ECLI:NL:RVS:2013:BZ0794

201107906/1/A

1. Datum uitspraak: 6 februari 2013 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van:
2. de in bijlage 1 vermelde corporaties,
3. de in bijlage 2 vermelde corporaties (hierna tezamen ook: de betalende corporaties), appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 10 juni 2011 in de in bijlagen 1 en 2 genoemde zaaknummers in de gedingen tussen: de betalende corporaties en het Centraal Fonds Volkshuisvesting (hierna: het Fonds). Procesverloop Bij onderscheiden besluiten van 22 december 2009, 2 maart 2010 en 16 maart 2010 heeft het Fonds aan 122 woningcorporaties bijzondere projectsteun voor het jaar 2008 verleend (hierna ook: de steunbesluiten). Bij onderscheiden besluiten van 9 september 2010 heeft het Fonds de door de betalende corporaties daartegen gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard. Bij uitspraak van 10 juni 2011 heeft de rechtbank de door de betalende corporaties daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben de betalende corporaties hoger beroepen ingesteld. Het Fonds heeft een verweerschrift ingediend. De in bijlage 2 vermelde corporaties en het Fonds hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 augustus 2012, waar de in bijlage 1 vermelde corporaties, vertegenwoordigd door mr. M.A. Grapperhaus, advocaat te Amsterdam, de in bijlage 2 vermelde corporaties, vertegenwoordigd door mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam, en het Fonds, vertegenwoordigd door mr. J. Bootsma, advocaat te Den Haag, vergezeld van drs. G.M. Bruin, werkzaam bij het Fonds, zijn verschenen. De stichting Woningstichting Wierden en Borgen heeft haar hoger beroep ingetrokken. Overwegingen
4. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. 1.
5. Het Fonds heeft aan de besluiten van 9 september 2010 ten grondslag gelegd dat de betalende corporaties geen belanghebbenden zijn bij de steunbesluiten, omdat hun belangen niet rechtstreeks bij die besluiten zijn betrokken. Het Fonds heeft zich in dat verband op het standpunt gesteld dat de aanwezigheid van een dwingend bestemmingsverband tussen de bijdrageheffing bijzondere projectsteun die zij hebben moeten betalen en de bijzondere projectsteun die aan de woningcorporaties in de zogenoemde aandachtwijken is verstrekt, niet betekent dat aan het belanghebbendenvereiste van artikel 1:2 van de Awb voorbij kan worden gegaan of dat dit begrip op andere wijze moet worden uitgelegd. 1.
6. De betalende corporaties komen op tegen het oordeel van de rechtbank dat zij niet als belanghebbenden bij de steunbesluiten zijn aan te merken en dat hun bezwaren tegen deze besluiten daarom terecht niet-ontvankelijk zijn verklaard. Rechtstreeks betrokken belang
7. De in bijlage 1 vermelde corporaties betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat tussen de heffing en de steunbesluiten een aantal relevante schakels zit en dat de heffing niet noodzakelijkerwijs leidt tot steunverlening, zodat de belangen van de betalende corporaties niet rechtstreeks bij de steunbesluiten zijn betrokken. Zij voeren in dit verband aan dat uit het systeem van de bijzondere projectsteun volgt dat een eventueel overschot - dat ontstaat als er minder projecten dan voorzien in aanmerking komen voor bijzondere projectsteun en er derhalve budget overblijft - moet worden teruggegeven aan de betalende corporaties. Verder voeren zij aan dat de directeur van het Fonds ter zitting bij de Afdeling in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 2 november 2011 in zaak nr. 201100211/1/H2 heeft laten weten dat ten onrechte uitgekeerde steun wordt teruggevorderd en in mindering zal worden gebracht op toekomstige heffingen. De heffingsbesluiten en de steunbesluiten kunnen derhalve niet los van elkaar worden gezien, aldus de in bijlage 1 vermelde corporaties. 2.
