ECLI:NL:RVS:2006:AU9821

200504332/

1. Datum uitspraak: 18 januari 2006 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: de vereniging "Landelijke vereniging tot behoud van de Waddenzee" (verder: de Waddenvereniging), gevestigd te Harlingen, appellante, en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
2. Procesverloop Bij besluit van 24 maart 2000 (Stcr. 31 maart 2000, nr. 65) heeft verweerder het op de bij dat besluit behorende kaart aangegeven gebied, bekend onder de naam Waddeneilanden/Noordzeekustzone/Breebaart, aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; hierna: Vogelrichtlijn). Bij besluit van 26 maart 2004 heeft verweerder de hiertegen door appellante gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk respectievelijk ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 5 mei 2004, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. Bij uitspraak van 22 december 2004, no. 200403799/1 heeft de Afdeling dit beroep gegrond verklaard en het besluit van 26 maart 2004 vernietigd. Bij besluit van 7 april 2005 heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het besluit van 24 maart 2000 ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 17 mei 2005, bij de Raad van State ingekomen op 18 mei 2005, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 14 juni
3. Bij brief van 1 juli 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 november 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. J. Veltman, advocaat te Groningen, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. ing. H.D. Strookman, ambtenaar van het ministerie, zijn verschenen.
4. Overwegingen Toetsingskader 2.
5. Ingevolge artikel 1 van de Vogelrichtlijn heeft deze richtlijn betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten alle benodigde maatregelen te nemen om voor alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de Lidstaten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten voor de leefgebieden van de in Bijlage I van de richtlijn genoemde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen, met name door het aanwijzen van de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszone. Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten soortgelijke maatregelen te nemen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop dienen de Lidstaten zelf bijzondere aandacht te besteden aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan watergebieden van internationale betekenis. In artikel 4, vierde lid, eerste volzin, van de Vogelrichtlijn is bepaald dat de Lidstaten passende maatregelen nemen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in het eerste en tweede lid bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden verstoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn. 2.1.
6. In artikel 3, eerste lid, van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: Habitatrichtlijn) is bepaald dat een coherent Europees ecologisch netwerk wordt gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I van deze richtlijn vermelde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de Lidstaten overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones. In artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn is bepaald dat de Lidstaten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben. In artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn is bepaald dat voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. In artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn is onder meer bepaald dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de Lidstaat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. Ingevolge artikel 7 van de Habitatrichtlijn komen de uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste zin, van de Vogelrichtlijn, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een Lid-Staat overeenkomstig de Vogelrichtlijn, indien deze datum later valt. 2.1.
7. Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998, zoals deze bepaling ten tijde van het nemen van het bestreden besluit luidde, wijst de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit gebieden aan ter uitvoering van verdragen of andere internationale verplichtingen met betrekking tot natuur- en landschapsbehoud, voor zover die verdragen of verplichtingen zulks met zich brengen. Ingevolge het tweede lid van dat artikel gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting. Het standpunt van appellante 2.
8. Appellante heeft in beroep algemene bezwaren aangevoerd tegen de bij het aanwijzingenbesluit gehanteerde selectie- en begrenzingencriteria. Onder verwijzing naar de ecologische onderzoeken "A&W-rapport 211, Vogels binnendijks, de waarden van de cultuurgronden in het Nederlandse waddengebied voor vogels" van 1999 (hierna: A&W rapport 211) en "A&W-rapport 340, Vogels op binnendijkse cultuurgronden" van 2002 (hierna: A&W-rapport 340) stelt zij dat de aangewezen gebieden moet worden uitgebreid met de polders van Schiermonnikoog, Ameland, Terschelling en (gedeeltelijk) Texel en een groot deel van de vastelandskust van Noord-Holland, Fryslân en Groningen, voor zover gelegen in de nabijheid van de Waddenzee. Het bestreden besluit 2.
9. Verweerder heeft bezwaren van anderen dan appellante gegrond verklaard, voor zover het betreft de aanwijzing van het gebied Noordzeekustzone/Waddeneilanden/Breebaart als één speciale beschermingszone. Hij is overgegaan tot aanwijzing van de volgende zes gebieden als afzonderlijke speciale beschermingzone: Noordzeekustzone, Duinen van Texel, Duinen van Vlieland, Duinen van Terschelling, Duinen van Ameland, Duinen van Schiermonnikoog. Verweerder meent dat de door appellante genoemde gebieden op juiste gronden buiten de aanwijzing zijn gelaten. Hij stelt daartoe dat deze gebieden geen landschapsecologische eenheid vormen met de wel aangewezen gebieden. Vaststelling van de feiten 2.
10. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens. 2.4.
11. Bij de aanwijzing van gebieden als speciale beschermingszone in het kader van de Vogelrichtlijn (hierna: SBZ) worden door verweerder de volgende selectiecriteria toegepast:
12. In Bijlage I van de Vogelrichtlijn worden vogelsoorten genoemd die bijzonder beschermingswaardig zijn (hierna: Bijlage I-soorten). De lijst is voor het laatst aangepast in 1997, en telt thans 181 soorten, waarvan er 44 voor Nederland van belang zijn. Van de gebieden waar een Bijlage I-soort volgens officiële vogeltellingen voorkomt, zijn de vijf gebieden geselecteerd met de hoogste aantallen van die soort, tenzij in het desbetreffende gebied minder dan twee broedparen of vijf exemplaren van die soort voorkomen. Gebieden die behoren tot de vijf belangrijkste gebieden voor die soort zijn bij de aanwijzingen als SBZ betrokken.
13. Tevens komt een gebied voor aanwijzing in aanmerking indien geregeld minstens 1% van een biogeografische populatie van een soort of ondersoort van een (trekkende) watervogel in het gebied broedt, ruit, foerageert en/of rust. Dit ziet zowel op trekkende watervogels die op Bijlage I van de Vogelrichtlijn worden genoemd als op trekkende watervogels die niet op Bijlage I voorkomen.
14. Voor geselecteerde gebieden geldt als beperkende voorwaarde dat het desbetreffende gebied alleen als SBZ wordt aangewezen indien tenminste 100 hectare met een formele natuurstatus deel uitmaakt van het gebied, voor zover het geen aanwijzingen voor water betreft. Hiermee wordt beoogd alleen de meest geschikte vogelgebieden met enige omvang aan te wijzen. 2.4.
15. Verweerder hanteert de volgende methodiek van begrenzing van een SBZ: De grenzen van een SBZ worden vastgesteld op basis van het gebruik dat de aanwezige Bijlage I-soorten, trekkende watervogels en/of overige trekkende vogels van het desbetreffende gebied maken, waarbij wordt uitgegaan van landschapsecologische eenheden en de biotoopeisen van de desbetreffende vogelsoorten. Bij de begrenzing wordt voorts ook rekening gehouden met het voorkomen van niet-kwalificerende maar wel in behoorlijke aantallen voorkomende andere Bijlage I-soorten, trekkende watervogels en overige trekvogels. Hierbij zijn voorts de volgende beperkingen gehanteerd. - Voor vogelsoorten die voorkomen op Bijlage I geldt dat geregeld tenminste 1% van de Nederlandse broedpopulatie in het gebied aanwezig moet zijn; - Voor trekkende watervogels geldt dat geregeld tenminste 0,1% van de biogeografische populatie in het gebied aanwezig moet zijn; - Voor overige trekvogels geldt dat geregeld tenminste 1% van de Nederlandse broedpopulatie in een gebied aanwezig is en dat deze vogels voorkomen op de Nederlandse Rode Lijst van bedreigde vogelsoorten. Deze lijst betreft 14 soorten die geconcentreerd in het totaal van de aangewezen en nog aan te wijzen speciale beschermingszones voorkomen. 2.4.
16. Het primaire besluit strekt tot aanwijzing van Waddeneilanden/Noordzeekustzone/Breebaart als SBZ. Dit gebied ligt in de provincies Noord-Holland, Fryslân en Groningen en behoort tot het grondgebied van de gemeenten Schoorl, Den Helder, Zijpe, Texel, Vlieland, Terschelling, Ameland, Schiermonnikoog, Dongeradeel, Delfzijl en Eemsmond. Het gebied bestaat overwegend uit kustwater, zandstranden, kustduinen, kwelders, slikken en platen en beslaat een oppervlakte van circa 13.500 ha. Grote delen van het gebied zijn in eigendom en beheer bij Staatsbosbeheer en de Vereniging Natuurmonumenten. 2.4.
