ECLI:NL:RVS:2006:AZ4823

200600358/

1. Datum uitspraak: 20 december 2006 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Vecom Group B.V.", gevestigd te Maassluis, appellante, tegen de uitspraak in zaak nos. VWRO 05/5411 en WRO 05/5412 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 8 december 2005 in het geding tussen: appellante en het college van burgemeester en wethouders van Maassluis.
2. Procesverloop Bij besluit van 18 maart 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Maassluis (hierna: het college) aan [vergunninghoudster] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor twee bedrijfsverzamelgebouwen op het perceel, plaatselijk bekend [locatie] (hierna: het perceel) te Maassluis. Bij besluit van 12 oktober 2005 heeft het college het daartegen door appellante gemaakte bezwaar gegrond verklaard doch de bouwvergunning en vrijstelling gehandhaafd. Bij uitspraak van 8 december 2005, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover thans van belang, het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 11 januari 2006, bij de Raad van State ingekomen op 12 januari 2006, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 9 februari
3. Deze brieven zijn aangehecht. Bij brief van 13 april 2006 heeft vergunninghoudster een reactie ingediend. Bij brief van 1 mei 2006 heeft het college van antwoord gediend. Na afloop van het vooronderzoek heeft appellante bij brief van 23 augustus 2006 een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 september 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. A. van Rossum, advocaat te Rotterdam, en [directeur], en het college, vertegenwoordigd door mr. P.H. Harent en ir. M.W.T.M. Loeters, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. J. Bouwman-Treffers, advocaat te Naaldwijk en [directeur], daar als partij gehoord. Bij brief van 2 oktober 2006 zijn partijen ervan op de hoogte gesteld dat dr. E.M.H. Hirsch Ballin in deze meervoudige kamer wordt vervangen door mr. D.A.C. Slump. Partijen hebben de Afdeling desgevraagd toestemming verleend voor het achterwege laten van een nadere zitting.
4. Overwegingen 2.
5. Ter zitting heeft appellante de grond dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat terugplaatsing van de voorgevel met 0,30 m niet kan worden aangemerkt als ondergeschikte wijziging van het bouwplan en dat vergunninghoudster daarom een nieuwe aanvraag om bouwvergunning behoorde in te dienen, niet gehandhaafd. 2.
6. De bedrijfsverzamelgebouwen (hierna: de gebouwen) bestaan uit 21 zogeheten werkunits, vier kantoorruimten van elk 98 m2 en vier daaronder gelegen kantoorruimten annex showrooms van elk 78 m
7. De kantoorruimten liggen aan de zijden van de gebouwen die zich naar de Nijverheidsstraat keren. De werkunits zijn alle op de begane grond gelegen. Deze zijn te gebruiken als garage, werk- of opslagruimte. De toegang tot de werkunits wordt verschaft door middel van een garagedeur. Zeventien werkunits hebben een oppervlakte van 76 m2, twee units van 79 m2, één unit van 136 m2 en één unit een oppervlakte van 152 m
8. Op het perceel naast de gebouwen voert appellante een bedrijf in de levering van diensten en producten voor onderhoud, reiniging en behandeling van met name metalen oppervlakten. Ten behoeve van de bedrijfsvoering slaat appellante daar gevaarlijke stoffen op. 2.
9. Ingevolge het "Uitbreidingsplan in onderdelen Maassluis-West" (hierna: het uitbreidingsplan) en het bestemmingsplan "Kapelpolder" (hierna: het bestemmingsplan), rusten op het perceel de bestemmingen "Industrieterrein" onderscheidenlijk "Industriële bedrijven met bijbehorende erven". Het bouwplan is niet in strijd met die bestemmingen. De goothoogte van de gebouwen, naar ter zitting door het college is bevestigd, bedraagt 7,60 m. Derhalve overschrijdt de goothoogte van één van de gebouwen, de hoogte van 6 m die ingevolge artikel 17, onder c, van de voorschriften van het uitbreidingsplan is toegestaan met 1,60 m. Het college heeft toepassing gegeven aan artikel 26, eerste lid, onder I, sub k, van de voorschriften bij het uitbreidingsplan, op grond waarvan het bevoegd is om in bijzondere gevallen vrijstelling te verlenen van het bepaalde in artikel 17, onder c, tot ten hoogste 9 m. 2.
10. Appellante betoogt tevergeefs dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college ten onrechte haar aanvullende bezwaarschrift van 6 september 2005 niet bij het besluit op bezwaar heeft betrokken omdat zij voor aanvang van de op die dag geplande tweede hoorzitting dat stuk naar het college en vergunninghoudster heeft gefaxt. De voorzieningenrechter heeft terecht en op goede gronden overwogen dat het college die aanvulling buiten beschouwing heeft mogen laten. 2.
