ECLI:NL:RVS:2014:4116

(1)Ik verzoek u in uw conclusie in te gaan op de vraag wat het rechtskarakter is van de onderscheiden reacties die een bestuursorgaan op een melding kan geven. Hierbij valt te onderscheiden

(1a)een reactie binnen vier weken inhoudende dat met de uitweg wordt ingestemd dan wel inhoudende dat deze wordt verboden,

(1b)een reactie op de melding buiten de termijn van vier weken alsmede

(1c)de eventuele gevolgen van het door het bestuursorgaan verbinden van voorwaarden aan de instemming. Daarbij ware aandacht te besteden aan

(1d)de gevolgen van de onderscheiden reacties voor de rechtsbescherming van zowel de melder als van eventuele derde-belanghebbenden, dit mede in het licht van de mogelijkheid dat een reactie op een melding achterwege wordt gelaten.

(2)Ik verzoek u hierbij tevens samenhangende aspecten te betrekken. Daarbij kan worden gedacht aan

(2a)het moment van inwerkingtreding van het rechtsgevolg,

(2b)een mogelijke plicht tot publicatie met het oog op derde-belanghebbenden,

(2c)instemming van rechtswege na afloop van vier weken,

(2d)het vraagstuk van de formele rechtskracht, en

(2e)gevolgen en mogelijkheden van derde-belanghebbenden een aanvraag te doen tot het verbieden van de uitweg dan wel een aanvraag te doen tot het verbinden van voorwaarden aan de acceptatie,

(2f)mogelijkheden tot verlenging van de termijn van vier weken en

(2g)mogelijkheden tot het verbinden van voorwaarden aan de acceptatie en de gevolgen indien ten onrechte voorwaarden aan de acceptatie zijn verbonden alsmede

(2h)de mogelijke gevolgen van het niet voldoen aan in de APV opgenomen vormvereisten voor het doen van een melding.

(3)In de Model APV<i>(zie noot 1)</i> komen, naast de vorm van een melding in een voorwaardelijke verbodsbepaling zoals bij de uitweg het geval is, ook andere vormen van meldingenstelsels voor. Het gaat dan om een melding als voorwaarde voor een uitzondering op de vergunningplicht (het houden van een klein evenement als uitzondering op de vergunningplicht voor evenementen, artikel 2:25 Model-APV), en een melding in de vorm van een gebod (regulering paracommerciële rechtspersonen, artikel 2:34b Model-APV-varianten; het plaatsen van voorwerpen op, in of boven openbaar water, artikel 5:24 Model-APV). Ik verzoek u in uw conclusie ook deze andere vormen van meldingenstelsels te betrekken.

(4)Ik verzoek u in uw conclusie tevens aandacht te besteden aan de mogelijke gevolgen van het kiezen van een bepaalde lijn voor meldingenstelsels voorkomend in andere regelingen (zoals bijvoorbeeld de milieuregelgeving en het Bouwbesluit 2012).

(5)Daarnaast verzoek ik u in uw conclusie in te gaan op mogelijke gevolgen van het kiezen van een bepaalde lijn ten aanzien van meldingenstelsels voor de beroepbaarheid van rechtsoordelen van bestuursorganen over de toepasselijkheid van wettelijke bepalingen door bevoegde bestuursorganen. Het gaat hierbij om de buitenwettelijke reacties van bestuursorganen op de vraag of een bepaalde activiteit al dan niet vergunningplichtig is of is toegestaan, bekend als de rechtsoordelenjurisprudentie". De door mij genomen conclusie geeft voorlichting aan het college, maar bindt het college niet (art. 8:12a, achtste lid, Awb). 2.3 De opbouw van deze conclusie is als volgt. Eerst wordt onder punt 3 de problematiek van het rechtskarakter van de reacties van bestuursorganen naar aanleiding van een melding in algemene zin geschetst. Daarbij besteed ik ook aandacht aan de bestuurlijke rechtsoordelen. Daarna bespreek ik onder punt 4 diverse categorieën meldingenstelsels (onder meer - conform het verzoek van de voorzitter - die in de model APV,<i>(zie noot 2)</i> milieuregelgeving en het Bouwbesluit), waarbij wordt aangegeven wat, mede gelet op de rechtspraak van de diverse bestuursrechters en soms de wetgeving, het rechtskarakter is van de verschillende reacties die het bestuursorgaan in die stelsels kan geven. Daarbij wordt aandacht besteed aan de gevolgen hiervan voor de rechtsbescherming van zowel de melder als derde belanghebbenden. Onder dit punt neem ik ook een standpunt in over het rechtskarakter van de daadwerkelijke (reële) reacties van het bestuursorgaan die zich voordoen in het meldingenstelsel voor de aanleg van een uitweg in de model APV en de APV’s van Leeuwarden en Stein, de uitdrukkelijke acceptatie of instemming (al dan niet onder voorschriften) en de oplegging van een verbod, alle binnen de in de APV’s voorgeschreven beslistermijn van vier weken. Bovendien beantwoord ik voor deze daadwerkelijke reacties de vragen betreffende de inwerkingtreding van de reactie, de mogelijke plicht tot publicatie, het vraagstuk van de formele rechtskracht en de gevolgen en mogelijkheden van derde belanghebbenden om een aanvraag te doen tot het verbieden van een uitweg of tot het verbinden van voorschriften aan de instemming. Onder punt 5 komen de overige, (veelal) aan de specifieke situaties in de zaken Leeuwarden en Stein gerelateerde, vragen aan de orde. Daarbij gaat het om het rechtskarakter van het achterwege blijven van een reactie, het rechtskarakter van een daadwerkelijke (reële) reactie na de beslistermijn van vier weken, de mogelijkheid om de beslistermijn te verlengen, de mogelijkheid om voorschriften aan de acceptatie te verbinden en de gevolgen van het niet voldoen aan de in de APV’s opgenomen vormvereisten voor een melding. Punt 6 bevat een korte beschouwing naar aanleiding van de belangrijkste bevindingen van de conclusie. Ten slotte merk ik op dat ik in deze conclusie niet inga op de vraag of reacties op de melding in beide zaken, voor zover die kwalificeren als een besluit, inhoudelijk rechtmatig zijn.

1. Het rechtskarakter van de reactie van een bestuursorgaan op een melding: achtergrond en spanning 3.1 De hoofdvraag van de conclusie betreft het rechtskarakter van de reactie van een bestuursorgaan op een melding. In het stelsel van de Awb gaat het dan om de vraag of deze reactie gelet op de precieze wettelijke vormgeving van een specifiek meldingenstelsel kwalificeert als een besluit/beschikking in de zin van de Awb en de melding mogelijk als aanvraag in de zin van diezelfde wet. Voor hen die niet met de Awb onder het hoofdkussen slapen, merk ik op dat het begrip melding geen vaste juridische betekenis heeft. Het is bijvoorbeeld niet zo dat de wet- of regelgever door uitsluitend het gebruik van de term melding kan bereiken dat de Awb niet van toepassing is.<i>(zie noot 3)</i> De juridische betekenis van een melding en de reactie daarop wordt, als gezegd, bepaald door de toepassing van de begrippen besluit, beschikking en aanvraag op het specifieke meldingenstelsel in kwestie. Voor niet-ingewijden geldt verder het volgende caveat. Het begrip besluit is een juridisch-technisch begrip dat, ondanks zijn lange geschiedenis, aan de randen nog steeds veel discussie veroorzaakt. Het is ook een complex begrip waarvan de inhoud wordt bepaald door abstracte noties, die voor niet-ingewijden nauwelijks zijn te begrijpen. Als gevolg hiervan is ook deze conclusie voor hen vermoedelijk een moeizaam stuk, ook al heb ik geprobeerd zo duidelijk mogelijk te zijn. Vanwege het complexe karakter wordt in de literatuur al vele jaren gediscussieerd over de vraag of het besluitbegrip wel geschikt is om, zoals hierna zal blijken, bepalend te zijn voor de toegang tot de bestuursrechter.<i>(zie noot 4)</i> In deze conclusie ga ik op deze discussie niet in nu de door de voorzitter gestelde vragen moeten worden beantwoord in het licht van het thans geldende recht. 3.2 Zoals aangegeven is voor het rechtskarakter van een reactie op een melding bepalend of zij kwalificeert als besluit/beschikking in de zin van de Awb. Besluit en beschikking zijn centrale begrippen van de Awb, zowel voor wat betreft de rechtsbescherming als voor de publiekrechtelijke normering. Op grond van artikel 8:1 Awb kunnen belanghebbenden alleen tegen besluiten/beschikkingen beroep instellen bij de bestuursrechter (en daaraan voorafgaand bezwaar maken, vgl. art. 7:1 Awb). Voor het nemen van besluiten gelden de publiekrechtelijke normen van hoofdstuk 3 en - als het besluit ook kwalificeert als een beschikking - hoofdstuk 4 Awb. Artikel 1:3 Awb bevat de volgende voor deze conclusie relevante definities:
2. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
3. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
4. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen. De definitie van besluit bevat diverse elementen.<i>(zie noot 5)</i> In de eerste plaats kwalificeert een beslissing alleen als besluit, als zij afkomstig is van een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, Awb. Aan dit element besteed ik verder geen aandacht, omdat onomstreden is dat de entiteiten die in beide zaken gereageerd hebben op de melding - de colleges van burgemeester en wethouders van Leeuwarden en Stein - kwalificeren als bestuursorgaan in de zin van de Awb. Dat geldt ook voor de entiteiten die in de andere meldingenstelsels die in deze conclusie worden besproken, een reactie op een melding (moeten) geven. In de tweede plaats moet sprake zijn van een schriftelijke beslissing. Volgens de MvT houdt dit element niet meer in dan dat het besluit uit een schriftelijk stuk kenbaar moet zijn.<i>(zie noot 6)</i> Op dit vereiste wordt in punt 5.7 teruggekomen in verband met het rechtskarakter van het achterwege laten van een reactie op de melding voor de aanleg van uitwegen binnen vier weken in de model APV en de APV’s Leeuwarden en Stein. Ten slotte is pas sprake van een besluit, als de beslissing een publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt. Op het element publiekrechtelijk wordt in deze conclusie niet ingegaan omdat, voor zover de reactie op een melding als ‘rechtshandeling’ kwalificeert, onomstreden is dat die rechtshandeling publiekrechtelijk (en niet privaatrechtelijk) is. Het element rechtshandeling is wel essentieel voor het rechtskarakter van de bestuurlijke reactie op een melding. Daaraan wordt in punt 3.3 apart aandacht besteed. Voor deze conclusie is verder het begrip beschikking van belang. Om als zodanig te kwalificeren moet er sprake zijn van een besluit dat niet van algemene strekking is. Voor de bestuurlijke reacties op alle meldingen die in deze conclusie worden besproken geldt dat zij niet van algemene strekking zijn. Voor zover deze reacties kwalificeren als besluit, kwalificeren zij dus ook als beschikking. Dat kan, gelet op de definitie van beschikking in artikel 1:3, tweede lid, Awb, betekenen dat ook de afwijzing van de melding dan een beschikking is. Ten slotte is het begrip aanvraag relevant. Volgens artikel 1:3, derde lid, Awb is een aanvraag het verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen. Aan het begrip belanghebbende wordt in deze conclusie geen aandacht besteed, omdat onomstreden is dat burgerpartijen in de zaken Leeuwarden en Stein als belanghebbende kunnen worden aangemerkt. Wel merk ik op deze plaats op dat, indien de bestuurlijke reactie op een melding kwalificeert als besluit/beschikking, de melding zou kunnen kwalificeren als een aanvraag in de zin van de Awb. In dat geval zijn artikel 4:1 Awb en volgende daarop van toepassing. 3.3 Een beslissing is, als gezegd, pas een besluit als het een ‘rechtshandeling’ inhoudt. Om als rechtshandeling te kwalificeren moet er in de eerste plaats sprake zijn van een wilsverklaring.<i>(zie noot 7)</i> Dat betekent dat het bestuursorgaan zich over een bepaald verzoek een oordeel (wil) heeft gevormd en deze wil zich op enigerlei wijze heeft geopenbaard (verklaring). Dat openbaren kan niet op een lijn gesteld worden met de bekendmaking van artikel 3:40 Awb - ook al kan het openbaren door die bekendmaking plaatsvinden - en moet worden onderscheiden van het hiervoor genoemde schriftelijkheidsvereiste. Waar het om gaat is dat de wil van het bestuursorgaan zich niet alleen ‘in de gedachten’ van dat orgaan bevindt, maar op enigerlei wijze naar buiten is gecommuniceerd.<i>(zie noot 8)</i> In de tweede plaats is het volgens de MvT bij artikel 1:3 Awb voor het kwalificeren als rechtshandeling noodzakelijk dat de wilsverklaring ‘is gericht op enig rechtsgevolg’.<i>(zie noot 9)</i> Dat rechtsgevolg moet extern zijn, zodat beslissingen met een zuiver intern karakter niet kwalificeren als besluit.<i>(zie noot 10)</i> Een beslissing is gericht op rechtsgevolg, indien zij beoogt dat er een verandering optreedt in de wereld van het recht. Anders gezegd, er ontstaat door de beslissing een wijziging in de rechten en verplichtingen van de betrokken rechtssubjecten; hun rechtspositie wordt in die zin beïnvloed dat ten aanzien van hen - in de woorden van de Afdeling - "rechten, plichten, een bevoegdheid of een status worden gecreëerd of teniet gedaan".<i>(zie noot 11)</i> Of, zoals Van Wijk c.s. het stellen:<i>(zie noot 12)</i> Van een rechtsgevolg is sprake "(a) als er een verandering optreedt in de bestaande rechten, verplichtingen of bevoegdheid van een of meer rechtssubjecten; of (b) wanneer er verandering optreedt in de juridische status van een persoon of object of wanneer een rechtssubject in het leven wordt geroepen; dan wel (c) als het bestaan van zekere rechten, verplichtingen, bevoegdheden of status bindend wordt vastgesteld." Van de hier bedoelde verandering of vaststelling is in beginsel niet sprake als de rechtsgevolgen rechtstreeks voortvloeien uit de wet en de beslissing van het bestuursorgaan er niet op is gericht daarin verandering aan te brengen.<i>(zie noot 13)</i> In verband met deze conclusie verdienen twee aspecten van het element ‘rechtshandeling’ als onderdeel van het besluitbegrip nog nadere aandacht. In de eerste plaats is het volgens vaste rechtspraak van de bestuursrechters voor het kwalificeren als besluit voldoende dat de wilsverklaring van het bestuursorgaan gericht is op rechtsgevolg en is het dus niet noodzakelijk of constitutief dat deze verklaring dat rechtsgevolg daadwerkelijk bewerkstelligt,<i>(zie noot 14)</i> ook al zou dat laatste dogmatisch zuiverder zijn.<i>(zie noot 15)</i> Voor deze uitleg is door de rechters gekozen om te voorkomen dat een belanghebbende niet in beroep zou kunnen gaan tegen een wilsverklaring van een bestuursorgaan, omdat die verklaring vanwege bijvoorbeeld een bevoegdheidsgebrek niet het ermee beoogde effect teweeg kan brengen. Door de daadwerkelijke bewerkstelliging van het beoogde rechtsgevolg niet als eis voor het kwalificeren als besluit te stellen, kunnen de Awb-rechtsmiddelen ook worden aangewend tegen de uitoefening door het bestuur van een gepretendeerde bevoegdheid en wordt een leemte in de rechtsbescherming voorkomen.<i>(zie noot 16)</i> In de tweede plaats past een opmerking over het zogenoemde rechtsvaststellende (declaratoire) besluit. Hoewel veruit de meeste besluiten als zodanig kwalificeren omdat zij rechtsscheppend zijn, wordt in de literatuur doorgaans erkend dat er ook rechtsvaststellende beslissingen of handelingen zijn, die als besluit kwalificeren.<i>(zie noot 17)</i> In de Wet Bab - die op dit punt volgens de MvT bij de Awb nog steeds relevant is voor de uitleg van de Awb<i>(zie noot 18)</i> - werd zelfs expliciet bepaald dat een beschikking ook gericht kon zijn op "de vaststelling van een bestaande rechtsverhouding". Welke beslissingen of handelingen kwalificeren als rechtsvaststellend besluit is minder duidelijk, omdat een algemeen aanvaarde definitie niet bestaat en vooral de grens ten opzichte van de zogenoemde bestuurlijke rechtsoordelen omstreden is.<i>(zie noot 19)</i> Kort en goed is het daarbij de vraag of de rechtsgevolgen van het oordeel voortvloeien uit de wet zelf (geen besluit) of uit de vaststelling ervan door dat oordeel (wel besluit). Van Ommeren heeft, ten einde op dit punt helderheid te scheppen, voorgesteld om pas van een rechtsvaststellend besluit te spreken, indien (a) de rechtsgevolgen ervan worden bepaald door de wet, (b) die rechtsgevolgen pas intreden ten gevolge van de in concreto bindende vaststelling door het bestuur, en (c) het bestuur door deze beslissing zichzelf bindt.<i>(zie noot 20)</i> Het tweede kenmerk maakt volgens hem dat het rechtsvaststellende besluit op rechtsgevolg is gericht. Zijn definitie is gebaseerd op een grondige analyse van de rechtspraak en is - zoals in deze conclusie zal blijken - bruikbaar bij het bepalen van het rechtskarakter van de reactie op sommige meldingen (en ter verklaring van de rechtspraak daarover) en voor de afbakening van rechtsvaststellende besluiten ten opzichte van buitenwettelijke bestuurlijke rechtsoordelen (zie punt 3.6). Als ik hierna spreek over rechtsvaststellende besluiten gaat het om besluiten die (volgens mij) op grond van de definitie van Van Ommeren als zodanig kwalificeren. 3.4 De meldingenstelsels die in beide zaken aan de orde zijn en ook veel andere meldingenstelsels die in deze conclusie worden besproken, worden toegepast in een situatie waarin ook een vergunningenstelsel had kunnen worden gehanteerd. Vaak - en dat geldt ook voor de in beide zaken aan de orde zijnde meldingenstelsels voor het maken en veranderen van een uitweg - is het meldingenstelsel uitdrukkelijk geïntroduceerd als alternatief voor een vergunningenstelsel. De reden voor deze introductie is de behoefte die bij de regering vanaf begin jaren negentig van de vorige eeuw ontstond aan deregulering en de vermindering van administratieve lasten van zowel de overheid als het bedrijfsleven.<i>(zie noot 21)</i> Belangrijke beleidsmatige mijlpalen in dit verband zijn het programma ‘Marktwerking, deregulering en wetgevingsbeleid’ (vanaf 1995) en het project ‘Vereenvoudiging Vergunningen’

