ECLI:NL:RVS:2000:AA7170

E01.96.

1. Datum uitspraak: 20 september 2000 afdeling bestuursrechtspraak Uitspraak in het geding tussen:
2. burgemeester en wethouders van Wognum,
3. Milieufederatie Noord-Holland te Zaandam
4. Appellanten sub 3 te Stompetoren,
5. burgemeester en wethouders van Egmond,
6. Appellante sub 5 te Grootebroek,
7. Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. te Assen, appellanten, en provinciale staten van Noord-Holland, verweerders.
8. Procesverloop Bij uitspraak van 9 augustus 1999, no. E01.96.0333, heeft de Afdeling beslist op het merendeel van de beroepen tegen het besluit van verweerders van 2 september 1996 op de bezwaarschriften tegen hun besluit van 12 september 1994 tot vaststelling van het streekplan Noord-Holland-Noord (hierna: het streekplan). Ten aanzien van de beroepen van de in hoofde genoemde appellanten heeft de Afdeling het onderzoek heropend. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 27 december
9. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 mei 2000, waar appellanten sub 3, in persoon van L.J. van Breugel, appellante sub 5, vertegenwoordigd door ing. S.L. Goede, appellante sub 6, vertegenwoordigd door J. Zeilemaker, en verweerders vertegenwoordigd door mr. S.E. Bakker en C.F. Cornet, zijn verschenen. Door appellante sub 5 is als getuige meegebracht H. de Vries, ambtenaar bij de gemeente Enkhuizen. Appellanten sub 1, 2 en 4 zijn niet verschenen.
10. Overwegingen 2.
11. In genoemde uitspraak van 9 augustus 1999 heeft de Afdeling zich beperkt tot de vraag of de beroepen zich richten tegen streekplanonderdelen die zijn aan te merken als besluit als bedoeld in artikel 4a, zevende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zoals dat destijds luidde, in samenhang met artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: een besluit), en tot de vraag of verweerders in dit licht tot een juist oordeel over de ontvankelijkheid van de tegen het streekplan ingediende bezwaren zijn gekomen. De Afdeling heeft in die uitspraak beslist over de beroepen die zich uitsluitend richten tegen streekplanonderdelen die niet zijn aan te merken als een besluit dan wel niet-ontvankelijk zijn. Ten aanzien van de ontvankelijke beroepen die zich geheel of ten dele richten tegen streekplanonderdelen die wel als een besluit zijn aan te merken is het onderzoek heropend. In deze uitspraak wordt op deze beroepen beslist. Voorzover deze beroepen zich richten tegen streekplanonderdelen die niet als een besluit zijn aan te merken, is de motivering van de beslissing gegeven in de uitspraak van 9 augustus
12. Burgemeester en wethouders van Wognum 2.
13. In haar uitspraak van 9 augustus 1999 (overweging 2.3.2) heeft de Afdeling overwogen dat de aanwijzing van de gebieden Werverhoof/Andijk en Heerhugowaard (Alton) als glastuinbouwconcentratiegebied een besluit is. Nader is gebleken dat het beroep van burgemeester en wethouders van Wognum zich uitsluitend richt tegen het in het streekplan neergelegde beleid inzake de concentratie van glastuinbouw in bepaalde gebieden en in het bijzonder tegen de beperkingen die daaruit voortvloeien voor glastuinbouw buiten de concentratiegebieden, maar dat zij zich niet verzetten tegen de specifieke aanwijzing van genoemde gebieden. 2.2.
14. In het streekplan is over de concentratie van glastuinbouw in algemene zin het volgende bepaald (p. 53-54): "Het provinciaal beleid is gericht op concentratie van glastuinbouw vanwege een sterke concurrentiepositie en om verdere verdichting van het landschap door verbreiding van glastuinbouw te voorkomen. Een projectmatige ontwikkeling biedt bovendien de beste kansen voor het opzetten van energiezuinige en gesloten systemen. De emissie naar de omgeving moet tot een minimum worden beperkt. Ook moeten oplossingen worden gevonden voor de overlast van assimilatieverlichting. Door middel van landschapsbouw kunnen nieuwe kassen op een verantwoorde manier in het landschap worden ingepast." De Afdeling overweegt dat in deze passage slechts een aantal beleidsuitgangspunten wordt geformuleerd. Van een afgewogen, finale beslissing is echter geen sprake. Gelet hierop is dit planonderdeel niet aan te merken als een besluit. De Afdeling is daarom onbevoegd om van het beroep kennis te nemen, voorzover dit zich richt tegen het principe van concentratie van glastuinbouw. Voorzover het beroep zich richt tegen de beperkingen die uit dit beleid voortvloeien voor glastuinbouw buiten de concentratiegebieden, verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van 9 augustus 1999 (overwegingen 2.3.3, 2.3.4 en 2.3.5). Milieufederatie Noord-Holland 2.
15. Het beroep van de Milieufederatie Noord-Holland richt zich, voorzover hier van belang, tegen de beslissing in het streekplan om het gebied Wervershoof/Andijk als glastuinbouwconcentratiegebied van circa 250 ha aan te wijzen. Appellante is van mening dat voorafgaand aan de aanwijzing van dit gebied als glastuinbouwconcentratiegebied een milieu-effectrapport als bedoeld in het Besluit milieu-effectrapportage 1994 had dienen te worden opgesteld, aangezien het streekplan erin voorziet dat in de eerste fase van het glastuinbouwproject Wervershoof/Andijk een glastuinbouwgebied van meer dan 100 ha zal worden aangelegd. 2.3.
