ECLI:NL:RVS:2009:BJ9530

200807634/1/M

1. Datum uitspraak: 7 oktober 2009 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Essent Milieu Noord BV, gevestigd te Wijster, gemeente Midden-Drenthe, appellante, en het college van gedeputeerde staten van Drenthe, verweerder.
2. Procesverloop Bij besluit van 26 augustus 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Drenthe (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Essent Milieu Noord BV (hierna: Essent) een vergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer geweigerd voor een nieuwe verbrandingsinstallatie bestaande uit twee verbrandingslijnen (GAVI 4 en 5) en deze voor het overige verleend, te weten voor zover het het veranderen en in werking hebben na die verandering van het onderdeel van de inrichting, gelegen op het perceel aan de Vamweg 7 te Wijster, gemeente Midden-Drenthe, betreft dat betrekking heeft op de bewerking van brandbaar afval en de opslag van secundaire brandstoffen op de locaties aangegeven op de bijlagen 2, 3a , 3b en 4 bij het besluit. Dit besluit is op 4 september 2008 ter inzage gelegd. Tegen dit besluit heeft Essent bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 oktober 2008, beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. Essent en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht. Essent heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 augustus 2009, waar Essent, vertegenwoordigd door mr. drs. M.M. Kaajan, advocaat te Amsterdam, en ir. M.T.E. Daemen, H. Hamers en F. Moorman, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. B. Arentz, F. Eilander en K.S. van der Wal, allen werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
3. Overwegingen 2.
4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt. Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe. 2.
5. Het beroep richt zich onder meer tegen de definitie van het begrip terugverdientijd in de begrippenlijst en de aan de vergunning verbonden voorschriften 1.6.3, aanhef en onder e,1.7.1, 3.2.4, 6.1.1, 6.1.11, 6.4.1, 9.3.1, 10.1.1, 10.1.3, 10.2.2, 13.1.3, 14.7.1 en 14.8.
6. Het college heeft erkend dat het begrip terugverdientijd en deze voorschriften in verband met hetgeen in beroep ter zake is aangevoerd moeten worden aangepast. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig dient te worden genomen. Het beroep slaagt in zoverre. 2.
7. Essent stelt dat voorschrift 1.4.1 niet voldoet aan de eisen van rechtszekerheid, nu het voorschrift niet concreet bepaalt onder welke omstandigheden het college tot een verhoging of verlaging van de frequentie van periodieke metingen en controles zou kunnen overgaan. Volgens Essent is het voorschrift zo algemeen geformuleerd dat het college op ieder moment dat het dat wenst kan overgaan tot verhoging of verlaging van de frequentie. 2.3.
8. Het college stelt zich op het standpunt dat op voorhand niet te bepalen is wanneer de frequenties van metingen en controles moeten worden verhoogd of verlaagd. Om de rechtszekerheid verder te waarborgen is volgens het college de beperking opgenomen dat een verhoging of verlaging is beperkt tot maximaal een verdubbeling dan wel halvering van de oorspronkelijke frequentie van de metingen en controles. 2.3.
9. Ingevolge voorschrift 1.4.1 kunnen gedeputeerde staten, indien bevindingen daartoe aanleiding geven, bij nadere eis de frequentie van de in de aan de vergunning verbonden voorschriften verlangde periodieke metingen en controles verhogen of verlagen. De verhoging of verlaging dient beperkt te blijven tot ten hoogste een verdubbeling onderscheidenlijk halvering van de oorspronkelijke frequentie. 2.3.
10. Ingevolge artikel 8.13, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wet milieubeheer kunnen aan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu andere voorschriften worden verbonden. Die voorschriften kunnen in ieder geval inhouden: dat met betrekking tot in het voorschrift geregelde, daarbij aangegeven onderwerpen moet worden voldaan aan nadere eisen die door een bij het voorschrift aangewezen bestuursorgaan worden gesteld. 2.3.
11. Voorschrift 1.4.1 heeft betrekking op het wijzigen van de frequentie van een periodieke meting of controle, zoals die frequentie is vastgelegd in andere aan de vergunning verbonden voorschriften. Het wijzigen van een dergelijke frequentie komt derhalve neer op het wijzigen van een ander aan de vergunning verbonden voorschrift en niet op het stellen van een nader eis als bedoeld in artikel 8.13, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wet milieubeheer. Voor het ambtshalve wijzigen van een vergunningvoorschrift kent de Wet milieubeheer evenwel de artikelen 8.22 en 8.
