat een nieuwe allesomvattende revisievergunning moet worden aangevraagd. De daartegen door AVI gemaakte bezwaren zijn door het college in besluiten van 20 mei 2022 ongegrond verklaard. Deze besluiten zijn inmiddels onherroepelijk. Op 7 februari 2022 heeft AVI een (derde) aanvraag om een omgevingsvergunning voor bouwen en een milieuneutrale verandering van de inrichting ingediend. De aanvraag voorziet in:- het plaatsen van keerwanden voor de opslag van schroot (plaatsen van legioblokken);- het verduidelijken van de partijen schroot tussen de keerwanden en de clusters op het middenterrein (werkvoorraad);- het creëren van een bufferruimte/uitrijdlocatie op het terrein;- het herzien van de afspraken met toeleveranciers en de procedures voor ontvangst en controle in het gewijzigde Acceptatie- en Verwerkingsbeleid (A&V beleid). In het besluit van 9 maart 2022 heeft het college, op grond van artikel 2.6, tweede lid, van de Wabo, ook de derde aanvraag buiten behandeling gelaten, omdat AVI volgens het college meer heeft aangevraagd (compartimentering en voorzieningen voor een veel grotere opslagcapaciteit) dan enkel de brandpreventieve en repressieve maatregelen uit het brandveiligheidsrapport van Antea Group. AVI heeft hiertegen ook bezwaar gemaakt. Met het besluit van 18 augustus 2022 is dit bezwaar ongegrond verklaard en is het besluit van 9 maart 2022 in stand gelaten. Dit is het beroep met zaaknummer SHE 22/2306. Op 25 mei 2022 heeft het college in verband met de brandveiligheid binnen de richting de geldende omgevingsvergunning voor milieu van AVI uit 2001 ambtshalve gewijzigd. De ambtshalve wijziging verplicht AVI - onder meer - om haar acceptatiebeleid te actualiseren en om keerwanden te bouwen voor de opslag van welvaartsschroot en shredder input materiaal, binnen drie maanden na inwerkingtreding van die wijziging. Deze wijziging voorziet in de mogelijkheid voor AVI om de compartimentering te wijzigen na goedkeuring door het college. Dit besluit is inmiddels onherroepelijk. AVI heeft op 21 juli 2022 het college verzocht om de compartimentering te wijzigen en uit te breiden. Het college heeft hier nog niet op beslist. Op 30 augustus 2022 heeft AVI een omgevingsvergunning voor het bouwen van de keerwanden aangevraagd. Hierop is nog niet beslist. AVI heeft op 13 oktober 2022 nog wel aanvullende gegevens ingediend. AVI heeft een concept aanvraag voor een revisievergunning voorgelegd. Hierbij wordt een opslagcapaciteit van 12.500 ton aangevraagd. Vooruitlopend op die aanvraag is op 7 juli 2022 een m.e.r.-aanmeldnotitie ingediend bij het college. Het college heeft hier nog geen beslissing op genomen. 3.1 In het bestreden besluit heeft het college (kort samengevat) het standpunt ingenomen dat aan AVI in de revisievergunning uit 2001 een bedrijfsvoering is vergund met een opslagcapaciteit voor schroot van 1.250 ton. In de revisievergunning is namelijk bepaald dat de aanvraag deel uitmaakt van deze vergunning. In de aanvraag staat specifiek een opslagcapaciteit van 1.250 ton voor (bewerkt/onbewerkt) schroot genoemd. Daarom handelt AVI volgens het college in afwijking van de revisievergunning als zij meer schroot opslaat en handelt zij daarmee in strijd met artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wabo. 3.2 In het invorderingsbesluit stelt het college dat er op 3 januari 2022 meer schroot werd opgeslagen en dat AVI daarmee automatisch een dwangsom van € 105.000,00 heeft verbeurd. In het invorderingsbesluit zegt het college dat AVI die dwangsom ook moet betalen. Is de vergunde opslagcapaciteit beperkt tot 1.250 ton? 4.1 AVI is het niet met het college eens dat in de revisievergunning van 2001 de maximale opslag van bewerkt/onbewerkt schroot is begrensd tot 1.250 ton. Deze