ECLI:NL:RVS:2011:BQ1911

200904306/1/M

1. Datum uitspraak: 20 april 2011 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen:
2. de raad van de gemeente Etten-Leur,
3. [appellant sub 2], wonend te Etten-Leur,
4. [appellant sub 3], wonend te Etten-Leur,
5. [appellanten sub 4], allen wonend te Etten-Leur, en het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant, verweerder.
6. Procesverloop Bij besluit van 28 april 2009 heeft het college besloten over de goedkeuring van het door de raad bij besluit van 15 september 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Bp. Schoenmakershoek-Oost". Tegen dit besluit hebben de raad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 juni 2009, [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 juni 2009, [appellant sub 3] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 juni 2009, en [appellanten sub 4] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 juni 2009, beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 23 juli
7. Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft de raad een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 februari 2011, waar de raad, vertegenwoordigd door J. Verbraaken en C. Vissers, beiden werkzaam bij de gemeente, [appellant sub 2], in persoon en bijgestaan door mr. J. Schoneveld, [appellant sub 3], in persoon en bijgestaan door ing. J.B.M. Lauwerijssen, [appellanten sub 4], van wie [een van de appellanten] in persoon, bijgestaan door mr. P.M.J. de Haan, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door mr. ing. F.G. Veurink, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
8. Overwegingen Ontvankelijkheid 2.
9. [drie appellanten] hebben geen zienswijze bij de raad naar voren gebracht. Ingevolge de artikelen 54, tweede lid, aanhef en onder d, en 56, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 27 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht, kan beroep slechts worden ingesteld tegen het besluit tot goedkeuring van het college door de belanghebbende die tegen het ontwerpplan tijdig een zienswijze bij de raad naar voren heeft gebracht. Dit is slechts anders voor zover de raad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, dan wel indien een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht. Geen van deze omstandigheden doet zich voor. Het beroep voor zover het door hen is ingediend, is dan ook niet-ontvankelijk. Toetsingskader 2.
10. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht. Planbeschrijving 2.
11. Het plan voorziet - voor zover hier van belang - in de uitbreiding van de woonwijk Schoenmakershoek te Etten-Leur in oostelijke richting. Hiertoe is in het plan aan een groot deel van de gronden in het plangebied de bestemming "Woongebied uit te werken" toegekend. Bij het bestreden besluit heeft het college het plan grotendeels goedgekeurd. Standpunt van het college 2.
12. Het college heeft goedkeuring onthouden aan de in het plan opgenomen nieuwe woonbestemmingen zoals opgenomen in artikel 7 (woongebied uit te werken) voor zover met blauwe lijnen op de kaart is aangegeven. Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat met het vaststellen van dit plan de in regionaal verband afgesproken capaciteit ruim wordt overschreden en aanzienlijk meer woningen mogelijk worden gemaakt dan nodig is om te voorzien in de eigen woningbehoefte. Bij het bepalen van het plandeel waaraan het college goedkeuring heeft onthouden, heeft het rekening gehouden met de voorkeur van het gemeentebestuur. Het gemeentebestuur heeft volgens het college aangegeven dat indien er gedeeltelijk goedkeuring aan het plan zou moeten worden onthouden, dit aan het noordelijk gebied zou moeten zijn. Binnen dit (nog uit te werken) woongebied is woningbouw vooralsnog in ieder geval niet mogelijk, gelet op de aanwezige hindercontour van twee agrarische bedrijven. Het deel waaraan het college goedkeuring onthoudt, valt samen met de hindercontour. Onthouding goedkeuring 2.
13. De raad voert aan dat het college is voorbij gegaan aan de strekking van de regeling in het plan, waarbij in beginsel een verbod geldt voor woningbouw binnen de geurcontour, tenzij sanering is verzekerd. Volgens de raad kan het college geen striktere regels stellen dan de regels voorzien in de Wet geurhinder en veehouderij. De raad voert daartoe aan dat in deze wet de bevoegdheid voor het bepalen van het beleid over geurhinder is toegekend aan de gemeente. Geurhinder is volgens de raad immers een gemeentelijk belang. De raad voert tevens aan dat het college ten onrechte een directe relatie heeft gelegd tussen de normen uit de wet en een goed woon- en leefklimaat. 2.