(2006).<i>(zie noot 22)</i> De zaken die in deze conclusie aan de orde zijn en de vele andere meldingenstelsels die de model APV bevat, laten zien dat deze dereguleringstendens inmiddels ook de decentrale overheden heeft bereikt.<i>(zie noot 23)</i> In het geval van een vergunningenstelsel is een bepaald handelen verboden, tenzij het bestuursorgaan dat verbod heeft ‘opgeheven’ door verlening van een vergunning. Omdat als gevolg van de vergunningverlening een wijziging optreedt in de wereld van het recht - wat eerst verboden was, wordt immers toegestaan - kwalificeert een vergunning als besluit/beschikking. Dat betekent dat het proces van vergunningverlening publiekrechtelijk wordt genormeerd door afdeling 3 en 4 van de Awb en dat tegen de beslissing van het bestuursorgaan op de aanvraag van de vergunning voor belanghebbenden beroep openstaat op de bestuursrechter. Bij de juridische kwalificatie van een bestuurlijke reactie op een melding doet zich - los van de juridisch-dogmatische technicalities van het Awb-besluit en van de specifieke eigenschappen van de diverse meldingenstelsels - de volgende spanning voor. Indien deze reactie niet wordt opgevat als een Awb-besluit, is de publiekrechtelijke normering van afdeling 3 en 4 Awb niet (rechtstreeks) van toepassing op het proces dat tot die reactie leidt en kunnen belanghebbenden tegen die reactie geen beroep instellen op de bestuursrechter. In dat geval wordt het doel van de introductie van het meldingenstelsel - het terugdringen van administratieve lasten - optimaal bereikt, maar gaat dat ten koste van de rechtsbescherming van belanghebbenden. Merkt men de reactie op een melding wel aan als Awb-besluit, dan is de rechtsbescherming gegarandeerd, maar wordt het doel van het meldingenstelsel maar deels bereikt. In feite verschilt het meldingenstelsel qua administratieve lasten dan immers weinig van een licht vergunningenstelsel. In deze conclusie kom ik op deze spanning tussen rechtsbescherming en de wens tot deregulering en de vermindering van de bestuurslasten in punt 4.33 en 6.2 terug. 3.5 Overigens betekent het niet als Awb-besluit aanmerken van een reactie op een melding niet dat tegen die reactie geen enkele rechtsbescherming openstaat. In het Nederlands systeem van rechtsbescherming kunnen betrokkenen in het geval de bestuursrechter niet bevoegd is, tegen zo’n reactie immers altijd een vordering instellen bij de civiele rechter.<i>(zie noot 24)</i> Zoals ik al heb aangegeven in punt 3.4 van mijn conclusie van 23 juni 2014 in de zaken Stichting bevordering kwaliteit leefomgeving Schipholregio (nr. 201304908/3/A2) en Stichting Platform31 (nr. 201307828/2/A2), is de rechtsbescherming die de bestuursrechter biedt voor de burger echter aantrekkelijker dan die van de civiele rechter vanwege de ‘cultuur van de goede toegang’ bij de bestuursrechter en de door die rechter geboden ongelijkheidscompensatie. Los daarvan is, voor zover er al een rechter over deze reacties moet oordelen, de in bestuursrechtelijke zaken gespecialiseerde bestuursrechter de meest gerede rechter. Vanwege de hier genoemde voordelen van de bestuursrechtspraak zijn de bestuursrechters soms geneigd om handelingen van bestuursorganen, die op grond van de in punt 3.2 genoemde elementen juridisch-dogmatisch niet zouden kwalificeren als een Awb-besluit, toch als zodanig aan te merken, dan wel - eventueel alleen voor de rechtsbescherming - daarmee gelijk te stellen. In al die gevallen is de bestuursrechter dan bevoegd om over die handelingen te oordelen. Een dergelijk strategisch besluitbegrip ziet men op het grensvlak van privaatrechtelijke en publiekrechtelijke rechtshandelingen in de zogenoemde publieketaakjurisprudentie, waarin aan het privaatrecht ontleende bevoegdheden van bestuursorganen ter uitvoering van een ‘publieke taak’ door de bestuursrechter worden geconverteerd in (appellabele) Awb-besluiten.<i>(zie noot 25)</i> Een voorbeeld van strategisch gebruik van het besluitbegrip op het grensvlak van feitelijke en rechtshandelingen is aan de orde in de rechtspraak over bestuurlijke rechtsoordelen, waarop ik in het volgende punt nader inga. Ten slotte merk ik op dat duidelijkheid over het besluitkarakter van een bepaalde handeling soms ook wordt geschapen door de wetgever. In dat geval wordt in de wet bepaald dat een bepaalde handeling waarvan het besluitkarakter op grond van de in punt 3.2 genoemde elementen niet zonder meer vaststaat, om redenen van rechtszekerheid en rechtsbescherming toch als Awb-besluit moet worden aangemerkt of daarmee (al dan niet alleen voor de rechtsbescherming) moet worden gelijkgesteld.<i>(zie noot 26)</i> Zoals hierna zal blijken is dat ook geschied met betrekking tot de reacties op sommige meldingen. 3.6 Zoals hiervoor opgemerkt hanteert de rechtspraak bij bestuurlijke rechtsoordelen een strategisch besluitbegrip. Een bestuurlijk rechtsoordeel is een zelfstandig en als definitief bedoeld oordeel van een bestuursorgaan over de toepasselijkheid van een wettelijk voorschrift aangaande de toepassing waarvan dat orgaan bevoegdheden heeft.<i>(zie noot 27)</i> Rechtsoordelen hebben bijvoorbeeld betrekking op de vergunningplichtigheid van een handeling of de verenigbaarheid van een handeling met de wettelijke voorschriften. Wat betreft het rechtskarakter, casu quo appellabiliteit van deze oordelen, geldt het volgende. Soms, namelijk als is voldaan aan de in punt 3.3 vermelde definitie van Van Ommeren, kwalificeren rechtsoordelen als rechtsvaststellend besluit. Bij de reacties op de meldingen die hierna worden besproken, is dat het geval bij de inmiddels vervallen meldingen van artikel 8.19 Wet milieubeheer (vanaf 2000, zie punt 4.9) en artikel 42 Woningwet (zie punt 4.12), en de melding in verband met het concentratietoezicht van artikel 34 Mededingingswet (punt 4.13).<i>(zie noot 28)</i> Behalve deze in de wet voorziene rechtsoordelen zijn er de buitenwettelijke rechtsoordelen. Volgens vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechters worden deze in beginsel niet aangemerkt als Awb-besluit, omdat het rechtsgevolg ervan rechtstreeks voortvloeit uit de wet en niet uit het oordeel van het bestuur (zie punt 3.3).<i>(zie noot 29)</i> Diezelfde rechtspraak maakt om redenen van rechtsbescherming echter een uitzondering als de alternatieve weg om over het oordeel een rechterlijke uitspraak te krijgen - voor de aanvrager het indienen van een vergunningaanvraag, waarna de beslissing daarover in rechte kan worden aangevochten, voor derden het verzoeken om handhaving et cetera - in het concrete geval ‘onevenredig bezwarend (of belastend)’ wordt geacht.<i>(zie noot 30)</i> In dat geval wordt in die rechtspraak het bestuurlijk rechtsoordeel aangemerkt als Awb-besluit of, eventueel alleen voor de rechtsbescherming, daarmee gelijkgesteld en is er sprake van strategisch gebruik van het besluitbegrip. Deze rechtspraak, die niet onomstreden is,<i>(zie noot 31)</i> staat in deze conclusie als zodanig niet ter discussie. De vraag van de voorzitter betreft immers niet de rechtsoordelenrechtspraak, maar het rechtskarakter van de reactie op de diverse meldingen. Bovendien bestaat er geen verschil van inzicht tussen de hoogste bestuursrechters over de benadering van het bestuurlijk rechtsoordeel. Wel is deze rechtspraak van belang voor het bepalen van het rechtskarakter van de reactie op sommige meldingen. Verder weerspiegelt de rechtsoordelenrechtspraak wellicht een algemenere visie over de wijze waarop de hoogste bestuursrechters denken over de spanning tussen dogmatiek en rechtsbescherming, die analoog zou kunnen worden toegepast bij de kwalificatie van sommige reacties op meldingen, waarvan twijfelachtig is of zij dogmatisch-juridisch als besluit kwalificeren. Deze visie bestaat uit twee regels. In de eerste plaats de regel dat bij de invulling van het besluitbegrip de dogmatiek prevaleert, tenzij de toepassing ervan ‘onevenredig bezwarend’ is voor de rechtsbescherming. In de tweede plaats - dat blijkt impliciet uit die rechtspraak - dat in dat geval de rechtsbescherming moet worden verleend door de bestuursrechter en de weg naar civiele rechter niet als redelijk alternatief wordt beschouwd. Beide regels lijken mij - ook los van de vraag of ik ze op grond van rechtsoordelenrechtspraak mag ‘toerekenen’ aan de hoogste bestuursrechters - niet onredelijk. 3.7 Ten slotte nog een punt van terminologische aard. In punt 3.6 heb ik aangegeven dat in het geval de bestuursrechters rechtsbescherming willen bieden tegen een buitenwettelijke bestuurlijk rechtsoordeel (dat dus niet kwalificeert als een rechtsvaststellend besluit), zij dit oordeel ‘aanmerken als besluit of het, eventueel alleen voor de rechtsbescherming, daarmee gelijk stellen’. Deze wat wollige formulering heeft te maken met het gegeven dat al deze varianten in de rechtspraak worden aangetroffen.<i>(zie noot 32)</i> Daarnaast wordt in plaats van ‘gelijk stellen’ ook de frase ‘op een lijn stellen’ gebruikt.<i>(zie noot 33)</i> Enige stroomlijning op dit punt lijkt mij gewenst en mogelijk. Uitgangspunt daarbij moet mijns inziens zijn dat in het geval dat een handeling op grond van artikel 1:3, eerste lid, Awb en de dogmatiek daaromtrent niet kwalificeert als een besluit, deze handeling door de rechter niet als besluit moet worden ‘aangemerkt’.<i>(zie noot 34)</i> In dat geval maakt hij namelijk een inbreuk op de dogmatiek, die gemakkelijk kan worden voorkomen door de handeling gelijk (of op een lijn) te stellen met een besluit. Wat betreft de keuze tussen ‘gelijk stellen met’ en ‘op een lijn stellen met’ heb ik een lichte voorkeur voor de eerste formule, omdat deze ook wordt gehanteerd door de wetgever in artikel 6:2 Awb. Verder blijkt uit het voorgaande dat de handeling kan worden gelijkgesteld met een besluit, maar dat deze gelijkstelling soms alleen voor de rechtsbescherming geschiedt. Bij de keuze tussen deze twee varianten moet bepalend zijn of de rechter al dan niet beoogt dat voor de totstandkoming van de handeling de normen van afdeling 3 en 4 Awb gelden. Is dat het geval, dan moet hij de handeling gelijk stellen met een besluit. Beoogt hij dat niet, maar wil hij alleen maar garanderen dat tegen de handeling de Awb-rechtsbescherming openstaat, dan moet hij kiezen voor de gelijkstelling met een besluit voor wat betreft de rechtsbescherming. 