12. Voorschrift 1.4.1, waarin het bevoegd gezag de mogelijkheid wordt geboden de in een voorschrift opgenomen frequentie bij nadere eis te wijzigen, is dan ook in strijd met het stelsel van de Wet milieubeheer. Het beroep slaagt in zoverre. 2.
13. Essent stelt dat het college in voorschrift 2.1.1 voor kwik en voor dioxinen en dibenzofuranen ten onrechte jaargemiddelde grenswaarden heeft gesteld, nu haar inrichting reeds voldoet aan de emissieconcentratiegrenswaarden die voor deze stoffen gelden op grond van het Besluit verbranden afvalstoffen (hierna: BVA). Voorts ontbreken volgens haar locatiespecifieke omstandigheden op grond waarvan het gerechtvaardigd zou zijn om emissie-eisen aan de vergunning te verbinden die strenger zijn dan hetgeen op grond van het Besluit verbranden afvalstoffen en het BREF-document Reference Document on the Best Available Techniques for Waste Incineration (hierna: BREF Afvalverbranding) moet worden geacht overeen te komen met de toepassing van de beste beschikbare technieken. Voorts stelt Essent dat het college op verkeerde gronden meent dat zij zou kunnen voldoen aan de in voorschrift 2.1.1 gestelde jaargemiddelde grenswaarden voor kwik en voor dioxinen en dibenzofuranen. Tot slot stelt Essent dat deze jaargemiddelde grenswaarden statistisch gezien niet in overeenstemming zijn met de normen voor discontinue metingen, gelet op het feit dat de genoemde stoffen maar twee maal per kalenderjaar hoeven te worden gemeten. 2.4.
14. Het college stelt dat een jaargemiddelde grenswaarde met name een andere manier is om dezelfde activiteit te reguleren. Het voorschrijven van een jaargemiddelde grenswaarde leidt volgens het college tot een strenger regime, in die zin dat voorkomen wordt dat op de korte termijn emissiegrenswaarden het hele jaar door volledig worden opgevuld. In dat verband verwijst het college naar de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2008 in zaak nr. 200701617/
15. Uit rechtsoverweging 2.2.3 van die uitspraak volgt volgens het college dat bij een bekend verschil tussen de verwachte jaargemiddelde emissie en het product van de korte termijn emissiegrenswaarden en het verwachte aantal draaiuren, het in strijd is met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer om géén jaargemiddelde grenswaarde voor te schrijven. Volgens het college is er ook in dit geval, voor zowel kwik als voor dioxinen en dibenzofuranen, een discrepantie tussen het product van de daggemiddelde waarden uit het BVA en de verwachte draaiuren enerzijds en de door Essent benodigde jaargemiddelde concentratie anderzijds. Het college stelt voorts dat op grond van de emissiegegevens uit eerdere jaren in combinatie met ervaringen met het doseren van actief kool verwacht mag worden dat Essent aan een jaargemiddelde grenswaarde voor dioxinen en dibenzofuranen van 0,02 ng/m3 kan voldoen. 2.4.
16. Ingevolge voorschrift 2.1.1, voor zover hier van belang, mogen per component de emissies naar de lucht van verbrandingsinstallaties 1, 2 of 3 de volgende grenswaarden niet overschrijden: voor kwik een jaargemiddelde waarde van 0,01 mg/m3 en voor dioxinen en dibenzofuranen een jaargemiddelde waarde van 0,02 ng/m
17. 2.4.
18. Zowel voor kwik als voor dioxinen en furanen geldt ingevolge de bijlage bij het Besluit verbranden afvalstoffen een grenswaarde voor niet-continue metingen die valt binnen de voor die stoffen in het "Reference document on Best Available Techniques for Waste Incineration" (hierna: het BREF Afvalverbranding) vermelde prestatierange. De Afdeling overweegt, overeenkomstig hetgeen zij eerder heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 30 juli 2008 in zaak nr. 200705503/1), dat hiermee voldoende is gewaarborgd dat de beste beschikbare technieken worden toegepast en dat het BREF Afvalverbranding geen aanleiding geeft voor het oordeel dat hiervoor eveneens is vereist jaargemiddelde normen aan de vergunning te verbinden. Rechtsoverweging 2.2.3 van de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2008 in zaak nr. 200701617/1, waarnaar het college heeft verwezen, doet aan het vorenstaande niet af, nu het in die rechtsoverweging niet gaat over het niet aan de vergunning verbinden van een grenswaarde voor de jaargemiddelde emissieconcentratie maar over het niet aan de vergunning verbinden van een jaarvracht. Gezien het vorenstaande heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom het in dit geval nodig is voor kwik en voor dioxinen en furanen grenswaarden voor de jaargemiddelde emissieconcentratie aan de vergunning te verbinden. Het bestreden besluit berust in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering. Gezien het vorenstaande en de samenhang van voorschrift 2.4.1 met de in voorschrift 2.1.1 voor dioxinen en furanen gestelde jaargemiddelde grenswaarde, slaagt het beroep tevens voor zover het zich richt tegen voorschrift 2.4.