11. Appellante bestrijdt voorts het oordeel van de voorzieningenrechter dat de vrijstelling niet in strijd is met het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: het Bevi). Zij betoogt dat de voorzieningenrechter aldus heeft miskend dat het college de gebouwen, gezien het aantal van 125 personen dat volgens het advies van DCMR daarin kan verblijven, niet als beperkt kwetsbare objecten maar als kwetsbare objecten in de zin van het Bevi had moeten aanmerken. Appellante betoogt subsidiair dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het opvullen van een gat in bestaand stedelijk gebied door de oprichting van de gebouwen, onvoldoende is om af te wijken van de bij artikel 8, tweede lid, van het Bevi gestelde richtwaarde. 2.5.
12. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder g, van het Bevi wordt onder een beperkt kwetsbaar object verstaan: gebouwen, voor zover deze niet vallen onder onderdeel m, onder c. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, onder c, wordt onder een kwetsbaar object verstaan: gebouwen waarin doorgaans grote aantallen personen gedurende een groot gedeelte van de dag aanwezig zijn, zoals: 1°. kantoorgebouwen en hotels met een bruto vloeroppervlak van meer dan 1500 m² per object, of 2°. complexen waarin meer dan 5 winkels zijn gevestigd en waarvan het gezamenlijk bruto vloeroppervlak meer dan 1000 m² bedraagt en winkels met een totaal bruto vloeroppervlak van meer dan 2000 m² per winkel, voor zover in die complexen of in die winkels een supermarkt, hypermarkt of warenhuis is gevestigd. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel j, wordt onder grenswaarde verstaan: grenswaarde als bedoeld in artikel 5.1, derde lid, van de Wet milieubeheer ten aanzien van het niveau van het plaatsgebonden risico. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel k, wordt onder groepsrisico verstaan: cumulatieve kansen per jaar dat ten minste 10, 100 of 1000 personen overlijden als rechtstreeks gevolg van hun aanwezigheid in het invloedsgebied van een inrichting en een ongewoon voorval binnen die inrichting waarbij een gevaarlijke stof, gevaarlijke afvalstof of bestrijdingsmiddel betrokken is. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel p, wordt onder plaatsgebonden risico verstaan: risico op een plaats buiten een inrichting, uitgedrukt als de kans per jaar dat een persoon die onafgebroken en onbeschermd op die plaats zou verblijven, overlijdt als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval binnen die inrichting waarbij een gevaarlijke stof, gevaarlijke afvalstof of bestrijdingsmiddel betrokken is. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel q, wordt onder richtwaarde verstaan: richtwaarde als bedoeld in artikel 5.1, derde lid, van de Wet milieubeheer ten aanzien van het niveau van het plaatsgebonden risico. Ingevolge artikel 5, eerste lid, voor zover thans van belang, neemt het bevoegd gezag bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de WRO, op grond waarvan de bouw of vestiging van kwetsbare objecten wordt toegelaten, de grenswaarde, als bedoeld in artikel 8, eerste lid, in acht. Ingevolge artikel 5, tweede lid, houdt het bevoegd gezag bij een zodanig besluit, op grond waarvan de bouw of vestiging van beperkt kwetsbare objecten wordt toegelaten, rekening met de richtwaarde, als bedoeld in artikel 8, tweede lid. Ingevolge artikel 8, eerste, gelezen in samenhang met het tweede lid, bedragen zowel de grenswaarde als de richtwaarde van het plaatsgebonden risico, in een gebied waarvoor besluiten als bedoeld in artikel 5, eerste, onderscheidenlijk tweede lid, worden vastgesteld, 10-6 per jaar. Ingevolge artikel 13, eerste lid, aanhef en onder h, worden in de toelichting van een besluit als bedoeld in artikel 5, eerste tot en met derde lid, in elk geval de mogelijkheden vermeld tot voorbereiding van bestrijding en beperking van de omvang van een ramp of zwaar ongeval als bedoeld in artikel 1 van de Wet rampen en zware ongevallen in de inrichting die het groepsrisico veroorzaakt, waarvan de gevolgen zich uitstrekken buiten die inrichting. Ingevolge artikel 13, eerste lid, aanhef en onder i, worden in die toelichting tevens de mogelijkheden vermeld voor personen die zich bevinden in het invloedsgebied van de inrichting die het groepsrisico veroorzaakt, om zich in veiligheid te brengen indien zich in die inrichting een ramp of zwaar ongeval voordoet. 2.5.