4. Meldingen in soorten en maten Inleiding 4.1 Zoals aangegeven in punt 2.3 gaat deze conclusie niet alleen over de meldingenstelsels voor de aanleg en verandering van uitwegen die aan de orde zijn in de zaken Leeuwarden en Stein (melding als uitzondering op een voorwaardelijke verbodsbepaling), maar is het de bedoeling van de vraag dat ik dit stelsel in een ruimer perspectief plaats. Daartoe moet in elk geval aandacht worden besteed aan andere meldingenstelsels die in de model APV worden gehanteerd - concreet worden genoemd de melding als voorwaarde voor de uitzondering op een vergunningplicht (voor het houden van kleine evenementen, vgl. art. 2:25 model APV) en de melding in de vorm van een gebod (in verband met de regulering van paracommerciële rechtspersonen, vgl. art. 2:34b model APV, en het plaatsen van voorwerpen op, in of boven openbaar water, vgl. art. 5:24 model APV) - en aan meldingenstelsels in andere regelingen, zoals de milieuregelgeving en het Bouwbesluit 2012. Hierna wordt ten einde te voorzien in het gewenste ruimere perspectief voor vier categorieën meldingen aangegeven of zij, mede in het licht van de rechtspraak (en soms de opvatting van de wetgever), kwalificeren als besluit, dan wel of hiertegen om strategische redenen rechtsbescherming openstaat. De hiervoor genoemde meldingenstelsels uit de model APV en de milieu- en bouwregelgeving krijgen binnen die categorieën een plaats. Daarnaast wordt een aantal meldingenstelsels uit andere wet- en regelgeving besproken. De vier categorieën zijn:<i>(zie noot 35)</i> a. de melding in verband met algemene regels; b. de melding als uitzondering op de vergunningplicht; c. de melding als gebod; en d. de melding als uitzondering op een voorwaardelijke verbodsbepaling. De meldingenstelsels voor de aanleg van een uitweg in de model APV en de APV’s Leeuwarden en Stein behoren tot de laatste categorie. Zoals aangegeven in punt 2.3 ga bij deze categorie in punt 4 alleen in op het rechtskarakter van de daadwerkelijke (reële) reacties van het college binnen vier weken, die zich voordoen in die meldingenstelsels. De in die stelsels ook voorziene ‘instemming’ door tijdsverloop komt in punt 5 aan de orde. De reden voor deze splitsing is dat in punt 4 de ‘melding als uitzondering op een voorwaardelijke verbodsbepaling’ als categorie centraal staat en de instemming door tijdsverloop niet noodzakelijkerwijs verbonden hoeft te zijn met deze categorie.<i>(zie noot 36)</i> Anders gezegd, er zouden meldingenstelsels in deze categorie kunnen zijn, waarin niet is voorzien in een dergelijke instemming. Overigens bespreek ik hierna lang niet alle meldingenstelsels die in de wet- en regelgeving (zullen) figureren.<i>(zie noot 37)</i> Zo besteed ik geen aandacht aan de talloze meldingen in de Wet financieel toezicht,<i>(zie noot 38)</i> en ga ik evenmin in op de diverse meldingen in de Wet Maatschappelijke Ondersteuning 2015.<i>(zie noot 39)</i> Deze beperking hangt samen met het gegeven dat de vele meldingenstelsels die de Nederlandse wet- en regelgeving inmiddels kent, heel verschillend zijn geregeld en fungeren in heel verschillende wettelijke contexten. Om het rechtskarakter van de reacties op al die meldingen te bepalen is een precieze analyse van die verschillende wettelijke regelingen noodzakelijk. Een dergelijke analyse kan nog min of meer verantwoord worden verricht ten aanzien van de meldingenstelsels die hierna worden besproken. Een uitbreiding naar nog meer terreinen is in het kader van een conclusie niet goed mogelijk en is meer een taak voor de wetenschap. De melding in verband met algemene regels 4.2 In sommige reguleringsstelsels bestaat een meldingsplicht in verband met de algemene regels die voor een bepaalde activiteit gelden. Deze stelsels ziet men in het omgevingsrecht - in verband met de algemene regels op grond van artikel 8.40 Wet milieubeheer (Wm) en in het Bouwbesluit - maar ook in de model APV bij de regulering van incidentele activiteiten (art. 4:3) en paracommerciële rechtspersonen (art. 2:34b). Deze stelsels komen in die zin met elkaar overeen dat voor het verrichten van de desbetreffende activiteiten bepaalde bij of krachtens een wettelijk voorschrift gestelde algemene regels gelden en bovendien is bepaald dat degene die de activiteit wil verrichten deze activiteit vooraf moet melden. Deze melding is geen voorwaarde voor de gelding van de algemene regels; degene die de activiteit verricht moet zich daaraan zonder meer houden. Het doel van de melding is vooral om het bestuursorgaan in kennis te stellen van het feit dat een meldingsplichtige activiteit wordt verricht. Dat vergemakkelijkt het toezicht op en de handhaving van de algemene regels. Bovendien kan de melding in sommige stelsels voor het bestuur aanleiding zijn om gebruik te maken van de in die stelsels voorziene bevoegdheid om nadere eisen of (maatwerk)voorschriften op te leggen over de wijze waarop de activiteit mag worden verricht. Het opleggen van voorschriften of nadere eisen kan doorgaans ook op een later moment of naar aanleiding van een verzoek daartoe van een derde belanghebbende of van degene die de activiteit verricht. Hierna wordt voor een aantal reguleringsstelsels, waarin de combinatie van algemene regels en meldingen aan de orde is, ingegaan op het rechtskarakter van de bestuurlijke reactie op een melding. 4.3 In de milieurechtelijke poot van het omgevingsrecht worden bepaalde activiteiten gereguleerd door algemene regels in plaats van door individuele vergunningen. Het bekendste voorbeeld is het Activiteitenbesluit, een amvb als bedoeld in artikel 8.40 Wm,<i>(zie noot 40)</i> waarin voor veel milieubelastende activiteiten dergelijke algemene regels zijn gesteld. Op grond van artikel 8.41 Wm kan bij de desbetreffende amvb met betrekking tot de daarbij aangewezen categorieën van inrichtingen de verplichting worden opgelegd tot het (vooraf) melden van het oprichten of veranderen van de inrichting, waarop de amvb betrekking heeft. Een dergelijke verplichting is bijvoorbeeld opgenomen in het Activiteitenbesluit. De toepasselijkheid van de algemene regels is overigens niet afhankelijk van de melding. Evenmin verplicht de wet tot het geven van een reactie op de melding. De vraag of de reactie van het bestuursorgaan naar aanleiding van een melding op grond van artikel 8.41 Wm een voor beroep vatbaar besluit is, is in de rechtspraak van de Afdeling op verschillende wijzen beantwoord. In een uitspraak van 19 juli 1995 overwoog de Afdeling dat de schriftelijke mededeling over de aanvaardbaarheid van een melding als bedoeld in artikel 8.41 Wm weliswaar geen besluit is - het rechtsgevolg van de melding vloeit namelijk rechtstreeks voort uit het systeem van de Wm in samenhang met een amvb als bedoeld in artikel 8.41 Wm, en niet uit de acceptatie van de melding - maar dat deze beslissing met het oog op een doelmatige rechtsbescherming voor de mogelijkheid van bezwaar en beroep wel gelijk moet worden gesteld met een krachtens de Wm genomen besluit.<i>(zie noot 41)</i> In haar uitspraak van 16 oktober 1997 kwam de Afdeling op dit standpunt echter terug.<i>(zie noot 42)</i> Zij overwoog: "De Afdeling komt thans echter op deze gelijkstelling terug. Zij overweegt daartoe dat deze niet op de wet gebaseerde gelijkstelling op overwegende bezwaren stuit bij de toepassing van de Wm. Daarbij wordt allereerst gedacht aan de onduidelijkheid over de betekenis van een uitdrukkelijk geaccepteerde en niet in rechte bestreden melding. Verder brengt het niet aanmerken van een beslissing tot acceptatie van een melding als een op enig rechtsgevolg gericht besluit mee dat de bepalingen in de Awb omtrent de bekendmaking en mededeling en derhalve ook die omtrent het van kracht worden niet van toepassing zijn. Het bezwaar hiertegen klemt, in het bijzonder met het oog op de positie van derden, temeer, nu de Wet milieubeheer niet voorziet in een regeling van de besluitvorming ter zake van een melding en van de rechtsbescherming. Het oordeel of een inrichting onder de werking van een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8.40 Wm, valt, is voorts steeds geïmpliceerd in het besluit van het bevoegd gezag op de aanvraag om een vergunning. Bij de beoordeling of een dergelijke aanvraag in behandeling wordt genomen dient het bevoegd gezag ambtshalve te overwegen of een vergunning is vereist. Dit betekent dat tegen een beslissing tot acceptatie van een melding geen rechtsmiddelen op grond van de Awb openstaan". Op grond van deze uitspraak staan de Awb-rechtsmiddelen niet langer open tegen de acceptatie van deze melding in verband met algemene regels. Zij is ook thans nog relevant.<i>(zie noot 43)</i> In een amvb als bedoeld in artikel 8.40 Wm kan de bevoegdheid zijn opgenomen om maatwerkvoorschriften (voorheen nader eisen genoemd) op te leggen. De maatwerkvoorschriften kunnen op initiatief van het bestuursorgaan, op verzoek van de drijver van de inrichting of op verzoek van een andere belanghebbende worden opgelegd. Het opleggen van maatwerkvoorschriften, maar ook de weigering om dat te doen is volgens vaste rechtspraak van de Afdeling een besluit in de zin van de Awb, waartegen de Awb-rechtsmiddelen kunnen worden aangewend.<i>(zie noot 44)</i> Dat is vanzelfsprekend aangezien het opleggen van het voorschrift gericht is op rechtsgevolg (en niet rechtstreeks voortvloeit uit de algemene regels). Aangezien het gaat om een beschikking, kwalificeert ingevolge artikel 1:3, tweede lid, Awb ook de afwijzing van de aanvraag van een derde belanghebbende om een voorschrift op te leggen als een beschikking. 4.4 In het Bouwbesluit komen twee meldingen voor die tot de onderhavige categorie meldingen kunnen worden gerekend. De eerste betreft de gebruiksmelding van artikel 1.18 Bouwbesluit. Het Bouwbesluit bevat in de hoofdstukken 2, 6 en 7 algemene regels over brandveilig gebruik. Deze regels waarborgen in principe een voldoende mate van brandveiligheid. In een beperkt aantal gevallen, waarbij sprake is van "een relatief hoge voorgenomen bezetting van een bouwwerk, is het gebruik van dat bouwwerk meldingplichtig".<i>(zie noot 45)</i> Daartoe is het ingevolge artikel 1.18, eerste lid, Bouwbesluit verboden om zonder of in afwijking van een gebruiksmelding een bouwwerk in gebruik te nemen of te gebruiken onder meer indien daarin meer dan 50 personen tegelijk aanwezig zullen zijn, of een woonfunctie in gebruik te nemen of te gebruiken voor kamergewijze verhuur. De melder krijgt door of namens het bevoegd gezag een bewijs van ontvangst toegezonden of uitgereikt, waarin de datum van ontvangst is vermeld. Voor zover ik heb kunnen nagaan bestaat er geen rechtspraak over de vraag of de toezending/uitreiking van dit bewijs kwalificeert als een Awb-besluit.