19. 2.
20. Essent stelt dat het college aan de hand van de gegevens die zij op grond van voorschrift 2.4.12 zou moeten verstrekken, geen toetsingskader heeft om te beoordelen of het verbrandingsproces goed verloopt. Volgens Essent beschikt het college niet over kengetallen waaraan het de rapportage van Essent zou kunnen toetsen en beoordelen. Voorts is volgens Essent onduidelijk wanneer vastgesteld is dat wijzigingen in de bedrijfsvoering niet meer mogelijk zijn, als bedoeld in de tweede volzin van dit voorschrift. 2.5.
21. Het college stelt dat in november 2007 een veranderingsvergunning is verleend voor het bijstoken van organische natte fractie (hierna: ONF). Door het gezamenlijk verstoken van ONF en Refuse Derived Fuel (hierna: RDF) is volgens het college de calorische waarde van het totale afval gedaald. Nu de installatie oorspronkelijk is ontworpen voor het verbranden van RDF, wordt de installatie tegen de grenzen van de mogelijkheden in werking gehouden, aldus het college. Het is van mening dat in die situatie informatie over het verloop van het verbrandingsproces noodzakelijk is. Het al dan niet optreden van grote fluctuaties en pieken bij de emissie van koolmonoxide geeft volgens het college een goede indicatie van de beheersing van het verbrandingsproces. Het college stelt dat het feit dat het afgelopen jaar met enige regelmaat overschrijdingen hebben plaatsgevonden van de normen voor koolstofmonoxide uit het BVA, bevestigt dat de installatie in werking is op of zelfs over de grenzen van de mogelijkheden. Het onderstreept voorts de noodzaak van de in voorschrift 2.4.12 opgenomen rapportageverplichting, aldus het college. 2.5.
22. Ingevolge voorschrift 2.4.12 dient vergunninghoudster in aanvulling op het milieujaarverslag op grond van het Besluit milieuverslaglegging en voorschrift 2.4.11 in verband met het meeverbranden van de organische natte fractie (ONF) per verbrandingslijn jaarlijks te rapporteren: a. populatieverdeling van 10 minuten-gemiddelden voor koolmonoxide in een kalenderjaar; b. de ligging van het jaargemiddelde en de 95-percentiel van koolmonoxide gebaseerd op de 10-minutengemiddelden in een kalenderjaar; c. frequentie van het aantal 10-minutengemiddelden koolmonoxide > 200 mg/m3 respectievelijk > 450 mg/m3; d. aantal overschrijdingen van meetbereik voor koolmonoxide voor zover deze voorkomen; e. frequentie van het aantal malen opstoken en afstoken; f. aantal malen reinigen van de ketel, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen reinigen tijdens bedrijf (on-line) en reinigen tijdens stops; g. beschikbaarheid van de verbrandingslijnen, waarbij een beschikbaarheid van 90% als doel wordt geformuleerd. Onder doelmatig wordt verstaan dat de rapportageverplichting achterwege kan blijven wanneer er concrete maatregelen zijn getroffen ten opzichte van de ontwerpsituatie van de oven en wanneer er geen wijzigingen in de bedrijfsvoering mogelijk zijn. In januari 2010 wordt beoordeeld of voornoemde rapportageverplichting nog doelmatig is. 2.5.