13. Voor zover appellante betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college bij het besluit van 12 oktober 2005 geen motivering heeft gegeven voor zijn standpunt dat de gebouwen beperkt kwetsbare objecten zijn, is dat tevergeefs. Het college heeft in dat besluit uiteen gezet waarom die gebouwen volgens hem als beperkt kwetsbare objecten als bedoeld in het Bevi moeten worden aangemerkt. De voorzieningenrechter heeft terecht dat standpunt van het college niet voor onjuist gehouden. Gelet op het aantal en de omvang van de werkunits en de overige ruimten die in de gebouwen zijn voorzien, heeft het college mogen aannemen dat in die gebouwen doorgaans geen grote aantallen personen gedurende een groot gedeelte van de dag aanwezig zullen zijn. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat zich in dergelijke units, ook naar vergunninghoudster en het college op grond van hun ervaringen ter zitting onweersproken hebben gesteld, kleine zelfstandigen vestigen die deze units met name gebruiken voor opslag van werktuigen en materialen alsmede stalling van voertuigen. In de omstandigheid dat in een rapportage van DCMR Milieudienst Rijnmond (hierna: DCMR) van 16 augustus 2005 is opgenomen dat zich in de gebouwen 125 personen kunnen bevinden, heeft de voorzieningenrechter terecht geen grond gevonden voor een ander oordeel. Daaruit kan niet worden afgeleid dat een zodanig aantal ook doorgaans en gedurende een groot deel van de dag daar aanwezig zal zijn. Gelet hierop doet appellante zonder succes een beroep op de nota van toelichting op het Bevi (Stb. 2004, 250, p. 28), waarin is vermeld dat een kantoor dat is bestemd voor meer dan 50 personen een kwetsbaar object is. Overigens kunnen kantoren als daar bedoeld, niet op één lijn worden gesteld met de gebouwen als hier aan de orde. 2.5.
14. Het vorenstaande betekent dat de voorzieningenrechter het college terecht is gevolgd in zijn standpunt dat de risicocontour die ligt op een gedeelte van één van de gebouwen en waar het plaatsgebonden risico is berekend op 10-6 per jaar, een richtwaarde is als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van het Bevi. 2.5.
15. Bij de toepassing die het college aldus aan artikel 5, tweede lid, van het Bevi heeft gegeven, komt het beoordelingsvrijheid toe. Het college heeft van betekenis geacht dat voormelde risicocontour slechts op een gedeelte van één van de gebouwen ligt en dat het perceel, gelegen op een bedrijventerrein, voor de oprichting van de gebouwen onbebouwd was. Gelet hierop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aanwezigheid van de risicocontour niet in de weg staat aan verlening van de vrijstelling. Daarbij is mede van belang dat in de nota van toelichting op het Bevi (p. 34-35 en p. 68) het opvullen van een gat in bestaand stedelijk gebied als gewichtige reden voor afwijking van de richtwaarde is geduid. De voorzieningenrechter is tot dezelfde conclusie gekomen. Anders dan appellante aanvoert, is er, gelet op het vorenstaande, geen grond voor het oordeel dat het college bij de vrijstelling een maximum diende te stellen aan het aantal personen dat in de gebouwen aanwezig mag zijn. 2.
16. Appellante betoogt voorts dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college ten onrechte heeft nagelaten om het bouwplan te toetsen aan de mogelijkheden van brandbestrijding alsmede de bereikbaarheid van het perceel en de zelfredzaamheid van de gebruikers van de gebouwen in geval van brand. Daartoe verwijst appellante naar artikel 13, eerste lid, aanhef en onderdelen h en i, van het Bevi. 2.6.
17. In hetgeen appellante aldus tevens in beroep heeft aangevoerd, heeft de voorzieningenrechter terecht geen aanleiding gevonden om het besluit van 12 oktober 2005 in strijd met voormelde bepalingen te achten. Voorop wordt gesteld dat het Bevi ten aanzien van het groepsrisico geen grens- of richtwaarden bevat waaraan het college bij de vrijstelling diende te toetsen. Uit artikel 13, aanhef en onderdelen h en i, kan alleen de verplichting worden afgeleid dat het college, ter verantwoording van het groepsrisico, in de toelichting op het vrijstellingsbesluit de in die onderdelen vermelde aspecten diende te betrekken. Het niveau van het groepsrisico, dat door appellante niet meer wordt bestreden, ligt volgens de rapportage van DCMR van 16 augustus 2005 ver onder de zogeheten oriëntatiewaarde die in de handleiding "Verantwoordingsplicht groepsrisico" van augustus 2004 is opgenomen. Uit het advies van de Regionale Hulpverleningsdienst Rotterdam-Rijnmond van 22 juni 2005 kan voorts worden afgeleid dat volgens die dienst een zodanig groepsrisico niet relevant is voor de hulpverlening en zelfredzaamheid van de gebruikers van de gebouwen. Wat betreft artikel 13, aanhef en onderdeel i, van het Bevi, stelt appellante