ECLI:NL:RVS:2012:BW4561

201105967/1/R

Datum uitspraak: 2 mei 2012 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen:
[appellant sub 1], wonend te Baarn,
de vereniging VVE "Boekel Business Building", gevestigd te Alkmaar, en anderen (hierna: de VVE),
de stichting Stichting Gasalarm2, gevestigd te Bergen NH, en anderen,
[appellante sub 4] voorheen Vereniging Nieuw Bergen, gevestigd te Bergen NH,
[appellant sub 5], wonend te Bergen NH,
de vereniging Vereniging Natuurmonumenten, gevestigd te 's-Graveland, gemeente Wijdemeren,
[appellant sub 7], wonend te Bergen NH,
de stichting Stichting Ondergrondse Opslag Bergermeer, gevestigd te Alkmaar, en anderen (hierna in enkelvoud: SOOB),
de vereniging Vereniging Milieudefensie, gevestigd te Amsterdam, en anderen,
[appellant sub 10], wonend te Haren,
[appellant sub 11], wonend te Bergen NH,
[appellant sub 12], wonend te Alkmaar,
Land- en Tuinbouworganisatie Noord (hierna: LTO Noord), gevestigd te Haarlem, en
de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (hierna: de minister van EL&I),
de minister van Infrastructuur en Milieu (hierna: de minister van I&M),
het college van dijkgraaf en hoogheemraden van Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier,
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college van gedeputeerde staten),
het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar,
het college van burgemeester en wethouders van Schermer,
het college van burgemeester en wethouders van Heiloo, verweerders.
Procesverloop Bij besluit van 29 april 2011 hebben de ministers van EL&I en I&M (hierna tezamen: de ministers) het inpassingsplan "Gasopslag Bergermeer" vastgesteld. Door verweerders zijn voor de uitvoering van de in het rijksinpassingsplan voorziene gasopslag en de daarbij behorende werken op grond van artikel 3.35, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) in totaal 43 uitvoeringsbesluiten genomen, die zijn vermeld in de openbare kennisgeving zoals gepubliceerd in de Staatscourant (2011, 8516). Tegen één of meer van deze besluiten hebben [appellant sub 1], de VVE, Gasalarm2, [appellante sub 4], [appellant sub 5], Natuurmonumenten, [appellant sub 7], SOOB, Milieudefensie, [appellant sub 10], [appellant sub 11], [appellant sub 12] en LTO Noord beroep ingesteld. De ministers en het college van gedeputeerde staten hebben een verweerschrift ingediend. De besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid TAQA Energy B.V. (hierna: TAQA) heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. [appellant sub 1], de VVE, Gasalarm2, [appellante sub 4], Natuurmonumenten, [appellant sub 7], SOOB, Milieudefensie, [appellant sub 10], [appellant sub 12], LTO Noord, [appellant sub 11], TAQA en de minister van EL&I en de minister van I&M hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht. Gasalarm2, TAQA, Milieudefensie, SOOB, de VVE, het college van gedeputeerde staten en de ministers hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 januari 2012, waar een aantal partijen ter zitting is verschenen of zich heeft doen vertegenwoordigen. Ook de ministers, de andere verweerders en TAQA hebben zich doen vertegenwoordigen.
Overwegingen 2.
Het rijksinpassingsplan voorziet in de realisatie van een gasopslag in Bergermeer. Daartoe zijn voorzien een puttenlocatie op het Bergermeerterrein, een gasbehandelings- en compressieinstallatie (hierna: bewerkingsinstallatie) op bedrijventerrein Boekelermeer-Zuid 2 en leidingen daartussen. Ontvankelijkheid Het beroep van SOOB, voor zover dat is ingesteld door de raad van Bergen, het college van burgemeester en wethouders van Bergen en de rechtspersoon gemeente Bergen 2.
Op de onderhavige zaak is de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) van toepassing. Ingevolge artikel 1.4 van de Chw kan in afwijking van artikel 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) een niet tot de centrale overheid behorende rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld of een niet tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan geen beroep instellen tegen een besluit, indien dat besluit niet is gericht tot die rechtspersoon of tot een orgaan van die rechtspersoon, onderscheidenlijk dat bestuursorgaan of tot de rechtspersoon waartoe dat bestuursorgaan behoort. 2.2.
SOOB betoogt dat het beroep voor zover dat is ingesteld door de raad van Bergen, het college van burgemeester en wethouders van Bergen en de publiekrechtelijke rechtspersoon gemeente Bergen, ontvankelijk is. Hiertoe voert zij aan dat artikel 1.4 van de Chw in het onderhavige geval buiten toepassing dient te worden gelaten wegens strijd met de artikelen 6 en 13 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), de artikelen 2, 4 en 11 van het Europees Handvest inzake lokale autonomie (hierna: het Handvest) (Trb. 1987, 63), artikel 9 van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden van 25 juni 1998 (hierna: het verdrag van Aarhus) en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het EU-Handvest). Hiertoe voert zij aan dat de toegang tot de rechter voor de raad, het college van burgemeester en wethouders en de gemeente Bergen wezenlijk wordt belemmerd. 2.2.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 7 december 2011 in zaak nr. 201107071/1/H1 is het EVRM niet van toepassing op een geschil tussen overheden. De aard en historische oorsprong van de daarin opgenomen rechten brengen met zich dat deze niet bedoeld zijn ter bescherming van de overheid en derhalve niet zijn in te roepen door bestuursorganen. Dat geldt ook voor decentrale bestuursorganen. Deze visie komt tot uitdrukking in tekst, systeem en strekking van het EVRM en vindt ondersteuning in de afbakening in artikel 34 van het EVRM van de kring van rechtssubjecten ter zake van EVRM-rechten wat betreft hun inroepbaarheid. Uit vaste jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) (onder meer de beslissing van 9 november 2010 inzake Demirbaş en anderen tegen Turkije, zaak nr. 1093/08 en verder; www.echr.coe.int) volgt dat decentrale bestuursorganen geen partij zijn als bedoeld in die bepaling. 2.2.
Ook het beroep van SOOB op de artikelen 2, 4 en 11 van het Europees Handvest inzake lokale autonomie (hierna: Handvest inzake lokale autonomie) (Trb. 1987, 63) slaagt niet. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 29 juli 2011 in zaak nr. 201011757/14/R1, kan aan artikel 11 van het Handvest inzake lokale autonomie ter zake geen aanspraak worden ontleend, reeds omdat in artikel 2 van de goedkeuringswet van 10 oktober 1990 (Stb. 1990, 546) is bepaald dat het Koninkrijk zich niet gebonden zal achten aan het bepaalde in artikel 11 van dat Handvest. De Afdeling heeft voorts in de uitspraak van 29 juli 2011 met betrekking tot artikel 2 van het Handvest inzake lokale autonomie overwogen dat in dit artikel niet zodanig gepreciseerde normen zijn gegeven dat deze naar hun inhoud voor rechtstreekse toepassing vatbaar zijn en een ieder kunnen verbinden als bedoeld in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet. Ook artikel 4 van het Handvest inzake lokale autonomie biedt, zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 7 december 2011 in zaak nr. 201107071/1/H1 geen zodanig gepreciseerde normen dat deze naar hun inhoud voor rechtstreekse toepassing vatbaar zijn en een ieder kunnen verbinden. 2.2.
Wat betreft het beroep op artikel 9, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus overweegt de Afdeling dat zowel Nederland als de Europese Unie partij zijn bij het verdrag van Aarhus. Bij richtlijn 2003/35/EG is, ter uitvoering van de verplichtingen die voortvloeien uit onder meer artikel 9, tweede en vierde lid, van het Verdrag van Aarhus, richtlijn 85/337/EEG (hierna: de mer-richtlijn) aangepast door toevoeging van artikel 10bis. Aangezien artikel 9, vierde lid, van het verdrag van Aarhus inhoudelijk overeenstemt met artikel 10bis van richtlijn 85/337/EEG (hierna: mer-richtlijn) volstaat de Afdeling, daargelaten of aan artikel 9, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus rechtstreekse werking toekomt, met toetsing aan artikel 10bis van de mer-richtlijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in voornoemde uitspraak van 29 juli 2011 leidt artikel 1.4 van de Chw, zo al moet worden aangenomen dat de raad, het college van burgemeester en wethouders en de gemeente Bergen moeten worden aangemerkt als "lid van het betrokken publiek" als bedoeld in artikel 10bis van de mer-richtlijn, niet tot strijd met deze verplichting, omdat voor hen de gang naar de burgerlijke rechter openstaat. Indien moet worden geoordeeld dat de raad, het college van burgemeester en wethouders en de gemeente Bergen op grond van artikel 1.4 van de Chw geen beroep kunnen instellen op grond van artikel 8.2 van de Wro, kan, om een rechterlijk oordeel over de rechtmatigheid van het inpassingsplan te verkrijgen, uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter worden ingesteld. Ingevolge artikel 8:71 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 36, eerste lid, van de Wet op de Raad van State, is de burgerlijke rechter aan de in de vorige zin vervatte beslissing van de Afdeling gebonden, zodat effectieve rechtsbescherming is gewaarborgd. Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat artikel 1.4 van de Chw wegens strijd met artikel 10bis van de mer-richtlijn buiten beschouwing moet worden gelaten. Zoals de Afdeling voorts eerder heeft overwogen in hiervoor genoemde uitspraak van 29 juli 2011 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie in het arrest van 8 maart 2011, C-240/09, Lesoochranárske zoskupenie VLK (www.curia.europa.eu.), geoordeeld dat artikel 9, derde lid, van het Verdrag van Aarhus naar het recht van de Unie geen rechtstreekse werking heeft. Artikel 9, derde lid, van het Verdrag van Aarhus geeft niet zodanig gepreciseerde normen dat deze naar hun inhoud voor rechtstreekse toepassing vatbaar zijn en een ieder kunnen verbinden als bedoeld in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet. Zoals de Afdeling in deze uitspraak voorts heeft overwogen, kan bovendien niet worden geconcludeerd dat de doelstellingen van artikel 9, derde lid, van het Verdrag van Aarhus zich verzetten tegen toepassing van artikel 1.4 van de Chw binnen het nationale procesrecht. 2.2.
Artikel 47 van het EU-Handvest bepaalt dat, voor zover hier van belang, eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht heeft op doeltreffende voorziening in rechte. Artikel 52, eerste lid, van het EU-Handvest bepaalt dat beperkingen op de uitoefening van de in dit handvest erkende rechten en vrijheden bij wet moeten worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden moeten eerbiedigen. Zoals hiervoor is overwogen is door de voor de raad, het college van burgemeester en wethouders en de publiekrechtelijke rechtspersoon Bergen openstaande rechtsgang bij de burgerlijke rechter, een effectieve rechtsbescherming gewaarborgd. Reeds daaruit volgt dat geen grond bestaat voor het oordeel dat artikel 1.4 van de Chw wegens strijd met artikel 47 van het EU-Handvest in samenhang bezien met artikel 52 van het EU-Handvest buiten toepassing moet blijven. De vraag of deze bepalingen door de raad, het college van burgemeester en wethouders en de publiekrechtelijke rechtspersoon gemeente Bergen kunnen worden ingeroepen behoeft derhalve geen beantwoording voor beslechting van het onderhavige geschil. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding om, zoals verzocht door SOOB, prejudiciële vragen te stellen. 2.2.
SOOB betoogt daarnaast dat het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan rechtstreeks aan de raad is geadresseerd, nu artikel 3.28, vijfde lid, van de Wro bepaalt tot wanneer de raad niet bevoegd is een bestemmingsplan vast te stellen voor de gronden waarop het inpassingsplan betrekking heeft. Daarnaast betoogt zij dat ten aanzien van een aantal gecoördineerd voorbereide besluiten het college van burgemeester en wethouders het bevoegd gezag is. Nu de ministers deze bevoegdheid hebben overgenomen, moeten deze besluiten worden geacht rechtstreeks aan het college van burgemeester en wethouders te zijn gericht. Tevens betoogt SOOB dat artikel 1.4 van de Chw niet aan het beroep van de gemeente in de weg kan staan, omdat het inpassingsplan en de gecoördineerd voorbereide besluiten belangrijke gevolgen hebben voor het grondgebied en de inwoners van de gemeente, voor wier belangen zij op dient te komen. Voorts betoogt SOOB dat het beroep voor zover dat is ingesteld door de publiekrechtelijke rechtspersoon gemeente is ingesteld ontvankelijk is, omdat de minister op 19 december 2011 een beschikking ingevolge de Belemmeringenwet privaatrecht houdende oplegging van de plicht tot het gedogen van de aanleg en instandhouding van ondergrondse gastransportinfrastructuur aan de gemeente heeft opgelegd. 2.2.
De Afdeling is van oordeel dat het inpassingsplan niet is gericht tot de raad, het college van burgemeester en wethouders en de gemeente. De omstandigheid dat de raad ten gevolge van het inpassingsplan voor deze gronden voor een bepaalde tijd geen bestemmingsplan mag vast stellen maakt dit niet anders, aangezien deze omstandigheid voortvloeit uit de wet. Voorts volgt uit de hiervoor genoemde uitspraak van 29 juli 2011 dat de omstandigheid dat het rijksinpassingsplan gevolgen heeft voor gronden van de gemeente, er niet toe leidt dat het besluit tot vaststelling van het rijksinpassingsplan en de eventuele gecoördineerde besluiten moeten worden aangemerkt als besluiten die zijn gericht tot de gemeente Bergen. Dat het college van burgemeester en wethouders ten aanzien van een aantal van de gecoördineerd voorbereide besluiten oorspronkelijk het bevoegd gezag was, betekent niet dat dit college dient te worden aangemerkt als geadresseerde van deze besluiten. Ten aanzien van het betoog dat het beroep van SOOB, voor zover dat is ingesteld door de gemeente, ontvankelijk is gelet op de beschikking op grond van de Belemmeringenwet privaatrecht overweegt de Afdeling dat deze beschikking geen deel uitmaakt van de met het inpassingsplan gecoördineerd voorbereide besluiten en dat de omstandigheid dat de gemeente geadresseerde is van deze beschikking niet maakt dat het rijksinpassingsplan moet worden geacht te zijn gericht tot de gemeente. 2.2.
Gelet op het vorenstaande, het gegeven dat vaststaat dat de gemeente een niet tot de centrale overheid behorende rechtspersoon is die krachtens publiekrecht is ingesteld en het gegeven dat de raad en het college van burgemeester en wethouders niet tot de centrale overheid behorende bestuursorganen zijn, konden zij tegen het inpassingsplan en de met het plan gecoördineerd voorbereide besluiten geen beroep instellen. Het beroep van SOOB, voor zover dat is ingesteld door de raad, het college van burgemeester en wethouders en de publiekrechtelijke rechtspersoon gemeente Bergen, is niet-ontvankelijk. Het beroep van SOOB, voor zover dat is ingesteld door de stichting Stichting Ondergrondse Opslag Bergermeer 2.
De ministers en TAQA betogen dat het beroep van SOOB, voor zover dat is ingesteld door de Stichting Ondergrondse Opslag Bergermeer, niet-ontvankelijk is. Hiertoe voeren zij aan dat de stichting op initiatief van het gemeentebestuur van Bergen uitsluitend is opgericht om te procederen tegen de gasopslag en om artikel 1.4 van de Chw te omzeilen. Voorts betoogt TAQA dat de stichting wordt bekostigd door de gemeente Bergen. 2.3.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. 2.3.