23. In het deskundigenbericht is vermeld dat sinds in de afvalverbrandingsinstallaties van de inrichting ONF wordt bijgestookt, de emissies van dioxinen en kwik zijn gestegen. Volgens het deskundigenbericht treedt verhoogde dioxinevorming op bij onvolledige verbranding en geldt onder meer de emissie van koolmonoxide als indicatorstof in relatie tot een onvolledige verbranding. In het deskundigenbericht is voorts opgemerkt dat de rapportage over de emissiekarakteristieken van koolmonoxide een goede indicatie is voor de verbrandingsomstandigheden. Gezien het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de in voorschrift 2.4.12 voorgeschreven rapportage nodig is in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu. Ten aanzien van de laatste twee volzinnen van voorschrift 2.4.12, waarin beoogd is aan te geven onder welke omstandigheden de in dat voorschrift opgelegde rapportageverplichting wordt beëindigd, overweegt de Afdeling dat zonder nadere uitleg niet duidelijk is wat moet worden verstaan onder de zinsnede "wanneer er geen wijzigingen in de bedrijfsvoering mogelijk zijn". Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met het algemeen rechtsbeginsel van de rechtszekerheid, dat vereist dat uit een vergunning duidelijk blijkt welke de daaruit voortvloeiende rechten en verplichtingen zijn. Het beroep slaagt in zoverre. 2.
24. Essent kan zich niet verenigen met de voorschriften 3.1.1 en 3.3.1 voor zover deze voorschriften eisen stellen ter zake van het hinderniveau van geur uit de rookgassen. In de milieueffectrapportage en de aanvraag is volgens Essent vermeld dat de geur van de rookgassen na het verlaten van de 80 meter hoge schoorsteen zodanig verdunt en verwaait, dat de geur, eenmaal aangekomen op leefniveau op enkele kilometers van de inrichting met een factor van meer dan 10 de geurdrempel van 1 ge/m3 onderschrijdt. Een verdere toename van de geurconcentratie is volgens Essent in de praktijk onwaarschijnlijk. Zij betoogt dat, gezien het vorenstaande, voorschrift 3.1.1 onnodig is en dat voorschrift 3.3.1 onnodig is voor zover dit voorschrift ook betrekking heeft op de geuremissie van rookgassen. 2.6.
25. Het college stelt dat als gevolg van de inrichting als geheel geuroverlast te verwachten is, dat ook de geur van de rookgassen tot hinder kan leiden en dat de schoorsteen voor een aanzienlijk deel (10%) bijdraagt aan de totale geuremissie. Volgens het college is er gelet op de Nederlandse emissierichtlijn lucht (hierna: de NeR) dan ook aanleiding om een emissiegrenswaarde op te leggen. Volgens het college kon niet volstaan worden met de emissiegrenswaarden van voorschrift 2.1.1, nu er geen eenduidige relatie bestaat tussen de concentratie van de verschillende componenten in de rookgassen en de geurconcentratie. 2.6.
26. Ingevolge voorschrift 3.1.1, voor zover hier van belang, mag de geuremissie van de rookgassen van bestaande verbrandingslijnen (nieuwe inzichten) niet meer bedragen dan de grenswaarde van 437.106 ge/uur. Ingevolge voorschrift 3.3.1 dient de geuremissie eenmaal per drie jaar te worden vastgesteld ten aanzien van het deel van de inrichting dat ziet op de verbranding van afval. 2.6.
27. In het deskundigenbericht is vermeld dat in het onderhavige geval wordt geëmitteerd via een 80 meter hoge schoorsteen met een hoge uittreedsnelheid en grote warmte-inhoud, waardoor een hoge pluimstijging wordt bereikt. Volgens het deskundigenbericht blijkt uit de milieu-effectrapportage dat de geurimmissieconcentratie als gevolg van de rookgassen op het meest geurbelaste punt ruim een factor 22 onder de waarneembaarheidsdrempel ligt. De geurimmissie vanwege de schoorsteenemissie is volgens het deskundigenbericht in de omgeving dan ook zeer laag en daardoor niet waarneembaar. Nu de voorschriften 3.1.1 en 3.3.1 betrekking hebben op de rookgassen die via de schoorsteen geëmitteerd worden en uit het vorenstaande blijkt dat deze rookgassen, gezien het vergunde proces en de toegestane emissieconcentratiewaarden voor de diverse componenten van die rookgassen, niet tot geurklachten kunnen leiden, heeft het college zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze voorschriften nodig zijn in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. Het beroep slaagt in zoverre. 2.
28. Essent stelt dat met de in hoofdstuk 7 van het bestreden besluit gestelde voorschriften over proefnemingen met afvalstoffen en/of met hoogwaardige technieken meer en strengere eisen worden gesteld dan de voorschriften die nog gelden op grond van de voor een deel van de inrichting nog vigerende revisievergunning van 4 juli
29. Volgens Essent is er geen noodzaak om meer en strengere voorschriften aan de vergunning te verbinden dan de voorschriften van de vergunning uit 2000, nu bij het uitvoeren van proeven in het verleden nimmer aan Essent is bericht dat de voorbereiding, de uitvoering of de eindrapportage van goedgekeurde proeven onvoldoende, onvolledig of te laat zou zijn geweest. Subsidiair stelt Essent dat in voorschrift 7.1.4, aanhef en onder c, ten onrechte is bepaald dat een proef maximaal zes maanden mag duren. Volgens Essent past het op voorhand vaststellen van een maximale duur van een proef niet binnen de systematiek van proefneming. 2.7.