16. Verweerders hebben zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat voor deze fase geen milieu-effectrapport behoefde te worden opgesteld. Zij wezen in dit verband op het bestemmingsplan "Buitengebied" van de gemeente Wervershoof, dat op 8 februari 1994, derhalve vóór de inwerkingtreding van het Besluit milieu-effectrapportage 1994, is goedgekeurd en waarin door middel van een wijzigingsbevoegdheid in de zin van artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening ruimte is opgenomen voor de aanleg van een glastuinbouwgebied te Wervershoof. Voorts stelden zij in het bestreden besluit dat voor deze fase van het project een milieutoets zal worden opgesteld, waarin de milieuhygiënische randvoorwaarden zullen worden meegenomen. Hiervoor zal een werkgroep worden ingesteld, waarvoor diverse betrokkenen zullen worden benaderd zoals rijk, gemeenten, waterschappen, landbouw- en milieuorganisaties en agrariërs in het gebied, aldus het bestreden besluit. 2.3.
17. Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 2, eerste lid, van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 en categorie C.20.2 van de bijlage bij dat besluit, zoals deze luidden ten tijde van het bestreden besluit, is het verplicht een milieu-effectrapport op te stellen ten aanzien van de vaststelling van een ruimtelijk plan dat als eerste in de mogelijke aanleg van een glastuinbouwgebied voorziet, in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een oppervlakte van 100 hectare of meer. Het streekplan voorziet erin dat in het gebied Wervershoof/Andijk in de eerste fase een glastuinbouwgebied van 250 ha wordt aangelegd. Gelet hierop hadden verweerders het streekplan niet mogen vaststellen zonder te voren een milieu-effectrapport te doen opstellen. Hieraan doet niet af het genoemde bestemmingsplan van de gemeente Wervershoof, reeds omdat dit slechts voorzag in de aanleg van een glastuinbouwgebied van ongeveer 115 ha. Evenmin doet hieraan af de in het bestreden besluit in het vooruitzicht gestelde milieutoets, nu deze geen milieu-effectrapportage als bedoeld in de wet is. 2.3.
18. Gelet hierop is het bestreden besluit, voorzover daarbij is gehandhaafd de aanwijzing van het gebied Wervershoof/Andijk als glastuinbouwconcentratiegebied, genomen in strijd met artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 2, eerste lid, van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 en categorie C.20.2 van de bijlage bij dat besluit, zoals deze luidden ten tijde van het bestreden besluit. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zelf voorziend het streekplan op dit onderdeel te herroepen. Appellanten sub 3 2.
19. Het beroep van appellanten sub 3 richt zich tegen het niet opnemen van een deel van hun landbouwgronden in het bollenconcentratiegebied in de noordwestelijke hoek van de Schermer. Hierdoor is het, gelet op het in het streekplan neergelegde verbod buiten de bollenconcentratiegebieden grondbewerkingen als bezanden, omzetten en omspuiten voor de permanente bollenteelt uit te voeren, niet mogelijk om dit deel van hun gronden om te zetten in bollengrond. 2.4.
20. Op de streekplankaart is een gebied van circa 100 ha in de noordwestelijke hoek van de Schermer voorzien van de aanduiding "agrarisch gebied, tevens bollenconcentratiegebied". Appellanten beschikken in dit deel van de Schermer over circa 30 ha grasland. Uit de stukken, waaronder het advies van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak, blijkt dat het noordelijke deel van deze gronden in het bollenconcentratiegebied ligt en het zuidelijke deel, ruim twee derde van de gronden, daarbuiten. 2.4.
21. Ter motivering van hun bestreden besluit hebben verweerders gesteld dat bij de aanwijzing van dit deel van het bollenconcentratiegebied zoveel mogelijk is aangesloten op reeds omgezette gronden. De begrenzing is zodanig gekozen dat de restanten van de 4000 jaar oude zandwaaier die ter plaatse is gelegen en de nog bestaande graslanden zoveel mogelijk worden gespaard. Omzetting van de gronden van appellanten in bollengrond heeft tot gevolg dat de zandwaaier verder wordt aangetast en het grasland verder versnippert en is daarom ongewenst. Voorts worden aan appellanten door de gekozen begrenzing van het bollenconcentratiegebied geen bestaande rechten tot exploitatie ontnomen, aldus verweerders. 2.4.
22. De Afdeling is van oordeel dat niet gezegd kan worden dat verweerders het bollenconcentratiegebied niet in redelijkheid op deze wijze hebben kunnen begrenzen. Zij neemt daarbij in aanmerking dat blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting de begrenzing vooral is gekozen om de bestaande toestand te respecteren. Voorts is van belang dat de omgeving, niettegenstaande de ligging nabij de bebouwde kom van Alkmaar en het feit dat percelen zijn omgezet in bollengrond, nog in belangrijke mate als een open graslandgebied kan worden gekarakteriseerd. De zandwaaier ligt mede onder de gronden van appellanten die buiten het bollenconcentratiegebied zijn gehouden. Ook hebben verweerders kunnen laten meewegen dat deze gronden als grasland in gebruik zijn geweest, zodat het streekplan voor appellanten geen verslechtering betekent. 2.4.
23. Ook overigens ziet de Afdeling in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre is voorbereid of genomen in strijd met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel, dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel. Het beroep van appellanten sub 3 is daarom ongegrond. Burgemeester en wethouders van Egmond 2.
24. Het beroep van burgemeester en wethouders van Egmond betreft de aanduidingen "agrarisch gebied, tevens bollenconcentratiegebied" en "agrarisch gebied van bijzondere betekenis voor natuur, landschap en bodem, tevens consolideringsgebied", die zijn toegekend aan gebieden in de gemeenten Bergen, Egmond en Schoorl. Appellanten hebben in hun beroepschrift betoogd dat de begrenzing tussen gebieden met deze aanduidingen een meer indicatief karakter moet krijgen, zodat in het kader van de herinrichting van dit gebied onder voorwaarden permanente bollenteelt mogelijk wordt in gebieden die in het streekplan als consolideringsgebied zijn aangeduid. 2.5.