opslagcapaciteit staat niet in de vergunning zelf of in de voorschriften en evenmin in latere vergunningen. AVI vindt juist dat de voorschriften er op duiden dat er veel meer schroot mag worden opgeslagen omdat er zelfs tot een hoogte van 15 meter en in grote hoeveelheden op het terrein mag worden opgeslagen. De genoemde opslagcapaciteit rijmt dus niet met de voorschriften. AVI wijst er verder op dat de shredderinstallatie een capaciteit heeft van 800 ton per dag. Door alleen te wijzen op een tabel in het aanvraagformulier wordt geen recht gedaan aan de context van de complete aanvraag. AVI wijst er ook op dat in een conceptaanvraag al een fors hogere opslagcapaciteit van 10.000 ton was vermeld. 4.2 Voor het college is in de aanvraag (die onderdeel uitmaakt van de revisievergunning uit 2001) duidelijk geformuleerd welke hoeveelheden AVI inneemt en opslaat. Zo noemt de aanvraag, naast de 1.250 ton voor bewerkt en onbewerkt schroot, ook de verwerkingscapaciteit van 193.000 ton, een maximale productie van bewerkt schroot van 180.000 ton en de stapelhoogte van 15 meter. Als die opslaghoeveelheid niet realistisch is, of niet in verhouding staat tot de in de aanvraag genoemde stapelhoogte en verwerkingscapaciteit, dan had het op de weg van AVI gelegen om een andere capaciteit aan te vragen dan wel dit in de latere vergunningen aan te laten passen. Dat is niet gebeurd. 4.3 Om te bepalen of wordt gehandeld zonder vergunning moet eerst worden vastgesteld wat er nu eigenlijk precies is vergund. De rechtbank stelt hierbij voorop dat als niet duidelijk is wat precies is aangevraagd en vergund, deze onduidelijkheid voor risico van het college komt, en niet voor risico van AVI. Het college moet namelijk aannemelijk maken dat wordt gehandeld in afwijking van de verleende vergunning. Het college mag immers pas een last onder dwangsom opleggen als sprake is van een overtreding. Als het college dit risico wil vermijden, moet hij een duidelijke vergunning verlenen, of met toepassing van artikel 2.31, tweede lid onder b, van de Wabo door middel van een (ambtshalve) wijziging de eerder verleende vergunning verduidelijken in het belang van de bescherming van het milieu. 4.4 In de revisievergunning van 2001 is onder meer bepaald dat de bij dit besluit behorende gewaarmerkte aanvraag deel uitmaakt van dit besluit, voor zover de voorschriften en beperkingen niet anderszins bepalen. De opslagcapaciteit van 1.250 ton (bewerkt/onbewerkt) schroot staat in een tabel bij de aanvraag. 4.5 De rechtbank is nagegaan of de revisievergunning van 2001 onduidelijk is. De vergunde bewerkingscapaciteit van 193.000 ton schroot per jaar sluit de begrenzing van de aangevraagde opslagcapaciteit tot 1.250 ton niet uit. Als deze opslagcapaciteit iedere werkdag maximaal zou worden benut, zou de maximale verwerkingscapaciteit namelijk worden overschreden. Ook de maximale stapelhoogte van 15 meter hoeft een opslagcapaciteit van 1.250 ton niet uit te sluiten. De beantwoording van de zienswijze in de revisievergunning van 2001 gaat over de vergroting van de bewerkingscapaciteit en niet over de opslagcapaciteit. In de aanvraag wordt alleen schroot (bewerkt/onbewerkt) genoemd en in voorschrift 11.7.1 van de revisievergunning uit 2001 wordt gesproken over de opslag van autowrakken, schroot, metalen en geshredderd schroot. Dat wil echter niet zeggen dat autowrakken of metalen geen deel uitmaken van de aangevraagde opslagcapaciteit. In de aanvraag worden alle afvalstoffen genoemd die in het bedrijf worden verwerkt en uiteindelijk wordt in het bedrijf een autowrak ook bewerkt schroot. Ook verder is de rechtbank uit de stukken en tijdens de zitting niet gebleken dat er op dit punt tegenstrijdigheden zitten tussen de aanvraag en de revisievergunning uit 2001. De omstandigheid dat in een eerder concept van de aanvraag een grotere opslagcapaciteit wordt aangevraagd, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Dat concept maakt namelijk geen onderdeel uit van de revisievergunning van 2001. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college terecht heeft gesteld dat in de revisievergunning van 2001 een opslagcapaciteit van 1.250 ton schroot (bewerkt/onbewerkt) is vergund. 5.1 AVI vindt verder dat uit de aanvraag kan worden afgeleid dat de opslag van 1.250 ton bewerkt schroot en 1.250 onbewerkt schroot is aangevraagd. 5.2 Volgens het college ziet de begrenzing van de opslagcapaciteit in de aanvraag echter op alle schroot, zowel bewerkt als onbewerkt. 5.3 De rechtbank is het hierin eens met het college. Uit de tekst en de context van de aanvraag kan op geen enkele manier worden afgeleid dat de opslag van 1.250 ton bewerkt schroot en 1.250 ton onbewerkt schroot is aangevraagd. 6.1 AVI stelt ook dat de opslagcapaciteit van 1.250 ton in de aanvraag een kennelijke verschrijving is. In de oude vergunning van 16 maart 1992, die vóór 2001 gold, was een hogere opslagcapaciteit van 5.000 ton vergund bij een kleinere doorzet. Het aanvragen van een lagere opslagcapaciteit bij een veel hogere bewerkingscapaciteit is niet logisch. Het was ook niet de bedoeling en dat blijkt volgens AVI uit de conceptaanvraag. AVI meent dat in de definitieve aanvraag is beoogd om 12.500 ton aan te vragen. Dit verhoudt zich ook met de wel doorgevoerde wijziging van 12 naar 15 meter opslaghoogte. Er is simpelweg “een nulletje vergeten”. AVI verwijst naar een uitspraak van de Afdeling van 3 september 2014, waarin het eveneens ging om het weghalen van een “0”. Ook op deze grond is daarom geen sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo. 6.2 Het college wijst er op dat de vergunning uit 2001 een revisievergunning is die volledig in de plaats is gekomen van alle eerder verleende milieuvergunningen. Alleen daarom al kan geen betekenis worden toegekend aan de vergunde opslagcapaciteit in de vergunning van 16 maart 1992. Aan de conceptaanvraag kan eveneens geen betekenis worden toegekend. Het is aan de aanvrager zelf om zorg te dragen voor een juiste, kloppende aanvraag. Het college denkt niet dat een maximale opslagcapaciteit van 1.250 ton per definitie onrealistisch of onwerkbaar is. Bovendien had AVI die situatie niet 20 jaar moeten laten voortduren. 6.3 De rechtbank ziet geen mogelijkheid hoe in een handhavingszaak een eventuele kennelijke verschrijving in een aanvraag zou kunnen leiden tot een wijziging, of een soort rectificatie, van de vergunning waarop wordt gehandhaafd. Deze zaak gaat namelijk niet over de rechtmatigheid van de vergunning maar over de rechtmatigheid van het handhavingsbesluit. Een andere uitleg zou ook betekenen dat andere belanghebbenden bij de vergunningverlening buitenspel komen te staan. De uitspraak van de Afdeling waar AVI op wijst, was dan ook een procedure over een vergunning en geen handhavingsprocedure. De rechtbank gaat dan ook uit van een in rechte onaantastbare vergunning. Deze beroepsgrond slaagt niet. Dient het college van handhaving af te zien? 7.1 Het is de rechtbank wel duidelijk geworden dat AVI tot 2021 veel meer schroot heeft opgeslagen op het terrein dan in 2001 is vergund. Het college heeft er daarnaast 20 jaar lang geen acht op geslagen, terwijl het college AVI in die 20 jaar meermalen heeft gecontroleerd en naar eigen zeggen geen overtredingen van de vergunde opslagcapaciteit heeft aangetroffen. De rechtbank kan niet anders dan concluderen dat zowel AVI als het college tot de branden van 2021 geen aandacht hebben gehad voor de vergunde opslagcapaciteit of voor de hoeveelheid opgeslagen materiaal. 