30. Het college stelt dat in de praktijk is gebleken dat er behoefte bestaat aan een aanscherping van het hoofdstuk over proefnemingen, met onder meer een duidelijke maximale termijn voor het uitvoeren van een proef. De proeven met betrekking tot het meeverbranden van organische natte fractie en het toedienen van actief kool in de natte gaswassers hebben volgens het college laten zien dat het gevaar bestaat dat de te beproeven procedés al onomkeerbaar deel uit gaan maken van de bedrijfsvoering zonder dat de vergunning hierop is aangepast. Dat voor de rest van de inrichting een ander regime geldt, is volgens het college niet in strijd met het recht. Zodra de vergunning van de overige bedrijfsonderdelen gereviseerd wordt, zal bij de voorschriften in hoofdstuk 7 van de onderhavige vergunning worden aangesloten, aldus het college. 2.7.
31. In hoofdstuk 7 zijn voorschriften opgenomen met betrekking tot de toestemming die is vereist voor proefnemingen met afvalstoffen en met alternatieve technieken. Ingevolge voorschrift 7.1.3 mag vergunninghoudster, bij wijze van proefneming, een andere meer innovatieve techniek toepassen dan beschreven in onderhavige vergunning of proefnemingen met de verbrandingsinstallaties met de bijbehorende rookgasreiniging uitvoeren zoals beschreven in deze vergunning, mits hiervoor voorafgaand aan de proefneming schriftelijke toestemming is verleend door het college. Ingevolge voorschrift 7.1.4, aanhef en onder c, wordt toestemming slechts verleend indien de proefneming ten hoogste zes maanden duurt. 2.7.
32. De enkele omstandigheid dat de in hoofdstuk 7 van de vergunning gestelde voorschriften meer en strengere eisen bevatten dan de voorschriften van een nog vigerende revisievergunning van 4 juli 2000, waardoor binnen de inrichting twee verschillende regimes gaan gelden voor proefnemingen, maakt niet dat het aan de vergunning verbinden van die voorschriften in strijd is met de Wet milieubeheer. Voorts ziet de Afdeling, behoudens ten aanzien van voorschrift 7.1.4, aanhef en onder c, in hetgeen Essent heeft aangevoerd onvoldoende aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat die voorschriften nodig zijn. Het beroep faalt in zoverre. Ten aanzien van voorschrift 7.1.4, aanhef en onder c, heeft Essent ter zitting aangevoerd dat proefnemingen in het verleden altijd langer dan een half jaar hebben geduurd en dat het college hiervan op de hoogte is, omdat die proefnemingen moesten worden gemeld. Zij heeft tevens aangegeven dat een termijn van een half jaar onvoldoende is om een proefneming te kunnen laten slagen, maar dat een termijn van een jaar daarvoor wel voldoende is. In het bestreden besluit is niet vermeld waarom de maximale duur van een proefneming in dit voorschrift is beperkt tot een half jaar en niet tot een wat langere periode. Desgevraagd heeft het college ter zitting evenmin kunnen onderbouwen waarom het niet wil toestaan dat een proefneming langer dan een half jaar duurt. Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep slaagt in zoverre. 2.
33. Essent stelt dat het college in de voorschriften 9.2.1, 9.2.2 en 10.3.1 ten onrechte heeft bepaald dat bij het op te stellen onderzoeksplan een uitvoeringsplan dient te worden gevoegd welk uitvoeringsplan dient te worden uitgevoerd. Volgens Essent past het niet binnen het systeem van de Wet milieubeheer om bij voorbaat uit een onderzoek voortvloeiende maatregelen voor te schrijven. 2.8.
