RECHTBANK OVERIJSSEL Zittingsplaats Zwolle Bestuursrecht zaaknummers: ZWO 21/1039 en ZWO 21/1137 uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen [eiser 1] , [eiseres 2] en [eiser 2] allen wonende te [woonplaats 1] , eisers in zaak ZWO 21/1039, gemachtigde: mr. H. Martens, en [eiser 3] en [eiseres 3] wonende te [woonplaats 2] , eisers in zaak ZWO 21/1137, gemachtigde: mr. D. Quakernaat, en het college van burgemeester en wethouders van Zwolle, verweerder, gemachtigde: K. Visser. Als derde-partij neemt aan het geding deel: [naam 1] te Zwolle. Procesverloop In het besluit van 20 augustus 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [naam 1] een omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan voor het gebruiken van een bijgebouw in de achtertuin op het perceel [perceel] te Zwolle voor een Bed & Breakfast (hierna: B&B). In het besluit van 31 mei 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Vervolgens heeft de gemachtigde van de familie [eiser 3] de rechtbank nog twee foto’s toegezonden en heeft ook [naam 1] de rechtbank nog een nadere reactie en een tweetal foto’s toegestuurd. De rechtbank heeft de beroepen op 1 december 2021 gezamenlijk op zitting behandeld. Met uitzondering van [eiser 2] , zijn eisers in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en de heer Stellingwerff. [naam 1] is in persoon verschenen samen met zijn partner [naam 2] . Overwegingen Feiten 1.1 [naam 1] is eigenaar van het perceel [perceel] te Zwolle (het perceel). Het perceel is gelegen binnen het geldende bestemmingsplan ‘Zwolle-zuidwest’ en heeft daarin de bestemmingen ‘Wonen’ en ‘Tuin’. Daarnaast ligt het perceel binnen het bestemmingsplan ‘Zwolle, parapluplan parkeren’ (het parapluplan). 1.2 Op 17 februari 2017 is door verweerder aan [naam 1] een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van een schuur op zijn perceel als B&B. Tegen deze vergunning is geen bezwaar gemaakt door eisers. 1.3 Op 29 april 2020 heeft [naam 1] ter vervanging van de vergunning van 17 februari 2017 een aanvraag ingediend voor een nieuwe omgevingsvergunning om in strijd met het bestemmingplan een nieuw bijgebouw in de achtertuin te mogen gebruiken als B&B. Het bijgebouw was ten tijde van de aanvraag al (zonder omgevingsvergunning) door [naam 1] gerealiseerd en bevat twee units die geschikt zijn voor afzonderlijke verhuur als B&B. Eisers hebben zienswijzen ingediend tegen de aangevraagde vergunning. Daarna heeft verweerder het primaire besluit genomen. Standpunt van verweerder 2.1 Volgens verweerder past het gebruik van het bijgebouw als B&B niet binnen het geldende bestemmingsplan. Artikel 19.1 van het bestemmingsplan bepaalt wat onder de bestemming ‘Wonen’ valt en een B&B staat daar niet bij. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is daarom een omgevingsvergunning nodig voor het toestaan van het gebruik in strijd met het bestemmingsplan. 2.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat de vergunning verleend kan worden via de afwijkingsbevoegdheid uit het bestemmingsplan. Op grond van artikel 32.2 van het bestemmingsplan mag op percelen waar een woning is toegestaan voor een B&B worden afgeweken van de regels uit het bestemmingsplan als aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Op het perceel van [naam 1] is een woning toegestaan. [naam 1] wil een B&B exploiteren op het perceel en aan de voorwaarden is volgens verweerder voldaan. De vergunning is daarom via de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 1, van de Wabo verleend. 2.3 Er is volgens verweerder geen onevenredige inbreuk op de woonsituatie van de omwonenden of op de parkeergelegenheid. Overlastmeldingen zijn niet binnengekomen en [naam 1] exploiteert de B&B niet het hele jaar door. Ook geldt er een huishoudelijk reglement in de B&B. Verder zijn de percelen zodanig ruim opgezet dat geluidsoverlast niet te verwachten is. Enige inbreuk op de privacy en geluid van de omgeving moeten de omwonenden volgens verweerder ook accepteren, omdat zij in een stedelijke omgeving wonen. [naam 1] heeft verder verklaard dat er voldoende auto’s op zijn perceel kunnen parkeren. Er zijn vier parkeerplaatsen gerealiseerd aan de voorzijde van de hoofdwoning en op de oprit kunnen nog meerdere auto’s staan. 