8. Ingevolge artikel 71e, tweede lid, van de Woningwet, is elke toegelaten instelling die op 1 januari van een kalenderjaar als zodanig bestaat, over dat kalenderjaar een bijdrage aan het Fonds verschuldigd. Het Fonds bepaalt de hoogte van de bijdrage volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te geven voorschriften. Het besluit tot bepaling van de hoogte van de bijdrage behoeft de instemming van de minister voor Wonen, Wijken en Integratie. De in artikel 71e bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (hierna: het BCFV). Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het BCFV, zoals dat gold met ingang van 6 oktober 2008 (Stb. 2008, 389) verstrekt het Fonds op hun aanvraag aan toegelaten instellingen subsidie ter tegemoetkoming in de kosten van werkzaamheden welke door die toegelaten instellingen in het belang van de volkshuisvesting worden uitgevoerd. Ingevolge het tweede lid verstrekt het Fonds op hun aanvraag aan toegelaten instellingen subsidie ter tegemoetkoming in de kosten van werkzaamheden welke in het belang van de volkshuisvesting door die toegelaten instellingen worden uitgevoerd in het kader van de aanpak van problemen en achterstanden in een wijk of wijken, genoemd in de bijlage bij dit besluit. Ingevolge artikel 2a verstrekt het Fonds slechts subsidie als bedoeld in artikel 2, eerste of tweede lid, voor zover het over voldoende middelen beschikt als verkregen uit het bedrag, bedoeld in artikel 9, onderdeel b respectievelijk c. Ingevolge artikel 3a, eerste lid, verstrekt het Fonds slechts subsidie als bedoeld in artikel 2, tweede lid, ten behoeve van de additionele inzet door de aanvragende toegelaten instelling. Ingevolge het tweede lid verstrekt het Fonds zodanig subsidie als bedoeld in artikel 2, tweede lid, dat per wijk het maximale subsidiebedrag, genoemd in de bijlage bij dit besluit, jaarlijks niet wordt overschreden. Ingevolge artikel 9, aanhef en onder b en c, bestaat de bijdrage, bedoeld in artikel 71e, tweede lid, van de Woningwet, uit de som van een bedrag ten behoeve van het verstrekken van subsidie als bedoeld in artikel 2, eerste lid, en een bedrag ten behoeve van het verstrekken van subsidie als bedoeld in artikel 2, tweede lid. 2.
9. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 2 november 2011 in zaak nr. 201100211/1/H2 (overweging 2.6.2), is tussen de heffingsbesluiten en de steunbesluiten een dwingend bestemmingsverband aanwezig, in die zin dat de opbrengst van de bijzondere bijdrageheffing uitsluitend en volledig bestemd is voor de financiering van de bijzondere projectsteun ten behoeve van de wijkenaanpak en derhalve de bijzondere bijdrageheffing integrerend onderdeel uitmaakt van de in het Gewijzigde BCFV vervatte steunmaatregelen. De Afdeling baseerde zich daarbij onder andere op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (thans het Hof van Justitie van de Europese Unie; hierna: het Hof van Justitie) van 13 januari 2005, C-174/02, punten 25 en 26, Streekgewest Westelijk Noord-Brabant (www.curia.europa.eu). Naar het oordeel van de Afdeling maakt de vaststelling dat een dwingend bestemmingsverband aanwezig is de betalende corporaties evenwel niet rechtstreeks belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, bij de steunbesluiten. Daarbij wordt het volgende in aanmerking genomen. Het Fonds verstrekt ingevolge artikel 2, tweede lid, van het BCFV subsidie aan corporaties ter tegemoetkoming van de kosten van werkzaamheden welke in het belang van de volkshuisvesting door die corporaties worden uitgevoerd in het kader van de wijkenaanpak. Ingevolge artikel 9, aanhef en onder c, bestaat de door de betalende corporaties aan het Fonds verschuldigde bijdrage, bedoeld in artikel 71e, tweede lid, van de Woningwet onder meer uit een bedrag ten behoeve van het verstrekken van die subsidies. Nu de door de betalende corporaties betaalde bijdragen via het Fonds worden verstrekt, kan evenwel niet worden nagegaan bij welke individuele steunontvangende corporaties de bijdrage van een individuele betalende corporatie terecht is gekomen. Verder neemt de Afdeling in aanmerking dat, naar de rechtbank terecht heeft overwogen, er een aantal relevante schakels zit tussen de heffingen en de steunbesluiten. Een corporatie die in aanmerking wenst te komen voor bijzondere projectsteun dient daartoe ingevolge artikel 2, tweede lid, van de BCFV een aanvraag in te dienen bij het Fonds. In de Aanvullende beleidsregels 2008 van het Fonds (blz. 10-11) is vermeld dat het Fonds de aanvragen aan de hand van een aantal criteria beoordeelt. Hieruit volgt dat, naar de rechtbank evenzeer terecht heeft overwogen, heffing niet zonder meer tot steunverlening leidt. Gelet op het vorenstaande kan dan ook niet worden staande gehouden dat de financiële belangen van de betalende corporaties rechtstreeks zijn betrokken bij de steunbesluiten in de zin van artikel 1:2 van de Awb. Het betoog faalt. Volkshuisvestelijke taken