Blijkens artikel 2, eerste lid, van de statuten heeft de Stichting Ondergrondse Opslag Bergermeer ten doel het beschermen en bevorderen van de leefkwaliteit, de veiligheid, de (rechts)bescherming van, alsmede de zorg voor bewoners en gebruikers in het gebied Bergermeer, Boekelermeer en omgeving (gelegen in de gemeenten Alkmaar, Bergen, Heiloo en Schermer) in verband met en/of voortvloeiend uit (de voornemens tot) de realisering van ondergrondse gasopslag. Onder de doelstelling valt voorts het beschermen en bevorderen van flora- en fauna alsmede aanwezige natuur- cultuurhistorische- en landschapswaarden in het gebied Bergermeer en omgeving, in verband met of voortvloeiend uit (de voornemens tot) de realisering van ondergrondse gasopslag. Voorts strekt de doelstelling tot het beschermen en bevorderen van de economische belangen verbonden aan het gebied Bergermeer, Boekelermeer en omgeving, in verband met en/of voorvloeiend uit (de voornemens tot) de realisering van de ondergrondse gasopslag. Volgens de statuten tracht zij haar doel onder meer te bereiken door het doen van eigen onderzoek, informeren en adviseren van belanghebbenden. Teneinde haar statutaire doel te bereiken verricht de stichting naast het voeren van procedures feitelijke werkzaamheden. Zo voert zij overleg met TAQA en het ministerie omtrent de gasopslag, geeft zij voorlichting door middel van een website en geeft zij een nieuwsbrief uit. Ten aanzien van het betoog van de ministers en TAQA dat de Stichting Ondergrondse Opslag Bergermeer is opgericht op initiatief van het gemeentebestuur van Bergen en dat de stichting wordt bekostigd door de gemeente Bergen, overweegt de Afdeling dat, daargelaten of de door de ministers en TAQA gestelde afhankelijkheid zich voordoet, de wet geen aanknopingspunten biedt het beroep van de stichting om die reden niet-ontvankelijk te verklaren. Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het beroep van SOOB, voor zover dat is ingesteld door de Stichting Ondergrondse Opslag Bergermeer, ontvankelijk is. Het beroep van [appellant sub 10] 2.
De ministers betogen dat het beroep van [appellant sub 10] niet-ontvankelijk is, omdat hij niet kan worden aangemerkt al belanghebbende bij het bestreden besluit. Hiertoe voeren de ministers aan dat [appellant sub 10] woonachtig is in Groningen. 2.4.
Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro kan door een belanghebbende bij de Afdeling beroep worden ingesteld tegen besluiten als de aan de orde zijnde. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ter zitting is komen vast te staan dat [appellant sub 10] mede-eigenaar is van een woning aan de [locatie 1] te Bergen. Gelet op de afstand van deze woning tot het plangebied is het belang van [appellant sub 10] rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken. Het beroep van [appellant sub 10] is derhalve ontvankelijk. Het beroep van [appellant sub 7] 2.
De ministers betogen voorts dat het beroep van [appellant sub 7] niet-ontvankelijk is, omdat het beroep per e-mail is ingesteld bij het ministerie. 2.5.
[appellant sub 7] heeft zijn beroep tegen het rijksinpassingsplan per e-mail ingesteld bij het ministerie van EL&I. In het kader van de op grond van artikel 6:15, eerste lid, van de Awb op de minister rustende doorzendplicht, heeft de minister de e-mail uitgeprint en per post aan de Afdeling toegezonden. Het beroepschrift van [appellant sub 7] is voor het verstrijken van de beroepstermijn per post bij de Afdeling ingekomen. [appellant sub 7] heeft, hiertoe in de gelegenheid gesteld, het gebrek in de ondertekening van het beroepschrift hersteld. Gelet op het vorenstaande is het beroep van [appellant sub 7] ontvankelijk. Procedurele aspecten 2.
SOOB betoogt dat artikel 1.6, tweede lid, en artikel 1.6a van de Chw buiten toepassing dienen te worden gelaten. Toepassing van deze artikelen is volgens hen strijdig met artikel 6 EVRM, artikel 13 EVRM, artikel 47 van het EU-Handvest en het Verdrag van Aarhus. De mogelijkheden voor belanghebbenden om effectief voor hun belangen op te komen worden volgens SOOB onevenredig beperkt. 2.6.
Ingevolge artikel 1.6, tweede lid, van de Chw is het beroep, in afwijking van artikel 6:6 van de Awb niet-ontvankelijk indien niet is voldaan aan artikel 6:5, eerste lid, onderdeel d, van die wet. In artikel 6:5, eerste lid, onderdeel d, van de Awb is, voor zover hier van belang, bepaald dat het beroepschrift de gronden van het beroep moet bevatten. Ingevolge artikel 1.6a van de Chw kunnen na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer worden aangevoerd. 2.6.
Uit de artikelen 93 en 94 van de Grondwet volgt dat een wet in formele zin slechts buiten toepassing blijft, indien deze in strijd is met een ieder verbindende bepaling van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. 2.6.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 17 november 2010 in zaak nr. 201004771/1/M2 tasten artikel 1.6, tweede lid en artikel 1.6a van de Chw het recht op toegang tot de rechter niet in de kern aan. Met deze bepalingen wordt bereikt dat in een vroeg stadium vast staat welke beroepsgronden in de beroepsprocedure ter beoordeling staan. Hiermee heeft de wetgever blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepalingen (Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 3, blz. 46 en 47 en nr. 8, blz. 10) beoogd vertragingen in de beroepsprocedures zo veel mogelijk te voorkomen en het voor de rechter mogelijk te maken om binnen zes maanden na afloop van de beroepstermijn uitspraak te doen. Dit is een rechtmatig doel. In hetgeen is aangevoerd, is geen grond gelegen voor het oordeel dat niet aan de uit de jurisprudentie van het EHRM voortvloeiende evenredigheidseis wordt voldaan. Gelet hierop staat geen aanleiding artikel 1.6, tweede lid, en artikel 1.6a, van de Chw buiten toepassing te laten wegens strijd met artikel 6 en artikel 13 van het EVRM. 2.6.
Ingevolge artikel 47 van het EU-Handvest, voor zover hier van belang, heeft eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden. Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Artikel 47 van EU-Handvest heeft wat betreft het onderhavige geding dezelfde inhoud als de artikelen 6 en 13 van het EVRM. Daargelaten of het bestreden besluit onder het toepassingsbereik van artikel 47 van het EU-Handvest valt, is de toepassing van artikel 1.6, tweede lid, en artikel 1.6a van de Chw, nu deze niet in strijd is met de artikelen 6 en 13 van het EVRM, evenmin strijdig met artikel 47 van het EU-Handvest. 2.6.
Met betrekking tot het betoog dat artikel 1.6, tweede lid, en artikel 1.6a van de Chw buiten toepassing dienen te worden gelaten wegens strijd met het Verdrag van Aarhus, constateert de Afdeling dat SOOB niet nader heeft geconcretiseerd met welke artikelen van dit verdrag volgens haar strijd bestaat. De Afdeling heeft in voornoemde uitspraak van 17 november 2010 reeds overwogen dat niet kan worden geoordeeld dat artikel 1.6, tweede lid, en artikel 1.6a van de Chw buiten toepassing moeten blijven vanwege strijd met artikel 3, derde lid, artikel 6, derde lid, artikel 8, en artikel 9, derde lid van het Verdrag van Aarhus. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding hier thans anders over te oordelen. 2.
SOOB betoogt dat de ministers ten onrechte de bevoegdheden ten aanzien van een aantal van de gecoördineerd voorbereide besluiten hebben overgenomen van het college van burgemeester en wethouders. Volgens hen is artikel 36, eerste lid, van de Wro op onjuiste wijze toegepast. Er was geen sprake van een niet tijdig of onjuist beslissen, omdat de ministers niet de benodigde informatie hebben verstrekt, aldus SOOB. Daarnaast heeft er ten onrechte geen overleg plaatsgevonden. Volgens SOOB hebben de ministers misbruik gemaakt van hun bevoegdheid. 2.7.
Ingevolge artikel 3.36, eerste lid, van de Wro kunnen de ingevolge artikel 3.35, derde lid, aangewezen minister en de minister wie het mede aangaat een gezamenlijke beslissing nemen indien een bestuursorgaan dat in eerste aanleg bevoegd is een besluit als bedoeld in artikel 3.35, eerste lid, onder b, te nemen, niet of niet tijdig overeenkomstig de aanvraag beslist, dan wel een beslissing neemt die naar het oordeel van deze minister wijziging behoeft. In dat geval treedt dit besluit in de plaats van het besluit van het in eerste aanleg bevoegde bestuursorgaan. Indien de in de eerste volzin bevoegde ministers voornemens zijn zelf een beslissing te nemen, plegen zij overleg met het bestuursorgaan dat in eerste aanleg bevoegd is te beslissen. Bij brief van 23 september 2010 hebben de ministers de Voorzitter van de Tweede Kamer ervan in kennis gesteld dat zij, met het oog op de weigering van de gemeente Bergen om de voor het project benodigde besluiten aan te leveren, gebruik zullen gaan maken van de mogelijkheid om de bevoegdheid van de gemeente Bergen ten aanzien van deze besluiten over te nemen op grond van artikel 3.36, eerste lid, van de Wro. De ministers hebben in het verweerschrift uiteengezet dat zij hebben getracht de besluitvorming in goed overleg met de betrokken bestuursorganen te laten plaatsvinden. Volgens de ministers heeft op meerdere momenten in de procedure mondeling dan wel schriftelijk overleg plaatsgevonden. Voorts hebben de ministers bij brief van 9 juli 2010 te kennen gegeven dat bij verdere vertraging van de besluitvorming rekening diende te worden gehouden met toepassing van artikel 3.36 van de Wro. Vaststaat dat het college van burgemeester en wethouders na deze brief niet tot besluitvorming is overgegaan. Met betrekking tot het betoog van SOOB dat de ministers onvoldoende informatie hebben verstrekt om tot besluitvorming te komen hebben de ministers uiteengezet dat alle stukken die ten tijde van de besluitvorming openbaar zijn gemaakt beschikbaar waren. SOOB heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is. Nu aan de voorwaarden zoals opgenomen in artikel 3.36, eerste lid, van de Wro is voldaan, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de ministers er niet toe mochten overgaan de bevoegdheden tot het nemen van de gecoördineerd voorbereide besluiten uit te oefenen. 2.
Milieudefensie betoogt dat de rijkscoördinatieregeling ten onrechte is toegepast, omdat met de bestreden besluiten volgens haar uitsluitend een commercieel belang wordt gediend. 2.8.
Ingevolge artikel 3.35, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro, voor zover hier van belang, kan bij wet worden bepaald dat de verwezenlijking van een onderdeel van nationaal ruimtelijk beleid het wenselijk maakt dat een inpassingsplan als bedoeld in artikel 3.28 wordt vastgesteld en de voorbereiding en de bekendmaking daarvan wordt gecoördineerd met de voorbereiding en bekendmaking van nader aan te duiden besluiten. Ingevolge artikel 144a, eerste lid aanhef en onder b, van de Mijnbouwwet is de procedure bedoeld in artikel 3.35, aanhef en onder c, van de Wro van toepassing op de aanleg of de uitbreiding van een mijnbouwwerk ten behoeve van de opslag van stoffen. 2.8.
Gelet op het bepaalde in artikel 144a van de Mijnbouwwet ziet de Afdeling in hetgeen Milieudefensie heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de rijkscoördinatieregeling ten onrechte is toegepast. 2.
SOOB en Milieudefensie betogen dat geen zorgvuldige besluitvorming heeft plaatsgevonden. De ministers waren volgens hen vooringenomen, omdat reeds voor de vaststelling van het inpassingsplan overeenkomsten waren gesloten ten behoeve van de gasopslag. In dit verband verwijst Milieudefensie naar een Memorandum of Understanding en de Gas storage agreement. 2.9.
De enkele omstandigheid dat de staat partij is bij een realisatieovereenkomst met betrekking tot de gasopslag vormt onvoldoende grond voor het oordeel dat de ministers in strijd met artikel 2:4 van de Awb het inpassingsplan met vooringenomenheid hebben vastgesteld. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het Memorandum of Understanding, dat nooit definitief is geworden, volgens de ministers geen afspraken bevat omtrent de gasopslag. De staat is daarnaast geen partij bij het Gas storage agreement omtrent de levering van het zogenoemde kussengas. Het betoog treft het geen doel. Nut en noodzaak 2.
SOOB, Milieudefensie, [appellant sub 12] en [appellant sub 1] betwisten de noodzaak van de gasopslag. Hiertoe voert SOOB aan dat de rapporten omtrent nut en noodzaak niet aantonen dat de gasopslag Bergermeer voorziet in een binnenlandse behoefte. De stelling van de minister dat de opslag van gas noodzakelijk is voor het zekerstellen van de nationale leveringszekerheid wordt in deze rapporten niet onderschreven, aldus SOOB en [appellant sub 12]. Voorts betoogt SOOB dat Nederland beschikt over een grote nog ongebruikte opslagcapaciteit. In dit verband wijst zij op voorziene uitbreidingen van de gasopslag in Norg en Grijpskerk en de opslagcapaciteit die wordt gebruikt ter ondersteuning van de flexibele levering van het Groningergasveld. Milieudefensie betoogt dat uit de omstandigheid dat de investeerders een economische afweging hebben gemaakt niet kan worden afgeleid dat sprake is van een nationaal belang. De noodzaak van de gasopslag voor het functioneren van Nederland als gasrotonde van Europa is evenmin voldoende aangetoond, aldus SOOB. Ten onrechte is geen rekening gehouden met de voorziene flexibiliteitsuitbreiding in het buitenland. Indien alle voorziene gasopslagcapaciteit in Noordwest-Europa wordt gerealiseerd ontstaat er volgens haar een overschot. Nu de gasopslag Bergermeer onvoldoende zal kunnen concurreren met de internationale markt zal export niet rendabel zijn en zal sprake zijn van overcapaciteit, aldus SOOB. In dit verband verwijst zij naar het rapport van de Brattle Group. [appellante sub 4] en [appellant sub 12] betogen dat onvoldoende draagvlak bestaat voor het project. In dit verband wijst [appellant sub 12] op de vele zienswijzen die tegen het ontwerpplan naar voren zijn gebracht. 2.10.
De ministers stellen dat nut en noodzaak van de gasopslag voldoende zijn aangetoond. Gasopslagen zijn belangrijk voor de energievoorzieningszekerheid en voor de goede werking van de gasmarkt, omdat buffervoorraden Nederland beschermen tegen aanvoeronderbrekingen en tegen tekorten als gevolg van een extreem hoge vraag. Bovendien heeft een voldoende reservecapaciteit een positief effect op de gasprijs, aldus de ministers. Volgens de ministers volgt uit het rapport van GTS dat de komende jaren een aanvullende hoeveelheid seizoensflexibiliteit in de vorm van gasopslag benodigd is om te voorzien in de over de seizoenen fluctuerende vraag naar gas. Daarnaast is het volgens de ministers niet te verwachten dat alle in Noordwest-Europa voorgenomen gasopslagen zullen worden gerealiseerd. Met betrekking tot de opslagcapaciteit elders in Nederland hebben de ministers uiteengezet dat de opslagen Norg en Grijpskerk voornamelijk worden gebruikt ten behoeve van de ondersteuning van de flexibele levering van het Groningergasveld. De gasopslag Bergermeer blijft daarnaast nodig om aan de toenemende vraag naar opslagcapaciteit te voldoen, aldus de ministers. 2.10.