7.2 De rechtbank concludeert dat AVI, door meer schroot op te slaan dan 1.250 ton, heeft gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wabo, en dat het college bevoegd was om tegen deze overtreding op te treden. Dat het college bevoegd was om op te treden, wil echter niet zonder meer zeggen dat het college dit dan ook in alle gevallen moet doen. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal een bevoegd bestuursorgaan in de regel handhavend optreden en slechts onder bijzondere omstandigheden hiervan afzien. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. 7.3 Tussen partijen is niet in geschil dat geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Dat kan alleen als er een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een revisievergunning is ingediend waarbij dan ook de maximale opslagcapaciteit zou worden vergroot. Hiervoor moet het college eerst bekijken of er een milieueffectrapportage moet worden opgesteld. AVI had ten tijde van de zitting nog geen aanvraag ingediend, maar wel een m.e.r.-beoordelingsnotitie. Hierover heeft het college nog geen besluit genomen. 8.1 AVI vindt de handhaving van de opslagcapaciteit in dit geval onevenredig. Zij wijst er ook in dit verband op dat het niet haar bedoeling is geweest de opslagcapaciteit tot 1.250 ton te begrenzen en dat sprake is geweest van een kennelijke misslag. Ook heeft het college deze misslag laten voortbestaan en niet in de revisievergunning uit 2001 of in een latere milieuvergunning of omgevingsvergunning al dan niet uit eigen beweging een maximale opslagcapaciteit in de vergunningsvoorschriften opgenomen. AVI stelt ook nog dat de maximale opslagcapaciteit tot de brand van 9 maart 2021 nooit een issue is geweest. AVI wijst op een uitspraak van de Afdeling van 10 april 2019 waarin de Afdeling handhaving op grond van een bijlage bij de vergunning niet terecht vond. AVI voert in dit verband verder aan dat een grotere hoeveelheid schroot op zich niet leidt tot groter brandgevaar. Bewerkt schroot is alleen nog metaal en dit brandt niet. Handhaving is dus ook niet nodig. Er zijn minder verstrekkende maatregelen om branden te voorkomen of de kans op het ontstaan ervan te beperken. Dat kan door compartimentering of het gescheiden opslaan van verschillende soorten afval, en door het snel onderzoeken van aangeleverd schroot om brandgevaarlijk materiaal zoals bijvoorbeeld (ion-lithium) batterijen te verwijderen. AVI wijst hiervoor op het rapport van [naam BV ] uit 2021, op latere rapporten en op de drie ingediende aanvragen voor een milieuneutrale wijziging die het college allemaal buiten behandeling heeft gelaten. In de laatste versie van het “Brandveiligheidsconcept, A.V.I, ’s-Hertogenbosch” van Antea Group van 4 mei 2022 is onderbouwd dat schroot met een substantieel groter volume dan 1.250 ton brandveilig kan worden opgeslagen. In de e-mail van [naam BV ] van 5 mei 2022 aan het college wordt uitgegaan van (iets minder dan) 17.500 ton schroot. Verder wijst AVI erop dat haar financiële positie drastisch verslechtert door de via handhaving afgedwongen beperking, omdat zij niet haar volle bewerkingscapaciteit kan benutten. Het voortbestaan van het bedrijf met meer dan 60 werknemers staat op het spel. Bovendien is AVI een van de twee bedrijven in Noord-Brabant die autowrakken kan shredderen en het bedrijf vervult daarom een belangrijke rol in de afvalrecycling in Noord-Brabant en Noord-Limburg. 