10. Voor zover de in bijlage 2 vermelde corporaties betogen dat de rechtbank eraan is voorbijgegaan dat hetgeen zij moeten afdragen ten behoeve van de steunverlening door hen niet kan worden besteed aan hun volkshuisvestelijke taken en zij daarom rechtstreeks worden getroffen in hun belang, faalt dit betoog reeds omdat het eraan voorbijgaat dat niet de hier aan de orde zijnde steunbesluiten, maar de heffingsbesluiten er de oorzaak van zijn dat de betalende corporaties minder aan hun volkshuisvestelijke taken kunnen besteden. Concurrentiebelang
11. De in bijlage 2 vermelde corporaties betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de betalende corporaties niet worden geraakt in hun concurrentiebelang, aangezien zij niet in hetzelfde verzorgingsgebied opereren als de steunontvangende corporaties. Zij voeren hiertoe aan dat zich onder de in bijlage 2 vermelde corporaties wel degelijk corporaties bevinden die in hetzelfde verzorgingsgebied opereren als enkele steunontvangende corporaties, mede omdat laatstgenoemde corporaties ook buiten de aandachtwijken opereren. Daar komt bij dat de steunontvangende corporaties kunnen fuseren met corporaties die zich buiten hun verzorgingsgebied bevinden. Dit soort fusies vindt ook met enige regelmaat plaats. De uitbreiding van het verzorgingsgebied van de steunontvangende corporaties is dan ook, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen toekomstige onzekere gebeurtenis. Nu de steun niet afhankelijk is gesteld van de financiële situatie van de steunontvangende corporaties vergroot deze hun investeringscapaciteit. De betalende corporaties worden door de steunbesluiten daarom wel degelijk geraakt in hun concurrentiebelang, aldus de in bijlage 2 vermelde corporaties. 4.
12. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (o.a. uitspraak van 13 april 2011 in zaak nr. 201006774/1/H2), kan een derde op grond van zijn concurrentiepositie als belanghebbende bij een besluit tot subsidieverlening worden aangemerkt indien de subsidie strekt tot ondersteuning van bedrijfsactiviteiten, uit te voeren binnen hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied als waarbinnen de derde werkzaam is. Daarbij kan worden meegewogen dat de met subsidie ondersteunde bedrijfsactiviteiten kunnen leiden tot omzetverlies bij de derde. Voorts kunnen ook potentiële concurrenten als belanghebbende worden aangemerkt indien zij concrete plannen hebben en zijn begonnen met de uitvoering daarvan. 4.
13. Niet in geschil is dat de bijzondere projectsteun strekt tot ondersteuning van bedrijfsactiviteiten van de steunontvangende corporaties en dat de betalende corporaties in hetzelfde marktsegment als de steunontvangende corporaties opereren. Door de betalende corporaties is ter zitting bij de rechtbank evenwel erkend dat een groot deel van hen niet in hetzelfde verzorgingsgebied werkzaamheden uitoefent als de steunontvangende corporaties, zodat in zoverre niet kan worden staande gehouden dat alle betalende corporaties door de bijzondere projectsteun worden geraakt in hun concurrentiepositie. Uit door de betalende corporaties overgelegde stukken blijkt dat fusies tussen steunontvangende en betalende corporaties plaatsvinden, waardoor steunontvangende corporaties die nu nog in een ander verzorgingsgebied actief zijn, in hetzelfde verzorgingsgebied actief kunnen worden als de betalende corporaties. Hoewel de steunontvangende corporaties aldus hun werkterrein kunnen uitbreiden en daarmee actief kunnen worden in het verzorgingsgebied van een of meer betalende corporaties, gaat het, nu er nog geen concrete fusieplannen zijn, naar de rechtbank terecht heeft overwogen, om een toekomstige onzekere gebeurtenis, zodat daarin geen actueel concurrentiebelang is gelegen. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat voor betalende corporaties die wel werkzaam zijn in hetzelfde verzorgingsgebied als steunontvangende corporaties, geldt dat zij niet hebben aangetoond dat de steunbesluiten rechtstreeks gevolgen hebben voor hun concurrentiepositie. Niet aannemelijk is gemaakt dat de bijzondere projectsteun kan leiden tot omzetverlies bij deze corporaties. Gelet op het vorenstaande bestaat in dit geval geen grond voor het oordeel dat de betalende corporaties op grond van hun concurrentiebelangen als belanghebbenden moeten worden aangemerkt bij de steunbesluiten. Het betoog faalt. Dwingend bestemmingsverband
14. De in bijlage 2 vermelde corporaties betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het arrest van het Hof van Justitie van 13 januari 2005, C-174/02, Streekgewest Westelijk Noord-Brabant (www.curia.europa.eu) geen aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat het belang van de corporaties wegens de samenhang tussen de heffingsbesluiten en de steunbesluiten reeds om die reden rechtstreeks betrokken zou zijn bij de steunbesluiten. Zij voeren in dit verband aan dat het gelet op de rechtspraak van het Hof van Justitie niet zo kan zijn dat zij - gezien hun bezwaren tegen de heffing - niet kunnen opkomen tegen de besluiten waarbij de steun aan de onderscheiden corporaties in de aandachtwijken is toegekend en dat uit het arrest van het Hof van Justitie niet volgt dat uitsluitend in een procedure gericht tegen het heffingsbesluit belanghebbendheid wordt aangenomen, ongeacht of sprake is van concurrentievervalsing. 5.