17. Het gebied Duinen van Texel kwalificeert zich omdat het behoort tot één van de vijf belangrijkste broedgebieden voor Lepelaar, Blauwe Kiekendief en Velduil in Nederland. Verder kwalificeert het gebied zich vanwege het voorkomen van drempeloverschrijdende aantallen Lepelaars en Kleine Mantelmeeuwen, die het gebied benutten als broedgebied. Het gebied Duinen van Terschelling kwalificeert zich omdat het gebied behoort tot één van de vijf belangrijkste broedgebieden voor Bruine Kiekendief, Blauwe Kiekendief en Velduil in Nederland. Verder kwalificeert het gebied zich vanwege het voorkomen van drempeloverschrijdende aantallen Lepelaars, die het gebied benutten als broedgebied. Het gebied Duinen van Ameland kwalificeert zich omdat het gebied behoort tot één van de vijf belangrijkste broedgebieden voor Bruine Kiekendief, Blauwe Kiekendief, Velduil, en Grauwe Klauwier in Nederland. Het gebied Duinen van Schiermonnikoog kwalificeert zich als speciale beschermingszone omdat het gebied behoort tot één van de vijf belangrijkste broedgebieden voor Blauwe Kiekendief in Nederland. De Noordzeekustzone kwalificeert zich vanwege het voorkomen van drempeloverschrijdende aantallen van Roodkeelduiker, Toppereend, Eidereend, Zwarte Zee-eend, Zilverplevier, Kanoetstrandloper, Drieteenstrandloper, Bonte Strandloper en Rosse Grutto. 2.4.
18. Het A&W-rapport 211 is in opdracht van appellante door Altenburg & Wymenga ecologisch onderzoek BV opgesteld. In dit rapport zijn de vogelwaarden vastgesteld van dertien onderscheiden hoofdgebieden rondom de Waddenzee. De dertien onderscheiden hoofdgebieden zijn: de polder van Texel, de polder van Terschelling, de polder van Ameland, de polder van Schiermonnikoog, Den Helder-Den Oever binnendijks, Kop Afsluitdijk-Harlingen binnendijks, Harlingen-Zwarte Haan binnendijks, Zwarte Haan-Holwerd binnendijks, Holwerd-Bandpolder binnendijks, de cultuurgebieden rond het Lauwersmeer en omgeving, Groninger Noordkust binnendijks, Eemsmonding binnendijks en de Dollard binnendijks. Blijkens dit rapport komen in de onderscheiden hoofdgebieden, met uitzondering van Eemsmonding binnendijks, internationaal belangrijke aantallen voor van vogelsoorten, die worden genoemd in bijlage 1 van de Vogelrichtlijn of die vallen onder de werking van artikel 4, tweede lid, van de Vogelrichtlijn. In totaal overschrijden 21 van dergelijke soorten de norm van 1% van de geografische populatie in minimaal één hoofdgebied. Uit het A&W-rapport 211 blijkt dat bij de broedvogels de Kwartelkoning in de Dollard binnendijks en de Kluut in de Groninger Noordkust binnendijks minstens zo goed scoren als in de vijf beste internationaal belangrijke vogelgebieden in Nederland. Bij de doortrekkers en overwinteraars scoren vijf vogelsoorten minstens zo goed in één of meerdere onderscheiden hoofdgebieden als in de vijf beste internationaal belangrijke vogelgebieden. 2.4.
19. Het A&W-rapport 340 heeft ten doel om een nadere precisiering te geven van de vogelwaarden binnen twee onderscheiden hoofdgebieden, te weten Zwarte Haan-Holwerd binnendijks en de cultuurgebieden rond het Lauwersmeer en omgeving, en aan de hand hiervan een voorstel voor gebiedsbegrenzing te maken. Blijkens dit rapport is het hoofdgebied Zwarte Haan-Holwerd belangrijk voor Kleine Zwaan, Kolgans en Brandgans. Akkerbouwpercelen met oogstresten zijn in dit hoofdgebied belangrijk voor foeragerende Kleine Zwanen in de periode oktober-december. De onderscheiden deelgebieden WG2622, WG2633 en WG2663 binnen dit hoofdgebied zijn belangrijk voor foeragerende Brandganzen. Het betreft veelal graslandpercelen of percelen met groenbemester in de periode oktober-maart. Vanwege het feit dat de voornoemde deelgebieden binnen het hoofdgebied Zwarte Haan-Holwerd grenzen aan de reeds begrensde SBZ "Waddenzee" en omdat de betrokken vogelpopulaties een sterke dagelijkse uitwisseling hebben met deze SBZ ligt aanpassing van de begrenzing van deze SBZ volgens het A&W-rapport 340 voor de hand. Uit het A&W-rapport 340 blijkt dat de cultuurgebieden rond het Lauwersmeer en omgeving belangrijk zijn