25. In haar uitspraak van 9 augustus 1999 (overwegingen 2.12.1 en 2.12.2) heeft de Afdeling overwogen dat verweerders de bezwaren van appellanten tegen voornoemde planonderdelen ten onrechte niet-ontvankelijk hebben verklaard, dat het beroep in zoverre gegrond is en dat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. Voorts heeft de Afdeling overwogen dat er onder de in overweging 2.12.3 van die uitspraak genoemde omstandigheden aanleiding was om ten overvloede op de inhoud van het beroep in te gaan en dat dit zou geschieden in de uitspraak na heropening van het onderzoek. 2.5.
26. Uit het heropende onderzoek is gebleken dat de gemeenteraad van Egmond op 26 oktober 1998 heeft vastgesteld het bestemmingsplan Landelijk Gebied
27. Gedeputeerde Staten van Noord-Holland hebben op 8 juni 1999 over de goedkeuring van dit bestemmingsplan beslist. In dit bestemmingsplan zijn onder meer de bestemmingen "Open agrarisch gebied (Ao)" en "Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurlijke waarden (Aln)" opgenomen. Blijkens de planvoorschriften is op gronden met eerstgenoemde bestemming onder meer permanente bollenteelt mogelijk, terwijl dat op gronden met laatstgenoemde bestemming niet is toegestaan. Uit vergelijking van de bij het bestemmingsplan behorende plankaart met de streekplankaart blijkt dat de begrenzing tussen deze bestemmingen vrijwel overeenkomt met de begrenzing tussen de bollenconcentratiegebieden en de consolideringsgebieden in het streekplan. In de toelichting op het bestemmingsplan wordt in dit verband gesteld (p. 62): "Met betrekking tot de bollenteelt wordt strikt de onderverdeling in het Streekplan tussen bollenconcentratiegebied en consolideringsgebied gevolgd. Dit betekent dat bollenteelt (inclusief de daarbij behorende grondwerkzaamheden) bij recht is toegestaan in de bollenconcentratiegebieden (in dit plan aangeduid middels de bestemming Ao). In consolideringsgebieden (in dit plan aangeduid middels de bestemming Aln) is bollenteelt niet toegestaan." Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding meer om ten overvloede op de inhoud van het beroep in te gaan. Appellante sub 5 2.
28. Het beroep van appellante sub 5 richt zich tegen de aanwijzing in het streekplan van een gebied in het oostelijke deel van de polder Het Grootslag tussen Andijk en Enkhuizen als stiltegebied. In haar uitspraak van 9 augustus 1999 (overweging 2.13) heeft de Afdeling overwogen dat verweerders de bezwaren van appellante tegen dit planonderdeel ten onrechte niet-ontvankelijk hebben verklaard, dat het beroep in zoverre gegrond is en dat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. Voorts heeft de Afdeling overwogen dat er onder de in overweging 2.12.3 van die uitspraak genoemde omstandigheden aanleiding was om ten overvloede op de inhoud van het beroep in te gaan en dat dit zou geschieden in de uitspraak na heropening van het onderzoek. 2.6.
29. Appellante beoefent sinds 1979 op een door haar gepacht stuk grond in het als stiltegebied aangewezen gebied de modelvliegsport. Zij beschikte daarvoor over een van gemeentewege verleende vergunning ingevolge de Geluidhinderverordening Enkhuizen. De vergunning is in 1992 verlengd tot 1 mei
30. Sindsdien worden de vliegactiviteiten van appellante door het gemeentebestuur van Enkhuizen gedoogd, onder de voorwaarden die zijn opgenomen in de laatstverleende vergunning. Appellante verzet zich tegen de aanwijzing van het gebied als stiltegebied, omdat zij vreest hierdoor het vliegen met gemotoriseerde vliegmodellen te moeten staken. Een veilige, vrij gelegen en voor haar leden goed bereikbare plaats, waar haar kan worden toegestaan haar activiteiten voort te zetten, is volgens appellante in de regio niet te vinden. Voorts is zij van mening dat gelet op het reeds aanwezige achtergrondsgeluidsniveau de aanwijzing van het gebied als stiltegebied niet gerechtvaardigd is. In dit verband heeft zij erop gewezen dat de agrarische bedrijven in het gebied een hoge graad van mechanisatie hebben en dat in het gebied een aantal intensief gebruikte wegen en een drukbezocht recreatiegebied liggen. Ten slotte heeft zij aangevoerd dat uit metingen van de gemeente Enkhuizen blijkt dat haar activiteiten geen geluidsoverlast veroorzaken en dat door de voortschrijdende techniek de geluidoverdracht van modelvliegtuigen steeds minder en anders van karakter is geworden. 2.6.
31. Het gebied is op de kaart "Overzicht randvoorwaarden en belemmeringen", die onderdeel is van het streekplan, voorzien van de aanduiding "stiltegebieden". In het streekplan is hierover, voorzover hier van belang, opgemerkt (p. 76-77): "In dit streekplan hebben wij een afweging gemaakt tussen het in intentieprogramma's geformuleerde beleid en andere ruimtelijk relevante belangen. Wij hebben deze milieubeschermingsgebieden als afzonderlijke grondwaterbeschermings-, stilte-, natuurbeschermingswetgebieden en Wetlands vastgesteld en op de Randvoorwaardenkaart aangeduid. (...) In milieubeschermingsgebieden zal een aantal beperkingen gelden voor bestemmingen en activiteiten. In gebieden waar de milieuaspecten 'stilte' (...) bijzondere bescherming behoeven, hanteren wij met betrekking tot de betrokken aspecten het 'stand-still'-beginsel. De aangewezen gebieden mogen dus niet worden gebruikt of bestemd voor activiteiten die de te beschermen belangen aantasten. Deze bestemmingen en activiteiten worden in paragraaf 6.9 van de Toelichting omschreven. Daarbij is tevens aangegeven op welke wijze wij bij de beoordeling van ruimtelijke plannen met deze milieuaspecten rekening zullen houden." In paragraaf 6.9 van de plantoelichting wordt, voorzover hier van belang, over stiltegebieden opgemerkt (p. 187): "De volgende activiteiten zijn in ieder geval niet verenigbaar met het wezen van stiltegebieden: (...) - lawaaiige en/of verkeersaantrekkende recreatie, zoals kleiduifschieten, motorcrossen, vliegen met ultra-lichte vliegtuigen, parachutespringen en modelvliegen;". 2.6.