<i>(zie noot 46)</i> Naar ik aanneem is dat niet het geval, omdat uit de toezending/uitreiking geen rechtsgevolgen voortvloeien. De algemene regels in verband met brandveilig gebruik van bouwwerken gelden op grond van het Bouwbesluit. Het doel van de melding is dat het bestuur wordt geïnformeerd over ‘gevoelige’ vormen van gebruik. Zoals aangegeven in punt 4.2 vergemakkelijkt dat het toezicht op en de handhaving van de algemene voorschriften betreffende dat gebruik. Ingevolge artikel 1.21 Bouwbesluit, kan het bevoegd gezag na een melding van gebruik als bedoeld in artikel 1.18, eerste lid, onderdeel a, onder 1 (dat betreft het gebruik van een bouwwerk waarin meer dan 50 personen tegelijk aanwezig zijn), nadere voorwaarden opleggen aan het gebruik indien deze noodzakelijk zijn voor het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, brandgevaar en ongevallen bij brand. Ingevolge artikel 1.22 kan het bevoegd gezag deze nadere voorwaarden wijzigen. Ook over het rechtskarakter van deze oplegging heb ik geen rechtspraak aangetroffen. Overeenkomstig de - onder punt 4.3 besproken - oplegging van maatwerkvoorschriften ingevolge artikel 8.40 Wm, neem ik aan dat zij kwalificeert als een Awb-besluit, meer in het bijzonder als een beschikking. Dat betekent dat ook de weigering om dergelijke voorwaarden op te leggen op verzoek (‘aanvraag’) van derde belanghebbenden als beschikking kwalificeert. De tweede melding uit het Bouwbesluit die tot de categorie meldingen in verband met algemene regels kan worden gerekend, is de sloopmelding van artikel 1.26 Bouwbesluit. Dit meldingenstelsel wijkt overigens in zoverre van de hiervoor besproken meldingen af dat er, met uitzondering van de verplichte melding zelf, geen algemene regels voor het slopen (meer) gelden. Wel is het ingevolge artikel 1.26 verboden om zonder of in afwijking van een sloopmelding te slopen indien daarbij asbest wordt verwijderd of de hoeveelheid sloopafval naar redelijke inschatting meer dan 10 m3 zal bedragen. De melder krijgt door of namens het bevoegd gezag een bewijs van ontvangst toegezonden of uitgereikt, waarin de datum van ontvangst is vermeld. Ingevolge artikel 1.29, kan het bevoegd gezag naar aanleiding van een sloopmelding nadere voorwaarden opleggen aan het slopen indien deze noodzakelijk zijn voor het voorkomen of beperken van hinder of van een onveilige situatie tijdens het uitvoeren van de sloopwerkzaamheden. Ingevolge artikel 1.30 kan het bevoegd gezag deze nadere voorwaarden wijzigen. Dit meldingenstelsel was aan de orde in een uitspraak van 19 november 2012 van de voorzieningenrechter van de Rechtbank ’s-Hertogenbosch.<i>(zie noot 47)</i> Hierin oordeelt deze als volgt over het rechtskarakter van de ontvangstbevestiging van een sloopmelding en een opgelegde voorwaarde: "Per 1 april 2012 is artikel 2.2, eerste lid, sub a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) vervallen en is de vergunningplicht voor het slopen van gebouwen uit de gemeentelijke bouwverordening geschrapt. Hiervoor is de procedure inzake melding in artikel 1.26 van het Bouwbesluit opgenomen. De voorzieningenrechter stelt voorop dat met het schrappen van de vergunningplicht uit de gemeentelijke bouwverordening, het slopen van het pand - los van de verplichte melding dat het sloopafval meer dan 10 m³ zal bedragen of dat asbest zal worden verwijderd - niet publiekrechtelijk is genormeerd. Aan de enkele mededeling dat de melding volledig is en voldoet aan de indieningsvereisten zijn geen rechtsgevolgen verbonden. In de brief van verweerder wordt echter niet alleen een mededeling gedaan, er wordt tevens een aanvullende voorwaarde verbonden, namelijk dat de sloop moet worden uitgevoerd door een gecertificeerd deskundig bedrijf en dat het asbestverwijderingscertificaat van het bedrijf wordt verzonden aan verweerder ter goedkeuring, vóór aanvang van de sloopwerkzaamheden. Volgens de voorzieningenrechter is deze voorwaarde echter een apart besluit. Deze situatie kan namelijk worden vergeleken met de acceptatie van een melding ingevolge artikel 8.41 van de Wet milieubeheer en de mogelijkheid om maatwerkvoorschriften te stellen in een concreet geval. Tegen de acceptatie van een melding staat geen rechtsmiddel open (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 16 oktober 1997, LJN: ZF2964), tegen het besluit omtrent het maatwerkvoorschrift wel. Daarom is verweerders brief voor zover hierin de mededeling wordt gedaan dat de melding volledig is, niet aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Aldus staat hiertegen geen beroep, en mitsdien geen bezwaar, open." Deze uitspraak lijkt mij, gelet op de onder punt 4.3 geciteerde Afdelingsuitspraak betreffende het rechtskarakter van de reactie op een melding ingevolge artikel 8.41 Wm, waarnaar de voorzieningenrechter verwijst, correct. De acceptatie van een sloopmelding is geen besluit, omdat daaruit geen rechtsgevolgen voortvloeien. Voor slopen gelden geen publiekrechtelijke voorschriften (meer) en de acceptatie van de melding maakt dat niet anders. Het verbinden van nadere voorwaarden aan die acceptatie is echter wel een besluit en wel een beschikking. Gelet op artikel 1:3, tweede lid, Awb, kwalificeert, los van de uitspraak van de voorzieningenrechter, daarom ook de weigering om voorwaarden te verbinden aan die acceptatie op verzoek (aanvraag) van een derde belanghebbende als beschikking. 4.5 Ten slotte bevat de model APV twee meldingen in verband met algemene regels. De eerste betreft de melding voor incidentele festiviteiten.<i>(zie noot 48)</i> Een incidentele activiteit is bijvoorbeeld het incidenteel optreden met levende muziek bij een café of op een personeels- of straatfeest. Ingevolge artikel 4:3, eerste lid, model APV is het een inrichting toegestaan maximaal […] incidentele festiviteiten per kalenderjaar te houden waarbij de geluidsnormen als bedoeld in de artikelen 2.17, 2.19 en 2.20 Activiteitenbesluit en artikel 4:5 model APV niet van toepassing zijn, mits de houder van de inrichting ten minste twee weken voor de aanvang van de festiviteit het college daarvan in kennis heeft gesteld. Ingevolge het tweede lid van artikel 4:3 model APV is het een inrichting toegestaan om tijdens maximaal […] incidentele festiviteiten per kalenderjaar de verlichting langer aan te houden ten behoeve van sportactiviteiten waarbij artikel 4.113, eerste lid, Activiteitenbesluit niet van toepassing is, mits de houder van de inrichting ten minste tien werkdagen voor de aanvang van de festiviteit het college daarvan in kennis heeft gesteld. Ingevolge het 4:3, vierde en vijfde lid, model APV wordt de kennisgeving geacht te zijn gedaan wanneer het formulier, volledig en naar waarheid ingevuld, tijdig is ingeleverd, dan wel wanneer het college op verzoek van de houder van een inrichting een incidentele festiviteit, die redelijkerwijs niet te voorzien was, terstond toestaat. Artikel 4:3, zesde tot en met tiende lid, model APV bevat de algemene regels waaraan een inrichting zich moet houden als daar een incidentele festiviteit plaatsvindt. Het onderhavige meldingenstelsel was aan de orde in een uitspraak van de Rechtbank Assen van 24 juli 2008.<i>(zie noot 49)</i> In deze zaak bepaalde artikel 4.1.3 APV van de gemeente Westerveld dat het een inrichting is toegestaan maximaal 12 incidentele festiviteiten per kalenderjaar te houden, waarin de betreffende voorschriften uit de bijlage bij het Besluit niet van toepassing zijn, mits aan een aantal voorwaarden is voldaan, waaronder de voorwaarde dat de houder van de inrichting ten minste twee weken voor de aanvang van de festiviteit het college daarvan in kennis heeft gesteld. Volgens artikel 4.1.4 APV is het verboden een incidentele festiviteit te organiseren, toe te laten, feitelijk te leiden of daaraan deel te nemen indien de burgemeester het organiseren van een incidentele festiviteit verboden heeft wanneer naar zijn oordeel de woon- en leefsituatie in de omgeving van de inrichting of openbare orde op ontoelaatbare wijze wordt beïnvloed. De zaak betrof het rechtskarakter van de reactie van de burgemeester van Westerveld op een kennisgeving van een incidentele activiteit, waarbij deze niet was verboden. De rechtbank oordeelt als volgt: "Vervolgens is de rechtbank van oordeel dat de reactie van verweerder op de kennisgeving niet kan worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Daartoe wordt overwogen dat het recht om 12 keer per jaar af te wijken van de betreffende voorschriften blijkens de bewoordingen van artikel 1.1.9 van de bijlage bij het Besluit en artikel 4.1.3 van de APV rechtstreeks voortvloeit uit deze wettelijke bepalingen. Toestemming van verweerder is derhalve niet vereist om het recht om af te wijken van de betreffende geluidsvoorschriften te doen ontstaan. Aan het bovenstaande kan niet afdoen dat artikel 4.1.4 van de APV aan verweerder de bevoegdheid verleent om een festiviteit te verbieden. Een eventuele beslissing van verweerder om een festiviteit te verbieden is uiteraard wel een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb omdat door zo’n verbod een aan het Besluit en artikel 4.1.3 APV ontleend recht om af te wijken van de geluidsvoorschriften komt te vervallen. In casu heeft verweerder de betreffende festiviteiten echter niet verboden. Voor zover de reactie van verweerder op de kennisgeving van een festiviteit zou moeten worden opgevat als een beslissing om geen gebruik te maken van de bevoegdheid de festiviteit te verbieden, kan die beslissing evenmin als een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb worden aangemerkt. Aan de beslissing ligt in casu immers geen aanvraag (om gebruik te maken van de verbodsbevoegdheid) ten grondslag. Er is dus geen sprake van de afwijzing van een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, laatste zinsdeel van de Awb."<i>(zie noot 50)</i> Deze uitspraak bevestigt in belangrijke mate de rechtspraak over de andere hiervoor besproken meldingenstelsels in combinatie met algemene regels. Ook in het meldingenstelsel voor incidentele activiteiten kwalificeert de acceptatie van de melding niet als Awb-besluit, omdat het recht om af te wijken van de voorschriften in kwestie alsook de wel geldende regels rechtstreeks voortvloeien uit de wettelijke voorschriften en niet uit die acceptatie. Wel kan de burgemeester de aangemelde activiteit om redenen van openbare orde c.a. verbieden.<i>(zie noot 51)</i> De oplegging van een dergelijke verbod kwalificeert als een Awb-besluit. Verder zou een derde belanghebbende de burgemeester kunnen verzoeken om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om de activiteit te verbieden. Een weigering van deze aanvraag is ingevolge artikel 1:3, tweede lid, Awb een appellabele Awb-beschikking. 4.6. Een tweede melding in verband met algemene regels uit de model APV betreft de regulering van paracommerciële rechtspersonen van artikel 2:34b Model APV. Dit artikel is gebaseerd op artikel 4 Drank- en horecawet (Dhw), waarin is bepaald dat bij gemeentelijke verordening met het oog op het voorkomen van oneerlijke mededinging nadere regels worden gesteld, waaraan paracommerciële rechtspersonen zich dienen te houden bij de verstrekking van alcoholhoudende drank. Bij paracommerciële rechtspersonen kan worden gedacht aan sportkantines, buurthuizen, theaters et cetera. De nadere regels dienen ingevolge artikel 4 Dhw in ieder geval betrekking te hebben op (