8.2 Volgens het college is handhavend optreden in dit geval niet onevenredig. De last is geschikt om het doel te bereiken, namelijk het naleven van de vergunde opslagcapaciteit. De vergunning uit 2001 is duidelijk, in tegenstelling tot de vergunningssituatie in de door AVI aangehaalde uitspraak van de Afdeling. Het college is inderdaad pas beter gaan letten op AVI na de branden in 2021 maar dat neemt niet weg dat AVI moet handelen conform de wet. De last is een noodzakelijke maatregel, gelet op het doel, het voorkomen van potentieel grote gevolgen van het niet naleven van de vergunning bij brand. Als er eenmaal een brand is ontstaan, zijn de mogelijke gevolgen immers groter als er een grotere partij schroot aanwezig is. De eerdere branden zijn hiervan het voorbeeld. Een andere, minder verstrekkende maatregel is niet voorhanden omdat daarmee al snel het risico bestaat dat hiervan geen voldoende prikkel tot naleving uitgaat. De vergunning uit 2001 maakt geen onderscheid tussen bewerkt en onbewerkt schroot en het college kan niet uitsluiten dat de risico’s op brand groter worden naarmate meer schroot (dus ook meer autowrakken) wordt opgeslagen. De vergunning bood bovendien geen grondslag voor andere maatregelen om het brandgevaar te verminderen. Ook de voorgenomen (en meermalen aangevraagde) brandveiligheidsmaatregelen betekenen voor het college niet automatisch een grotere toegestane opslagcapaciteit. Het college wijst erop dat bij een vergunning voor het vergroten van de opslagcapaciteit niet alleen wordt gekeken naar de brandveiligheid maar ook naar andere milieugevolgen. Die kunnen alleen bij een vergunningverlening worden beoordeeld. Het college houdt niet alleen rekening met het bedrijfsbelang van AVI maar ook met de belangen van de inwoners van ’s-Hertogenbosch bij een veilige en gezonde leefomgeving. Het college heeft geen inzicht in de financiële positie van AVI en is, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2022, van mening dat dit geen reden kan zijn om van handhaving af te zien. 8.3 De gemeente ondersteunt de handhaving. De brand van 9 maart 2021 heeft een grote impact gehad op de samenleving en het milieu. Inwoners en omliggende bedrijven hadden last van de enorme rookontwikkeling en maakten zich zorgen om hun gezondheid. De brand heeft ook grote inzet gevraagd van de gemeente en hulpverlening en heeft geleid tot schade. De gemeente heeft daarop het college verzocht alle noodzakelijke maatregelen te treffen ter voorkoming van verdere brand, overlast en schade en om toe te zien op naleving van wet- en regelgeving door het bedrijf om de brandveiligheid te kunnen garanderen. De brand van 14 oktober 2021 was weliswaar kleiner van omvang maar niettemin was wederom sprake van een behoorlijke rookontwikkeling en daardoor van overlast voor de omgeving. Ondanks dat er geen nieuwe branden meer zijn geweest, zijn de zorgen over de brandveiligheid nog niet weg vanwege de grote impact die de branden op de samenleving hebben gehad. Hoewel het goed is om te zien dat het bedrijf stappen heeft gezet om de brandveiligheid te verbeteren, is strikte handhaving nog steeds noodzakelijk. In het kader van de evenredigheid dient doorslaggevend gewicht te worden toegekend aan het belang van de veiligheid van de inwoners en de omgeving bij naleving van wet- en regelgeving door AVI. 8.4 De rechtbank beantwoordt de vraag of (het college onvoldoende heeft onderbouwd dat) handhavend optreden in deze vorm niet onevenredig is over de boeg van de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022. In die uitspraak heeft de Afdeling uitgesproken dat besluiten in het kader van het evenredigheidsbeginsel in beginsel moeten worden getoetst op, kort gezegd, geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid. De intensiteit van de toetsing, en ook of aan alle drie deze punten moet worden getoetst, hangt af van de context. Belangrijke oriëntatiepunten zijn (
AI-uitleg op basis van de officiële wettekst. Indicatief, vervangt geen juridisch advies.