14. De Afdeling heeft in de uitspraak van 7 oktober 2009 in zaak nr. 200900801/1/R3 overwogen dat indien de voor veehouderijen toepasselijke norm wordt overschreden, hieruit niet volgt dat ter plaatse geen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. In de uitspraak van 6 januari 2010 in zaak nr. 200807852/1/R2 heeft de Afdeling overwogen dat er evenmin zonder meer van uitgegaan kan worden dat ter plaatse een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gerealiseerd wanneer de voor veehouderijen toepasselijke individuele norm niet wordt overschreden. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de contour zoals die is opgenomen op de plankaart slechts een indicatie bevat van de geurbelasting in het gebied, maar dat de daadwerkelijke geurbelasting hiermee niet is vastgesteld, zodat het mogelijk is dat er woningen worden gebouwd binnen de milieuzone van het agrarisch bedrijf. Voor deze woningen kan volgens het college geen goed woon- en leefklimaat worden gegarandeerd. Gelet hierop is het college er in zoverre niet aan voorbij is gegaan dat in beginsel een verbod voor woningbouw geldt. Het college heeft om bovenstaande reden aan het betreffende gedeelte van het plan goedkeuring onthouden. Deze beroepsgrond faalt in zoverre. Berekening geurcontour 2.
15. De raad voert aan dat het college inconsequent is bij het hanteren van de rekenmethode voor het bepalen van de geurcontour van het bedrijf aan de Donkerstraat 29: het college stelt zich op het standpunt dat de geurcontour wettelijk verplicht moet worden berekend met het verspreidingsmodel V-stacks vergunning, accepteert vervolgens een berekening met het verspreidingsmodel V-stacks gebied, terwijl later weer de berekening volgens V-stacks vergunning als uitgangspunt wordt gehanteerd. Volgens de raad is V-stacks gebied geschikter, omdat dit uitgaat van een worst case-scenario. 2.7.
16. Volgens het college is bij de toepassing van V-stacks gebied ten aanzien van het bedrijf aan de Donkerstraat 29 niet van een worst-case-scenario uitgegaan, maar van de daadwerkelijke emissiepunten uit de vigerende vergunning. 2.7.
17. Bij de vaststelling van het bestemmingsplan is de geurcontour bepaald aan de hand van het rapport "Berekeningen geurcontour Donkerstraat 29 Etten-Leur d.d. juli 2008" van Arcadis. Binnen deze contour mogen ingevolge artikel 7.3 van de planvoorschriften geen woningen worden gebouwd. Volgens dit rapport zijn de parameters die van belang zijn om de geurbelasting volgens de systematiek van de Wet geurhinder en veehouderij in kaart te brengen, niet altijd terug te vinden in de vergunning en zijn daarom voor de ontbrekende parameters de voorgeschreven default waarden gebruikt conform de Handreiking V-stacks gebied. In de meeste gevallen levert het gebruik van de default waarden de grootst mogelijke geurbelastingscontour op (worst case), aldus het rapport. Ook doet zich volgens dit rapport geen significante geurbelasting door andere veehouderijen voor en is er geen kans dat de geurbelasting zal toenemen, omdat de veehouderij aan de Donkerstraat 29 nu al beperkt wordt door de aanwezigheid van een woning. De Afdeling ziet geen aanleiding aan dit rapport te twijfelen. De Afdeling overweegt dat het volgens de door de raad ingebrachte Gebruikershandleiding bij V-stacks gebied mogelijk is in een overbelaste situatie het vergunde emissiepunt aan te houden. Ook moet volgens deze Gebruikershandleiding bij het gebruik van V-stacks gebied dezelfde nauwkeurigheid gehanteerd worden als waarmee V-stacks vergunning rekent. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad in redelijkheid kunnen uitgaan van de vergunde emissiepunten, nu de veehouderij reeds thans beperkt wordt door de aanwezigheid van een woning. Deze beroepsgrond slaagt in zoverre. Ligging Schoenmakershoek-Oost 2.