De Afdeling stelt voorop dat de vaststelling van een besluit voor een project als het onderhavige een belangenafweging vergt, waarbij politieke en bestuurlijke inzichten een belangrijke rol spelen. De rechter heeft niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Hij kan slechts concluderen dat de door het bestuursorgaan te maken belangenafweging in strijd is met een goede ruimtelijk ordening wanneer de betrokken belangen zodanig onevenwichtig zijn afgewogen dat het bestuurorgaan niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. 2.10.
Blijkens de toelichting bij het inpassingsplan heeft het project twee doelstellingen. Ten eerste het realiseren van een faciliteit voor ondergrondse gasopslag ten behoeve van de leveringszekerheid van het Nederlandse aardgassysteem op een milieutechnisch en economisch verantwoorde wijze. Ten tweede vormt de gasoplag een belangrijk onderdeel van de Gasrotondestrategie. Ondergrondse opslag is in dit kader zowel belangrijk voor de nationale leveringszekerheid van aardgas, het zo lang mogelijk kunnen winnen van gas uit kleine velden, als het functioneren van Nederland als toekomstige gasrotonde van Europa. 2.10.
In de monitoringsrapportage voorzieningszekerheid Gas 2010 van Gastransport service (hierna: het rapport van GTS) is onder meer bezien in welke mate het aanbod van gas in Nederland de vraag kan dekken. Daarbij is rekening gehouden met de binnenlandse markt en de exportverplichtingen. In het rapport staat vermeld dat de binnenlandse gasproductie in Nederland tot op heden een belangrijke rol speelt bij het opvangen van seizoensschommelingen in de marktvraag. Met de afname van de gasproductie in Noordwest-Europa neemt de beschikbare flexibiliteit af. Volgens de plantoelichting is in Nederland daarnaast ook sprake van een significante afname van het binnenlandse aanbod. De productie van de kleine gasvelden en het Groningergasveld daalt de komende tien jaren met meer dan één derde, waardoor meer import nodig is. Daarnaast is door de winning van het gas de afgelopen decennia de druk in de gasvelden gedaald waardoor de maximaal op dagbasis te produceren capaciteit daalt, zodat ook pieken in de vraag minder goed kunnen worden opgevangen. Om deze afnemende productieflexibiliteit op te vangen wordt de rol van gasbergingen steeds groter. Volgens het rapport van GTS zal bij doorgang van de voorziene projecten komende jaren voldoende capaciteit beschikbaar zijn om de flexibiliteit uit te breiden. In het rapport van GTS is daarbij uitgegaan van de realisatie van de gasopslag Bergermeer. De gasopslag Bergermeer voorziet in 4 miljard kubieke meter opslagcapaciteit. Inclusief de gasopslag Bergermeer is er volgens het rapport van GTS in 2020 26 miljard kubieke meter beschikbaar. In dat jaar wordt er een hoge capaciteitsvraag van 28 miljard kubieke meter verwacht. Ook met de realisatie van de gasopslag Bergermeer is er op langere termijn derhalve niet voldoende aanbod om aan de verwachte hoge capaciteitsvraag te voldoen, zo volgt uit het rapport van GTS. De ministers hebben zich gelet op het vorenstaande in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat uit het rapport van GTS volgt dat de gasopslag Bergermeer noodzakelijk is voor de verbetering van de binnenlandse leveringszekerheid. Dat met de realisatie van de opslag Bergermeer niet kan worden voldaan aan de totale behoefte betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat de nut en noodzaak van de gasopslag niet zijn aangetoond. Voor zover SOOB heeft aangevoerd dat uit het rapport "Risico-evaluatie-Nederland" van GTS van 2 december 2011 volgt dat na de realisatie van de gasopslag Bergermeer een overcapaciteit zal ontstaan, nu de zogenoemde N1-norm op 170% zal komen te liggen, hebben de ministers uiteengezet dat deze N1-norm uitsluitend betrekking heeft op de transportcapaciteit van het leidingensysteem. Anders dan SOOB kennelijk veronderstelt, heeft de N1-norm geen betrekking op de opslagcapaciteit. Dit betoog geeft dan ook geen aanleiding voor vernietiging van de bestreden besluiten. Uit hetgeen is aangevoerd omtrent het maatschappelijk draagvlak voor het project volgt naar het oordeel van de Afdeling niet dat het inpassingspan niet uitvoerbaar is. De omstandigheid dat een groot aantal zienswijzen naar voren is gebracht maakt dit niet anders. 2.10.
Ten aanzien van het betoog van SOOB dat geen rekening is gehouden met de uitbreiding van de opslagen Norg en Grijpskerk hebben de ministers uiteengezet dat navraag bij GTS heeft uitgewezen dat zij in haar rapport bij de berekening van het flexibiliteitsaanbod de uitbreiding van de opslagen Norg en Grijpskerk heeft betrokken. Ten aanzien van het betoog van SOOB dat Nederland over ongebruikte opslagcapaciteit beschikt die met het afnemen van het Groningergasveld meer zal kunnen worden benut hebben de ministers uiteengezet dat de opslagen in Norg en Grijpskerk worden gebruikt ter ondersteuning van de flexibele gaslevering door het Groningergasveld. De mate waarin de capaciteit wordt benut wisselt van jaar tot jaar. Volgens de ministers blijft naast de reeds bestaande opslagcapaciteit de onderhavige opslag noodzakelijk. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het standpunt van de ministers onjuist is. 2.10.
Met betrekking tot de doelstelling dat de gasopslag een bijdrage dient te leveren aan de functie van Nederland als toekomstige gasrotonde van Europa staat in de Kamerbrief gasrotonde 2009 van de minister van economische zaken (thans minister van EL&I) (hierna: de kamerbrief) vermeld dat het de verwachting is dat Nederland in de komende jaren netto-importeur van gas zal worden. Omdat Nederland vanwege onder meer een goed netwerk en de ligging aan zee over concurrentievoordelen ten opzichte van andere landen beschikt, ziet het kabinet mogelijkheden Nederland te laten uitgroeien tot gasrotonde van Europa. De gasrotondestrategie is een belangrijk onderdeel van het streven van de Nederlandse overheid naar energievoorzieningszekerheid en is ook uit economisch, innovatief en regionaal oogpunt van belang gezien de investeringen, de innovaties en handelsactiviteiten die hiermee worden gegenereerd. Het kabinet streeft naar een situatie waarin Nederland als knooppunt in de internationale gasstromen en als distributiecentrum van gas in Noordwest-Europa fungeert. Dit draagt ook bij aan de verdere versterking van de binnenlandse markt. Substantiële investeringen in gasopslagen zijn noodzakelijk om ook op de langere termijn aan de (over de seizoenen) fluctuerende vraag naar gas te kunnen voldoen. Seizoensopslagen worden essentieel voor het flexibel kunnen leveren van gas binnen Noordwest-Europa, zo staat in de kamerbrief vermeld. In het rapport van de Brattle Group staat vermeld dat het reëel is uit te gaan van een toename van de vraag naar gas in de Nederland omringende landen. In dit rapport wordt geconcludeerd dat de gasopslag één van de zwakkere elementen in de Nederlandse gasrotonde strategie is. Desalniettemin komt het rapport van de Brattle Group tot de slotsom dat er in het kader van deze strategie ruimte is voor additionele gasopslag naast de gasopslag Bergermeer. Ten aanzien van het betoog dat onvoldoende rekening is gehouden met de voorgenomen gasopslag in de rest van Europa stellen de ministers dat de bestaande gasopslagen en de gasopslagen waarvan het voldoende zeker is dat deze zullen worden gerealiseerd bij de beoordeling zijn betrokken. Ten aanzien van de overige voornemens is volgens de ministers nog onvoldoende zeker of deze gasopslagcapaciteit zal worden gerealiseerd. Gelet hierop zijn deze voornemens niet bij de beoordeling betrokken. De Afdeling acht dit niet onredelijk. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat de ministers zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de gasopslag Bergermeer een bijdrage zal leveren aan het streven om Nederland te laten fungeren als gasrotonde van Europa. MER 2.
Milieudefensie, SOOB, [appellante sub 4] en Gasalarm2 betogen dat de ministers ten onrechte het milieueffectrapport (hierna: MER) van november 2008, opgesteld door DHV, en de aanvullingen hierop van maart en mei 2009 aan het plan en de daarbij behorende uitvoeringsbesluiten ten grondslag hebben gelegd. Procedureel 2.11.
Milieudefensie en SOOB stellen dat leden van de Commissie voor de milieueffectrapportage (hierna: Cmer) ten onrechte niet zijn benoemd door de Kroon. Volgens Milieudefensie en SOOB zijn de adviezen van de Cmer derhalve in strijd met de wet verstrekt en ontbeert het bevoegd gezag om die reden de bevoegdheid om rechtsgeldige besluiten te nemen. Milieudefensie betoogt voorts dat de raad van de gemeente Bergen, die ten tijde van het opstellen van het MER bevoegd gezag was, het MER niet heeft aanvaard, zodat de procedure had moeten worden gestaakt. 2.11.
Ingevolge artikel 2.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer (hierna: Wm), zoals dit gold ten tijde van belang, werden de voorzitter, een of meer plaatsvervangende voorzitters en de overige leden van de Cmer door de Kroon benoemd en ontslagen. Ingevolge artikel 2.21, eerste lid, stelt de voorzitter, zodra de Cmer in de gelegenheid wordt gesteld advies uit te brengen met betrekking tot een MER, uit de leden van de Cmer een werkgroep samen, die aan het bevoegd gezag advies uitbrengt. 2.11.
In hetgeen Milieudefensie en SOOB aanvoeren heeft de Afdeling geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de leden van de Cmer die onderdeel uitmaakten van de werkgroep die advies heeft uitgebracht over het MER dat aan het plan en de daarbij behorende uitvoeringsbesluiten ten grondslag is gelegd, niet op juiste wijze door de Kroon zijn benoemd. Het betoog van Milieudefensie en SOOB dat de deskundigen die de werkgroep hebben bijgestaan ten onrechte niet door de Kroon zijn benoemd slaagt evenmin, nu de werkgroep zich ingevolge artikel 2.21, vierde lid, van de Wm kan doen bijstaan door deskundigen die geen lid zijn van de Cmer. Dat een lid van de Cmer die onderdeel uitmaakte van de werkgroep thans in dienst zou zijn van TAQA betekent niet dat de werkgroep toen hij zijn advies uitbracht niet onpartijdig en objectief was. SOOB en Gasalarm2 hebben ook geen feiten of omstandigheden aangevoerd op grond waarvan moet worden aangenomen dat dit lid ten tijde van het tot stand komen van de adviezen vooringenomen was. De ministers stellen voorts terecht dat zij vanwege toepassing van de rijkscoördinatieregeling bevoegd gezag zijn geworden. Dat de gemeente Bergen het MER niet heeft aanvaard, betekent niet dat de ministers, als bevoegd gezag, bij de besluitvorming hiervan niet hebben kunnen uitgaan. Wijzigingen 2.
Ter zitting heeft SOOB medegedeeld dat zij de beroepsgronden dat de diepte van de leidingen en het aantal boortorens waarmee de putten worden geboord na de totstandkoming van het MER zijn gewijzigd, in verband waarmee het MER niet meer aan het plan en de uitvoeringsbesluiten ten grondslag mag worden gelegd, niet handhaaft. 2.12.
SOOB en Gasalarm2 stellen dat het project in de loop der tijd zodanig is veranderd dat het MER niet meer aan het plan en de daarbij behorende uitvoeringsbesluiten ten grondslag kan worden gelegd. Zij voeren hiertoe aan dat in het MER ervan is uitgegaan dat de injectie van gas in het gasveld Bergermeer in de zomer zal plaatsvinden en de productie van het gas in de winter, terwijl in het plan staat dat het gas op ieder moment kan worden geproduceerd om in te spelen op de behoefte van de markt. 2.12.
De ministers stellen dat het voor de milieueffecten van de voorziene ondergrondse gasopslag geen verschil maakt of het gas op ieder moment of uitsluitend gedurende het winterseizoen kan worden geproduceerd. Indien geen gas wordt geproduceerd, zal dit worden geïnjecteerd, zodat de installaties hoe dan ook jaarrond in bedrijf zullen zijn. SOOB en Gasalarm2 hebben dit standpunt niet gemotiveerd betwist. De ministers hebben zich derhalve op het standpunt mogen stellen dat, voor zover al sprake is van een wijziging van het project na de totstandkoming van het MER, dit niet zodanig is veranderd dat het MER niet meer aan het plan en de daarbij behorende uitvoeringsbesluiten ten grondslag kon worden gelegd. Alternatieven voor het plan 2.
Volgens Milieudefensie en Gasalarm 2 is het in 1994 uitgevoerde alternatievenonderzoek ten behoeve van de gasopslag Langelo niet meer actueel en niet volledig. Milieudefensie, SOOB, Gasalarm2 en [appellante sub 4] stellen voorts dat in het MER onvoldoende alternatieven voor het plan zijn onderzocht. Zij voeren hiertoe aan dat wegens de ruime doelstelling van het plan en de betrokkenheid van de overheid alle redelijke alternatieven binnen Nederland hadden moeten worden onderzocht en, indien nodig, de doelstelling had moeten worden aangepast om milieuschade te voorkomen. Zij stellen dat in het MER de mogelijkheden voor ondergrondse gasopslag in andere voormalige gasvelden hadden moeten worden onderzocht, alsmede de mogelijkheden voor bovengrondse opslag van gas. Volgens Gasalarm2 is ten onrechte niet onderzocht of gasopslag in de Noordzee kan worden gerealiseerd. Voorts stellen Milieudefensie en SOOB dat alternatieven binnen West-Europa ook in het MER hadden moeten worden beoordeeld. Het door TNO in 2010 verrichte alternatievenonderzoek gaat volgens Milieudefensie en SOOB uit van een te enge doelstelling en is niet uitgevoerd in het kader van het MER. De omstandigheid dat reeds een vergunning aan TAQA is verleend ten behoeve van opslag van gas in het gasveld Bergermeer betekent volgens Milieudefensie niet dat het alternatievenonderzoek zich alleen tot deze locatie had mogen beperken. Gasalarm2 stelt ten slotte dat door het Massachusetts Institute of Technology (hierna: MIT) is aangegeven dat het verstandig is, vanwege het risico op aardbevingen, de voorziene gasopslag naar een andere locatie te verplaatsen. 2.13.
In het MER is voor de keuze voor het gasveld Bergermeer verwezen naar het rapport 'Commissie van Drie inzake Gasopslag Langelo' van 30 november 1994 (hierna: het Commissie van Drie-rapport). Dit rapport is opgesteld ter voorbereiding van gasopslag in ondergrondse bergingen om het verwachte capaciteitstekort te voorkomen. In dit rapport zijn drie mogelijkheden geschetst en beoordeeld: opslag in zoutcavernes in Nederland, opslag in lege aardgasvelden in Nederland en opslag in het buitenland. Uit dit alternatievenonderzoek bleek dat in Nederland voor de beoogde bufferfunctie de reservoirs Norgveld te Langelo en het gasveld Bergermeer vanwege de reservoirkarakteristieken, de omvang en de toegankelijkheid het meest geschikt waren. In het rapport 'Alternatieve locaties voor ondergrondse gasopslag te Bergermeer' van 18 mei 2010, opgesteld door TNO (hierna: het TNO-alternatievenrapport) is eveneens opslag in lege gasvelden onderzocht. Dit onderzoek naar mogelijke alternatieven voor het gasveld Bergermeer betrof elf gasvelden en zes combinaties van gasvelden. Het Bergermeer is in het TNO-alternatievenrapport een zeer geschikt veld voor gasopslag bevonden. De velden Botlek, Munnekezijl en Warffum scoren, net als Bergermeer, goed wat betreft de reservoireigenschappen en productiviteit. Deze velden zijn echter kleiner dan Bergermeer. Ook de overige velden kwalificeren minder goed dan Bergermeer. Geen van de combinaties van velden kwalificeert als goed, aldus het TNO-alternatievenrapport. 2.13.