34. Het college stelt zich op het standpunt dat in de voorschriften een onderscheid wordt gemaakt tussen een breed opgezet haalbaarheidsonderzoek en een qua opzet veel beperkter uitvoeringsplan. Omdat in het uitvoeringsplan alleen uitvoerbare maatregelen hoeven te worden opgenomen, is het volgens het college niet onredelijk dat deze ook moeten worden uitgevoerd. Het college wijst erop dat het uitvoeringsplan als bedoeld in voorschrift 9.2.1 de instemming van het college behoeft en dat er zo bezien sprake is van het bij nadere eis opleggen van concrete maatregelen, hetgeen op grond van artikel 8.13, aanhef en onder f, van de Wet milieubeheer toelaatbaar is. Ten aanzien van het uitvoeringsplan als bedoeld in voorschrift 10.3.1 stelt het college dat nu Essent zowel qua soort maatregelen als qua termijnen waarbinnen deze moeten worden uitgevoerd enige vrijheid heeft, het niet onredelijk is dat de inhoud van het uitvoeringsprogramma ook moet worden uitgevoerd. 2.8.
35. Ingevolge voorschrift 9.1.1 dienen de installaties met een zo hoog mogelijk energierendement te worden bedreven overeenkomstig de beste beschikbare technieken. Ingevolge voorschrift 9.2.1, voor zover hier van belang dient de wijze waarop de in voorschrift 9.1.1 geformuleerde doelstelling wordt bereikt, met name ten aanzien van netto opgewekte elektriciteit, eigen energieverbruik en toepassing (rest)warmte/processtroom, vier jaar na het van kracht worden van dit besluit en vervolgens iedere vier jaar op haalbaarheid te worden onderzocht. De haalbaarheidsonderzoeken dient vergunninghoudster aan het college te overleggen. Bij dit onderzoeksplan dient een uitvoeringsplan te worden gevoegd. In dit uitvoeringsplan dienen ten minste alle mogelijkheden voor een verbetering van het energierendement met een terugverdientijd tot en met 5 jaar te zijn opgenomen, met uitzondering van de maatregelen die aantoonbaar in redelijkheid niet uitvoerbaar zijn. Ingevolge voorschrift 9.2.2, voor zover hier van belang, dient vergunninghoudster uitvoering te geven aan het plan binnen de daarin opgenomen termijnen. Het haalbaarheidsonderzoek en het uitvoeringsplan dient de instemming te hebben van het college. Ingevolge voorschrift 10.3.1, voor zover hier van belang, dient vergunninghoudster uiterlijk één jaar na het in werking treden van deze vergunning en vervolgens elke vier jaar aan het college een plan voor te leggen waarin is aangegeven op welke wijze door haar toedoen het aantal vervoersbewegingen van afvalstoffen en reststoffen van en naar de inrichting kan worden gereduceerd, dan wel op een zodanige wijze plaatsvindt dat daarbij zo weinig mogelijk luchtverontreiniging, energieverbruik en verkeerslawaai plaatsvindt. Bij het plan dient een uitvoeringsprogramma te zijn gevoegd. Vergunninghoudster dient uitvoering te geven aan het programma binnen de daarin opgenomen termijnen. 2.8.
36. Ingevolge artikel 8:22, eerste lid, van de Wet milieubeheer beziet het bevoegd gezag regelmatig of de beperkingen waaronder een vergunning is verleend, en de voorschriften die aan een vergunning zijn verbonden, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Ingevolge het tweede lid van dit artikel wijzigt het bevoegd gezag de beperkingen waaronder de vergunning is verleend en de voorschriften die daaraan zijn verbonden, vult deze aan of trekt ze in, dan wel brengt alsnog beperkingen aan, of verbindt alsnog voorschriften aan de vergunning, voor zover blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkelingen van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt. 2.8.
37. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 maart 2009 inzake nr. 200804250/1), behoort, gelet op artikel 8.22 van de Wet milieubeheer, de beoordeling van eventuele nieuwe ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot de taak van het vergunningverlenend gezag en dienen onder nieuwe ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden mede te worden verstaan de in aangewezen BBT-documenten genoemde beste beschikbare technieken. Voorschrift 9.2.1 heeft, gezien de verwijzing naar voorschrift 9.1.1, betrekking op onderzoek naar het bereiken van een zo hoog mogelijk energierendement overeenkomstig de beste beschikbare technieken; voorschrift 10.3.1 heeft betrekking op onderzoek naar het verder verminderen van de luchtverontreiniging, het energieverbruik en het verkeerslawaai die het gevolg zijn van het vervoer van afvalstoffen en reststoffen. De Afdeling acht het, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over artikel 8.22 van de Wet milieubeheer, in strijd met het stelsel van de Wet milieubeheer dat het college in de voorschriften 9.2.1, 9.2.2 en 10.3.1 heeft bepaald dat Essent naast het verrichten van onderzoek naar de haalbaarheid van maatregelen die op de genoemde gebieden tot een verdergaande bescherming van het milieu kunnen leiden, uitvoeringsplannen dient op te stellen die vervolgens door Essent uitgevoerd moeten worden. Daarmee wordt aan Essent overgelaten om te onderzoeken welke nog niet eerder toegepaste of door het bevoegd gezag voorgeschreven maatregelen met het oog op de in artikel 8:11, derde lid, van de Wet milieubeheer gestelde eis dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast, alsnog binnen de inrichting zouden moeten worden getroffen, terwijl dit, zoals uit het vorenstaande blijkt, een taak van het vergunningverlenend gezag is. Het beroep slaagt in zoverre. 2.