32. Het stiltegebied in het streekplan stemt in grote lijnen overeen met het gebied dat in het door verweerders in 1991 vastgestelde Intentieprogramma Stiltegebieden is aangewezen als stiltegebied. Blijkens dit stuk wordt de aanwijzing van het oostelijke deel van de polder Het Grootslag als stiltegebied van belang geacht om de stilte en rust in het aangrenzende staatsnatuurmonument De Ven te waarborgen. Daarnaast wordt het gebied van grote betekenis geacht voor water- en weidevogels. Op grond van akoestisch onderzoek dat aan het Intentieprogramma ten grondslag ligt zijn de akoestische kwalificaties van het gebied als volgt beschreven: - In het gebied ligt het geluidsniveau tussen 30 en 45 dB(A). - Het achtergrondniveau wordt hoofdzakelijk bepaald door agrarische activiteiten en landbouwverkeer. - Luchtvaart- en wegverkeerslawaai wordt incidenteel waargenomen en soms als storend ervaren. Op grond hiervan wordt de kwaliteit van het gebied als stiltegebied in het Intentieprogramma als 'matig' beoordeeld. 2.6.
33. Op grond van de stukken, waaronder het advies van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak, ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de juistheid van bovenstaande kenmerken van het gebied te twijfelen. Gelet op deze kenmerken alsmede op het feit dat het niet om een nieuwe aanwijzing gaat, kan naar het oordeel van de Afdeling niet gezegd worden dat verweerders het gebied in het streekplan niet in redelijkheid als stiltegebied hebben kunnen aanwijzen. Het feit dat het gebied als gevolg van agrarische activiteiten en wegverkeer in akoestisch opzicht niet zonder meer als "stiltegebied" kan worden betiteld, maakt dit niet anders. De aanwijzing als stiltegebied in het streekplan strekt er immers toe de rust en stilte in het gebied te beschermen en te vergroten. Daarbij hebben verweerders belang kunnen hechten aan de waarde van het gebied als bufferzone voor het Staatsnatuurmonument De Ven en als pleister- en broedplaats voor vogels. 2.6.
34. De Afdeling overweegt voorts dat niet gezegd kan worden dat in het streekplan niet in redelijkheid kon worden bepaald dat stiltegebieden niet mogen worden gebruikt of bestemd voor modelvliegen, als zijnde een activiteit die niet verenigbaar is met het wezen van stiltegebieden. De geluidsproductie van modelvliegtuigen komt, zeker op vrij korte afstand daarvan, ruimschoots uit boven het achtergrondsgeluidsniveau dat in een stiltegebied aanvaardbaar kan worden geacht. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit bij haar vliegactiviteiten niet het geval is. 2.6.
35. De Afdeling is ten slotte van oordeel dat verweerders de met de aanwijzing van het gebied als stiltegebied te dienen belangen in redelijkheid hebben kunnen laten prevaleren boven het belang van appellante haar activiteiten op de huidige plaats te kunnen voortzetten. Zij neemt daarbij mede in aanmerking dat het gebied reeds in 1991 door verweerders is aangewezen als stiltegebied. Overigens is gebleken dat zowel het provincie- als gemeentebestuur doende zijn een aanvaardbare plaats te vinden. Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. 2.
36. Het beroep van Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. richt zich tegen het uitsluiten van olie- en gaswinning en het verrichten van proefboringen in de kustzone van de Noordzee, de Waddenzee, het IJssel- en Markermeer en een aantal gebieden op het vasteland van Noord-Holland. Het bij voorbaat uitsluiten van (proef)boringen is volgens appellante in strijd met rijksbeleid, zoals omschreven in de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra (hierna: de VINEX) en het Structuurschema Groene Ruimte (hierna: het SGR). Daarnaast heeft appellante er op gewezen dat zij voor delen van de volgens het streekplan van boringen te vrijwaren gebieden beschikt over boorvergunningen krachtens de Wet opsporing delfstoffen of een concessie krachtens de Mijnwet. Zij is van mening dat de rechten die zij hieraan ontleent bij de planologische besluitvorming moeten worden gerespecteerd. Verweerders zijn voorbijgegaan aan de voortschrijdende technologische ontwikkelingen, waardoor boorprocessen zeer goed kunnen worden beheerst. Bij de beoordeling van concrete voorstellen voor proefboringen in gevoelige gebieden moet een milieu-effectrapport worden opgesteld, op grond waarvan de directe milieugevolgen en de mogelijke milieugevolgen van een calamiteit volwaardig bij de te maken afweging worden betrokken. Gelet hierop is het uitsluiten op voorhand van (proef)boringen niet op zijn plaats, aldus appellante. 2.7.