15. In het arrest van 13 januari 2005 (punt 19) heeft het Hof van Justitie overwogen dat een justitiabele er belang bij kan hebben zich voor de nationale rechter te beroepen op de rechtstreekse werking van het uitvoeringsverbod van artikel 93, derde lid, laatste volzin, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: het EG-verdrag) (thans artikel 108, derde lid, van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie; hierna: het VWEU), niet alleen om de negatieve gevolgen ongedaan te laten maken van de door de onrechtmatige steunverlening teweeggebrachte concurrentievervalsing, maar ook om terugbetaling te verkrijgen van een heffing die in strijd met die bepaling is geïnd. In het laatste geval doet de vraag of de justitiabele wordt geraakt door de concurrentievervalsing die het gevolg is van de steunmaatregel niet ter zake voor de beoordeling van zijn procesbelang. Er dient slechts rekening te worden gehouden met het feit dat de justitiabele aan een heffing is onderworpen die integrerend deel uitmaakt van een steunmaatregel die in strijd met het in deze bepaling neergelegde verbod tot uitvoering is gebracht, aldus het Hof van Justitie. 5.
16. Anders dan de in bijlage 2 vermelde corporaties betogen, volgt uit voormeld arrest van het Hof van Justitie niet dat, reeds omdat sprake is van een dwingend bestemmingsverband in de zin van punt 26 van dat arrest tussen de heffingsbesluiten en de steunbesluiten, de belangen van de corporaties die rechtstreeks bij de heffingsbesluiten zijn betrokken ook rechtstreeks bij de steunbesluiten zijn betrokken. Uit voormeld arrest volgt slechts dat de betalende corporaties hun staatssteunrechtelijke bezwaren tegen de heffingsbesluiten moeten kunnen voorleggen aan de rechter. De Afdeling merkt op dat dit ook is gebeurd in de procedure waarin de heffingsbesluiten voorlagen en die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2011 in zaak nr. 201100211/1/H
17. Het betoog faalt. Terugvorderen van onrechtmatig verleende steun
18. De in bijlage 2 vermelde corporaties betogen dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan haar uitspraak van 26 november 2010, LJN BO5098 (www.rechtspraak.nl), waarin zij heeft geoordeeld dat de heffingsbesluiten moeten worden aangemerkt als verboden staatssteun. Omdat de heffing een integrerend onderdeel is van de steunmaatregel, geldt volgens de in bijlage 2 vermelde corporaties dat ook de steunmaatregelen verboden staatssteun inhouden. Staatssteun die, zoals hier het geval is, in strijd met artikel 108, derde lid, van het VWEU wordt verstrekt moet worden teruggevorderd, waarbij geldt dat degene die terugvordering verlangt geen belang hoeft te stellen, aldus de in bijlage 2 vermelde corporaties. Bij brief van 24 juli 2012 hebben de in bijlage 2 vermelde corporaties hun betoog aangevuld naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2011 in zaak nr. 201100211/1/H
19. Zij wijzen erop dat de Afdeling in die uitspraak onder meer heeft beoordeeld of de bijzondere projectsteun voor 2008 en 2009 voldoet aan de criteria, opgenomen in de beschikking van de Europese Commissie (hierna: de Commissie) van 28 november 2005 betreffende de toepassing van artikel 86, tweede lid, van het EG-verdrag (thans artikel 106, tweede lid, van het VWEU) op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst die aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen wordt toegekend (PB 2005 L 312) (de DAEB-beschikking). De in bijlage 2 vermelde corporaties wijzen er voorts op dat de Afdeling bij die beoordeling heeft betrokken dat in de subsidiebesluiten aan de corporaties die in de jaren 2008 en 2009 bijzondere projectsteun ontvangen onder meer de verplichting is opgelegd dat de eindafrekening tevens bestaat uit een verslag waarin wordt verantwoord dat - voor zover relevant - de besteding van de subsidie voldoet aan de in de beschikking van de Commissie van 15 december 2009 (C