38. Essent stelt ten aanzien van het in voorschrift 9.2.1 bedoelde haalbaarheidsonderzoek onder meer dat zij op basis van de onderdelen g, h en i financiële gegevens van haar eigen mogelijkheden en van potentiële afnemers ter zake van energiebesparing openbaar moet maken, hetgeen geen milieubelang dient. Voorts is er volgens Essent bij gebrek aan de mogelijkheid om haar vervolgens nadere verplichtingen op te leggen, geen reden om Essent te verplichten onderzoek te doen. Verder stelt zij dat een dergelijk onderzoek veeleer op bedrijfstakniveau zal moeten worden uitgevoerd. Tot slot stelt zij dat het college van Essent onduidelijk begrensde en te veel informatie vraagt. Zij wijst daarbij op het in onderdeel f bedoelde "omgeving" dat niet nader geconcretiseerd is, zodat volgens haar onzeker is tot op welke afstand mogelijke afnemers geïnventariseerd moeten worden. De formulering van de onderdelen g, h en i is volgens Essent zo algemeen dat Essent feitelijk onderzoek moet verrichten naar alle energiebesparingstechnieken op de wereld. 2.9.
39. Het college stelt zich op het standpunt dat Essent kan verzoeken om financiële gegevens vertrouwelijk te behandelen. Ten aanzien van onderdeel f van voorschrift 9.2.1 stelt het college dat het de bedoeling is dat ook in toekomstige situaties, die kunnen wijzigen ten opzichte van de huidige situatie, onderzocht moet worden wat de mogelijkheden zijn, zonder dit onderzoek te beperken tot een concreet omschreven onderzoeksgebied. Volgens het college kan in het kader van het onderzoek aan de hand van de alsdan geldende omstandigheden zonder veel moeite duidelijk worden gemaakt wat in redelijkheid nog als onderzoeksgebied heeft te gelden. Met betrekking tot de onderdelen g tot en met i stelt het college dat deze beogen informatie op te leveren om de haalbaarheid van mogelijke maatregelen en initiatieven te kunnen beoordelen en om vast te stellen of deze kunnen worden beschouwd als de beste beschikbare technieken. Volgens het college moet dit worden bezien in relatie tot de inrichting en de daarin aanwezige installaties. 2.9.
40. Ingevolge voorschrift 9.2.1, voor zover hier van belang, dient het in dat voorschrift bedoelde onderzoek ten minste te bevatten: (…); f. de inventarisatie van mogelijke afnemers van warmte, koude of processtroom in de omgeving; g. de investerings- en exploitatiekosten en baten van afzetmogelijkheden om bij afnemers warmte, koude of processtroom te leveren; h. een overzicht van andere gangbare technieken en voorzieningen om het energierendement te verhogen, waarbij gedacht kan worden aan een ORC, warmtepompen e.d.; i. per techniek/voorziening de volgende gegevens: - de jaarlijkse energiebesparing respectievelijk het effect op het rendement op de installatie; - de kosten en baten; - de terugverdientijd. 2.9.