Dat het Commissie van Drie-rapport in 1994 en niet in het kader van het MER is opgesteld, betekent niet dat dit rapport reeds daarom aan actualiteit heeft ingeboet en in het kader van het MER niet gehanteerd mocht worden. Milieudefensie en SOOB hebben naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de bevindingen uit dit rapport ten tijde van het opstellen van het MER niet meer actueel waren. Hierbij komt dat die bevindingen, daar waar het gaat om opslag in lege aardgasvelden worden bevestigd in het TNO-alternatievenrapport. In hetgeen Milieudefensie en Gasalarm2 naar voren hebben gebracht ziet de Afdeling dan ook geen grond voor het oordeel dat het Commissie van Drie-rapport, waarnaar in het MER is verwezen, niet meer actueel zou zijn. 2.13.
Evenmin acht de Afdeling aannemelijk gemaakt dat het onderzoek naar de alternatieven ontoereikend is geweest. In dit verband overweegt de Afdeling dat de ministers, nu de doelstelling van het project deels is gelegen in het beschermen van de leveringszekerheid van het Nederlandse aardgassysteem, zich - anders dan Milieudefensie en SOOB stellen - in redelijkheid het standpunt hebben kunnen innemen dat locaties die buiten Nederland zijn gelegen voor de voorziene gasopslag geen alternatief vormen die in het MER in beschouwing hadden moeten worden genomen. Gasalarm2 heeft het standpunt van de ministers dat gasopslag in velden op zee niet opportuun is wegens de daaraan verbonden hogere investeringen en operationele kosten en de relatief grote afstand tot geschikte gastransportinfrastructuur, niet gemotiveerd betwist. De ministers hebben zich derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit evenmin als alternatief in het MER in beschouwing had moeten worden genomen. Wat betreft bovengrondse opslag hebben de ministers zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de mogelijkheden daartoe niet geschikt zijn voor een zodanig omvangrijke gasopslag als die met het plan wordt beoogd. Milieudefensie heeft in dit verband niet aannemelijk gemaakt dat het uitgangspunt van de minister dat bovengrondse opslag vanwege de beperkte capaciteit uitsluitend kan dienen voor het opvangen van de piekvraag onjuist is. Ook bovengrondse gasopslag behoefde derhalve niet als alternatief voor de in het plan voorziene grootschalige ondergrondse gasopslag in het MER in beschouwing te worden genomen. 2.13.
Ten aanzien van de ondergrondse opslag in gasvelden blijkt uit het Commissie van Drie-rapport dat het Norgveld te Langelo en het gasveld Bergermeer hiervoor de beste locaties zijn. De overige gasvelden zijn, om uiteenlopende redenen waaronder omvang en lekrisico, voor ondergrondse gasopslag slecht tot matig geschikt geoordeeld. Het TNO-alternatievenrapport komt tot eenzelfde slotsom. De stelling van Milieudefensie dat het alternatievenonderzoek zich heeft beperkt tot het gasveld Bergermeer omdat TAQA reeds een vergunning was verleend, mist feitelijke grondslag. Ook de stelling van Milieudefensie dat van het TNO-alternatievenrapport niet kan worden uitgegaan omdat hierin een te enge doelomschrijving is gehanteerd, te weten een inhoud van het gasveld van 16,8 miljard m³, slaagt niet. In dit rapport staat dat, nu de oorspronkelijk aanwezige hoeveelheid gas in het Bergermeerveld 16,8 miljard m³ bedroeg, voor het onderzoek velden in aanmerking zijn genomen waarvan de oorspronkelijk aanwezige hoeveelheid gas tussen de 5 en 25 miljard m³ lag. In aanmerking genomen dat het Norgveld te Langelo reeds in gebruik was als ondergrondse gasopslag, ziet de Afdeling - anders dan Milieudefensie, SOOB, [appellante sub 4] en Gasalarm2 - niet dat de ministers zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat binnen Nederland het gasveld Bergermeer overblijft als de meest geschikte locatie voor ondergrondse gasopslag en dat geen aanleiding bestaat te veronderstellen dat een ander gasveld hiervoor meer geschikt is. De ministers hebben dan ook geen aanleiding hoeven zien om in het kader van het MER verder onderzoek te laten verrichten naar de mogelijkheden voor ondergrondse gasopslag in andere voormalige gasvelden. Wat betreft de mogelijkheid om de opslagcapaciteit van bestaande gasvelden te vergroten, waarop SOOB en Milieudefensie nog hebben gewezen, hebben de ministers uiteengezet dat hiermee niet kan worden voorzien in voldoende capaciteit en werkvolume en dat hiermee veel hogere kosten zijn gemoeid. Nu SOOB en Milieudefensie dit standpunt niet gemotiveerd hebben betwist, acht de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat bedoelde vergroting als alternatief voor de voorziene ondergrondse gasopslag in beschouwing had moeten worden genomen. Aan het vorenstaande kan naar het oordeel van de Afdeling de opmerking van prof. B.H. Hager van het MIT tijdens de discussiebijeenkomst op 14 januari 2010, dat indien een alternatief gasreservoir met gelijke eigenschappen beschikbaar is het beter zou zijn de gasopslag op die locatie te voorzien, niet afdoen. Alternatieven voor de uitvoering van het plan 2.
Milieudefensie en SOOB stellen dat in het MER voor de uitvoering van de voorziene gasopslag in het gasveld Bergermeer ten onrechte onvoldoende alternatieven zijn onderzocht. Zij voeren hiertoe aan dat niet is onderzocht of de voorziene puttenlocatie op de locatie Bergerweg Noord kan worden gevestigd, of een alternatief leidingtracé mogelijk is en of de boorinstallaties kunnen worden afgebouwd kort voor en tijdens het broedseizoen van de weidevogels. 2.14.
In het MER staat dat het locatiealternatief Bergerweg Noord is onderzocht, maar op de meeste punten slechter scoort dan de overige locaties. Milieudefensie en SOOB hebben dit niet gemotiveerd betwist. Zoals de ministers ter zitting hebben toegelicht, volgen de leidingen tussen de bewerkingsinstallatie en de puttenlocatie een reeds bestaand leidingentracé. Voor een klein gedeelte is van dit bestaande tracé afgeweken in verband met het beperken van het groepsrisico, aldus de ministers. Hetgeen Milieudefensie en SOOB hebben aangevoerd, biedt geen aanleiding voor het oordeel dat voor leidingen een alternatief tracé beschikbaar is dat in het kader van MER redelijkerwijs had moeten worden beoordeeld. De niet nader gemotiveerde stelling van Milieudefensie dat niet is onderzocht hoeveel het zou kosten om de boorinstallaties af te bouwen kort voor en tijdens het broedseizoen van weidevogels, biedt ten slotte evenmin aanleiding voor het oordeel dat in het MER onvoldoende alternatieven voor de uitvoering van de ondergrondse gasopslag zijn onderzocht. Hierbij wordt aangetekend dat verstoring van weidevogels een van de aspecten is waarnaar is gekeken bij het onderzoek naar alternatieven voor de uitvoering van de voorziene gasopslag, maar dat dit niet het beslissende aspect is op grond waarvan een alternatieve locatie in beschouwing wordt genomen. Hetgeen Milieudefensie en SOOB stellen, biedt geen aanleiding voor het oordeel dat niet alle alternatieven voor de uitvoering van de voorziene gasopslag in het gasveld Bergermeer, die redelijkerwijs in beschouwing dienden te worden genomen, zijn onderzocht. Onderzoek 2.
Milieudefensie en SOOB stellen voorts dat in het kader van het MER onvoldoende onderzoek is verricht. Milieudefensie voert aan dat het effect van de ondergrondse opslag in samenhang met de injectie van vervuild water niet is onderzocht en dat de kans op aardbevingen in het kader van het MER niet voldoende is onderzocht. Voorts ontbreken gegevens omtrent elektriciteitsgebruik tijdens de exploitatie van de gasopslag, aldus Milieudefensie. SOOB voert aan dat in het kader van het MER met betrekking tot het aspect archeologie geen afdoende bureauonderzoek is gedaan en veldonderzoek achterwege is gebleven als ook dat de natuurwaarden van het militair mobilisatieterrein (hierna: MOB) in Bergen onvoldoende zijn onderzocht. Voorts zijn volgens SOOB de landschappelijke effecten van de voorziene ondergrondse gasopslag onvoldoende in beeld gebracht. 2.15.
De ministers stellen dat in het kader van de verleende vergunning voor waterinjectie studies zijn uitgevoerd, waaronder een bodemanalyse in het kader van de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming (hierna: NRB), naar de mate waarin de bodem wordt bedreigd door de injectie van water. 2.15.1.
In het rapport 'NRB Analyse puttenlocatie Bergermeer' van 28 september 2008, opgesteld door DHV in opdracht van TAQA (hierna: het NRB-rapport), dat aan het MER ten grondslag ligt, staat dat op de puttenlocatie naast aardgas ook productiewater wordt geïnjecteerd. Injectie van productiewater is in het kader van de toetsing aan de NRB gezien als een gesloten proces, waardoor het vrijkomen van vloeistoffen en dus potentiële verontreiniging van bodem en grondwater zoveel mogelijk wordt voorkomen. Op basis van de bestaande ontwerpuitgangspunten voor waterinjectie zal er een verwaarloosbaar bodemrisico zijn. In het deskundigenrapport staat ten aanzien van het bodemrisico van de injectie van productiewater op de puttenlocatie dat maatregelen ertoe hebben geleid dat er een gesloten systeem komt, waardoor een verwaarloosbaar bodemrisico optreedt. De kans op het optreden van bodemverontreiniging als gevolg van lekkage wordt verwaarloosbaar geacht en er wordt geen reden gezien voor het optreden van negatieve gevolgen voor het Natura 2000-gebied vanwege de injectie van productiewater, aldus het deskundigenrapport. 2.15.1.
Anders dan Milieudefensie stelt, bestaat geen grond voor het oordeel dat in het MER het effect van de ondergrondse opslag in samenhang met de injectie van vervuild water niet is onderzocht. Zoals de ministers terecht stellen, is in het kader van het NRB-rapport hiernaar onderzoek gedaan. De conclusie van dit rapport, dat een verwaarloosbaar bodemrisico wordt gerealiseerd, wordt bevestigd in het deskundigenrapport. 2.15.
TNO Bouw en Ondergrond heeft in opdracht van TAQA onderzoek gedaan naar de aardbevingsrisico's veroorzaakt door de voorziene ondergrondse gasopslag, waarvan de resultaten zijn vastgelegd in het rapport 'Bergermeer Seismicity Study 2008-U-R1071/B' van 6 november 2008 (hierna: het TNO Bouw en Ondergrond-rapport), dat aan het MER ten grondslag is gelegd. Anders dan Milieudefensie stelt, is in het kader van het MER onderzoek verricht naar het risico op en de effecten van aardbevingen. Voor zover Milieudefensie, onder verwijzing naar het door Gasalarm2 ingediende beroepschrift, de juistheid en volledigheid van dit rapport betwist, wordt verwezen naar hetgeen wordt overwogen vanaf 2.
2.15.
Wat betreft het elektriciteitsgebruik tijdens de exploitatie van de voorziene ondergrondse gasopslag, hebben de ministers ter zitting onweersproken toegelicht dat de benodigde elektriciteit van het landelijk elektriciteitsnet wordt betrokken, zodat dit geen additionele milieueffecten ten gevolg heeft die in het kader van het MER onderzocht hadden moeten worden. Anders dan Milieudefensie stelt, bestaat derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat gegevens omtrent elektriciteitsconsumptie tijdens de exploitatie van de gasopslag ten onrechte in het MER ontbreken. 2.15.
SOOB wijst er terecht op dat de Cmer in het rapport 'Bergermeer Gas Storage; Toetsingsadvies over het MER en de aanvulling daarop' van 11 mei 2009 (hierna het Cmer-advies) heeft geoordeeld dat in het kader van het MER onvoldoende onderzoek is gedaan naar archeologische waarden in het plangebied en dat de natuurwaarden op het MOB niet zijn geïnventariseerd. In bijlage 1 bij het Cmer-advies staat dat de Cmer de ernst van de eventuele tekortkomingen beoordeelt. Daarbij staat de vraag centraal of de benodigde informatie aanwezig is om het milieubelang een volwaardige plaats te geven bij de besluitvorming. Is dat naar haar mening niet het geval dan signaleert de Cmer dat sprake is van een zogenoemde ‘essentiële tekortkoming’. De Cmer adviseert dan dat die informatie alsnog beschikbaar komt, alvorens het besluit wordt genomen. Overige tekortkomingen in het MER worden in het toetsingsadvies opgenomen, voor zover ze kunnen worden verwerkt tot duidelijke aanbevelingen voor het bevoegde gezag. Deze werkwijze impliceert dat de Cmer zich in het advies tot hoofdzaken beperkt en niet ingaat op onjuistheden of onvolkomenheden van ondergeschikt belang, aldus bijlage 1 bij het Cmer-advies. De Cmer heeft de door SOOB vermelde voormelde tekortkomingen niet essentieel geacht en niet geadviseerd dat de ontbrekende informatie beschikbaar komt, alvorens de besluiten worden genomen. Bedoelde tekortkomingen in het MER betekenen derhalve, anders dan SOOB stelt, niet dat de ministers het MER ten onrechte aan het plan en de daarbij behorende uitvoeringsbesluiten ten grondslag hebben gelegd. De ministers hebben overigens naar aanleiding van de door de Cmer geconstateerde leemte in kennis door Oranjewoud nader bureau- en veldonderzoek laten verrichten naar de archeologische waarden in het plangebied. Voor zover SOOB stelt dat dit onderzoek ten onrechte niet aan het MER ten grondslag is gelegd en niet door de Cmer is beoordeeld, stellen de ministers terecht dat hiertoe, gezien het Cmer-advies, waarin de desbetreffende tekortkomingen niet essentieel zijn geacht, geen aanleiding bestond. 2.15.
HzA Stedebouw en Landschap heeft een studie verricht naar de landschappelijke effecten van de voorziene ondergrondse gasopslag, waarvan de resultaten zijn neergelegd in het rapport 'Bergermeer Gas Storage Beeldkwaliteit 2008' van oktober 2008, dat aan het MER ten grondslag ligt. In deze studie zijn de door TAQA aangegeven voorkeurslocaties voor de voorziene puttenlocatie en de voorziene bewerkingsinstallatie, alsmede de alternatieve locaties, onderzocht op ruimtelijke aspecten. SOOB heeft niet gemotiveerd waarom dit onderzoek niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, dan wel niet alle relevante aspecten zijn onderzocht. SOOB heeft voorts de conclusies van dit rapport niet gemotiveerd bestreden. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat de ministers zich niet ten onrechte, onder verwijzing naar voormeld rapport, op het standpunt hebben gesteld dat voldoende onderzoek is verricht naar de landschappelijke effecten van de gasopslag. Meest Milieuvriendelijk Alternatief Vaststellen Meest Milieuvriendelijk Alternatief 2.