18. Volgens de raad gaat het college er ten onrechte van uit dat de Schoenmakershoek-Oost is gelegen buiten de bebouwde kom. Daartoe voert de raad aan dat het begrip in de wet niet is gedefinieerd. De gemeente heeft, zo stelt zij, de vrijheid om dit begrip uit te leggen en kon derhalve het onderhavige gebied aanmerken als bebouwde kom. Met het bestemmingsplan "Schoenmakershoek-Oost is twijfel of ruimte voor discussie over wel of geen bebouwde kom naar zijn mening niet meer mogelijk. De raad wijst erop dat de woonwijk Schoenmakershoek op 185 meter is gelegen, zodat het gebied, alhoewel het nog niet geheel bebouwd is, overkomt als een bebouwde omgeving. De gronden kunnen weliswaar nog niet voor de bouw van woningen worden gebruikt, maar wel voor andere stedelijke functies worden aangewend, aldus de raad. In de Structuurvisie Plus van 23 juni 2005 heeft de raad de contouren van het stedelijk gebied bepaald. 2.8.
19. Het begrip bebouwde kom kan volgens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet geurhinder en veehouderij worden omschreven als het gebied dat door aaneengesloten bebouwing overwegend een woon- en verblijffunctie heeft en waarin veel mensen per oppervlakte-eenheid ook daadwerkelijk wonen of verblijven. De grens van de bebouwde kom wordt niet bepaald door de Wegenverkeerswetgeving, maar door de aard van de omgeving. Binnen een bebouwde kom is de op korte afstand van elkaar gelegen bebouwing geconcentreerd tot een samenhangende structuur (Kamerstukken II 2005-2006, 30 453, nr. 3, blz. 17 en 18), een en ander zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 25 november 2009 in zaak nr. 200902261/1/M2 en de uitspraak van 30 juni 2010 in zaak nr. 200901350/1/R3). Uit de stukken, waaronder het verhandelde ter zitting, blijkt dat de geplande woonwijk is gelegen in agrarisch gebied met enkele (bedrijfs)woningen, op een afstand van 185 meter van de wijk Schoenmakershoek. De Afdeling overweegt dat het college zich gelet hierop terecht op het standpunt heeft gesteld dat Schoenmakershoek-Oost is gelegen buiten de bebouwde kom. Deze beroepsgrond faalt in zoverre. Ruwheidsfactor 2.
20. [appellant sub 3] voert aan dat het college ten onrechte geen goedkeuring heeft onthouden aan het bestemmingsplan, omdat de raad ten onrechte van een afwijkende ruwheidsfactor is uitgegaan. 2.9.
21. De Afdeling overweegt dat in het rapport "Berekeningen geurcontour Donkerstraat 29 Etten-Leur" van Arcadis van 17 juli 2008 rekening is gehouden met de toekomstige bebouwing door te rekenen met een ruwheidsfactor van 0,
22. Naar het oordeel van de Afdeling is in het rapport ten onrechte met deze ruwheidsfactor gerekend, nu Schoenmakershoek-Oost is gelegen buiten de bebouwde kom. Deze beroepsgrond slaagt. 2.9.
23. Ter zitting is gebleken dat het ten onrechte gebruiken van een hogere ruwheidsfactor ertoe leidt dat de omvang van de geurcontour te klein is. Gelet hierop heeft het college ten onrechte geen goedkeuring onthouden aan een strook van het plangebied van 20 meter breed over de gehele lengte van de geurcontour gelegen direct ten zuiden van deze contour. Geurcontour 2.
24. [appellant sub 3] voert aan het college zich op het standpunt stelt dat de geurcontour slechts een indicatie geeft van de geurbelasting, maar dat de werkelijke geurbelasting daarmee niet is vastgesteld, zodat in kritische situaties ook de geurbelasting op enkele representatieve receptorpunten moet worden bepaald om te voorkomen dat woningen worden gebouwd binnen de milieuzone van een agrarisch bedrijf, op een locatie waar geen goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. Volgens [appellant sub 3] is met het onthouden van goedkeuring aan het gebied binnen de vastgestelde geurcontour geen zekerheid verkregen dat geen woningen binnen de hindercirkel worden gebouwd. [appellant sub 2] voert aan dat op basis van de door de raad opgenomen hindercontour voor Donkerstraat 29 niet kan worden vastgesteld waar een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is, zodat niet duidelijk is waar woningen kunnen worden gebouwd. 2.10.