37. In haar uitspraak van 9 augustus 1999 heeft de Afdeling de in het streekplan neergelegde beslissingen dat booractiviteiten ten behoeve van de opsporing of winning van olie of gas zijn uitgesloten in de kustzone van de Noordzee, de Waddenzee, het IJssel- en Markermeer, duingebieden, het Amstelmeer, het Alkmaardermeer, stiltegebieden op het vasteland en de zoetwaterbel van Hoorn, aangemerkt als besluit. Zij heeft overwogen dat verweerders de bezwaren van appellante tegen het uitsluiten van boringen in de Waddenzee, duingebieden, het Amstelmeer, het Alkmaardermeer, stiltegebieden op het vasteland en de zoetwaterbel van Hoorn ten onrechte niet-ontvankelijk hebben verklaard, dat het beroep in zoverre gegrond is en dat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. Voorts heeft de Afdeling overwogen dat er onder de in overweging 2.12.3 van die uitspraak genoemde omstandigheden aanleiding was om op de inhoud van deze beroepsonderdelen in te gaan en dat dit zou geschieden in de uitspraak na heropening van het onderzoek. 2.7.
38. In het streekplan is over olie- en gaswinning en het verrichten van proefboringen het volgende bepaald (p. 77 en 80): "De 'zoetwaterbel van Hoorn' moet ter bescherming van de aanwezige grote voorraad drinkwater, worden gevrijwaard van boringen naar diepe delfstoffen, zoals olie en gas. (...) Bij de opsporing en winning van diepe delfstoffen (olie of gas) op land moet rekening worden gehouden met de belangen van natuur, landschap, waterwinning en milieu. De provincie stemt in principe in met boringen buiten de volgende gebieden: natuur- en grondwaterbeschermings- (inclusief de zoetwaterbel van Hoorn), bodembeschermings- en stiltegebieden. Deze gebieden zouden in beginsel van boringen gevrijwaard moeten worden. Vanwege de ecologische en natuurlijke waarden staat de provincie in elk geval in de duingebieden, Amstel- en Alkmaardermeer geen olie- en gasboringen toe. Ten aanzien van de overige grote wateren nemen wij de volgende standpunten in. Het Rijk wil de verontreiniging, voortvloeiend uit de opsporing en winning van olie en gas op of in de Noordzee, verminderen via een brongerichte aanpak. (...) De provincie vindt dat booractiviteiten in de kustzone van de Noordzee achterwege moeten blijven. Het opsporen en winnen van diepe delfstoffen als aardgas, zijn geen activiteiten die van nature passen in het Waddenecosysteem. Evenmin voldoen deze aan de hoofddoelstelling voor de Waddenzee (zie paragraaf 4.4). Om mogelijke cumulatie van negatieve gevolgen voor de Waddenzee door mijnbouwactiviteiten te voorkomen, zijn opsporing en winning van diepe delfstoffen in de niet in concessie uitgegeven delen van de Waddenzee niet toegestaan. Het gehele niet in concessie uitgegeven deel van de Waddenzee wordt daarmee van boorwerken ten behoeve van de opsporing en winning van diepe delfstoffen gevrijwaard. Dit stemt overeen met de Nota Waddenzee van het Rijk. Het beleid ten aanzien van seismisch onderzoek in het niet in concessie uitgegeven deel van de Waddenzee, alsmede ten aanzien van de opsporing en winning van diepe delfstoffen in de wel in concessie uitgegeven delen, zal nader worden geconcretiseerd in het begin 1995 door provinciale staten vast te stellen Interprovinciaal Beleidsplan Waddenzeegebied. In het IJssel- en Markermeer wordt olie- en gaswinning uitgesloten vanwege de nooit geheel uit te sluiten kans op calamiteiten met ernstige gevolgen voor de waterkwaliteit en daarmee voor de functies (drink)watervoorziening, natuur, recreatie en beroepsvisserij. Hetzelfde geldt voor proefboringen." 2.7.
39. De Afdeling zal allereerst het relevante rijksbeleid en wettelijk kader schetsen. 2.7.
40. In de VINEX (Planologische Kernbeslissing Nationaal Ruimtelijk Beleid, deel 4, december 1993) zijn aan het landelijk gebied zogeheten koersen toegekend, waarbij per koers de gewenste ontwikkelingsrichting is aangegeven waarmee bij de bestemming en inrichting van het landelijk gebied rekening moet worden gehouden. Er worden, voorzover hier van belang, een groene, blauwe en gele koers onderscheiden. In gebieden met een groene koers is winning van diepe delfstoffen mogelijk, mits daarmee de natuurfuncties binnen het gebied niet direct of indirect worden aangetast. Voor grote wateren met een groene of blauwe koers is aangegeven dat met betrekking tot diepe delfstoffenwinning per concreet geval wordt beoordeeld of deze activiteit verenigbaar is met de natuur- en overige belangen van het in geding zijnde grote water. Over de winning van diepe delfstoffen in gebieden met een gele koers is in de VINEX niets in het bijzonder bepaald. 2.7.4.
41. In de VINEX zijn, voorzover hier van belang, de Waddenzee en de duingebieden in Noord-Holland aangemerkt als gebied waarvoor de groene koers geldt. Aan de Noordzee, het IJssel- en Markermeer en het Alkmaardermeer is de blauwe koers toegekend. De in het streekplan als stiltegebied aangeduide gebieden behoren voor het merendeel tot gebieden waaraan in de VINEX een groene of blauwe koers is toegekend. Het Amstelmeer, enkele stiltegebieden in West-Friesland en de zoetwaterbel van Hoorn liggen in gebieden waarvoor ingevolge de VINEX de gele koers geldt. 2.7.