41. Gelet op artikel 8.13, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer kan het college aan Essent voorschrijven om onderzoek te verrichten naar het behalen van een hoger energierendement. In zoverre bestaat dan ook geen grond te oordelen dat een dergelijk onderzoek slechts op bedrijfstakniveau kan worden verlangd. Nu Essent het bevoegd gezag kan verzoeken om financiële gegevens vertrouwelijk te behandelen, is er ook in zoverre geen reden te oordelen dat een onderzoek naar het behalen van een hoger energierendement niet zou kunnen worden voorgeschreven. De stelling van Essent dat het college geen mogelijkheid heeft om haar naar aanleiding van het onderzoek verplichtingen op te leggen, miskent dat het college ingevolge artikel 8.22, tweede lid, van de Wet milieubeheer de taak heeft om de vergunning te actualiseren en dat het in het kader daarvan beperkingen en voorschriften kan wijzigen, aanvullen of intrekken dan wel alsnog beperkingen kan aanbrengen of alsnog voorschriften aan de vergunning kan verbinden. In zoverre faalt het beroep. Ten aanzien van onderdeel f van voorschrift 9.2.1 overweegt de Afdeling dat de zinsnede "in de omgeving" te onbepaald is om de omvang van de verplichting tot inventarisatie van mogelijke afnemers te kunnen vaststellen. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met het algemeen beginsel der rechtszekerheid, dat vereist dat uit een vergunning duidelijk blijkt welke de daaruit voortvloeiende rechten en verplichtingen zijn. Gelet op de onderlinge samenhang komt onderdeel g van voorschrift 9.2.1 daarom eveneens voor vernietiging in aanmerking. Het beroep treft in zoverre doel. Ten aanzien van onderdeel h en i overweegt de Afdeling dat, mede gelet op het gebruik van het woord "gangbare" in onderdeel h, daarin niet kan worden gelezen dat alle mogelijke energiebesparingstechnieken op de wereld moeten worden onderzocht. Het beroep faalt in zoverre. 2.
42. Ten aanzien van de weigering om vergunning te verlenen voor de verbrandingslijnen 4 en 5 betoogt Essent onder meer dat het college deze weigering ten onrechte mede heeft gebaseerd op de vooralsnog bestaande onmogelijkheid om restwarmte aan derden te leveren. Volgens Essent geeft het college een verkeerde interpretatie aan het in paragraaf 5.1 van het BREF Afvalverbranding opgenomen BBT-28 (hierna: BBT-28). Uit het BREF Afvalverbranding kan volgens Essent niet worden afgeleid dat alleen een situatie waarin de warmte van de door haar aangevraagde verbrandingslijnen zou kunnen worden teruggewonnen dan wel aan derden zou kunnen worden geleverd als toepassing van de beste beschikbare technieken kan worden aangemerkt. Essent betoogt voorts dat uit uitspraken van de Afdeling volgt dat restwarmtebenutting niet kan worden gevergd in het geval van een gebrek aan afzetmogelijkheden ten tijde van het nemen van het besluit. Overigens stelt Essent dat in dit geval de mogelijkheid bestaat dat in de toekomst warmte wordt geleverd aan toekomstige bedrijven in de omgeving, nu direct grenzend aan het terrein van de aangevraagde uitbreiding het zogenoemde MERA-bedrijventerrein is gelegen. 2.10.
43. Het college betoogt dat uit BBT-28 volgt dat de hoofdregel is dat toestemming slechts wordt verleend als de afvalverbrandingsinstallatie wordt gelokaliseerd op een vanuit de optiek van restwarmtebenutting geschikte locatie. Uit de omstandigheid dat het alleen benutten van elektriciteit in de slotzin van BBT-28 wordt besproken, blijkt volgens het college dat het niet benutten van restwarmte in beginsel niet gewenst is. Alleen als daar goede redenen voor zijn mag volgens het college toestemming worden verleend voor het vestigen van een afvalverbrandingsinstallatie op een locatie waar naar verwachting alleen elektriciteit geproduceerd zal kunnen worden. Die goede redenen ontbreken volgens het college in dit geval, nu er volgens het college geen reëel zicht is op benutting van restwarmte in de toekomst. 2.10.
44. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten (hierna: de Regeling), voor zover hier van belang, worden als documenten waarmee het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening houdt, worden aangewezen de documenten, vermeld in de tabellen 1 en 2, die zijn opgenomen in de bij deze regeling behorende bijlage. Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt met de in tabel 1 van de bijlage vermelde documenten in ieder geval rekening gehouden, voor zover het de daarbij vermelde gpbv-installaties betreft. In tabel 1 van de bijlage bij de Regeling is voor installaties als waarvan hier sprake is het BREF Afvalverbranding vermeld. In BBT-28 staat vermeld: "the location of new installations so that the use of the heat and/or steam generated in the boiler can be maximised through any combination of: a. Electricity generation with heat or steam supply for use (i.e. use CHP) b. the supply of heat or steam for use in district heating distribution networks c. the supply of process steam for various, mainly industrial, uses (see examples in 4.3.18) d. the supply of heat or steam for use as the driving force for cooling/air conditioning systems Selection of a location for a new installation is a complex process involving many local factors (e.g. waste transport, availability of energy users, etc) which are adressed by IPPC Directive Article 9