1. a)de tijden gedurende welke in de betrokken inrichting alcoholhoudende drank mag worden verstrekt, (
2. b)de in de inrichting te houden bijeenkomsten van persoonlijke aard, zoals bruiloften en partijen, en (
3. c)in de inrichting te houden bijeenkomsten die gericht zijn op personen die niet of niet rechtstreeks bij de activiteiten van de betreffende rechtspersoon betrokken zijn. De model APV bevat 40 varianten om uitvoering te geven aan het vereiste van het stellen van nadere regels als bedoeld in artikel 4 Dhw. In een aantal van deze varianten komt de melding voor.<i>(zie noot 52)</i> Deze melding is gekoppeld aan de in de APV op te nemen nadere regels over het verstrekken van alcoholhoudende drank tijdens (een nader te bepalen aantal) bijeenkomsten van persoonlijke aard of (een nader te bepalen aantal) bijeenkomsten die gericht zijn op personen welke niet of niet rechtstreeks bij de activiteiten van de desbetreffende rechtspersoon betrokken zijn. De paracommerciële rechtspersoon doet uiterlijk voor een nader te bepalen tijdspanne melding van zo’n activiteit aan de burgemeester. Deze melding betreft een melding in verband met algemene regels. De regels over het verstrekken van alcoholhoudende drank waaraan de rechtspersoon zich moet houden staan in de Dhw en de op basis daarvan vastgestelde regeling in de APV. Het doel van de melding is om de burgemeester te informeren over de activiteit, ter facilitering van het toezicht op de naleving van de algemene regels. De regeling voorziet niet in een uitdrukkelijke acceptatie van de melding door de burgemeester. Voor zover zo’n acceptatie wel plaatsvindt, kwalificeert zij niet als Awb-besluit, omdat het voor de activiteit geldende rechtsregime rechtstreeks voortvloeit uit de Dhw/APV en niet uit die acceptatie. 4.7 Hoewel er tussen de hiervoor beschreven meldingenstelsels kleine verschillen bestaan, komen zij in hoofdlijnen met elkaar overeen. Voor alle geldt dat de acceptatie van de melding niet kwalificeert als Awb-besluit, omdat het voor de betreffende activiteiten geldende rechtsregime, de algemene regels,<i>(zie noot 53)</i> voortvloeit uit de wettelijke voorschriften en niet uit die acceptatie. Zoals in punt 4.2 al aangegeven is het doel van de melding het bestuursorgaan in kennis te stellen van een voorgenomen activiteit. Dat is van belang in verband met het toezicht op en de handhaving van de algemene regels. De melding kan volgens diverse stelsels wel reden zijn om nadere voorschriften aan de activiteit te stellen, dan wel deze te verbieden (incidentele activiteiten). Het stellen van deze nadere voorschriften heeft wel rechtsgevolg en is daarom een Awb-besluit en wel een beschikking. Dat laatste geldt ook voor de afwijzing van een aanvraag van derde belanghebbenden om nadere voorschriften aan de activiteit te verbinden, dan wel deze te verbieden (incidentele activiteiten). Tegen de beschikking staan de rechtsmiddelen van de Awb open. Vanuit de optiek van de rechtsbescherming van de melder en van derde belanghebbenden heb ik met deze rechtspraak geen problemen. Weliswaar kunnen laatstgenoemden geen Awb-rechtsmiddelen aanwenden tegen de acceptatie van een melding, maar dat is nu eenmaal de consequentie van het werken met algemene regels. Acht men de inhoud van die algemene regels onrechtmatig, dan zal in het Nederlandse stelsel van rechtsbescherming een vordering bij de burgerlijke rechter moeten worden ingesteld. Tegen het opleggen van nadere voorschriften (of in geval van incidentele activiteiten, een verbod) of tegen de weigering dat te doen op aanvraag van een derde belanghebbende staat voor de melder, respectievelijk de derde Awb-beroep open. De melding als uitzondering op de vergunningplicht 4.8 De tweede categorie meldingen betreffen de meldingen als uitzondering op een vergunningplicht. Deze categorie treft men aan in zowel de milieurechtelijke als bouwrechtelijke poot van het omgevingsrecht, in het mededingingsrecht, in de model APV (bij het organiseren van kleine evenementen, vgl. art. 2:25, tweede lid), in de APV van een enkele gemeente bij de regulering van uitwegen en in sommige andere gemeentelijke verordeningen. Daarnaast hoort de melding in verband met het plaatsen van voorwerpen op, in of boven openbaar water (art. 5:24 model APV) conceptueel in deze categorie thuis. De bestuurlijke reacties betreffende deze meldingen kunnen inhoudelijk worden aangemerkt als bestuurlijk rechtsoordeel. Voor zover de wettelijke regelingen voorzien in een uitdrukkelijke reactie van het bestuursorgaan kwalificeert deze reactie als een (rechtsvaststellend) Awb-besluit. In diverse wetten is dat met zoveel woorden bepaald. Voorziet de wettelijke regeling niet in een uitdrukkelijke reactie, dan betreft de reactie een buitenwettelijk bestuurlijk rechtsoordeel en geldt de in punt 3.6 weergegeven jurisprudentielijn met betrekking tot deze oordelen. 4.9 Een eerste voorbeeld van de onderhavige meldingen is de per 1 oktober 2010 vervallen melding op grond van artikel 8.19 Wm voor milieuneutrale veranderingen van een vergunningplichtige inrichting. Deze melding vormde een uitzondering op het in artikel 8.1 Wm opgenomen verbod om zonder milieuvergunning een inrichting te veranderen. De vraag of de reactie van het bestuursorgaan naar aanleiding van deze melding een voor beroep vatbaar besluit of beschikking is, is door de Afdeling vanaf de jaren tachtig op verschillende wijzen beantwoord. De schriftelijke acceptatie van een kennisgeving op grond van artikel 2 Hinderwet - de voorganger van artikel 8.19 Wm - werd in de jaren tachtig door de (toen nog) Afdeling Rechtspraak van de Raad van State aangemerkt als een beschikking als bedoeld in de Wet Arob.<i>(zie noot 54)</i> De weigering van een dergelijke kennisgeving was volgens de Afdeling geen beschikking als bedoeld in de Wet Arob.<i>(zie noot 55)</i> Na de inwerkingtreding van de Awb oordeelde de voorzitter van de (inmiddels) Afdeling bestuursrechtspraak in lijn met deze jurisprudentie dat de acceptatie van een melding een besluit is als bedoeld in de Awb. Hij oordeelde bovendien dat ook de weigering van een melding als Awb-besluit kwalificeert.<i>(zie noot 56)</i> In 1995 nuanceert de Afdeling dit standpunt. In een uitspraak van 17 maart 1995 oordeelt zij dat de schriftelijke mededeling omtrent de aanvaardbaarheid van een melding als bedoeld in artikel 8.19 Wm niet langer kwalificeert als Awb-besluit.<i>(zie noot 57)</i> Daartoe overweegt zij: "De Afdeling stelt voorop dat het rechtsgevolg van een melding, gelet op de redactie en de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 8.19 tweede lid, Wm rechtstreeks uit de wet voortvloeit. De enkele bekendmaking van de melding is, mede gezien het feit dat de bekendmaking gezien de in artikel 6.1 Inrichtingen- en vergunningbesluit neergelegde algemene verplichting niet geduid kan worden als een inhoudelijke beoordeling van de melding, geen op rechtsgevolg gerichte beslissing." Wel is zij in die uitspraak van mening dat de schriftelijke mededeling omtrent de aanvaardbaarheid van die melding "met het oog op een doelmatige rechtsbescherming voor zover het betreft de mogelijkheid van bezwaar en beroep, gelijk moet worden gesteld" met een besluit ingevolge de Wm. In een uitspraak van 16 oktober 1997 komt de Afdeling op deze gelijkstelling terug.<i>(zie noot 58)</i> Daartoe overweegt zij als volgt: "Zij komt thans echter op deze gelijkstelling terug. Zij overweegt daartoe dat deze niet op de wet gebaseerde gelijkstelling op overwegende bezwaren stuit bij de toepassing van de Wm. Daarbij wordt allereerst gedacht aan de onduidelijkheid over de betekenis van een uitdrukkelijk geaccepteerde en niet in rechte bestreden melding. Verder brengt het niet aanmerken van een beslissing tot acceptatie van een melding als een op enig rechtsgevolg gericht besluit mee dat de bepalingen in de Awb omtrent de bekendmaking en mededeling en derhalve ook die omtrent het van kracht worden niet van toepassing zijn. Het bezwaar daartegen klemt, in het bijzonder met het oog op de positie van derden, temeer, nu de Wm niet voorziet in een regeling van de besluitvorming ter zake van een melding en van de rechtsbescherming. Dit standpunt betekent dat tegen een schriftelijke mededeling omtrent de aanvaardbaarheid van een melding geen rechtsmiddelen op grond van de Awb openstaan". Als gevolg van deze uitspraak stonden de Awb-rechtsmiddelen niet langer open tegen de bestuurlijke beslissing over de melding. In 2000 is artikel 8.19 Wm gewijzigd en werd bepaald dat het bestuursorgaan schriftelijk moet verklaren of de melding al dan niet voldoet aan de in artikel 8.19 Wm gestelde voorwaarden. Deze schriftelijke verklaring werd door de wetgever aangemerkt als (appellabel) Awb-besluit. Zij is een rechtsvaststellend besluit.<i>(zie noot 59)</i> De reden voor het ingrijpen door de wetgever was het bieden van rechtszekerheid aan de melder en het bieden van rechtsbescherming aan zowel de melder als derde belanghebbenden.<i>(zie noot 60)</i> In 2010 is artikel 8.19 Wm, zoals gezegd, vervallen. 4.10 De melding als uitzondering op de vergunningplicht komt ook al tientallen jaren voor in het bouwrecht. In de jaren zeventig van de vorige eeuw kon men in gemeentelijke bouwverordeningen een bepaling met de volgende inhoud aantreffen: geen bouwvergunning is vereist voor veranderingen of vernieuwingen aan een bouwwerk, indien door of namens burgemeester en wethouders is medegedeeld, dat de veranderingen of vernieuwingen uit bouwkundig en esthetisch oogpunt van zodanige ondergeschikte betekenis zijn, dat voor de uitvoering ervan geen bouwvergunning wordt vereist. Over het rechtskarakter van de mededeling van burgemeester en wethouders overwoog de Afdeling rechtspraak in een uitspraak van 12 mei 1978<i>(zie noot 61)</i>: "Uit de samenhang tussen artikel 47 van de Woningwet en artikel 14, tweede lid, onder c, van de bouwverordening vloeit voort, dat het bouwen zonder bouwvergunning van burgemeester en wethouders steeds verboden is, tenzij door of namens dit college is medegedeeld, dat geen bouwvergunning is vereist. Deze mededeling is derhalve gericht op het rechtsgevolg, dat het bouwen zonder bouwvergunning alsdan niet verboden is. De schriftelijke mededeling van verweerders van 25 januari 1977 aan Gegro B.V. dient mitsdien als een beschikking te worden aangemerkt". Tien jaar later oordeelde de voorzitter van de Afdeling rechtspraak dat ook de weigering de mededeling te doen een Awb-beschikking is, waartegen bezwaar en beroep kan worden ingesteld.<i>(zie noot 62)</i> 4.11 In 1992 werd in de Woningwet (hierna: Ww) voorzien in twee uitzonderingen op het verbod om zonder vergunning een bouwwerk op te richten. De eerste uitzondering was opgenomen in artikel 42 Ww en betrof de categorie bouwwerken die weliswaar is uitgezonderd van de vergunningplicht, maar waarvan het voornemen tot oprichting moet worden gemeld en waarop een mededeling van het college moet volgen. Op deze melding wordt in punt 4.12 ingegaan. De tweede uitzondering stond in artikel 43 Ww en betrof categorieën van bouwwerken die geheel waren uitgezonderd van de vergunningplicht. Artikel 43 Ww voorzag niet in een formele procedure waarbinnen de vraag of een bepaald bouwwerk volgens de wettelijke criteria als een vergunningvrij (of melding- of vergunningplichtig) bouwwerk, aan de orde moest worden gesteld. Daarmee is natuurlijk niet gezegd dat dergelijke vragen niet aan het bestuur konden worden (en werden) voorgelegd. In een uitspraak van 15 september 1997, oordeelde de Afdeling over het rechtskarakter van de mededeling van het bestuursorgaan dat een bepaald bouwwerk niet valt onder de categorie vergunningvrije bouwwerken als bedoeld in artikel 43 Ww als volgt.