42. In het SGR (deel 4: planologische kernbeslissing, december 1995) is ten aanzien van diepe delfstoffenwinning het volgende bepaald: "a. Bij de verlening van boorvergunningen op grond van de Wet Opsporing Delfstoffen en concessies op grond van de Mijnwet 1810 blijft het beleid erop gericht kwetsbare natuur- en landschapswaarden te ontzien. Kerngebieden van de ecologische hoofdstructuur worden in beginsel gevrijwaard van booractiviteiten. b. Na de nadere begrenzing van de relatienota en de natuurontwikkelingsgebieden (de ecologische hoofdstructuur op het land) zullen de gebieden die onderdeel uitmaken van de ecologische hoofdstructuur in beginsel worden gevrijwaard van booractiviteiten. Tot het moment van de nadere begrenzing wordt voor de besluitvorming over de verlening van boorvergunningen het beleid voor de basisbescherming gehanteerd. c. Met het oog op de bescherming van de actuele en potentiële kwetsbare natuur- en landschapswaarden zal bij de uiteindelijke begrenzing van de van boorwerken te vrijwaren kwetsbare gebieden rekening worden gehouden met de externe invloeden van booractiviteiten." 2.7.5.
43. In het SGR zijn, voorzover hier van belang, de Noordzee, de Waddenzee, het IJssel- en Markermeer, het grootste deel van het duingebied in Noord-Holland, het Amstelmeer en het Alkmaardermeer aangemerkt als kerngebied van de ecologische hoofdstructuur. Enkele delen van het duingebied zijn aangemerkt als natuurontwikkelingsgebied. De in het streekplan als stiltegebied aangeduide gebieden behoren voor het merendeel tot gebieden die in het SGR zijn aangemerkt als kerngebied van de ecologische hoofdstructuur. De zoetwaterbel van Hoorn ligt daar niet in. 2.7.
44. In de Nota Waddenzee (deel 4: planologische kernbeslissing, inclusief de tekst van de partiële herziening van de PKB-Waddenzee in verband met mijnbouwactiviteiten, november 1994) is over de opsporing en winning van diepe delfstoffen, voorzover hier van belang, het volgende opgemerkt: "Om mogelijke cumulatie van negatieve gevolgen voor de Waddenzee door mijnbouwactiviteiten te voorkomen, zullen aanvragen om een boorvergunning voor de Waddenzee niet worden ingewilligd. Het gehele, niet in concessie uitgegeven deel van de Waddenzee wordt daarmee van boorwerken ten behoeve van de opsporing en winning van diepe delfstoffen gevrijwaard. De toelaatbaarheid van seismisch onderzoek buiten de in concessie uitgegeven gebieden zal worden afgewogen nadat terzake éénmalig een vrijwillige milieu-effectrapportage is opgesteld." Voorts is in de Nota Waddenzee, voorzover hier relevant, gesteld dat deze pkb als uitgangspunt dient te worden gehanteerd door rijk, provincies en gemeenten bij het voeren van beleid ten aanzien van de Waddenzee. Voor het gedeelte van de Waddenzee dat in het streekplangebied is begrepen zijn geen concessies of boorvergunningen verleend. 2.7.
45. Op grond van artikel 2, eerste lid, in samenhang met artikel 1, van de Wet opsporing delfstoffen (hierna: WOD), is het verboden zonder vergunning van de Minister van Economische Zaken binnen het gebied waar de wet van 21 april 1810 (hierna: Mijnwet 1810) van toepassing is, boringen te verrichten door middel waarvan de aanwezigheid van delfstoffen kan worden aangetoond. Op grond van artikel 2, tweede lid, van de WOD, geldt het eerste lid niet ten aanzien van het verrichten van boringen door de houder van een een krachtens de Mijnwet 1810 verleende concessie in het gebied, waarvoor die concessie geldt, voorzover daarmede niet wordt beoogd het aantonen van de aanwezigheid van in de concessie niet vermelde delfstoffen. Ingevolge artikel 2, derde lid, van de WOD geldt het eerste lid mede niet ten aanzien van het verrichten van boringen waarmede niet wordt beoogd het het aantonen van de aanwezigheid van delfstoffen. Op grond van artikel 2a van de WOD wordt geen boorvergunning in de zin van deze wet verleend, voorzover dit voortvloeit uit de met betrekking tot de Waddenzee vastgestelde planologische kernbeslissing. Op grond van artikel 2, in samenhang met artikel 1, van de Mijnwet 1903, beslist de Minister van Economische Zaken op de aanvraag om een concessie als bedoeld in artikel 5 van de Mijnwet
46. 2.7.7.
47. Aan appellante zijn boorvergunningen verleend op basis van de WOD, bij ministeriële beschikkingen van respectievelijk 20 april 1989 (Markerwaard), 1 juli 1990 (IJsselmeer) en 17 augustus 1999 (Schagen). Deze boorvergunningen zijn nog niet van kracht geworden. Daarnaast beschikt appellante over een op basis van artikel 5 van de Mijnwet 1810 verleende concessie (Middelie), die rechtskracht heeft gekregen bij Koninklijk Besluit van 1 mei
48. De boorvergunningen en de concessie zien tezamen op een groot deel van de in het streekplan als van boringen te vrijwaren aangewezen gebieden. 2.7.7.
49. Op grond van artikel 4a, vijfde lid, van de WOD, worden bij ministeriële regeling nadere regels gesteld met betrekking tot de aan een boorvergunning voor koolwaterstoffen te verbinden voorschriften. Aan een vergunning kunnen geen andere voorschriften worden verbonden dan die welke voortvloeien uit de ministeriële regeling. Deze nadere regels zijn gesteld in de Regeling vergunning en concessies delfstoffen Nederlands territoir van 9 mei 1996 (Stcrt. 93), hierna: de Regeling. Ingevolge artikel 4.5, eerste lid, van de Regeling is het verboden een boring te verrichten anders dan volgens een daartoe opgesteld plan. Ingevolge artikel 4.6, eerste lid, in samenhang met artikel 1.1 van de Regeling, is het verboden een boring te verrichten, indien de activiteit, waarop het in artikel 4.5 bedoelde plan betrekking heeft, plaatsvindt in een gevoelig gebied als bedoeld in onderdeel A van de bijlage, behorende bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994, tenzij het plan is goedgekeurd door de Minister van Economische Zaken. Ingevolge artikel 4.6, derde lid, wordt de goedkeuring niet verleend indien het belang van de milieubescherming, de veiligheid of de landsverdediging in onvoldoende mate wordt verzekerd. 2.7.7.