SOOB stelt dat in het MER bij het vaststellen van het Meest Milieuvriendelijk Alternatief (hierna: MMA) ten onrechte planologische, bestuurs-, technische en economische aspecten zijn meegewogen. Bovendien is volgens SOOB niet inzichtelijk of deze aspecten op een juiste wijze zijn beoordeeld. Milieudefensie stelt verder dat de belangen van de grutto niet zijn meegewogen. 2.16.
De ministers stellen dat in het MER staat welke vergelijkingscriteria bij het vaststellen van het MMA zijn gehanteerd. Volgens de ministers zijn planologische, bestuurs-, technische en economische aspecten niet bepalend, maar moeten alternatieven en maatregelen wel realistisch zijn. 2.16.
In het MER staat dat het MMA van dit project wordt ontwikkeld uit een combinatie van de volgende alternatieven en mitigerende maatregelen: de meest milieuvriendelijke locatie voor de puttenlocatie, de meest milieuvriendelijke locatie voor de bewerkingsinstallatie, de meest milieuvriendelijke wijze van leidingaanleg door de Loterijlanden en aanvullende mitigerende maatregelen. Bij de beoordeling zijn de onderzochte alternatieven per milieuaspect vergeleken op basis waarvan het MMA is gekozen. In het MER staat voorts dat vergelijkingscriteria worden gebruikt om de vergelijking van het voornemen en de alternatieven mogelijk te maken. De keuze van geschikte vergelijkingscriteria moet zijn gebaseerd op de aard en omvang van de te verwachten milieueffecten van het voornemen en de alternatieven. De vergelijkingscriteria worden gebruikt bij het vaststellen van het MMA en de beoordeling van de door de initiatiefnemer gekozen uiteindelijke projectuitvoering. Voor dit project zijn de volgende vergelijkingscriteria gekozen: natuur, geohydrologie, geomorfologie, bodem en water, geluid, licht en lucht, duurzaamheid, archeologie en cultuurhistorie, ruimtelijke omgeving en landschap, planologie, en bestuurlijke en maatschappelijke haalbaarheid, externe veiligheid, geomechanica, het optreden van bodemtrillingen, bodemdaling en -stijging en technische en economische haalbaarheid. 2.16.
Zoals de ministers terecht stellen, bestaat geen grond voor het oordeel dat de bestuurlijke en maatschappelijke haalbaarheid en de technische en economische haalbaarheid geen rol mogen spelen bij het bepalen van het MMA. Vergelijking van het voornemen van TAQA met alternatieven is uitsluitend zinvol indien deze alternatieven realistisch zijn. In het MER is voor alle onderzochte locaties toegelicht hoe deze scoren ten aanzien van de verschillende vergelijkingscriteria. De enkele stelling van SOOB dat niet te achterhalen is of de beoordeling van deze aspecten juist is, leidt niet tot het oordeel dat in het MER het MMA op onjuiste wijze is vastgesteld. Anders dan Milieudefensie stelt is in het MER bij het vaststellen van het MMA eveneens naar de mogelijke verstoring van de grutto gekeken. MMA voor puttenlocatie 2.
SOOB stelt dat de ministers niet hebben onderkend dat de Cmer in het Cmer-advies heeft opgemerkt dat de gehanteerde referentiesituatie bij het vaststellen van het MMA niet conform de richtlijnen is. 2.17.
De ministers stellen dat in het MER twee verschillende referentiesituaties zijn gehanteerd. In verband met de bestaande mijnbouwinstallaties op het Bergermeerterrein, waar nog winningsactiviteiten plaatsvinden, is voor het bepalen van de referentiesituatie waarbij geen gasopslag wordt gerealiseerd zowel gekeken naar de periode van de eerste tien jaar waarin de bestaande mijnbouwinstallaties nog worden gebruikt voor waterinjectie en gasdoorvoer, en de periode daarna, wanneer deze installaties zijn ontmanteld en het Bergermeerterrein weer bij de Loterijlanden is gevoegd. Volgens de ministers heeft de Cmer geconcludeerd dat met de gevolgde werkwijze voldoende inzichtelijk is gemaakt welke situaties kunnen ontstaan bij het niet doorgaan van het initiatief. 2.17.
In het MER staat dat om de door TAQA voorgenomen uitvoering van de ondergrondse gasopslag en de alternatieven hiervoor te kunnen vergelijken, de kwantitatieve en kwalitatieve effecten op het milieu moeten worden gewaardeerd. Onderzocht wordt hoe de effecten zich verhouden tot de referentiesituatie. De referentiesituatie voor de beschrijving van de milieugevolgen van de activiteiten is de huidige (milieu)situatie en de verwachte autonome ontwikkeling. In het MER staat dat voor het Bergermeerterrein als referentiesituatie wordt aangehouden dat het Bergermeerveld volledig wordt leeggeproduceerd, de installaties worden ontmanteld en de puttenlocatie wordt teruggebracht in zijn oorspronkelijke staat. Hierbij geldt wel de randvoorwaarde dat in verband met de gaswinning uit andere velden van de winningsvergunning Bergen de puttenlocatie op het Bergermeerterrein nog zeker tien jaar zal worden gehandhaafd, ook als het Bergermeerveld niet voor gasopslag wordt gebruikt, aldus het MER. In het Cmer-advies staat dat met de gevolgde werkwijze volgens de Cmer voldoende inzichtelijk is welke situaties kunnen ontstaan bij het niet doorgaan van het initiatief. 2.17.
Dat in het Cmer-advies staat dat de vergelijking die in het MER is gemaakt van de milieueffecten van de alternatieven met twee aparte referentiesituaties niet conform de richtlijnen is, geeft anders dan SOOB stelt, geen aanleiding voor het oordeel dat de ministers niet hebben kunnen uitgaan van de vergelijking zoals deze in het MER is verricht. Vaststaat immers dat de gevolgde werkwijze volgens de Cmer voldoende inzicht heeft gegeven. 2.
SOOB stelt voorts dat de ministers niet hebben onderkend dat de Cmer in het Cmer-advies heeft opgemerkt dat een aantal effectscores ten aanzien van de verschillende vergelijkingscriteria niet logisch is en dat de Cmer concludeert dat over de hele linie de milieueffecten van het voornemen van TAQA voor de uitvoering van de ondergrondse gasopslag ten opzichte van de alternatieven groter zijn dan uit de aanvulling blijkt. De conclusie in de aanvulling op het MER dat voor de puttenlocatie het MOB in Bergen en het bestaande Bergermeerterrein in de aanlegfase ‘ex aequo’ scoren als MMA acht de Cmer dan ook onjuist. Volgens de Cmer bestaat het MMA voor de puttenlocatie, ook tijdens de aanlegfase, uit het MOB in Bergen, aldus SOOB. 2.18.
In het MER van november 2008 staat dat voor de oorspronkelijke gaswinning uit het Bergermeerveld in de zeventiger jaren van de vorige eeuw het Bergermeerterrein is aangelegd. Het voorkeursalternatief van TAQA is om dit terrein als puttenlocatie te gaan gebruiken voor het project. Hiertoe zal dit terrein worden gerenoveerd en zullen volgens planning veertien tot twintig nieuwe putten worden geboord. In het MER staat voorts dat het MOB in Bergen binnenkort zal worden verlaten door defensie en daarmee vrijkomt voor een andere bestemming. Gezien de ligging en de grootte zou dit terrein gebruikt kunnen worden als gecombineerde locatie voor zowel de gasputten als de bewerkingsinstallatie, wat grote operationele voordelen biedt. Wel zal het MOB nog een intensieve saneringsoperatie moeten ondergaan om het bouwrijp te maken. Het MOB in Bergen ligt rondom in stiltegebied en op circa 1 km afstand van een Natura-2000 gebied. In het MER staat dat de optie om alleen het puttenterrein op MOB Bergen te plaatsen en de bewerkingsinstallatie te plaatsen op het bedrijventerrein Boekelermeer Zuid 2 ten zuiden van Alkmaar niet in beschouwing is genomen omdat bij de plaatsing van alleen de putten op het MOB in Bergen de meeste voordelen wegvallen. Er zullen dan wel twee gasleidingen en een productiewaterleiding in het tracé moeten worden gelegd en er zijn dan geen operationele voordelen. Bovendien neemt plaatsing van alleen de putten op het MOB in Bergen maar een relatief klein deel van het totale MOB-terrein in, maar dit belemmert wel de verdere ontwikkeling van het MOB terrein en is daarmee strijdig met de principes van efficiënt ruimtegebruik. In de aanvulling op het MER van maart 2009 staat dat de Cmer heeft verzocht ook het alternatief te onderzoeken waarbij uitsluitend de putten op het MOB in Bergen worden geplaatst en de bewerkingsinstallatie op de voorkeurslocatie op het bedrijventerrein Boekelermeer Zuid 2 wordt gerealiseerd. In de aanvulling op het MER staat dat voor de puttenlocatie het Bergermeerterrein als voorkeurslocatie is beoordeeld ten opzichte van het alternatief waarbij de putten op het MOB in Bergen worden geplaatst en de referentiesituatie waarbij het Bergermeerterrein nog tien jaar in bedrijf is. In deze situatie komen zowel de voorkeurslocatie het Bergermeerterrein als het alternatief het MOB in Bergen goed uit de vergelijking voor de eerste tien jaar van het project. Daarom worden beide alternatieven ‘ex aequo’ gekozen als MMA locatie voor de puttenlocatie voor de periode dat het huidige Bergermeerterrein nog aanwezig is. In de aanvulling op het MER staat voorts dat het MOB in Bergen met name op het aspect natuur goed uit de vergelijking komt voor de periode dat het huidige Bergermeerterrein weer is ontwikkeld als dotterbloemhooiland. Op de overige aspecten scoort het MOB in Bergen, wat betreft de periode na de eerste tien jaar van het project, vergelijkbaar met de overige alternatieven en op geen van de thema’s scoort het MOB in Bergen sterk negatief. Daarom wordt het MOB in Bergen gekozen als MMA locatie voor het puttenterrein voor de periode na de eerste tien jaar van het project. In de aanvulling op het MER wordt het alternatief MOB Bergen ook gekozen als MMA locatie voor het puttenterrein voor de gehele periode van de gasopslag Bergermeer, gezien het feit dat deze locatie voor beide perioden als MMA locatie wordt beoordeeld, zij het gedurende de eerste periode ‘ex aequo’ met het Bergermeerterrein. 2.18.
SOOB stelt terecht dat het Cmer in het Cmer-advies concludeert dat de uitkomst van de aanvulling op het MER dat voor de puttenlocatie het MOB in Bergen en het bestaande Bergermeerterrein in de aanlegfase ‘ex aequo’ scoren als MMA onjuist is en dat het MMA voor de puttenlocatie, ook tijdens de aanlegfase, bestaat uit het MOB in Bergen. SOOB stelt in zoverre dan ook terecht dat de ministers er in het plan ten onrechte van zijn uitgegaan dat gedurende eerste periode van tien jaar van het project het Bergermeerterrein en het MOB in Bergen beide MMA zijn. Nu de ministers voor de puttenlocatie evenwel zijn afgeweken van het MMA en dit hebben voorzien op het Bergermeerterrein, biedt deze omstandigheid op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat in zoverre sprake is van een motiveringsgebrek. Afwijken MMA voor puttenlocatie 2.
SOOB, [appellant sub 12] en Natuurmonumenten betogen dat de ministers ten onrechte zijn afgeweken van het vastgestelde MMA voor de voorziene puttenlocatie. Zij stellen dat de ministers ten onrechte niet ervoor hebben gekozen de puttenlocatie te voorzien op het MOB in Bergen, dat als MMA is aangewezen, maar op het Bergermeerterrein, dat in het MER als uitvoeringsalternatief is aangewezen. [appellant sub 12] voert hiertoe aan dat de afwijking van het MMA uitsluitend op praktische en economische overwegingen is gebaseerd. SOOB voert aan dat de ministers aan deze keuze onjuiste en ondeugdelijke argumenten ten grondslag hebben gelegd en niet hebben onderkend dat wat betreft het aspect geluidhinder het Bergermeerterrein de minst gunstige locatie is voor de puttenlocatie. Natuurmonumenten voert ten slotte aan dat de ministers voor het MMA hadden moeten kiezen vanwege de gevolgen die vestiging van de puttenlocatie op het Bergermeerterrein heeft op de kwetsbare natuur. 2.19.
De ministers stellen dat de keuze om wat betreft de puttenlocatie af te wijken van het MMA en deze te voorzien op het Bergermeerterrein deugdelijk is gemotiveerd. Volgens de ministers volgt uit het rapport 'Technische en Economische vergelijking MOB - Bergermeer Boorlocatie; Justificatie van de financiële paragraaf in het MER' van 21 september 2009, opgesteld door SGS Horizon in opdracht van TAQA (hierna: het Horizon-rapport), dat de technische en economische effecten van het vestigen van de puttenlocatie op het MOB groter zijn dan uit eerder onderzoek bleek. Volgens de ministers zijn de ontwikkelingskosten die zijn gemoeid met vestiging van de puttenlocatie op het MOB minimaal € 160 miljoen euro hoger dan bij vestiging hiervan op het Bergermeerterrein, waardoor het project financieel niet meer haalbaar is. 2.19.
In het MER is het MOB in Bergen als het MMA gekozen voor de puttenlocatie. Het bestaande Bergermeerterrein is in het MER door TAQA echter gekozen als voorkeursalternatief. TAQA heeft opdracht gegeven de technische en financiële aspecten van het MMA nader uit te werken en te vergelijken met het voorkeursalternatief. Volgens het Horizon-rapport heeft nader onafhankelijk geomechanisch onderzoek door Axis Well Technology aangegeven dat indien het Bergermeer reservoir voor gasopslag wordt ontwikkeld vanaf het MOB meer en complexere putten nodig zijn dan eerder werd aangenomen in het MER. De hoofdoorzaak hiervan is dat de putten het reservoir verticaal moeten aanboren in plaats van onder een hoek. Deze informatie was bij aanvang van het huidige MER nog niet aanwezig. In het Horizon-rapport staat voorts dat het Bergermeerveld vanaf het bestaande Bergermeerterrein met veertien nieuwe putten en zeven bestaande putten kan worden ontwikkeld. De mate van complexiteit en risico is gemiddeld en de boorkosten kunnen naar verwachting met een nauwkeurigheid van twintig procent worden vastgesteld. Zowel boortijd, afvalstoffen als energieverbruik is significant lager dan bij het MOB alternatief. Vanaf het MOB zijn 22 to 29 complexe putten nodig om dezelfde productiviteit te behalen: een totale meerprijs van € 148 tot € 254 miljoen. De totale boortijd, de vrijkomende hoeveelheid afvalstoffen en het energieverbruik zijn significant hoger dan bij het gebruik van het Bergermeerterrein als puttenlocatie. Een belangrijk bijkomend nadeel is nog dat het MOB in Bergen pas een jaar later en waarschijnlijk nog aanzienlijk later beschikbaar komt voor gasinjectie en productie. Dit heeft grote consequenties voor de totale economie van het project, aldus het Horizon-rapport. 2.19.