<i>(zie noot 63)</i> "De Woningwet voorziet in een stelsel waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen vergunningplichtige, meldingplichtige en vergunningvrije bouwwerken. Laatstgenoemde twee categorieën vormen een uitzondering op de algemeen geldende vergunningplicht. Het aanvragen van een bouwvergunning is voor die categorieën door de wetgever te bezwarend geacht. Indien er tussen het bestuur en de burger verschil van mening bestaat over het antwoord op de vraag of een voorgenomen bouwplan valt onder de categorie vergunningvrije bouwwerken of dat er bouwvergunning nodig is, acht de Afdeling het bij wege van uitzondering niet noodzakelijk van de burger te verlangen dat hij — op de daarvoor voorgeschreven wijze — een aanvraag om bouwvergunning indient ten einde hierover duidelijkheid te krijgen onder voorwaarde dat deze procedure als een onevenredig bezwarende weg naar de rechter moet worden aangemerkt. Hoewel het uit de aard der zaak in deze gevallen veelal zal gaan om een relatief klein bouwplan, waarvan zonder dat het noodzakelijk is om te beschikken over alle gegevens die bij een vergunningaanvraag zijn vereist, kan worden vastgesteld of het voldoet aan de — soms betrekkelijk vage — criteria van art. 43 Woningwet, kan deze procedure toch in bepaalde gevallen als onevenredig bezwarend worden aangemerkt. Het moet dan ook in die gevallen mogelijk zijn om een (rechts-)vraag met betrekking tot dit artikel zelfstandig aan de rechter voor te leggen. (…) De Afdeling acht het volgen van de gekozen weg in dit geval gerechtvaardigd aangezien aan het aanvragen van een bouwvergunning in het onderhavige geval, waarbij het aantal bouwwerken van grote betekenis is, relatief aanmerkelijke kosten verbonden zijn aan het opstellen van de aanvraag en het indienen daarvan, en het op voorhand vast staat dat de vergunning zal worden geweigerd. Daarbij komt dat partijen uit een oogpunt van proceseconomie uitdrukkelijk deze procedure hebben gekozen. Deze indiening moet onder deze omstandigheden als een onevenredig bezwarende weg naar de rechter worden aangemerkt. (...) Uit het vorenoverwogene volgt dat het oordeel van verweerders over de vraag of het bouwplan van appellant valt onder de categorie vergunningvrije bouwwerken (in dit geval art. 43 eerste lid onder d Woningwet) aangemerkt kan worden als een beschikking in de zin van art. 2 Wet Arob, zodat verweerders appellant terecht in zijn bezwaar hebben ontvangen". Deze uitspraak is in lijn met de in punt 3.6 weergegeven rechtspraak betreffende bestuurlijke rechtsoordelen. In de uitspraak gaat de Afdeling ook in op gevolgen van haar opvatting dat het oordeel van het bestuur kwalificeert als (appellabele) beschikking voor de bestuurslasten en de rechtsbescherming. Opmerkelijk is dat zij in dat verband stelt dat deze beschikking, indien door derde belanghebbenden niet aangevochten, niet onaantastbaar wordt, casu quo geen formele rechtskracht krijgt, zelfs niet als de bestuursrechter wel over de beschikking heeft geoordeeld in verband met het beroep van de melder. De Afdeling stelt het als volgt: "Uit een oogpunt van bestuurslast of rechtsbescherming zijn geen overwegende bezwaren verbonden aan het voeren van een zelfstandige procedure over de bouwvergunningplicht in gevallen als het onderhavige. Indien de uitkomst is dat bouwvergunning nodig is kunnen belanghebbende derden in de met waarborgen omgeven vergunningprocedure hun mening kenbaar maken. Indien de uitkomst is dat geen bouwvergunning nodig is en het oordeel van het bestuur niet aan de rechter is voorgelegd kunnen derden die eerst in een later stadium van de bouwactiviteiten op de hoogte geraken, om bestuursdwang verzoeken, waarbij de vergunningplicht aan de orde zal kunnen komen. De rechter is in die situatie bij de uitleg van de (Woning)wet niet gebonden aan het oordeel van het bestuur daarover. Ook in het geval dat de vraag met betrekking tot de vergunningplicht wel aan de rechter is voorgelegd, hoeft diens oordeel daarover in een door derden gestarte bestuursdwangprocedure in beginsel niet bindend te zijn. Deze derden waren immers geen partij in het geschil waarover de rechter zijn oordeel heeft gegeven. Indien de betrokken burger volstrekte zekerheid wil over de uitvoerbaarheid van zijn bouwplan dient de vergunningprocedure te worden gevolgd." In zijn annotatie onder de uitspraak in de AB stelt P.J.J. van Buuren dat hij het door de Afdeling geïntroduceerde systeem onhandig vindt,<i>(zie noot 64)</i> omdat de aspirant-bouwer en het bestuursorgaan aldus nog geen zekerheid hebben over de juistheid van het bestuurlijke rechtsoordeel. Naar zijn opvatting zou in het geval derden tegen het rechtsoordeel willen opkomen, maar de bezwaartermijn inmiddels verstreken is, de "mogelijkheid van een verschoonbare termijnoverschrijding (art. 6:11 Awb) uitkomst bieden". Op dit punt kom ik in punt 4.32 terug. Wel kan nog worden opgemerkt dat de Afdeling in een uitspraak van 14 juli 2004 mogelijk van haar opvatting is teruggekomen.<i>(zie noot 65)</i> In die zaak gaat zij ervan uit dat een bestuurlijk rechtsoordeel dat als Awb-besluit kwalificeert wel in rechte onaantastbaar wordt, als daartegen geen rechtsmiddelen zijn aangewend. Artikel 43 Ww is in 2010 vervallen.<i>(zie noot 66)</i> 4.12 Artikel 42 Ww bepaalt dat in afwijking van artikel 40, eerste lid, Ww, geen bouwvergunning is vereist voor het bouwen van bij algemene maatregel van bestuur aangegeven bouwwerken, mits aan een aantal voorwaarden wordt voldaan.<i>(zie noot 67)</i> Deze voorwaarden betreffen in de eerste plaats de melding: het voornemen tot bouwen moet schriftelijk worden gemeld bij burgemeester en wethouders overeenkomstig de voorschriften van de gemeentelijke bouwverordening. Daarnaast moeten burgemeester en wethouders binnen vijf weken na de dag waarop zij de melding hebben ontvangen, hebben meegedeeld dat zij tot het oordeel zijn gekomen dat het bouwwerk valt onder de werking van het Besluit meldingsplichtige bouwwerken en dat het bouwwerk niet in strijd is met redelijke eisen van welstand. Een toetsing aan het bestemmingsplan maakt ook onderdeel uit van de beoordeling van de melding. Artikel 42 Ww bepaalde voorts dat een akkoordverkaring van rechtswege ontstaat als het bevoegd gezag binnen vijf weken geen mededeling heeft gedaan. Zo’n besluit van rechtswege werd op grond van artikel 42 Ww aangemerkt als besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Het bestuursorgaan was derhalve in beginsel verplicht een besluit te nemen naar aanleiding van de melding van het voornemen een meldingsplichtig bouwwerk op te richten en als het dat niet deed, ontstond er een fictief positief besluit. De akkoordverklaring, de weigering van een akkoordverklaring en de fictieve akkoordverklaring zijn alle Awb-besluiten, waartegen voor de melder en voor derde belanghebbenden bezwaar en beroep openstaat.<i>(zie noot 68)</i> Het betreft een rechtsvaststellend besluit.<i>(zie noot 69)</i> In 2003 is artikel 42 Ww vervallen. 4.13 Een melding als uitzondering op de vergunningplicht is ook aan de orde bij het concentratietoezicht door de Autoriteit Consument en Markt (ACM) op grond van artikel 34 t/m 40 Mededingingswet (Mw). Ingevolge artikel 34, eerste lid, Mw is het verboden een concentratie tot stand te brengen voordat het voornemen daartoe aan de ACM is gemeld en vervolgens vier weken zijn verstreken. Ingevolge artikel 37, eerste lid, deelt de ACM binnen vier weken na het ontvangen van een melding mede of voor het tot stand brengen van de concentratie, waarop die melding betrekking heeft, een vergunning is vereist. De mededeling dat voor het totstandbrengen van de concentratie geen vergunning is vereist, kan onder voorwaarden worden gedaan. Indien niet binnen vier weken toepassing is gegeven aan het eerste lid is voor de concentratie geen vergunning vereist. Door een onvoorwaardelijke mededeling als bedoeld in het eerste lid, dat voor een concentratie geen vergunning is vereist, houdt het in artikel 34, eerste lid, vervatte verbod met betrekking tot die concentratie op te gelden. Ingeval van een mededeling als bedoeld in het vierde lid, blijft het in artikel 34 vervatte verbod gelden totdat aan de gestelde voorwaarden is voldaan. Voldoen partijen niet of niet tijdig aan de voorwaarden, dan is alsnog een vergunning vereist (37 lid 6). De wetgever heeft ervoor gekozen dat de ACM-reactie op de melding dat al dan niet een vergunning nodig is, kwalificeert als Awb-besluit. Het betreft een rechtsvaststellend besluit. Dat bleek tot 1 januari 2013 uit artikel 93, tweede lid, Mw, waarin was bepaald dat artikel 7:1 ten aanzien van onder meer een besluit als bedoeld in artikel 37, eerste lid, Mw, buiten toepassing blijft. Vanaf 1 januari 2013 is hetzelfde geregeld in Bijlage 1 bij de Awb. De opvatting van de wetgever wordt heel duidelijk verwoord in een uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 april 2002.<i>(zie noot 70)</i> "Voorop staat dat een mededeling als bedoeld in art. 37 lid 1 Mw dat voor het tot stand brengen van een voorgenomen concentratie al dan niet een vergunning is vereist, reeds naar het uit art. 93 lid 2 Mw blijkende oordeel van de wetgever moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. Dat een melding als bedoeld in art. 34 Mw in het stelsel van de Mw niet als een aanvraag wordt beschouwd, doet daaraan niet af. Terzijde merkt de rechtbank op dat als gevolg van deze door de wetgever gemaakte keuze ook is verzekerd dat niet alleen (door de meldende partij of partijen) beroep bij de rechtbank kan worden ingesteld tegen een beslissing dat een vergunning is vereist, maar ook (door derden-belanghebbenden) tegen een beslissing dat geen vergunning is vereist. Naar het oordeel van de rechtbank is vervolgens de reikwijdte van art. 37 lid 1 Mw niet noodzakelijkerwijs beperkt tot de mededeling (het besluit) dat voor de voorgenomen concentratie al dan een niet vergunning is vereist. Andere naar aanleiding van een melding als bedoeld in art. 34 Mw door verweerder genomen rechtens relevante (schriftelijke) beslissingen - waaronder in elk geval de beslissing dat het voornemen tot (een of meer onderdelen van) de concentratie onvoldoende geconcretiseerd is, als gevolg waarvan moet worden vastgesteld dat het voornemen (nog) niet onder de werkingssfeer van het concentratietoezicht valt en derhalve ook (nog) niet kan worden beoordeeld of al dan niet een vergunning is vereist - moeten daarmee op één lijn worden gesteld. Daarmee is gegeven dat ook dergelijke beslissingen van verweerder besluiten zijn in de zin van (art. 1:3 lid 1 Awb
4. en)art. 37 lid 1 Mw, en vervolgens — in lijn met het door de wetgever gewenste stelsel van rechtsbescherming in concentratiezaken — dat ook daartegen (rechtstreeks) beroep bij de rechtbank mogelijk is". Voor zover mij bekend is het CBB nooit uitvoerig op het rechtskarakter van de reactie op de concentratiemelding ingegaan. Het college merkt de reactie dat voor de concentratie een vergunning nodig is overigens wel aan als een Awb-besluit, zonder dit oordeel te problematiseren.<i>(zie noot 71)</i> Gelet op de wettelijke bepalingen is dat laatste ook niet nodig. 4.14 Soms treft men een melding als uitzondering op de vergunningplicht aan in een gemeentelijke verordening. Een voorbeeld biedt de Regeling passagiersvervoer te water Amsterdam, die aan de orde is in een uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2014.<i>(zie noot 72)</i> Ingevolge artikel 5.2, eerste lid, van deze verordening is geen vergunning vereist voor het varen met een passagiersvaartuig als aan de volgende eisen wordt voldaan: a. het vaartuig is in eigendom van een vereniging of stichting, die als doelstelling heeft het beoefenen van watersport dan wel het beheren, in stand houden en conserveren van één of meer waardevolle vaartuigen, waarbij in het laatstgenoemde geval de eigenaar van het vaartuig lid is van een bij de Stichting Federatie Oud Nederlandse Vaartuigen aangesloten behoudorganisatie van historische Nederlandse vaartuigen; b. de vereniging of stichting is ingeschreven bij de Kamer van Koophandel en levert jaarlijks aan het college de jaarcijfers; c. het vaartuig is gemeld bij het college en deze melding is door het college schriftelijk aanvaard; d. het college kan in bijzondere gevallen afwijken van de onder a, b en c gelieerde eisen. Ingevolge het tweede lid van artikel 5.2 wordt een melding als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder c, niet aanvaard indien het college van oordeel is dat er sprake is van een overwegend commerciële doelstelling voor de exploitatie van het vaartuig. In een uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2014 is de Sint Nicolaas Boot Stichting opgekomen tegen het besluit van burgemeester en wethouders, waarbij de melding van de stichting niet is aanvaard. De Afdeling beoordeelt dit beroep zonder expliciete overwegingen te wijden aan het rechtskarakter van de weigering en vat deze dus op als Awb-besluit. Dat lijkt mij overigens correct nu de schriftelijke aanvaarding van de melding expliciet is voorzien in artikel 5.2, onder c van de verordening en deze aanvaarding dus kwalificeert als rechtsvaststellend Awb-besluit. 