50. De Regeling bevat ingevolge artikel 8d, derde lid, van de Mijnwet 1903 eveneens nadere regels met betrekking tot de aan een concessie voor koolwaterstoffen op grond van de Mijnwet 1810 te verbinden voorschiften. Ingevolge artikel 5.6, eerste lid van de Regeling is het verboden een boring te verrichten of met de ontginning verband houdende bovengrondse apparatuur of installaties te plaatsen anders dan volgens een daartoe opgesteld plan. Ingevolge artikel 5.7, eerste lid, in samenhang met artikel 1.1 van de Regeling, is het verboden een boring te verrichten of met de ontginning verband houdende apparatuur of installaties te plaatsen, indien de activiteit, waarop het in artikel 5.6 bedoelde plan betrekking heeft, plaatsvindt in een gevoelig gebied als bedoeld in onderdeel A van de bijlage, behorende bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994, tenzij het plan is goedgekeurd door de Minister van Economische Zaken. Ingevolge artikel 5.7, derde lid, wordt de goedkeuring niet verleend indien het belang van de milieubescherming, de veiligheid of de landsverdediging in onvoldoende mate wordt verzekerd. 2.7.
51. Ingevolge artikel 7.2 van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 2, eerste lid, van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 en categorie C.17.2 van de bijlage bij dat besluit, zoals dat luidde ten tijde van het bestreden besluit, is ten aanzien van het opsporen en winnen van aardolie en aardgas het maken van een milieu-effectrapport verplicht in gevallen waarin de activiteit plaatsvindt in een gevoelig gebied. Als gevoelig gebied worden blijkens onderdeel A van deze bijlage aangemerkt, samengevat: a. beschermde natuurmonumenten of staatsnatuurmonumenten, aangewezen ingevolge de Natuurbeschermingswet; b. kerngebieden, natuurontwikkelingsgebieden of begrensde verbindingszones, deel uitmakende van de ecologische hoofdstructuur, zoals vastgelegd in een geldend streekplan, dan wel bij ontbreken daarvan voorkomend op de kaart Ecologische Hoofdstructuur van het SGR; c. gebieden met behoud en herstel van bestaande landschapskwaliteit, zoals vastgelegd in een geldend streekplan, dan wel bij ontbreken daarvan voorkomend op de kaart Landschap van het SGR; d. gebieden aangewezen bij provinciale milieuverordening waarvoor met het oog op de waterwinning regels zijn gesteld ter bescherming van de kwaliteit van het grondwater. Ingevolge categorie C.17.2 van de bijlage is de m.e.r.-plicht gekoppeld aan de goedkeuring door de Minister van Economische Zaken van een plan tot het uitvoeren van een boring of tot het plaatsen van een winningsinstallatie, dan wel bij het ontbreken daarvan de vaststelling van een ruimtelijk plan dat als eerste in de uitvoering van een boring of het plaatsen van een winningsinstallatie voorziet. 2.7.
52. In het hiervoor beschreven stelsel van wettelijke rijksregelingen is de verlening van boorvergunningen op grond van de WOD en concessies op grond van de Mijnwet 1810/1903 een bevoegdheid van de Minister van Economische Zaken. Ook de goedkeuring van op basis van verleende boorvergunningen en concessies ingediende plannen tot het uitvoeren van boringen of het plaatsen van winningsinstallaties (het zogenaamde locatiebesluit), berust bij deze minister. Het uitvoeren van een boring of het plaatsen van een winningsinstallatie in een gevoelig gebied als bedoeld in het Besluit milieu-effectrapportage 1994 is afhankelijk van de goedkeuring van deze minister. De verplichting tot het verrichten van een milieu-effectrapportage ten aanzien van het opsporen en winnen van aardolie en aardgas is in het beschreven stelsel primair gekoppeld aan het locatiebesluit van de Minister van Economische Zaken. Uit het Besluit milieu-effectrapportage 1994 blijkt dat de amvb-gever deze activiteiten ook in gebieden die vanuit een oogpunt van natuur- en milieubescherming kwetsbaar zijn (de gevoelige gebieden) niet bij voorbaat heeft willen uitsluiten, maar afhankelijk heeft gesteld van een beoordeling per concreet project, waarvoor een mileu-effectrapport dient te worden gemaakt. Uit het beleid, neergelegd in de VINEX en het SGR, blijkt dat ook de rijksoverheid een beoordeling per concreet geval voorstaat, ook in gevoelige gebieden. Dit is slechts anders voor het niet in concessie uitgegeven deel van de Waddenzee, dat blijkens de PKB-Waddenzee en artikel 2a van de WOD van boorwerken ten behoeve van de opsporing en winning van diepe delfstoffen gevrijwaard dient te blijven. 2.7.