2.4 Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat het bijgebouw dat door [naam 1] gerealiseerd is voor de B&B vergunningvrij is. Op grond van artikel 2, derde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) is een bouwwerk vergunningvrij als dat (onder andere): (voor zover het op meer dan vier meter afstand van het hoofdgebouw staat) functioneel ondergeschikt is aan het hoofdgebouw; en de totale oppervlakte van alle bijgebouwen binnen bepaalde grenzen blijft. Volgens verweerder is aan die eisen voldaan. Het bijgebouw staat op 26 meter afstand van de hoofdwoning en de totale oppervlakte van de bijgebouwen blijft binnen de eisen. Het gebruik als B&B is ondergeschikt aan de hoofdwoning, omdat een B&B alleen kan als er ook een woning op het perceel staat. De B&B is voor het ontbijt afhankelijk van de hoofdbewoner. Daarom is volgens verweerder voor de bouw van het bijgebouw geen omgevingsvergunning nodig. Beoordeling door de rechtbank 3.1 De rechtbank is van oordeel dat verweerder ten onrechte de vergunning voor het gebruik van het bijgebouw als B&B heeft verleend via de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. De rechtbank licht dat toe en betrekt daarbij het standpunt van eisers. 3.2 Het juridisch kader wordt opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Is de bouw van het bijgebouw vergunningvrij? 3.3 Eisers hebben aangevoerd dat de bouw van het bijgebouw voor de B&B niet vergunningvrij is. Op grond van artikel 2, derde lid, onder b, van bijlage II van het Bor moet het bijgebouw functioneel ondergeschikt zijn aan het hoofdgebouw. Dat is niet het geval, omdat in het bijgebouw primaire woonfuncties aanwezig zijn zoals een slaapkamer en badkamer. Het gaat niet om een bijgebouw dat ten dienste staat van het hoofdgebouw, zoals een atelier of bijkeuken. Aan de eisen van artikel 2 van bijlage II van het Bor is dus niet voldaan, zodat ook voor de bouw van het bijgebouw een omgevingsvergunning vereist is volgens eisers. 3.4 De rechtbank overweegt over deze grond het volgende. 3.4.1 De rechtbank stelt als eerst voorop dat artikel 2 van het Bor ziet op gevallen waarin voor zowel het bouwen van een bouwwerk als het gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan géén omgevingsvergunning is vereist. Als dus aan de eisen van dit artikel voldaan is, had verweerder ook geen vergunning voor het gebruik van het bijgebouw als B&B hoeven verlenen. Dit betekent dat als verweerders standpunt dat aan artikel 2 van het Bor is voldaan juist is, het bestreden besluit alsnog vernietigd moet worden. Er had dan namelijk helemaal geen vergunning verleend hoeven worden. 3.4.2 De rechtbank is echter van oordeel dat niet aan de eisen van artikel 2, derde lid, van bijlage II van het Bor is voldaan. In het bijgebouw zijn woonkamers, slaapkamers en badkamers aanwezig. Daarnaast zit in beide units een pantry zonder kookgelegenheid. Deze voorzieningen kunnen gebruikt worden voor primaire woonfuncties en zijn daardoor als zodanig niet functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw. De rechtbank verwijst naar een uitspraak van 11 november 2020 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (RvS) waarin een soortgelijk oordeel is gegeven over een B&B. Verweerder heeft ter zitting gesteld dat een B&B wel functioneel ondergeschikt is aan het hoofdgebouw, maar heeft dat naar het oordeel van de rechtbank (gelet op de uitspraak van de RvS) onvoldoende gemotiveerd. Hoewel de gebruikers geen keuken hebben, kunnen zij de rest van de tijd volledig afgezonderd van de hoofdwoning gebruik maken van de B&B. Het soort gebruik van de B&B is ook gelijk aan het soort gebruik in de hoofdwoning, namelijk overnachten en verblijven. Bovendien staat het de B&B-gasten vrij om gedurende de hele dag in en om de B&B te zijn. Qua soort gebruik en intensiteit is daarom niet gebleken dat de B&B ondergeschikt is aan de hoofdwoning. Het enkele feit dat ontbijt vanuit de hoofdwoning wordt bezorgd, is hiervoor naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende. Voor het gebruik van de gronden in strijd met het bestemmingsplan is dus een omgevingsvergunning vereist. Kan het gebruik van het bijgebouw als B&B worden vergund via de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid? 3.5 Eisers voeren aan dat verweerder het gebruik van het bijgebouw als B&B niet kan vergunnen via de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. Artikel 32.2 van het bestemmingsplan geldt alleen voor B&B’s in de zin van het bestemmingsplan. Eisers stellen zich op het standpunt dat de B&B die [naam 1] wil exploiteren niet voldoet aan de definitie van een B&B uit het bestemmingsplan, omdat het bijgebouw niet in of direct bij de hoofdwoning ligt. De afwijkingsbevoegdheid geldt daarom niet voor de door [naam 1] gevraagde vergunning. 