voor Kleine Zwaan, Kolgans, Grauwe Gans, Dwerggans, Brandgans en Zwarte Ruiter. De deelgebieden in en rondom de Anjumer Kolken binnen dit hoofdgebied zijn van significant belang voor foeragerende Kolganzen, Brandganzen en Dwergganzen gedurende de periode oktober-april. De deelgebieden in het zuidelijke en oostelijke deel van dit hoofdgebied met veel akkerbouwpercelen zijn van significant belang voor overdag foeragerende Kleine Zwanen (akkerbouwpercelen met oogstresten gedurende oktober-december). De deelgebieden in het zuidelijke en oostelijke deel van dit hoofdgebied met veel akkerbouwpercelen zijn van significant belang voor overdag foeragerende Grauwe Ganzen gedurende september-december. Het Zoute-Kwel-gebied in het noordelijke deel van de Marnewaard is van significante betekenis voor de Zwarte Ruiter. Gelet op het feit dat de voornoemde deelgebieden binnen de cultuurgebieden rond het Lauwersmeer en omgeving grenzen aan de reeds begrensde natuurgebieden Lauwersmeer en/of de Waddenzee en gezien de omstandigheid dat de betrokken vogelpopulaties een sterke dagelijkse uitwisseling hebben met één van beide SBZ's ligt het aanpassen van de begrenzing van deze SBZ's blijkens het A&W-rapport 340 voor de hand. 2.4.
20. In het rapport "Nadere toetsing van aanwijzing en begrenzing van negen Vogelrichtlijngebieden (nr. 328)" van Alterra van juni 2001 (hierna: Alterra-rapport 328) wordt geconstateerd dat verweerder en indieners van sommige bezwaarschriften (waaronder appellante) het begrip landschapsecologische eenheid, dat een belangrijke rol speelt in de gebiedsbegrenzing, verschillend interpreteren. Inhoudelijk wordt in dit rapport ingestemd met de interpretatie van indieners van sommige bezwaarschriften dat gecombineerd gebruik door dezelfde vogels een argument kan zijn om aangrenzende gebieden met verschillende landschapstypen te zien als een landschapsecologische eenheid. Als voorwaarde dient daarbij wel te worden beschouwd dat het gebruik van het ene gebiedstype afhankelijk is van de aanwezigheid van het andere. Blijkens het Alterra-rapport 328 kan op grond van gegevens over het gebruik als foerageer- of rustgebied door kwalificerende vogelsoorten die voorkomen in de SBZ in het algemeen niet worden gesteld dat de polders van de Waddeneilanden met de aangewezen SBZ één landschapsecologisch geheel vormen. Ze worden weliswaar als foerageergebied benut door in het duin broedende Kiekendieven en Velduilen, maar de polder is voor deze soorten niet van essentieel belang. De polder van Texel maakt wel deel uit van het foerageergebeid van de op het eiland broedende Lepelaars. Gezien het vrij beperkte numerieke belang van dit foerageergebied behoeft de Texelse polder niet te worden gezien als één landschapsecologisch geheel vormend met de duinen op het eiland. In het Alterra-rapport 328 wordt wat betreft de polders in de waddenkustzone van Noord-Holland, Friesland en Groningen, inclusief de polder Breebaart, gesteld dat deze geen landschapsecologische eenheid vormen met de aangewezen SBZ. Net als de polders van alle waddeneilanden hebben zij wel een sterke relatie met de SBZ "Waddenzee", die op termijn aanleiding kan zijn voor een uitbreiding van deze SBZ. 2.4.
21. In de nota van de directie Natuurbeheer van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, thans het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, van 6 november 2001 (hierna: de nota) wordt voorgesteld de conclusie uit het Alterra-rapport 328 dat de polders van Schiermonnikoog, Ameland, Terschelling en (gedeeltelijk) Texel en een groot deel van de vastelandskust van Noord-Holland, Fryslân en Groningen geen landschapsecologische eenheid vormen met het aangewezen gebied Noordzeekustzone/Waddeneilanden/Breebaart over te nemen, zij het dat de motivering een andere dient te zijn. Het feit dat de onderscheiden gebieden in verschillende fysisch-geografische regio's zijn gelegen vormt op voorhand al een belemmering voor samenvoegen, aldus de nota. 2.4.
22. Uit de indeling in fysisch-geografische regio's, zoals deze is gemaakt in het Natuurbeleidsplan