53. Blijkens het bestreden besluit, het verweerschrift en het verhandelde ter zitting voeren verweerders door in de in het streekplan genoemde gebieden boringen volledig uit te sluiten, bewust een beleid dat afwijkt van het rijksbeleid. Zij zijn van mening dat over de eventuele planologische toelaatbaarheid van boringen in deze gebieden eerst een oordeel kan worden gegeven nadat voor een concreet boorproject op een bepaalde plaats een milieu-effectrapport is gemaakt. Ten tijde van het vaststellen van het streekplan en het nemen van het bestreden besluit was daarvan evenwel nog geen sprake. Wanneer verweerders op grond van een uitgevoerde milieu-effectrapportage ten behoeve van een specifiek in een locatiebesluit genoemd boorproject tot de conclusie komen dat dit geen aantasting oplevert van de in het provinciale beleid te beschermen waarden - in het bijzonder drinkwatervoorziening, ecologische, recreatieve en visserijbelangen - zijn zij bereid een herziening van het streekplan te overwegen. Op deze wijze wordt aangesloten bij het rijksbeleid dat boringen per concreet geval worden beoordeeld, aldus verweerders. 2.7.
54. Gelet op het voorgaande dient de vraag te worden beantwoord of het rechtens aanvaardbaar is dat het streekplan boringen naar olie en gas in genoemde gebieden geheel verbiedt, terwijl bij of krachtens de wet - in dit geval de WOD, de Mijnwet 1810/1903 en de daarop berustende regelingen, alsmede het Besluit milieu-effectrapportage 1994 - een regeling geldt die er, kort gezegd, op neerkomt dat de toelaatbaarheid van zulke boringen van geval tot geval wordt beoordeeld aan de hand van de in de bedoelde wettelijke rijksregelingen gegeven criteria. 2.7.11.
55. De Afdeling overweegt dat het op zichzelf niet in strijd is met het beschreven stelsel indien in een streekplan gebieden worden aangewezen waar boringen geheel worden verboden met het oog op ruimtelijk relevante belangen. Daarbij zal het echter moeten gaan om andere belangen dan die welke reeds aan de orde zijn in het kader van genoemde wettelijke rijksregelingen, en waarvoor de Minister van Economische Zaken is aangewezen als bevoegd gezag. Zo niet, dan zou de toepassing van die regelingen bij voorbaat zinledig zijn, omdat provinciale staten op grond van een afweging van dezelfde belangen een absoluut boorverbod in een streekplan hebben opgenomen. Dat zou, in aanmerking nemend dat genoemde wettelijke rijksregelingen boringen niet bij voorbaat uitsluiten, een onaanvaardbare doorkruising van de toepassing van die regelingen betekenen en daarmee in strijd zijn met het stelsel van die regelingen. 2.7.11.
56. Uit het streekplan blijkt dat het boorverbod in het merendeel van de van boringen te vrijwaren gebieden is opgenomen ter bescherming van de belangen van natuur en landschap, waterwinning en milieu. Wat betreft het IJssel- en Markermeer is het verbod opgenomen vanwege de gevolgen van een calamiteit voor de waterkwaliteit en daarmee voor de functies (drink)watervoorziening, natuur, recreatie en beroepsvisserij. De Afdeling overweegt dat deze belangen reeds aan de orde komen in genoemde wettelijke rijksregelingen. Daarbij kan in de eerste plaats worden opgemerkt dat in gebieden die zijn aan te merken als gevoelig gebied als bedoeld in bijlage A van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 - het merendeel van de in het streekplan als van boringen te vrijwaren aangewezen gebieden - op grond van dit Besluit de verplichting bestaat voor concrete boorprojecten een milieu-effectrapport op te stellen. Voorts moet een plan voor zo een project krachtens voornoemde ministeriële Regeling goedgekeurd worden door de Minister van Economische Zaken (het locatiebesluit). De minister dient deze goedkeuring te weigeren indien het belang van de milieubescherming onvoldoende is verzekerd. Bij het nemen van een locatiebesluit moet derhalve betrokken worden de aantasting die het voorgenomen boorproject oplevert van milieubelangen. Daartoe behoren - blijkens onder meer de in de bijlage A van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 genoemde categorieën gevoelige gebieden - ook de belangen van natuur en landschap en waterwinning, alsmede de gevolgen van een eventuele calamiteit voor de waterkwaliteit. In gebieden die geen gevoelig gebied zijn als bedoeld in het Besluit milieu-effectrapportage 1994, geldt voor een concreet boorproject geen mer-plicht op grond van dit Besluit. Krachtens voornoemde ministeriële Regeling behoeft een plan voor een boorproject in deze gebieden niet de goedkeuring van de Minister van Economische Zaken. De Afdeling overweegt dat in deze regelingen het milieubelang, met inbegrip van de belangen van natuur en landschap, waterwinning en waterkwaliteit, aan de orde is gekomen, in die zin dat in algemene zin is geoordeeld dat dit belang niet bij voorbaat noopt tot een beoordeling van concrete boorprojecten. 2.7.11.
57. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het in het streekplan opgenomen boorverbod - behoudens voorzover dit ziet op de Waddenzee - in strijd is met het stelsel van de WOD, de Mijnwet 1810/1903 en de daarop berustende regelingen, alsmede het Besluit milieu-effectrapportage 1994, nu dit verbod uitsluitend is opgenomen met het oog op de bescherming van dezelfde belangen als die welke reeds aan de orde zijn in het kader van die wettelijke rijksregelingen. Het feit dat het boorverbod in het IJssel- en Markermeer mede is ingegeven door de belangen van recreatie en beroepsvisserij doet hier niet aan af, nu het blijkens de streekplantekst hierbij in feite gaat om het belang van de waterkwaliteit. 2.7.11.
58. Verweerders hebben gesteld dat het streekplan eventueel kan worden herzien, indien uit een milieu-effectrapportage blijkt dat een concreet boorproject geen onaanvaardbare risico's oplevert voor de door het streekplan beschermde belangen. Dit argument moet worden verworpen, nu het hier gaat om de beoordeling van het thans voorliggende streekplan. 2.7.11.
59. Ten slotte hebben verweerders gesteld dat het boorverbod in het streekplan is gebaseerd op de Interprovinciale Beleidsplannen voor IJsselmeer