3.6 De rechtbank is van oordeel dat de B&B van [naam 1] niet binnen het begrip B&B van het bestemmingsplan past en dat daarom de vergunning voor Holterman niet verleend kan worden via de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. 3.6.1 Op grond van artikel 1.13 van het bestemmingsplan is een B&B: ‘ruimte in of direct bij de hoofdwoning, waar gasten voor een beperkte periode verblijven en het ontbijt wordt geserveerd door de hoofdbewoner en/of leden van zijn gezin’. Vaststaat dat de B&B van [naam 1] niet in de hoofdwoning ligt. Het bijgebouw staat immers op 26 meter afstand van de hoofdwoning. 3.6.2 De vraag is daarom hoe ‘direct bij’ moet worden uitgelegd. Bij de uitleg van de planregels uit een bestemmingsplan moet in eerste instantie van de letterlijke tekst worden uitgegaan. De term ‘direct bij’ is alleen niet zodanig ondubbelzinnig dat daarover niet gediscussieerd kan worden, daarom kijkt de rechtbank bij de uitleg van dit begrip in eerste instantie of de toelichting op de planregels duidelijkheid geeft over dit begrip. In de toelichting op de planregels bij het bestemmingsplan staat in dit geval echter geen toelichting op de begripsbepalingen. De toelichting bij het bestemmingsplan kan dus niet helpen bij de uitleg van het begrip ‘direct bij’. Daarom moet naar het oordeel van de rechtbank voor de uitleg van dat begrip worden aangesloten bij wat daar in normaal taalgebruik onder wordt verstaan. Volgens de Van Dale betekent ‘direct’ rechtstreeks of in directe verbinding. Als verdere toelichting hierop staat in de Van Dale onder andere: langs de kortste weg, zonder omwegen, niet onderbroken, en ter aanduiding van een directe relatie, verbinding of betrokkenheid (nauw). Verweerder heeft gesteld dat onder ‘direct bij’ verstaan moet worden ‘op hetzelfde perceel’. Deze uitleg komt naar het oordeel van de rechtbank niet overeen met de uitleg in het normale spraakgebruik. Het begrip ‘direct bij’ en de invulling die daaraan wordt gegeven kan per oppervlakte van een perceel verschillen. In het geval van een klein perceel kan het voorkomen dat een bijgebouw vlak achter de hoofdwoning wordt gebouwd en ook tegelijkertijd op korte afstand van de erfgrens aan de achterzijde van het perceel staat. Dit is in dat geval inherent aan de oppervlakte van het perceel. Bij percelen die groter zijn, past niet binnen het begrip ‘direct bij’ dat het bijgebouw tegen de erfgrens aan de achterzijde wordt gebouwd terwijl tussen de hoofdwoning en het bijgebouw dan tientallen meters afstand zit. Van een directe verbinding zonder onderbreking is dan in ieder geval geen sprake meer. De rechtbank is daarom van oordeel dat het begrip ‘direct bij’ inhoudt dat de B&B naast of in ieder geval dichter bij de hoofdwoning dan bij de perceel-/erfgrenzen geplaatst moet worden. Hierbij speelt ook mee dat in de definitie ‘in of direct bij’ staat, waarbij ‘in’ ook betekenis geeft aan het alternatief ‘direct bij’. 3.6.3 De B&B van [naam 1] (het bijgebouw) staat op 26 meter van de hoofdwoning aan het andere uiteinde van zijn perceel. De tuin van [naam 1] ligt tussen de hoofdwoning en de B&B in. Hierdoor staat het bijgebouw op 1,5 tot 2,5 meter afstand van de erfgrens aan de achterzijde en daarmee het perceel van [eiser 3] . Naar het oordeel van de rechtbank staat het bijgebouw niet direct bij de hoofdwoning. Deze staat immers niet naast de hoofdwoning of dichter bij de hoofdwoning dan bij de erfgrenzen. Het bijgebouw (en dus de B&B) voldoet daarom niet aan de definitie van een B&B uit het bestemmingsplan. Aangezien de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid ziet op een B&B in de zin van het bestemmingsplan kan de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid niet gebruikt worden voor het vergunnen van de B&B van [naam 1] in dit bijgebouw. De vergunning is daarom ten onrechte via de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid verleend. Conclusie
AI-uitleg op basis van de officiële wettekst. Indicatief, vervangt geen juridisch advies.