25. Gelet op de rechtsoverwegingen 2.7.
26. en 2.9.2 slagen de beroepen van [appellant sub 3] en [appellant sub 2] in zoverre. De overige gronden betreffende de geurcontour behoeven geen bespreking. Hindercontour 2.
27. De raad voert vervolgens aan dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat op grond van de VNG brochure "bedrijven en milieuzonering' ten opzichte van het bedrijf aan de Donkerstraat 33 een afstand van 50 meter moet worden aangehouden. De VNG-brochure 'bedrijven en milieuzonering' bevat slechts richtwaarden voor rustige woonwijken, aldus de raad. De raad stelt dat het college het gebruik daarvan niet heeft gemotiveerd. De raad wijst erop dat 35 meter is aangehouden vanaf de rand van de inrichting hetgeen vrijwel hetzelfde resultaat oplevert als meting van 50 meter vanuit de grens van het bouwvlak. Nu het college heeft ingestemd met het standpunt dat niet wordt meegewerkt aan de uitbreiding van het bedrijfsonderdeel gericht op loon- en grondwerkbedrijf, is de afstand onbegrijpelijk, aldus de raad. Het is volgens de raad voorts onbegrijpelijk dat het college wel goedkeuring heeft onthouden aan de hindercontour, maar niet aan de plandelen die binnen de hindercontour zijn gelegen. [appellant sub 2] keert zich ertegen dat het college heeft ingestemd met het standpunt dat niet wordt meegewerkt aan de uitbreiding van het bedrijfsonderdeel gericht op loon- en grondwerkbedrijf, maar wel een afstand van 50 meter hanteert. 2.11.
28. De Afdeling overweegt dat het geluid van het in- en uitrijden van landbouwvoertuigen het maatgevende milieuaspect vanwege het bedrijf aan de Donkerstraat 33 is. De activiteiten van het bedrijf vinden grotendeels buiten plaats, zodat het bedrijfsoppervlak niet alleen bestaat uit de loods en meer dan 500 m² bedraagt. Het bedrijf heeft daarmee een bovengemiddelde omvang, het is geen akkerbouw/tuinbouwbedrijf met als ondergeschikte nevenactiviteit loon- en grondwerkactiviteiten. Het college heeft zich daarom op het standpunt gesteld dat ten opzichte van het bedrijf een afstand van ten minste van 50 meter moet worden aangehouden. De raad heeft een afstand van 35 meter van de grens van het totale perceel genomen, waarbij de afstand tot het bouwvlak 45 meter bedraagt. Gelet hierop heeft het college ten onrechte geen goedkeuring onthouden aan een strook van 15 meter breed over de gehele lengte van de hindercontour gelegen direct ten westen van deze contour. Deze beroepsgrond slaagt in zoverre. Pottenbakkerstraat 2.