SOOB, [appellant sub 12] en Natuurmonumenten hebben niet gemotiveerd betoogd dat het Horizon-rapport niet op deugdelijke en zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, dan wel dat dit rapport niet inzichtelijk en concludent is. Het betoog van SOOB, [appellant sub 12] en Natuurmonumenten dat de ministers naar aanleiding van het Horizon-rapport een nieuwe MER, dan wel een aanvulling hierop, hadden moeten laten opstellen, slaagt niet. Zoals de ministers terecht betogen is het MER opgesteld om inzicht te krijgen in de milieueffecten van het project, maar is met het vaststellen van het MER geen einde gekomen aan het besluitvormingsproces. Gezien het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de ministers zich in redelijkheid, onder verwijzing naar het Horizon-rapport, op het standpunt hebben kunnen stellen dat vestiging van de puttenlocatie op het MOB technisch veel ingewikkelder is dan vestiging hiervan op het Bergermeerterrein en dat de totale boortijd, de vrijkomende hoeveelheid afvalstoffen en het energieverbruik significant hoger zijn dan bij het gebruik van het Bergermeerterrein als puttenlocatie. De ministers hebben zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de ontwikkelingskosten die met de keuze voor het MMA zijn gemoeid dusdanig hoog zijn, dat het project financieel niet meer haalbaar is. De ministers hebben, gelet hierop, in redelijkheid ervoor kunnen kiezen af te wijken van het MMA en de puttenlocatie te voorzien op het Bergermeerterrein in plaats van op het MOB. Anders dan SOOB en [appellant sub 12] betogen bestaat geen grond voor het oordeel dat de ministers aan deze keuze onjuiste en ondeugdelijke argumenten ten grondslag hebben gelegd, dan wel deze keuze uitsluitend hebben gebaseerd op financiële en praktische overwegingen. Dat de door de ministers gemaakte keuze om de puttenlocatie te voorzien op het Bergermeerterrein in het MER slecht scoort op de aspecten geluid en natuur hebben de ministers onderkend en hiermee is in de belangenafweging rekening gehouden. MMA voor bewerkingsinstallatie 2.
De VVE stelt dat de ministers ten onrechte de bewerkingsinstallatie hebben voorzien op het bedrijventerrein Boekelermeer Zuid 2 en niet hebben gekozen voor de in het MER beschreven uitvoeringsvariant waarbij de puttenlocatie en de bewerkingsinstallatie worden geïntegreerd op het MOB. De VVE voert hiertoe aan dat de omstandigheid dat het MOB is gelegen in een stiltegebied en in de nabijheid van een Natura 2000-gebied en om die reden in het MER negatief scoort geen beletsel is voor deze variant. 2.20.
De ministers stellen dat geïntegreerde vestiging van de puttenlocatie en de bewerkingsinstallatie op het MOB in het MER is onderzocht, maar niet als MMA is beoordeeld omdat de vestiging van een grote industriële installatie in een groene landelijke omgeving niet passend is gevonden. Voorts is de vestiging van dergelijke installaties op het MOB volgens de ministers strijdig met de provinciale en gemeentelijke structuurvisies. De ministers stellen dat in het MER de vestiging van de bewerkingsinstallatie op het bedrijventerrein Boekelermeer Zuid 2 is beoordeeld als MMA, mede omdat deze locatie oorspronkelijk bedoeld was voor bedrijven in een hogere milieucategorie. 2.20.
In het MER staat dat ten aanzien van geïntegreerde vestiging van de puttenlocatie en de bewerkingsinstallatie op het MOB geldt dat de planologische en landschappelijke inpassing moeilijk zal zijn: vestiging op deze locatie zal ingrijpende aanpassing van de ruimtelijke plannen vergen, waaronder het provinciale streekplan en de gemeentelijke bestemmingsplannen. Daarbij geldt dat de bestuurlijke, politieke en maatschappelijke haalbaarheid van plaatsing van de bewerkingsinstallatie op het MOB in Bergen laag wordt geacht. Voorts staat in het MER dat het MOB niet is gekozen als MMA voor de bewerkingsinstallatie omdat de vestiging van een grote industriële installatie in een groene landelijke omgeving dicht bij Bergen niet passend wordt gevonden. 2.20.
De ministers hebben in redelijkheid ervoor kunnen kiezen de bewerkingsinstallatie te voorzien op het bedrijventerrein Boekelermeer Zuid
Anders dan de VVE stelt, bestaat geen grond voor het oordeel dat de ministers deze keuze met verwijzing naar het MER waarin deze locatie als MMA is beoordeeld voor de bewerkingsinstallatie onvoldoende hebben gemotiveerd. MMA voor leidingaanleg door de Loterijlanden 2.
SOOB betoogt dat de ministers wat betreft de wijze van aanleg van de leidingen door de Loterijlanden ongemotiveerd zijn afgeweken van het in het MER vastgestelde MMA. 2.21.
In het MER staat dat leidingaanleg met gestuurde boringen onder de Loterijlanden het beste uit de vergelijking komt met name vanwege de (tijdelijke) effecten op de natuur. De leidingaanleg met gestuurde boringen is daarom gekozen als het MMA voor deze aanleg. Leidingaanleg met gestuurde boringen onder de Loterijlanden scoort op effecten op de natuur beter dan leidingaanleg in open sleuf. In beide opties gaat het om tijdelijke effecten. 2.21.
De ministers zijn afgeweken van het MMA en hebben gekozen voor het uitvoeringsalternatief waarbij de leidingen worden aangelegd door middel van een open-sleuf methode, omdat sleufloze aanleg een aantal nadelige milieu- en omgevingseffecten kent en het bij een verantwoorde werkwijze met de juiste mitigerende maatregelen goed mogelijk lijkt de leidingen door de Loterijlanden met de open-sleuf methode aan te leggen zonder blijvende gevolgen voor het dotterbloemhooiland. Daarnaast geldt dat sleufloze aanleg circa € 1 miljoen duurder is en een aantal technische risico’s kent, zoals het mislukken van het intrekken van een leiding. Gelet hierop ziet de Afdeling niet dat de ministers de keuze om wat betreft de aanleg van de leidingen af te wijken van het MMA niet hebben gemotiveerd. Hetgeen SOOB heeft aangevoerd, biedt voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de ministers niet in redelijkheid ervoor hebben kunnen kiezen wat betreft de leidingaanleg af te wijken van het MMA. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat bij de aanleg van de leidingen zoveel mogelijk mitigerende maatregelen zullen worden toegepast. Mitigerende maatregelen 2.
SOOB betoogt dat de ministers de in het MER als onderdeel van het MMA opgenomen mitigerende maatregel dat slechts buiten het broedseizoen mag worden geboord, ten onrechte niet hebben overgenomen. SOOB voert hiertoe aan dat de realisatie van een nieuw natuurgebied, dat TAQA ter compensatie van de effecten van het jaarrond boren op de weidevogels wil inrichten, niet is gewaarborgd en dat niet vaststaat dat dit natuurgebied geschikt zal zijn om als compensatiegebied te dienen voor de verstoorde weidevogels. Voorts voert SOOB aan dat het jaarrond boren tot gevolg heeft dat omwonenden zullen worden geconfronteerd met aanzienlijke geluidoverlast. 2.22.
Hetgeen SOOB heeft aangevoerd, biedt geen aanleiding voor het oordeel dat de ministers niet in redelijkheid ervoor hebben kunnen kiezen om de mitigerende maatregel dat slechts buiten het broedseizoen mag worden geboord, niet over te nemen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het jaarrond boren tot gevolg heeft de totale boorperiode korter is dan in het geval uitsluitend buiten het broedseizoen zal worden geboord, zodat het jaarrond boren geen extra geluidoverlast voor omwonenden met zich brengt. Wat betreft het betoog van SOOB dat de realisatie van het natuurgebied niet is gewaarborgd en dit gebied mogelijk ongeschikt is om te dienen als compensatiegebied, wordt verwezen naar 2.58.
Aardbevingen 2.
Gasalarm2, [appellant sub 1], [appellante sub 4], Milieudefensie, [appellant sub 12], SOOB en [appellant sub 11] betogen dat de minister van EL&I bij besluit van 27 april 2011 ten onrechte instemming, als bedoeld in artikel 34, derde lid, gelezen in samenhang met artikel 39, eerste lid, aanhef en onder b, van de Mijnbouwwet heeft verleend aan het gewijzigde opslagplan van TAQA (hierna: het instemmingsbesluit opslagplan). Zij voeren hiertoe aan dat de voorziene ondergrondse gasopslag zal leiden tot een onaanvaardbaar risico op aardbevingen, dat onduidelijk is welke effecten deze aardbevingen zullen hebben en dat de voorschriften en beperkingen die in het instemmingsbesluit opslagplan aan het gewijzigde opslagplan zijn verbonden onvoldoende zijn om het risico op aardbevingen te beperken. Risico op aardbevingen 2.
SOOB voert aan dat de ministers zich ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat de zwaarst mogelijke aardbeving die zich als gevolg van de gasopslag kan voordoen een magnitude van 3.9 heeft. Volgens Gasalarm2 en SOOB is niet duidelijk of in de rapporten er rekening mee is gehouden dat de kans op een aardbeving bij gasopslag, als gevolg van de snelheid van drukverandering, vele mate groter is dan bij de gaswinning, zoals deze voorheen in het gasveld Bergermeer plaatsvond. Gasalarm2 en SOOB stellen dat de rapporten op basis waarvan de ministers het risico op aardbevingen als gevolg van de voorziene ondergrondse gasopslag aanvaardbaar is op belangrijke punten van elkaar afwijken. Volgens Gasalarm2 en SOOB wordt de conclusie in het TNO Bouw en Ondergrond-rapport, dat het gasveld Bergermeer bij opslag van gas zal stabiliseren niet ondersteund door het MIT-rapport. De conclusie in het TNO Bouw en Ondergrond-rapport dat de grootste breukberekening tijdens de injectie van gas overeenkomt met een magnitude van 2.4 tot 2.7 wordt evenmin ondersteund door het MIT-rapport, aldus Gasalarm2, SOOB en [appellante sub 4]. Verder volgt volgens Gasalarm2 uit het MIT-rapport niet dat zich in het gasveld Bergermeer nog aardbevingen zullen voordoen indien geen ondergrondse gasopslag zal worden gerealiseerd en alle activiteiten worden gestaakt. Ten slotte is geen risicoanalyse gegeven met betrekking tot zandproductie, aldus Gasalarm
2.24.
De ministers hebben het risico op aardbevingen aanvaardbaar geoordeeld. Zij hebben zich gebaseerd op het TNO Bouw en Ondergrond-rapport en het in opdracht van de minister van EL&I door het MIT (MIT) opgestelde rapport 'Technical Review of Bergermeer Seismicity Study TNO Report 2008-U-R1071/B' van 8 oktober 2009 (hierna: het MIT-rapport). In het TNO Bouw en Ondergrond-rapport wordt gesteld dat een aardbeving als gevolg van gasopslag een maximale magnitude van 3.9 heeft. Onder verwijzing naar voormelde rapporten stellen de ministers dat een reële schatting van de kans dat een beving met een bepaalde magnitude optreedt als gevolg van de gasinjectie en -productie onmogelijk is te geven maar dat de kans op een aardbeving met een magnitude van 3.9 extreem klein is en de kans op een aardbeving met een kleinere magnitude in ieder geval niet groter dan tijdens de periode van gaswinning. 2.24.
Tussen partijen zijn de navolgende feiten niet in geschil. De voorgenomen gasopslag is voorzien in een reservoir van poreus Rotliegendes zandsteen op een diepte van 2000 meter onder het maaiveld. Uit dit reservoir is vanaf 1972 aardgas gewonnen. Het rechthoekig reservoir heeft een dikte van 200 tot 220 meter, een lengte van 6,5 kilometer en een gemiddelde breedte van 1,5 kilometer. In het reservoir bevindt zich in de lengterichting een centrale breuk met een helling van 60 tot 80 graden. Daarnaast zijn er kleinere breuken. De centrale breuk verdeelt het reservoir in twee blokken die aan de noordzijde (als een schaar) met elkaar zijn verbonden. Dit punt kent de hoogste spanningen. Door de winning van aardgas, de aardgasproductie, is de druk in het reservoir gedaald. De twee aardbevingen die zich in 1994 hebben voorgedaan en de twee aardbevingen die in 2004 hebben plaatsgevonden ter plaatse zijn, zo wordt aangenomen, veroorzaakt door bodemdaling als gevolg van het ineendrukken, compactie, van het reservoirgesteente. Het ging hier niet om door autonome werking van de aardkorst veroorzaakte tectonische aardbevingen die worden gekenmerkt, maar om geïnduceerde aardbevingen. In 1994 hadden de bevingen een magnitude van 3,0 en 3,2 op de schaal van Richter. In 2004 een magnitude van 3,2 en 3,
De gasopslag vindt plaats door middel van injectie van gas in het poreuze Rotliegendes zandsteen. Door de injectie van gas wordt de druk in het reservoir hoger. 2.24.
De stelling van SOOB dat de maximale magnitude van 3.9 niet overtuigend is aangetoond omdat deze slechts berust op statistiek, slaagt niet. Zoals de ministers ter zitting hebben toegelicht, is de maximale magnitude van 3.9 niet alleen gebaseerd op statistiek maar ook op een berekening van de schuifspanning en de breuklengte in het gasveld en op basis van berekeningen aan de hand van de seismische ervaringen ter plaatse. Zoals ook in het deskundigenbericht is weergegeven, leiden deze benaderingen tot een vergelijkbaar resultaat. 2.24.
Onder verwijzing naar het door haar overgelegde rapport 'Review of TNO report 2008-U-R1071/B Bergermeer Seismicity Study' van 5 januari 2012, opgesteld door NORSAR en NGI (hierna: het NORSAR/NGI-rapport) en de ter zitting getoonde videoboodschappen vanwege NORSAR en NGI stelt SOOB voorts dat het mogelijk is dat geïnduceerde aardbevingen die bij de gasinjectie en -productie kunnen ontstaan, tektonische aardbevingen veroorzaken buiten het reservoir met een grotere magnitude dan 3.
Volgens het NORSAR/NGI-rapport is het ontstaan van zulke 'getriggerde' tektonische aardbevingen in het TNO Bouw en Ondergrond-rapport onvoldoende onderzocht. Ook hierin volgt de Afdeling SOOB niet. De ministers hebben bij brief van 12 januari 2012 een gezamenlijke reactie van het KNMI, TNO en Staatstoezicht op de Mijnen (hierna: SodM) op het NORSAR/NGI-rapport overgelegd waarin staat dat tot nu toe in Noord-Nederland nog nooit een 'getriggerde' tektonische beving is opgetreden en dat er geen natuurlijke seismiciteit bekend is in het gebied. Er is geen rekening gehouden met 'triggering' buiten het reservoir omdat in meer dan twintig jaar monitoren van de gasvelden in Nederland geen significante activiteit buiten de velden is geconstateerd, aldus de ministers. SOOB heeft de juistheid van deze reactie niet gemotiveerd bestreden, zodat ook in zoverre niet kan worden geoordeeld dat de ministers zich ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat de maximale magnitude van aardbevingen die kunnen ontstaan vanwege de voorziene gasopslag 3.9 op de schaal van Richter is. 2.24.
In het MIT-rapport wordt benadrukt dat de kans op een aardbeving met een magnitude van 3.9 extreem klein is. Gasalarm2 en SOOB hebben deze conclusie in het MIT-rapport niet gemotiveerd bestreden, zodat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de ministers zich ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat slechts een zeer kleine kans bestaat op een aardbeving met een magnitude van 3.9 vanwege de voorziene ondergrondse gasopslag. 2.24.