4.15 De melding als uitzondering op de vergunningplicht ziet men verder in een enkele APV bij de regulering van uitwegen. Dit is bijvoorbeeld het geval in de APV van Sint-Oedenrode 2010, waarvan melding wordt gemaakt in een uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2012.<i>(zie noot 73)</i> Ingevolge artikel 2.1.5.3, eerste lid, van de APV is het verboden een uitweg te maken naar de weg, van de weg gebruik te maken voor het hebben van een uitweg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg, zonder vergunning van het college van b en w. Ingevolge het tweede lid is een vergunning als bedoeld in het eerste lid niet nodig indien de aanvrager: a. dit tijdig, doch uiterlijk tien werkdagen van te voren schriftelijk meldt aan het college, en b. voldoet aan door het college vast te stellen regels. Volgens Van Alphen zijn de door het college vast te stellen regels ‘nadere regels’ die worden vastgesteld op grond van artikel 156, derde lid, Gemeentewet.<i>(zie noot 74)</i> De APV voorziet, voor zover dat valt na te gaan, niet in een uitdrukkelijke reactie van het college op de melding. Mocht het college naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek zich wel uitspreken over de vraag of degene die in uitweg wil maken al dan niet met een melding kan volstaan, dan is deze reactie mijns inziens een buitenwettelijk bestuurlijk rechtsoordeel. Volgens de in punt 3.6 vermelde vaste rechtspraak kwalificeert de reactie niet als een Awb-besluit, tenzij de alternatieve weg om over de vraag of in de concrete zaak met een melding kan worden volstaan in rechte een oordeel te krijgen ‘onevenredig bezwarend’ is. 4.16 Ook de model APV bevat één melding die ten dele valt binnen de categorie melding als uitzondering op de vergunningplicht, namelijk de melding van kleine evenementen van artikel 2:25, tweede lid. Ingevolge artikel 2:25, eerste lid, model APV is het verboden zonder of in afwijking van een vergunning van de burgemeester een evenement te organiseren. Ingevolge het tweede lid is geen vergunning vereist voor een klein evenement indien het evenement aan bepaalde kenmerken voldoet en - onder meer - de organisator ten minste [..] werkdagen voorafgaand aan het evenement daarvan melding heeft gedaan aan de burgemeester. Ingevolge het derde lid kan de burgemeester binnen […] dagen na ontvangst van de melding besluiten een klein evenement te verbieden, indien er aanleiding is te vermoeden dat daardoor de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid of het milieu in gevaar komt. Over het rechtskarakter van de reactie van de burgemeester op de melding van een klein evenement bestaat, voor zover mij bekend, geen jurisprudentie. Naar mijn opvatting moet daarbij onderscheid worden gemaakt tussen twee mogelijke reacties. In de eerste plaats is er de (mogelijke) reactie van de burgemeester dat het gemelde evenement gelet op zijn kenmerken al dan niet kan worden aangemerkt als een klein evenement (of dat het een vergunningplichtig ‘groot’ evenement is). Deze beslissing is een buitenwettelijk bestuurlijk rechtsoordeel. Volgens de in punt 3.6 vermelde rechtspraak kwalificeert zij niet als Awb-besluit, tenzij de alternatieve weg om over de rechtmatigheid ervan een rechterlijk oordeel te krijgen ‘onevenredig bezwarend’ is. In de tweede plaats kan de melding voor de burgemeester aanleiding zijn om een evenement, dat kwalificeert als ‘klein’, te verbieden om de redenen genoemd in artikel 2:25, derde lid, model APV. Een dergelijk verbodsbeslissing kwalificeert als een Awb-besluit en wel als een beschikking. Zij is immers gericht op het rechtsgevolg dat het evenement niet kan doorgaan. Bovendien zouden derde belanghebbenden de burgemeester kunnen verzoeken om gebruik te maken van zijn verbodsbevoegdheid. De afwijzing van deze aanvraag kwalificeert op grond van artikel 1:3, tweede lid, Awb als (appellabele) beschikking. 4.17 De model APV bevat een tweede melding die conceptueel past binnen de onderhavige categorie, maar, anders dan de andere hiervoor besproken meldingen, geen uitzondering vormt op de vergunningplicht, maar op een verbodsbepaling. Dat is de melding in verband met het plaatsen van voorwerpen op, in of boven openbaar water, voorzien in artikel 5:24 model APV. Artikel 5:24, eerste lid, model APV bepaalt dat het in verband met de veiligheid op het openbaar water verboden is een voorwerp, niet zijnde een vaartuig, op, in of boven openbaar water te plaatsen, aan te brengen of te hebben, indien dit door zijn omvang of vormgeving, constructie of plaats van bevestiging gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van het openbaar water of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan dan wel een belemmering vormt voor het doelmatig beheer en onderhoud van het openbaar water. Ingevolge het tweede lid dient degene die voornemens is een steiger, een meerpaal of een ander voorwerp met een permanent karakter op, in of boven openbaar water te plaatsen, daarvan uiterlijk twee weken tevoren een melding aan het college te doen. De bedoeling van het stelsel is - volgens de toelichting - dat de burger "in eerste instantie zelf de afweging moet maken of een steiger of een meerpaal gevaar of hinder oplevert voor het vaarverkeer, of een probleem voor het beheer en onderhoud." Omdat het gaat om permanent bedoelde zaken, is in het artikel een meldingplicht opgenomen. Op die manier "kan de gemeente vooraf toetsen en met de melder overleggen of bijvoorbeeld het onderhoud van de oevers niet in het geding is. Zo kan worden voorkomen dat een al geplaatst object weer moet worden verwijderd, met alle financiële gevolgen van dien." Mede gelet op deze toelichting is het oordeel van het college dat een steiger of meerpaal al dan niet onder het verbod van artikel 5:24, eerste lid, model APV valt een buitenwettelijk bestuurlijk rechtsoordeel. Het kwalificeert niet als Awb-besluit, tenzij de alternatieve weg om over de rechtmatigheid ervan een rechterlijk oordeel uit te lokken ‘onevenredig bezwarend’ is (vgl. punt 3.6). 4.18 Zoals in punt 4.8 al aangegeven, betreft de reactie van het bestuur op een melding als uitzondering op de vergunningplicht een bestuurlijk rechtsoordeel. Voor zover dat oordeel buitenwettelijk is - zoals dat het geval is bij de melding op grond van (voorheen) artikel 43 Ww (punt 4.11), de melding voor uitwegen in de APV Sint-Oedenrode 2010 (punt 4.15), de melding van kleine evenementen van artikel 2:25, tweede lid, model APV (punt 4.16) en de melding in verband met het plaatsen van voorwerpen op, in of boven openbaar water van artikel 5:24 model APV (punt 4.17) - geldt voor het rechtskarakter ervan de in punt 3.6 weergegeven rechtsoordelenrechtspraak. Op grond van deze rechtspraak kwalificeert het oordeel niet als Awb-besluit, tenzij de alternatieve weg om een oordeel van de bestuursrechter te krijgen over de rechtmatigheid ervan ‘onevenredig bezwarend’ is. Omdat de uitkomst van deze rechtspraak niet heel voorspelbaar is, heeft de formele wetgever ten aanzien van de reactie in het milieurecht (punt 4.9), in artikel 42 Ww (punt 4.12) en het mededingingsrecht (punt 4.13) bepaald dat de reactie als - mijns inziens rechtsvaststellend - Awb-besluit kwalificeert. In dat geval bestaat over de rechtsbescherming geen twijfel. Een dergelijk rechtsvaststellend besluit is ook aan de orde in de Regeling passagiersvervoer te water Amsterdam (punt 4.14). De melding als gebod 4.19 De derde categorie betreft de melding als gebod.<i>(zie noot 75)</i> Deze komt veel voor in zowel centrale als decentrale wettelijke regelingen. In deze regelingen moet een particulier een bepaalde activiteit melden bij een bestuursorgaan, voordat deze kan worden uitgevoerd. De melding is een kennisgevingsinstrument, waarvoor geldt dat als zij niet wordt verricht het bestuursorgaan tegen de activiteit handhavend kan optreden. Is de melding wel gedaan, dan wordt deze door het orgaan beoordeeld en kan het naar aanleiding ervan bepaalde wettelijke maatregelen nemen. De bevoegdheid tot het treffen van die maatregelen is vaak voorzien in dezelfde wettelijke regeling en soms in een andere. Bovendien bestaat soms ook de mogelijkheid om de melding al dan niet uitdrukkelijk te accepteren zonder dat een maatregel wordt getroffen. 4.20 Een eerste voorbeeld van een melding als gebod was te vinden in de Verordening stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant (hierna: stikstofverordening). Ingevolge artikel 6 van de verordening meldt de initiatiefnemer, onderscheidenlijk de drijver van de betrokken inrichting, het voornemen tot het realiseren van een of meer nieuwe stallen bij gedeputeerde staten. Naar aanleiding van deze melding kunnen gedeputeerde staten ingevolge artikel 9 van de verordening de volgende maatregelen nemen: zij kunnen de melding voor kennisgeving aannemen; zij kunnen daarbij een beslissing over de mogelijkheid van saldering nemen; of zij kunnen naar aanleiding van de melding de melder aanschrijven tot het beperken van de bedrijfsomvang of het treffen van technische voorzieningen. In een uitspraak van 19 juni 2013 oordeelt de Afdeling als volgt over het rechtskarakter van de diverse beslissingen die gedeputeerde staten naar aanleiding van de melding kunnen nemen.<i>(zie noot 76)</i> "De Afdeling is van oordeel dat de aanschrijvingen die het college in reactie op een melding krachtens artikel 9, onder c, d en e, van de stikstofverordening (tot het beperken van de bedrijfsomvang of het treffen van technische voorziening - RW) kan geven besluiten zijn als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Deze aanschrijvingen leggen verplichtingen op aan de initiatiefnemer of drijver van een inrichting en zijn daarmee op rechtsgevolg gericht. Voor de beoordeling of de mededelingen als bedoeld in artikel 9, onder a en b, van de stikstofverordening (om de melding voor kennisneming aan te nemen of een beslissing over saldering te nemen - RW) besluiten zijn als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb is het volgende van belang. De initiatiefnemer of drijver van een inrichting dient ingevolge artikel 18 van de stikstofverordening ervoor zorg te dragen dat de N-depositie van het bedrijf niet toeneemt boven de waarde die correspondeert met een emissie overeenkomend met het gecorrigeerd emissieplafond in de uitgangssituatie, dat door het college op grond van artikel 22 wordt vastgesteld. Leidt de ingebruikname van een nieuwe stal tot een overschrijding van het gecorrigeerd emissieplafond en neemt daardoor de stikstofdepositie in een Natura 2000-gebied toe, dan dient verzocht te worden om saldering. Als saldo beschikbaar is, wordt dit gereserveerd. Nadat de saldering definitief is geworden wordt ingevolge artikel 32 het gecorrigeerd emissieplafond voor het bedrijf aangepast. Dit aangepaste gecorrigeerde emissieplafond geldt voor een bedrijf bij een volgende uitbreiding als uitgangssituatie. De Afdeling overweegt dat de beslissing van het college op grond van artikel 9, onder a en b allereerst de vaststelling van de hoogte van het gecorrigeerd emissieplafond inhoudt. Die beslissing vergt een berekening en beoordeling van de uitgangssituatie. Als de ammoniakemissie in de aangevraagde situatie niet hoger is dan het vastgestelde gecorrigeerde emissieplafond, dan is geen saldering nodig en geldt het vastgestelde gecorrigeerde emissieplafond ook voor een volgende uitbreiding als uitgangssituatie. Op grond van artikel 9, onder a, wordt de melding dan voor kennisgeving aangenomen. Als de ammoniakemissie in de aangevraagde situatie hoger is dan het vastgestelde gecorrigeerde emissieplafond en de stikstofdepositie neemt toe, dan wordt, indien mogelijk, saldo gereserveerd uit de depositiebank. Na het definitief worden van de saldering, wordt het vastgestelde gecorrigeerde emissieplafond aangepast. Het aangepaste gecorrigeerde emissieplafond geldt vervolgens als uitgangssituatie voor de beoordeling van een volgende uitbreiding. Op grond van artikel 9, onder b, wordt de melding geaccepteerd en saldo gereserveerd. De mededelingen op grond van artikel 9, onder a en b, bevatten derhalve beide een beslissing over de hoogte van het gecorrigeerd emissieplafond en de uitgangssituatie voor een volgende uitbreiding van een agrarisch bedrijf. Deze beslissingen zijn naar het oordeel van de Afdeling op rechtsgevolg gericht en zijn aan te merken als besluiten als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb". Deze uitspraak is goed gemotiveerd en duidelijk. De in de verordening naar aanleiding van de melding voorziene aanschrijvingen tot het beperken van de bedrijfsomvang of het treffen van technische voorzieningen kwalificeren (uiteraard) als Awb-besluit, omdat deze beslissingen aan de melder verplichtingen opleggen. Ook de mededeling betreffende de mogelijkheid van saldering en die om de melding voor kennisgeving aan te nemen, zijn besluiten omdat beide een beslissing over de hoogte van het gecorrigeerd emissieplafond en over de uitgangssituatie voor een volgende uitbreiding van een agrarisch bedrijf bevatten. 