29. [appellanten sub 4] voeren aan dat de Pottenbakkerstraat en de Zeilmakerstraat ten onrechte geen deel uitmaken van het plan. Volgens hen hebben de raad en het college onvoldoende onderzocht en gemotiveerd of de Pottenbakkerstraat voldoende capaciteit biedt om het verkeer dat de nieuwe woonwijk zal generen, op een verkeersveilige manier te verwerken. Ook zal het leef- en woonklimaat volgens hen verslechteren. De aanwijzing van de Pottenbakkerstraat als ontsluitingsweg is volgens hen in strijd met eerdere kennisgevingen, eerdere besluitvorming en ondubbelzinnige toezeggingen uit het verleden. Zij stellen er gerechtvaardigd op te hebben vertrouwd dat de Pottenbakkerstraat niet als ontsluitingsweg wordt aangewezen, zijn gelet daarop tot aankoop van hun kavels aan deze straat overgegaan en hebben aanzienlijke investeringen gedaan. Zij vrezen voor waardedaling van hun woningen. Volgens hen is de prognose van de te verwachten verkeersintensiteit te rooskleurig. Het is onbegrijpelijk dat in een prognose wordt uitgegaan van 2000 motorvoertuigen in 2018, terwijl bij de vaststelling van het bestemmingsplan "Attelaken" nog werd uitgegaan van 2250 motorvoertuigen in
30. Daarbij komt dat de functie van de weg, het snelheidsregime en de infrastructuur wijzigen, welke wijzigingen alle leiden tot meer verkeer en er ook nog een autonome toename van het aantal voertuigen zal optreden, aldus [appellanten sub 4]. Er zal volgens hen door de herinrichting van de Pottenbakkerstraat een tekort aan parkeerplaatsen ontstaan. Zij voeren voorts aan dat de Pottenbakkerstraat ongeschikt is als ontsluitingsweg, omdat er diverse bedrijven aan deze straat zijn gelegen die deze weg gebruiken om te laden en te lossen. Volgens hen kleven er gebreken aan het akoestisch onderzoek. Zo zijn de verkeerstellingen volgens hen niet representatief, is de functiewijziging van de straat niet bij het onderzoek betrokken en is niet vermeld wat de gevolgen zijn voor het binnenniveau van de woningen. Aangezien het luchtkwaliteitsonderzoek is gebaseerd op dezelfde gegevens is ook dat volgens hen ontoereikend. Voorts is volgens hen de financiële uitvoerbaarheid van het plan, gelet op de kosten van de herindeling en de planschadevergoedingen niet gegarandeerd. De exploitatie-opzet heeft ten onrechte niet ter inzage gelegen. 2.12.
31. Gelet op de systematiek van de Wet op de Ruimtelijke Ordening komt de raad in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geoordeeld of anderszins in strijd is met het recht. In hetgeen [appellanten sub 4] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zij neemt daarbij in aanmerking dat niet aannemelijk is gemaakt dat de ontsluiting van de wijk Schoenmakershoek ontoereikend is geregeld dan wel dat anderszins sprake is van een zodanige ruimtelijke samenhang dat de gehele Pottenbakkerstraat binnen het plangebied van het bestemmingsplan "Schoenmakershoek Oost" moet worden opgenomen. Voor zover [appellanten sub 4] aanvoeren dat onbegrijpelijk is dat in de prognose wordt uitgegaan van 2000 motorvoertuigen in 2018, terwijl bij de vaststelling van het bestemmingsplan "Attelaken" nog werd uitgegaan van 2250 in 2010 terwijl de functie van de weg, het snelheidsregime en de infrastructuur wijzigen, welke wijzigingen alle leiden tot meer verkeer en er ook nog een autonome toename van het aantal voertuigen zal optreden, heeft de raad aangevoerd dat bij het bestemmingsplan "Attelaken" al is uitgegaan van een gebiedsontsluitende werking van de weg en dat uit de toelichting op het bestemmingsplan "Attelaken" blijkt dat ook ten tijde van het opstellen van dat plan een toekomstige intensiteit van ongeveer 2250 motorvoertuigen per etmaal werd verwacht. Bij zijn besluit heeft het college betrokken dat voorafgaand aan de besluitvorming vier varianten zijn onderzocht, waarbij aan de Pottenbakkerstraat onder meer de voorkeur is gegeven omdat dit de meest logische en snelle verbinding is en de weg het meest geschikt is voor aanpassing aan het principeprofiel voor een gebiedsontsluitingsweg. Daarbij is tevens rekening gehouden met de positie van de fietser en voetganger en met de geprognosticeerde verkeersintensiteiten. Ook is daarbij betrokken dat alle wegen in de wijk een erftoegangsfunctie hebben en volgens de richtlijnen de maximale capaciteit voor wegen met een erftoegangsfunctie 5000 tot 6000 motorvoertuigen per dag bedraagt. Gelet op het voorgaande hebben [appellanten sub 4] naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de Pottenbakkerstraat ongeschikt is als ontsluitingsweg van het plangebied en dat het plan zal leiden tot een verkeersonveilige situatie op deze straat. De Afdeling overweegt dat het beroep van [appellanten sub 4] voor het overige geen betrekking heeft op het bestemmingsplan. De Pottenbakkerstraat is opgenomen in het bestemmingsplan "Attelaken"