Wat betreft het door Gasalarm2 en SOOB bestreden uitgangspunt dat ervan moet worden uitgegaan dat de kans op een aardbeving bij gasinjectie en -productie, wegens de snelheid van de drukverandering die hiermee gepaard gaat, groter is dan bij de geleidelijke winning van gas, staat in de toelichting bij het plan dat de verwachting is dat de snelheid van het in- en uitpompen van het gas voornamelijk een tweede orde effect oplevert. Dat wil zeggen dat door de dynamiek van het vullen en produceren het aantal trillingregistraties op microseismisch niveau zou kunnen toenemen. In de toelichting bij het plan is vermeld dat onderzoek dient plaats te vinden om meer duidelijkheid te krijgen over de precieze kans op bodemtrillingen als functie van de snelheid van de drukveranderingen. Op basis van het onderzoek kan worden bepaald of het nodig is om het productie- of injectietempo te limiteren, aldus de plantoelichting. TAQA heeft dit nader onderzoek laten verrichten. De resultaten daarvan zijn neergelegd in het rapport "Dynamic Geomechanical Modelling of the Bergermeer Underground Gas Storage Netherlands" van 28 september 2011 (hierna: het GeoMechanics-rapport). In dit rapport staat dat de voorziene snelheid van injectie en productie van gas geen significant effect heeft op de stabiliteit van het reservoir en de breuk. Alleen bij injectie- en productiesnelheden die ver boven de technische mogelijkheden van de installaties liggen, zal de druk een klein destabiliserend effect hebben, aldus het GeoMechanics-rapport. In het deskundigenbericht staat dat de hoge snelheid van productie en injectie een verdeling met zekere drukgradiënten in het reservoir veroorzaakt. Bij de voorziene gasopslag, waarbij wordt gewerkt met een bandbreedte van 77 tot 133 bar, bedragen de drukveranderingen ongeveer 14 tot 18 bar per maand. Deze drukverschillen worden volgens het deskundigenbericht ook in andere opslaglocaties, zoals Norg, Grijpskerk en Alkmaar, toegepast, daar zijn toen geen bevingen opgetreden. Van belang is dat de spanningsopbouw of -afname binnen het stabiele gebied blijft van de centrale breuk. Dit is onafhankelijk van de snelheid. Het gesteente heeft een zeer hoge permeabiliteit, waardoor de druk zich snel binnen het reservoir verspreidt. Er is dus geen sprake van hoge drukgradiënten. In hetgeen Gasalarm2 en SOOB naar voren hebben gebracht, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het Geo-Mechanics-rapport onvolledig of onjuist is. Er is dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de ministers zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen dat de snelheid van gasinjectie en -productie niet bijdraagt aan het risico op aardbevingen. 2.24.
De stelling van Gasalarm2, [appellante sub 4] en SOOB dat, gelet op het MIT-rapport, de in het TNO Bouw en Ondergrond-rapport berekende grootste breukbewegingen met een magnitude van 2.4 tot 2.7 bij gasinjectie onjuist zijn, onder meer vanwege het door TN) gehanteerde model, onjuist zijn, kan buiten inhoudelijke bespreking blijven. De ministers zijn bij hun besluitvorming immers niet uitgegaan van deze berekende waarden, maar van het meest ongunstige scenario waarbij van stabilisatie van het reservoir vanwege de injectie van gas geen sprake is en het risico op aardbevingen en de maximale magnitude hiervan voor de injectie- en productiefase gelijk zijn. 2.24.
Anders dan Gasalarm2 stelt, hebben de ministers zich voorts, onder verwijzing naar het TNO Bouw en Ondergrond-rapport en het MIT-rapport, niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat zelfs indien alle activiteiten in het gasveld worden gestaakt, nog steeds een kans op aardbevingen bestaat. In het MIT-rapport staat dat zelfs indien geen gasinjectie en -productie zou plaatsvinden in het Bergermeergasveld opnieuw aardbevingen kunnen plaatsvinden met een magnitude van 3.0 tot 3.
In het deskundigenbericht staat hieromtrent dat de resterende spanning in het reservoir in theorie nog tot een beving kan leiden ook, en wellicht juist, in het geval het reservoir na winning met rust zou worden gelaten. Gelet op evenmelde ondubbelzinnige conclusie in het MIT-rapport, slaagt de stelling van Gaslarm2 dat uit het MIT-rapport valt af te leiden dat aardbevingen niet meer kunnen voorkomen indien de activiteiten worden gestaakt, omdat het ontstaan van aardbevingen afhankelijk is van de snelheid van drukveranderingen, niet. 2.24.
De Afdeling volgt Gasalarm2 ten slotte evenmin in zijn stelling dat de ministers ten onrechte geen risicoanalyse hebben gemaakt met betrekking tot zandproductie. In het deskundigenbericht staat dat zandproductie kan ontstaan bij het produceren van gas. Door de relatief hoge snelheden waarmee gas wordt geïnjecteerd en gewonnen komt zand los uit het gesteente. Dit effect is lokaal aanwezig rond de putten en heeft geen effect op de stabiliteit van het gesteente in de omgeving van de breuk, aldus het deskundigenbericht. TAQA heeft bovendien aangegeven dat de nieuw te boren putten worden uitgerust met zandschermen om zandproductie tegen te gaan. Gelet hierop hebben de ministers zich naar het oordeel van de Afdeling niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat zandproductie geen invloed heeft op de stabiliteit van het gasveld Bergermeer. Effecten van aardbevingen 2.
Gasalarm2, SOOB, [appellante sub 4] en [appellant sub 1] stellen dat de ministers de schade die ontstaat bij aardbevingen veroorzaakt door de voorziene ondergrondse gasopslag hebben onderschat. Gasalarm2 en [appellante sub 4] voeren hiertoe aan dat de conclusie in het rapport 'Maximale schade door geïnduceerde aardbevingen: inventarisatie van studies met toepassingen op de Bergermeer', van 3 mei 2011, opgesteld door TNO en het KNMI in opdracht van de minister van EL&I (hierna: het TNO/KNMI-rapport) afwijkt van het MER wat betreft de schade die als gevolg van een aardbeving met een magnitude van 3.9 kan ontstaan. In het TNO/KNMI-rapport is voorts geen rekening gehouden met de bodemcondities rond het gasveld Bergermeer, dit rapport bevat geen financiële vertaling van de te verwachten schade bij een aardbeving en gaat niet in op de te verwachten bevingsintensiteit volgens de Europese Macro-seismische schaal (hierna: EMS), aldus Gasalarm2 en SOOB. Verder ontbreekt in het TNO/KNMI-rapport een analyse van de aardbevingen in 1994 en 2001 en de hierbij ontstane schade, aldus Gasalarm2 en SOOB. Het TNO/KNMI-rapport vermeldt evenmin de relatie tussen de intensiteit van een aardbeving en de verwachte mate van schade aan verschillende typen gebouwen. Gasalarm2 en SOOB voeren aan dat in het TNO/KNMI-rapport is uitgegaan van een onjuist mechanisme van aardbevingen waardoor de grondsnelheden die kunnen ontstaan zijn onderschat. Ten slotte is volgens Gasalarm2 en SOOB tijdens de aardbeving in Roermond in 1992 gebleken dat, anders dan in het TNO/KNMI-rapport staat, ook bij bevingen met grondsnelheden kleiner dan 100 mm/sec aanzienlijke tot zware schade kan ontstaan. 2.25.
De ministers stellen dat de rapporten die aan het plan en de uitvoeringsbesluiten ten grondslag zijn gelegd in overeenstemming zijn over de kans op schade in relatie tot de grondsnelheid. Volgens de ministers is de EMS ontworpen voor natuurlijke, tektonische bevingen en niet voor geïnduceerde, ondiepe bevingen en leent deze schaal zich minder goed voor exacte discussies dan de schaal van Richter. De effecten van een geïnduceerde aardbeving hebben betrekking op een beperkt areaal, zodat het hierbij behorende schadebeeld verschilt van een natuurlijke aardbeving, aldus de ministers. Voorts wordt de intensiteit van een aardbeving volgens de EMS vastgesteld door te kijken naar hoe mensen deze hebben ervaren en niet door een analyse van de daadwerkelijke schade, zodat deze schaal volgens de ministers niet van doorslaggevende betekenis is. De ministers stellen voorts dat door het KNMI onderzoek is gedaan naar de schade die is veroorzaakt door de beving in 2001 en dat de resultaten hiervan zijn meegenomen in het TNO/KNMI-rapport. 2.25.
In het TNO/KNMI-rapport staat dat uit onderzoek van het KNMI en TNO naar de schade die op kan treden bij een ondiepe, geïnduceerde aardbeving, blijkt dat schade alleen op hoofdlijnen is te kwantificeren. De kans op het ontstaan van (lichte) schade kan gekwantificeerd worden, er wordt echter in geen van de (in het verleden uitgevoerde) onderzoeken een uitspraak gedaan over de ernst van de schade bij grotere magnitudes. Ondanks dat de modellen niet gekalibreerd kunnen worden aan historische data en een betere gekwantificeerde voorspelling van het aantal woningen met schade op dit moment niet mogelijk is, is het wel mogelijk om een globale schatting te geven van de te verwachten ernst van de schade. In het TNO/KNMI-rapport staat verder dat trillingen als gevolg van geïnduceerde aardbevingen een specifiek karakter hebben, dat verschilt van natuurlijke aardbevingen. Het verschil zit vooral in de korte duur van de trilling in combinatie met een hoge maximale versnelling of snelheid van de grondbeweging. De oorzaak hiervan is dat geïnduceerde aardbevingen veel dichter bij het aardoppervlak plaats vinden dan tektonische aardbevingen. Bestaande rekenmodellen laten zien hoe groot de kans is op lichte schade. De opgetreden schade bij een beving met magnitude van 3.5 laat zien dat ook matige schade kan ontstaan. Bij een aardbeving met een magnitude van 3.9, de maximaal te verwachten beving, wordt verwacht dat het aantal schadegevallen met matige schade zal toenemen, maar niet dat er schade in een hogere categorie (aanzienlijke tot zware schade) zal ontstaan. 2.25.
Gasalarm2 en [appellante sub 4] stellen terecht dat in het MER staat dat een aardbeving met een magnitude van 3 tot 3.9 vrijwel nooit schade veroorzaakt en dat dit niet in overeenstemming is met de conclusies in het TNO/KNMI-rapport. De ministers zijn er in de besluitvorming evenwel niet van uitgegaan dat bij een aardbeving met een magnitude van 3.9 geen schade ontstaat, maar zij hebben, zoals staat in de plantoelichting, onderkend dat hierbij schade aan gebouwen kan ontstaan. Hetgeen Gasalarm2 en [appellante sub 4] aanvoeren, biedt derhalve geen grond voor vernietiging van het instemmingsbesluit gasopslagplan. 2.25.
Dat, zoals Gasalarm2 en SOOB stellen, het TNO/KNMI-rapport niet ingaat op de bevingsintensiteit volgens de EMS, betekent niet dat de in dit rapport gegeven inschatting van de schade, die is vastgesteld op basis van de berekende maximale grondsnelheden, onjuist is. In het deskundigenbericht staat dat de indeling in intensiteit volgens de EMS, met 12 intensiteitgraden, in beginsel is opgesteld voor de beoordeling van natuurlijke bevingen en niet specifiek voor geïnduceerde bevingen. Ondanks hun relatief lage magnitude, tot maximaal 3.9 op de schaal van Richter, zijn geïnduceerde aardbevingen snel voelbaar. Dit komt door hun ondiepe hypocentra. De trillingen duren volgens het deskundigenbericht zelden langer dan enkele seconden, in tegenstelling tot natuurlijke bevingen, die langer duren. De intensiteiten worden per definitie achteraf bepaald omdat de schade en ervaringen van omwonenden via enquêtes hierbij worden betrokken. De intensiteit is dus geen parameter om voorspellingen mee te doen, aldus het deskundigenbericht. Hetgeen Gasalarm2 en SOOB hebben aangevoerd, biedt naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het niet toepassen van de indeling in intensiteit volgens de EMS zonder meer leidt tot een onderschatting van de schade die kan ontstaan bij aardbevingen. Anders dan Gasalarm2 en [appellant sub 1] stellen, is in het rapport 'Seismische hazard van geïnduceerde aardbevingen' van TNO en de KNMI van 20 december 2004, dat aan de in het TNO/KNMI-rapport berekende maximale grondsnelheden ten grondslag ligt, rekening gehouden met de plaatselijke bodemcondities. Voorts volgt uit het TNO/KNMI-rapport dat de schade die is ontstaan bij de aardbevingen in 2001 bij de totstandkoming van het rapport is betrokken. Ook is, anders dan Gasalarm2 stelt, de indeling van gebouwtype van de EMS, met klasse A tot F, in het TNO/KNMI-rapport toegepast. In het TNO/KNMI-rapport staat dat de meeste huizen in Nederland zijn opgetrokken uit metselwerk en kunnen worden geclassificeerd als klasse B en dat dit ook voor de meeste woningen in Bergen zal gelden. Dat het TNO/KNMI-rapport geen financiële vertaling van de schade bevat, betekent ten slotte niet dat de ministers de schade die ontstaat bij aardbevingen veroorzaakt door de voorziene ondergrondse gasopslag hebben onderschat. 2.25.
Wat betreft de stelling van Gasalarm2 en SOOB dat de ministers zich ten onrechte, onder verwijzing naar het TNO/KNMI-rapport, op het standpunt hebben gesteld dat bij een aardbeving met een magnitude van 3.9 matige schade, maar geen schade in een hogere categorie zal ontstaan, wordt als volgt overwogen. Prof. B.H. Hager van het MIT heeft tijdens de discussiebijeenkomst op 14 januari 2010 aangegeven dat de intensiteit van een aardbeving met een magnitude van 3.9 tussen de VI en VII, maar dichter bij de VII, ligt op de EMS, hetgeen betekent dat veel gebouwen van klasse B en enkele van klasse C matige schade lijden en dat enkele gebouwen van klasse B aanzienlijke tot zware schade lijden. In het door Gasalarm2 overgelegde rapport 'Maximale horizontale grondsnelheid bij bevingen in de Bergermeer' van 10 januari 2012, opgesteld door Cator en Van Zwet (hierna: het Cator en Van Zwet-rapport), staat dat het mogelijk is dat de in het TNO/KNMI-rapport voorspelde grondsnelheden van aardbevingen in de Bergermeer te laag zijn en dat de werkelijke schade van een aardbeving in de Bergermeer hoger kan uitvallen. In het NORSAR/NGI-rapport wordt op basis van extrapolatie van de gegevens die betrekking hebben op de aardbevingen in 2001 geconcludeerd dat een aardbeving met een magnitude van 3.9 een maximale intensiteit van VII+ op de EMS heeft. 2.25.5.