dat de ruimte die naast de gebouwen op het perceel is voorzien, te gering is om te voldoen aan de afstand tussen de gebouwen en haar bedrijf die de voorkeur heeft van de Brandweer Waterweg (hierna: de brandweer). Het betoog van appellante dat de vrijstelling aldus in strijd is met dat artikel, faalt. Artikel 13, aanhef en onderdeel i, van het Bevi is niet van toepassing op de gebouwen maar op het bedrijf dat appellante op het naastgelegen perceel voert, nu, naar ook niet in geschil is, dat de inrichting is die het groepsrisico veroorzaakt. Voorts valt niet in te zien dat het college niet heeft voldaan aan artikel 13, aanhef en onder i, van het Bevi. De brandweer heeft bij advies van 4 oktober 2004 ingestemd met het bouwplan. De voorwaarden die daarbij zijn gesteld en die onder meer betrekking hebben op de mogelijkheid voor gebruikers van de gebouwen om zich bij brand in veiligheid te brengen, zijn door het college aan de bouwvergunning verbonden. Gelet op het vorenstaande, valt evenmin in te zien dat het college, naar appellante betoogt, zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van appellante en van de gebruikers van de gebouwen ten aanzien van externe veiligheid. Wat betreft de door haar gestelde aanscherping van milieuvoorschriften, heeft zij in dit verband alleen verwezen naar de considerans van een vergunning die het college haar krachtens artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer heeft verleend. Overigens laat het verlenen van de vrijstelling door het college onverlet dat appellante een eigen verantwoordelijkheid heeft om een ramp of ongeval te voorkomen en om in geval van een zodanige calamiteit de gevolgen daarvan te beperken. 2.
18. Appellante bestrijdt evenzeer het oordeel van de voorzieningenrechter dat sprake is van een bijzonder geval als bedoeld in voormeld artikel 26, eerste lid, onder I, sub k, om vrijstelling te verlenen, althans dat het college het desbetreffende standpunt deugdelijk heeft gemotiveerd. 2.7.
19. Anders dan appellante daartoe aanvoert, brengt de enkele omstandigheid dat op de bevoegdheid om aldus vrijstelling te verlenen geen beleid van toepassing is, niet mee dat het college niet aan de hand van objectieve maatstaven heeft beoordeeld of sprake is van een bijzonder geval als bedoeld in artikel 26, eerste lid, onder I, sub k, van het uitbreidingsplan. Dat volgens appellante het college ten onrechte met toepassing van die bepaling desgevraagd vrijstelling pleegt te verlenen, brengt, wat daar ook van zij, evenmin mee dat thans geen sprake is van een bijzonder geval als daarin bedoeld. Voorts heeft de voorzieningenrechter terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat een rapportage van RBOI-Rotterdam B.V. (hierna: RBOI) van 2 augustus 2005, die het college aan de vrijstelling ten grondslag heeft gelegd, niet op grond van stedenbouwkundige motieven is opgesteld. In die rapportage is vermeld dat voor een deel van het perceel, voor zover gelegen in het bestemmingsplan, een goothoogte is toegestaan van 10 m. Een goothoogte van 7,60 m is stedenbouwkundig gewenst, biedt meer mogelijkheden voor een efficiënt grondgebruik en gebouwindeling en houdt mede verband met de hoogte van de begane grond van 3,60 m die nodig is voor de inrijdmogelijkheid van kleine vrachtwagens, aldus de rapportage. Hiertegen heeft appellante ingebracht dat de rapportage overeenstemt met de wensen van vergunninghoudster. Die enkele omstandigheid is echter onvoldoende om aan te nemen dat de rapportage niet op grond van stedenbouwkundige overwegingen is opgesteld. 2.
20. In het nadere stuk van 23 augustus 2006 betoogt appellante dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat bij het toepassen van een bevoegdheid als bedoeld in artikel 15 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), het Besluit luchtkwaliteit niet hoeft te worden betrokken omdat bij het vaststellen van een bestemmingsplan reeds is bezien welke mogelijkheden een zodanige vrijstellingsbevoegdheid biedt. Volgens appellante heeft de voorzieningenrechter aldus miskend dat het college gehouden was om onderzoek te doen naar de gevolgen die de verkeersaantrekkende werking van de gebouwen heeft voor de luchtkwaliteit. 2.8.
21. Ingevolge artikel 37 van het Blk 2005 treedt het in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip en werkt het ten aanzien van de bevoegdheden, als bedoeld in artikel 7, eerste lid, die zijn uitgeoefend voor dat tijdstip en na 4 mei 2005, terug tot laatst vermelde datum. 2.8.
22. De voorzieningenrechter heeft het besluit van 12 oktober 2005 ten aanzien van luchtkwaliteit, gelet op de door hem ter zake gegeven overwegingen, waarbij hij tevens verwijst naar zijn uitspraak van 4 oktober 2005, in zaak nos. VWW44 05/3724 en WW44 05/3395, getoetst aan het Besluit luchtkwaliteit