In de door de ministers overgelegde gezamenlijke reactie van het KNMI, TNO en Staatstoezicht op de Mijnen op het NORSAR/NGI-rapport van 12 januari 2012 staat dat de intensiteit-magnitude relatie een grote onzekerheid heeft die is gebaseerd op een uiterst beperkte hoeveelheid waarnemingen, waarbij effecten van de aardbevingen in 2001, die kort na elkaar plaatsvonden niet van elkaar konden worden gescheiden. Voorts is in het NORSAR/NGI-rapport geen verschil gemaakt tussen natuurlijke en geïnduceerde bevingen, aldus de gezamenlijke reactie. Anders dan Gasalarm2 en SOOB stellen, volgt uit het Cator en Van Zwet-rapport en het NORSAR/NGI-rapport niet zonder meer dat de conclusie in het TNO/KNMI-rapport dat bij een aardbeving met een magnitude van 3.9 geen aanzienlijke tot zware schade zal ontstaan onjuist is. Hierbij komt dat het Cator en Van Zwet-rapport is opgesteld door statistisch adviseurs zonder deskundigheid op het gebied van aardbevingen. Nu in het TNO/KNMI-rapport staat dat hierin een globale schatting is gegeven van de te verwachten ernst van de schade en dat deze alleen op hoofdlijnen is te kwantificeren, kan gelet op voormelde onbestreden opmerking van prof. B.H. Hager van het MIT niet worden uitgesloten dat bij een aardbeving met een magnitude van 3.9 aan sommige gebouwen zwaardere schade zal ontstaan. De Afdeling acht niet aannemelijk gemaakt dat de ministers de effecten van aardbevingen hebben onderschat. voorschriften aan opslagplan TAQA 2.
Gasalarm2 stelt dat de minister van EL&I niet heeft onderkend dat niet duidelijk is waar de centrale breukstructuur van het gasveld Bergermeer is gelegen, zodat het voorschrift dat voor de injectie van gas alleen die putten mogen worden gebruikt waarvan het doorsnijdingspunt in de reservoirlaag op een afstand van 200 meter hiervan is gelegen, zoals opgenomen in artikel 11 van het instemmingsbesluit opslagplan, ontoereikend is. De extensie van de centrale breukstructuur is volgens Gasalarm2 evenmin duidelijk. 2.26.
De minister van EL&I stelt dat de positie en extensie van de centrale breuk bekend zijn. TAQA heeft in haar schriftelijke uiteenzetting toegelicht dat put 6 de centrale breuk doorboort, waardoor de positie nauwkeurig bekend is. De richting van de breuk is door analyse van seismiek berekend, aldus TAQA. 2.26.
In het TNO Bouw en Ondergrond-rapport staat dat de temperatuurverlaging rond de putten de stabiliteit van de breuken niet beïnvloedt zolang een minimumafstand van 200 meter van de breuken wordt aangehouden. In het deskundigenbericht staat dat de afgelopen anderhalf jaar een gedetailleerde re-processing met herinterpretatie van de seismiek heeft plaatsgevonden. Hierdoor is een nauwkeuriger beeld ontstaan van de structuur van het reservoir en de breuken. De conclusie is dat de positie van de centrale breuk niet is gewijzigd ten opzichte van eerdere aannames. Overigens is put 6 dwars door de centrale breuk heen geboord. Op dit punt is de exacte situering van de breuk ook los van de seismiek bekend. Gasalarm2 heeft het deskundigenbericht op dit punt niet gemotiveerd betwist. De Afdeling acht niet aannemelijk gemaakt dat artikel 11 van het instemmingsbesluit opslagplan niet adequaat is. 2.
Gasalarm2 stelt voorts dat in het instemmingsbesluit opslagplan ten onrechte geen lage injectiesnelheid is voorgeschreven bij putten die relatief dicht bij breuken zijn gelegen. De verplichting voor TAQA om de micro-seimische activiteit in het gasveld Bergermeer te monitoren en een studie te overleggen naar de invloed van de snelheid van spanningsveranderingen op de seimische respons van het reservoir, zoals opgenomen in de artikelen 6 en 7 van het instemmingsbesluit opslagplan, is volgens Gasalarm2 en [appellant sub 12] onvoldoende om te voorkomen dat onaanvaardbare seismische risico's ontstaan. 2.27.
In het TNO Bouw en Ondergrond-rapport zijn geen specifieke waarden gegeven omtrent de aan te houden injectiesnelheid bij putten die dicht bij de breuken zijn gelegen, daarvan heeft de minister van EL&I in het instemmingsbesluit opslagplan opgenomen dat hier een nadere studie naar moet worden verricht door TAQA. Voorts dient TAQA volgens de minister het gasveld Bergermeer te monitoren en kunnen op basis van de inzichten die hieruit voortkomen de activiteiten in het gasveld worden bijgesteld of worden stopgezet. 2.27.
Gasalarm2 stelt terecht dat in het instemmingsbesluit opslagplan niet is voorgeschreven dat bij putten die relatief dicht bij breuken zijn gelegen een lage injectiesnelheid dient te worden aangehouden, zoals is aanbevolen in het TNO Bouw en Ondergrond-rapport. TAQA heeft ter voldoening aan de verplichting nader onderzoek te verrichten naar de invloed van snelheid van spanningsveranderingen op de seismische respons van het reservoir het GeoMechanics-rapport laten opstellen. In dit rapport staat, zoals is overwogen in 2.24.6, dat de voorziene snelheid van injectie en productie van gas geen significant effect heeft op de stabiliteit van het reservoir en de breuk. Alleen bij injectie- en productiesnelheden die ver boven de technische mogelijkheden van de installaties liggen, zal de druk een klein destabiliserend effect hebben, aldus het Geo-Mechanics-rapport. De minister van EL&I heeft, gelet hierop, in redelijkheid kunnen besluiten in het instemmingsbesluit opslagplan geen voorschriften op te nemen omtrent de injectiesnelheid van gas. 2.
Gasalarm2 stelt dat in het instemmingsbesluit opslagplan ten onrechte niet is vastgelegd wat de maximale dynamische drukgradiënten zijn die in het reservoir bij injectie en productie toelaatbaar zijn, noch dat het toelaatbare drukverschil tussen de twee compartimenten van het reservoir maximaal 5 bar mag zijn. Voorts stelt Gasalarm2 dat in het instemmingsbesluit opslagplan ten onrechte voorschriften ontbreken omtrent de perioden gedurende welke gas mag worden geïnjecteerd en geproduceerd, alsmede voorschriften omtrent een minimaal aan te houden reservoirdruk. 2.28.
De minister stelt dat op voorhand niet kan worden vastgesteld hoe groot het drukverschil tussen de twee compartimenten van het reservoir mag zijn, zodat hierover in het instemmingsbesluit opslagplan geen voorschriften zijn opgenomen. Wel dient TAQA micro-seismische monitoringstechnieken toe te passen om het effect van gasinjectie en gasproductie op de breuk tussen de verschillende compartimenten te monitoren en deze zo nodig bij te stellen zodat geen verhoogde seismiciteit optreedt. 2.28.
In het deskundigenbericht staat dat voor het ontstaan van aardbevingen de ondergrens van de reservoirdruk van belang is. Samen met de maximale druk wordt dan het werkbereik begrensd waarbinnen elk jaar wordt geïnjecteerd, dan wel gewonnen. In het instemmingsbesluit opslagplan zijn geen grenzen gesteld voor de minimaal aan te houden gemiddelde druk in het reservoir. Voorts staat in het deskundigenbericht dat het gesteente in het reservoir een zeer hoge permeabiliteit heeft, waardoor de druk zich snel binnen het reservoir verspreidt en er geen sprake is van hoge drukgradiënten. In het deskundigenbericht staat verder dat door TNO Bouw en Ondergrond onderzoek is gedaan naar drukverschillen tussen de twee reservoirdelen, waarvan de resultaten zijn vastgelegd in het rapport 'Effects of differential pressures across the central Bergermeer fault' van 16 januari
In dit rapport zijn geen maximaal veilige drukverschillen tussen de twee reservoirdelen gedefinieerd. Daarbij is in overweging genomen dat zelfs bij een gelijke druk tussen de twee reservoirdelen er verschuiving in het breukvlak mogelijk is. TAQA is voornemens de opslag zo te beheren dat het verschil in druk tussen de twee reservoirdelen zo klein mogelijk blijft, aldus het deskundigenbericht. 2.28.
Volgens het deskundigenbericht is in het reservoir geen sprake van hoge drukgradiënten. Gasalarm2 heeft het deskundigenbericht op dit punt niet gemotiveerd betwist. Anders dan Gasalarm2 stelt, heeft de minister van EL&I zich derhalve niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat het niet noodzakelijk was in het instemmingsbesluit opslagplan hieromtrent voorschriften op te nemen. 2.28.
Dat een drukverschil tussen de twee delen van het reservoir, alsmede een lage druk in het reservoir, kan leiden tot een toename van seismische activiteit betekent, anders dan Gasalarm2 stelt, niet zonder meer dat de minister van EL&I in het instemmingsbesluit opslagplan hieromtrent voorschriften had moeten opnemen. Nu niet duidelijk was bij welke druk en bij welk drukverschil een toename van seismische activiteit was te verwachten en een (micro)seismisch monitoringssysteem om de seismische respons van het reservoir te bepalen, is voorgeschreven, ziet de Afdeling niet dat de minister niet in redelijkheid kon volstaan met monitoring die inzicht verschaft in de seismische respons van het gasveld. Op basis hiervan kunnen de activiteiten immers worden bijgesteld door bijvoorbeeld het injectietempo aan te passen, de verdeling van de injectievolumes over de verschillende putten aan te passen of kunnen de activiteiten worden stopgezet. Indien uit de monitoring blijkt dat een ontoelaatbare toename van seismische activiteit wordt gemeten kan dit bovendien aanleiding zijn voor het alsnog opnemen van voorschriften in het instemmingsbesluit opslagplan. 2.28.
Het doel van de voorziene ondergrondse opslag is onder meer gelegen in het beschermen van de leveringszekerheid van het Nederlandse aardgassysteem en het beschermen tegen plotselinge aanvoeronderbrekingen en tekorten aan gas. Gelet hierop hebben de ministers zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het niet opportuun is om in het instemmingsbesluit opslagplan voor te schrijven dat gas uitsluitend in bepaalde periodes mag worden geïnjecteerd en geproduceerd. 2.
Gasalarm2 stelt voorts dat het door TAQA opgestelde plan van maatregelen om bodembewegingen te voorkomen of te beperken, zoals voorgeschreven in artikel 10 van het instemmingsbesluit opslagplan, onvoldoende concrete maatregelen bevat. 2.29.
Ingevolge artikel 10 van het instemmingsbesluit opslagplan beschikt TAQA over een plan, dat is opgesteld ten genoegen van de Inspecteur-generaal der Mijnen en is overgelegd aan de minister van EL&I, waarin is vastgelegd welke maatregelen TAQA neemt om bodembeweging te voorkomen of te beperken op basis van de metingen die met het (micro)seismische monitoringssysteem zijn verkregen. 2.29.
TAQA heeft op 31 maart 2011 het in artikel 10 van het instemmingsbesluit opslagplan voorgeschreven plan van maatregelen ter voorkoming of beperking van bodembewegingen overgelegd. Bij brief van 13 mei 2011 heeft de Inspecteur-generaal der Mijnen zijn instemming hiermee verleend. In het plan van maatregelen is een veiligheidmanagementsysteem met bijhorende beheersacties opgenomen. Hetgeen Gasalarm2 aanvoert, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het in artikel 10 van het instemmingsbesluit opslagplan opgenomen voorschrift niet toereikend is. Reeds hierom kan hetgeen Gasalarm2 stelt niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Voor zover Gasalarm2 bezwaren heeft tegen de inhoud van het plan van maatregelen, overweegt de Afdeling dat in deze procedure slechts artikel 10 van het instemmingsbesluit opslagplan aan de orde is en niet de inhoud van het plan van maatregelen. 2.
Gasalarm2 en Milieudefensie stellen voorts dat het instemmingsbesluit opslagplan ten onrechte niet voorziet in een voorschrift omtrent voortijdige beëindiging van de gasopslag in geval van aardbevingen met een uitzonderlijk hoge magnitude of frequentie. 2.30.
De minister van EL&I heeft zich op het standpunt gesteld dat het opnemen van een voorschrift over voortijdige beëindiging van de gasopslag in geval van aardbevingen met een uitzonderlijk hoge magnitude of frequentie in het instemmingsbesluit opslagplan geen toegevoegde waarde heeft, nu de Mijnbouwwet voldoende mogelijkheden biedt om in te grijpen en maatregelen te nemen indien dat nodig is. 2.30.
De minister van EL&I heeft op grond van de Mijnbouwwet bevoegdheden om in geval van aardbevingen met een uitzonderlijk hoge magnitude of frequentie in te grijpen. Ingevolge artikel 36, derde lid, van de Mijnbouwwet, gelezen in samenhang met het eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 39, eerste lid, aanhef en onder b, kan de minister van EL&I zijn instemming met het opslagplan intrekken of de beperkingen en voorschriften wijzigen in verband met het risico ten gevolge van beweging van de aardbodem. Ingevolge artikel 50 van de Mijnbouwwet, gelezen in samenhang met artikel 49, kan de minister van EL&I in gevallen waarin ernstige aantasting van de veiligheid ontstaat of dreigt te ontstaan, dan wel vanwege het beperken van schade ten gevolge van bewegingen van de aardbodem, maatregelen voorschrijven ten aanzien van de gasopslag. De minister van EL&I heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in het licht hiervan geen aanleiding bestond om in het instemmingsbesluit opslagplan de door Gasalarm2 en Milieudefensie gewenste voorschriften omtrent voortijdige beëindiging van de gasopslag op te nemen. 2.
Gasalarm2 stelt voorts dat in het instemmingsbesluit opslagplan ten onrechte niet is voorgeschreven dat de reservoirdruk in de toekomst niet verder mag worden verhoogd dan de op grond van artikel 2 van het instemmingsbesluit opslagplan toegestane maximale druk van 133 bar. Ten slotte stelt Gasalarm2 dat in het instemmingsbesluit opslagplan ten onrechte niet is opgenomen wat er met het gasveld zal gebeuren indien de gasopslag wordt beëindigd. 2.31.
De minister van EL&I stelt dat nog onvoldoende onderzoek is verricht om een besluit te kunnen nemen over eventuele verdere verhoging van de toegestane maximale druk in het reservoir, dan wel om te beslissen dat de thans toegestane maximale druk in het reservoir nimmer zal worden verhoogd. Nu de verwachting is dat de voorziene ondergrondse gasopslag 50 jaar in bedrijf zal zijn, is het volgens de minister niet opportuun om thans beslissingen te nemen over de beëindiging hiervan. 2.31.
In de aan het besluit ten grondslag liggende onderzoeken is uitgegaan van een maximale reservoirdruk van 133 bar. Mocht TAQA de reservoirdruk willen verhogen dan dient zij hiertoe een aanvraag om wijziging van het opslagplan in te dienen. Belanghebbenden kunnen tegen een besluit op deze aanvraag rechtsmiddelen aanwenden. Voorts heeft de minister van EL&I zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen aanleiding bestond om in het instemmingsbesluit opslagplan voorschriften op te nemen omtrent beëindiging van de gasopslag. Ingevolge artikel 39 van het Mijnbouwbesluit dient TAQA immers voor het beëindigen van de gasopslag een sluitingsplan op te stellen waarmee de minister van EL&I dient in te stemmen en waartegen door belanghebbenden rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Aanvaardbaarheid 2.
Het vorenoverwogene overziende, komt de Afdeling tot de slotsom dat de ministers zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het risico op aardbevingen dat met het plan gepaard gaat aanvaardbaar is. 2.32.
De ministers hebben zich, zoals is overwogen in 2.24.3 tot 2.24.9, niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat de maximale magnitude van aardbevingen die kunnen ontstaan vanwege de voorziene ondergrondse gasopslag in het gasveld Bergermeer 3.9 op de schaal van Richter is en dat de kans op een aardbeving met een

🔗 Naar officiële bron

AI-uitleg op basis van de officiële wettekst. Indicatief, vervangt geen juridisch advies.