4.21 Een melding als gebod ziet men ook in de Wet bodembescherming. Ingevolge artikel 28, eerste lid, Wet bodembescherming doet degene die voornemens is de bodem te saneren dan wel handelingen te verrichten ten gevolge waarvan de verontreiniging van de bodem wordt verminderd of verplaatst, van dit voornemen melding bij gedeputeerde staten van de betrokken provincie. Uit de Wet bodembescherming (onder meer artikel 29, 37 en 39) volgt dat gedeputeerde staten naar aanleiding van een melding een beschikking kunnen nemen over de ernst van de verontreiniging en de urgentie van de saneringen. De melding gaat ingevolge artikel 39, eerste lid, in het geval van een vermoeden van ernstige verontreiniging vergezeld van een saneringsplan. Ingevolge artikel 39, tweede lid, behoeft het saneringsplan instemming van gedeputeerde staten, die slechts met het plan instemmen indien door de daarin beschreven sanering naar hun oordeel wordt voldaan aan het bij of krachtens artikel 38 bepaalde. Gedeputeerde staten kunnen hun instemming aan het plan onthouden, indien niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens het eerste lid. Zij beslissen hierover binnen vijftien weken na de indiening van het saneringsplan. Zij kunnen deze termijn binnen zes weken na de datum van ontvangst van de melding verlengen met ten hoogste vijftien weken. Met de uitvoering van het saneringsplan kan worden begonnen nadat gedeputeerde staten met dat plan hebben ingestemd of die instemming van rechtswege is verleend. Aan de instemming kunnen voorschriften worden verbonden. De instemming is van rechtswege verleend, indien gedeputeerde staten niet binnen de instemmingstermijn van vijftien weken of voor de afloop van de termijn waarmee is verlengd een beslissing hebben genomen. Een instemming van rechtswege wordt ingevolge artikel 39, tweede lid, aangemerkt als Awb-besluit. De beschikking over de ernst van de verontreiniging is een Awb-besluit en wel een beschikking. Dat wordt in de hiervoor genoemde artikelen uitdrukkelijk bepaald en ligt ook los daarvan voor de hand, omdat deze beschikking de ernst van de verontreiniging en urgentie van de sanering bindend vaststelt en derhalve rechtsgevolgen heeft voor die sanering. In het geval van een vermoeden van ernstige verontreiniging gaat de melding vergezeld van een saneringsplan. De beslissingen van gedeputeerde staten om met dit plan in te stemmen of om instemming eraan te onthouden worden in de rechtspraak van de Afdeling aangemerkt als Awb-besluiten zonder dat dit oordeel wordt geproblematiseerd.<i>(zie noot 77)</i> Dat ligt ook voor de hand, nu de instemming zonder twijfel kwalificeert als een beschikking - zij heeft als rechtsgevolg dat de verontreiniging conform het plan kan worden gesaneerd - en daarmee ook de weigering van die instemming (cf. art. 1:3, tweede lid, Awb). Ten slotte valt op dat de wetgever de instemming van rechtswege heeft aangemerkt als een Awb-besluit. 4.22 De melding als gebod komt ook voor in de Telecommunicatiewet (Tw) en de daarop gebaseerde telecommunicatieverordening. Artikel 5.4 Tw bepaalt dat de aanbieder van een openbaar elektronisch communicatienetwerk die het voornemen heeft werkzaamheden uit te voeren in of op openbare gronden in verband met de aanleg, instandhouding of opruiming van kabels, slechts overgaat tot het verrichten van deze werkzaamheden indien deze: a. het voornemen daartoe schriftelijk heeft gemeld bij burgemeester en wethouders van de gemeente binnen wier grondgebied de uit te voeren werkzaamheden plaats zullen vinden, en b. van burgemeester en wethouders instemming heeft verkregen omtrent de plaats, het tijdstip, en de wijze van uitvoering van de werkzaamheden. In artikel 5.4, tweede en derde lid, Tw is bepaald dat aan het instemmingsbesluit voorschriften kunnen worden verbonden. Ingevolge artikel 5.4, vijfde lid, Tw stelt de gemeenteraad met betrekking tot het verrichten van de werkzaamheden bij verordening regels vast die in ieder geval betrekking hebben op een aantal met name in de Tw genoemde onderwerpen. Deze verplichting is in de model telecommunicatieverordening nader uitgewerkt. Daarin is bepaald dat een aanbieder die werkzaamheden in of op openbare gronden wil verrichten, dit voornemen tenminste acht weken voor de aanvang, met behulp van een door het college vastgesteld formulier, aan het college van burgemeester en wethouders meldt. De verordening bepaalt voorts dat een beslissing tot instemming met een melding wordt genomen uiterlijk acht weken na ontvangst van de melding. Ik heb geen rechtspraak aangetroffen waarin als zodanig is geoordeeld over het rechtskarakter van de beslissing van burgemeester en wethouders tot instemming omtrent de plaats, het tijdstip en de wijze van uitvoering van de werkzaamheden. Wel kan uit een uitspraak van het CBB van 2 mei 2006 worden afgeleid dat het college deze beslissing aanmerkt als een Awb-besluit.<i>(zie noot 78)</i> De uitspraak betreft het beroep van KPN tegen een aan haar verleende instemming voor de werkzaamheden ten behoeve van de verplaatsing van kabels op grond van artikel 5.2 Tw, een vrijwel gelijkluidend bepaling als thans artikel 5.4 Tw. KPN wil met het beroep aan de rechter het oordeel ontlokken dat voor die werkzaamheden geen instemmingsbesluit als bedoeld in artikel 5.2 Tw hoeft te worden gevraagd. In de uitspraak onderschrijft het CBB de zienswijze van verweerder dat "KPN belang heeft bij het in het primaire besluit besloten rechtsoordeel dat een instemmingsbesluit nodig is, en dat een andere weg om dat oordeel door een rechter getoetst te krijgen - zoals het uitlokken van een sanctiebesluit - voor KPN onevenredig bezwarend zou zijn". Materieel vangt KPN echter bot, omdat het College met de rechtbank voor oordeel is "dat voor de werkzaamheden een instemmingsbesluit is vereist". Daartoe overweegt het dat doel en strekking van de in art. 5.2 Tw neergelegde coördinatieregeling met zich brengt dat "geen graafwerkzaamheden in de openbare grond ten behoeve van kabels plaatsvinden zonder dat burgemeester en wethouders in de gelegenheid worden gesteld om die werkzaamheden te coördineren met andere werkzaamheden en andere belangen dan waarin door de Tw wordt voorzien. Het college onderschrijft derhalve het oordeel van de rechtbank dat, om die taak naar behoren te vervullen, een melding van de voorgenomen werkzaamheden nodig is, alsmede de expliciete instemming daarmee, al dan niet voorzien van voorschriften." Uit deze uitspraak leid ik, als gezegd, af dat het college de instemming aanmerkt als een Awb-besluit. Dat blijkt al uit het feit dat het college de instemming met zoveel woorden aanduidt als instemmingsbesluit.<i>(zie noot 79)</i> Bovendien heeft de instemming als rechtsgevolg dat de werkzaamheden rechtsgeldig kunnen worden uitgevoerd en wel volgens de voorschriften die daaraan mogelijk verbonden zijn betreffende de plaats, het tijdstip en wijze van uitvoering van de werkzaamheden. 4.23 Een melding als gebod was ook te vinden in het financieel toezicht op basis van de - in 2007 door de Wet financieel toezicht vervangen - Wet toezicht effectenverkeer 1995. Ingevolge het Besluit toezicht effectenverkeer 1995 (hierna: Bte 1995) moet een ieder die een effecteninstelling krachtens wet, statuten of reglementen vertegenwoordigt dan wel het dagelijks beleid van een effecteninstelling bepaalt, naar het oordeel van de toezichthoudende autoriteit voldoende deskundig zijn in verband met de bedrijfsvoering van de instelling en moet bovendien de betrouwbaarheid van deze personen en de personen die bevoegd zijn hen te benoemen of te ontslaan, naar het oordeel van de toezichthoudende autoriteit buiten twijfel staan. Om deze eisen te kunnen controleren bepaalt artikel 22, eerste lid, onder a, Bte 1995 dat een effecteninstelling iedere voorgenomen wijziging in aantal en de identiteit van de hiervoor genoemde personen aan de toezichthoudende autoriteit meldt. Ingevolge artikel 22, vierde lid, Bte 1995, wordt een dergelijke wijziging niet doorgevoerd indien de toezichthoudende autoriteit het voornemen daartoe afwijst binnen zes weken na ontvangst van de melding, of, indien de toezichthoudende autoriteit overeenkomstig het tweede lid om nadere gegevens en bescheiden heeft verzocht, na de ontvangst van die informatie. In een uitspraak van 19 december 2000 oordeelt het CBB als volgt over het rechtskarakter van de beslissing van de toezichthoudende autoriteit tot afwijzing van de benoeming van een bepaalde persoon als bestuurder van een effecteninstelling.<i>(zie noot 80)</i> "Het College volgt verweerster niet in haar eerst na het nemen van het bestreden besluit ingenomen standpunt, dat de omstandigheid dat de afwijzing van het voornemen appellant als bestuurder te benoemen niet tot gevolg heeft dat FESDT dat voornemen niet feitelijk kan doorvoeren, impliceert dat deze afwijzing geen rechtsgevolg heeft. Daartoe wordt het volgende overwogen. Gelet op artikel 11, eerste lid, van de Wte 1995 alsmede gelet op het imperatieve karakter van artikel 22, vierde lid, van het Bte 1995, impliceert bedoelde afwijzing voor FESDT het verbod appellant als bestuurder te benoemen. Weliswaar treedt daardoor geen wijziging op in de aan FESDT verleende vergunning ex artikel 7, eerste lid, van de Wte, doch het College vermag niet in te zien dat slechts het wijzigen van die vergunning rechtsgevolgen heeft; ook het ontstaan van vorenbedoeld - wettelijk - verbod, waarvan overtreding strafbaar is, moet als een rechtsgevolg van meergenoemde afwijzing worden beschouwd. De stelling van verweerster, dat pas een rechtsgevolg intreedt op het moment dat verweerster zou besluiten een maatregel jegens FESDT te treffen, bijvoorbeeld door de aan FESDT verleende vergunning ex artikel 7, eerste lid, van de Wte 1995 in te trekken, wordt dan ook verworpen. (…) Gelet op het voren overwogene kan het College tot geen ander oordeel komen dan dat in het bestreden besluit er terecht van is uitgegaan dat de afwijzing van het voornemen appellant als bestuurder te benoemen op rechtsgevolg is gericht en dat de brief van 26 augustus 1999 derhalve een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb". Deze uitspraak spreekt voor zich. De afwijzing door de toezichthouder van het voornemen van een effecteninstelling om een bepaalde persoon als bestuurder te benoemen heeft als rechtsgevolg dat het de effecteninstelling verboden is om de persoon te benoemen en kwalificeert dus als Awb-besluit. 4.24 Ten slotte bevat de model APV nog een melding uit de categorie melding als gebod, namelijk de voorafgaande kennisgeving van betogingen en vergaderingen op openbare plaatsen. Dit meldingenstelsel is een uitwerking van artikel 4 Wet openbare manifestaties (Wom), waarin het volgende is bepaald: de gemeenteraad stelt bij verordening regels vast met betrekking tot de gevallen waarin voor vergaderingen en betogingen op openbare plaatsen een voorafgaande kennisgeving vereist is. Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, model APV geeft degene die het voornemen heeft op een openbare plaats een betoging te houden, waaronder begrepen een samenkomst als bedoeld in artikel 3, eerste lid, Wom (tot het belijden van een godsdienst), daarvan vóór de openbare aankondiging en ten minste [...] uur voordat de betoging wordt gehouden, schriftelijk kennis aan de burgemeester. Deze kennisgeving bevat ingevolge artikel 2.3, tweede lid, model APV onder meer naam en adres van degene die een betoging houdt, de datum van de betoging en het tijdstip van aanvang en beëindiging en de plaats en, voor zover van toepassing de route en plaats van beëindiging. Ingevolge het derde lid ontvangt degene die de kennisgeving doet daarvan een bewijs waarin het tijdstip van de kennisgeving is vermeld. Deze melding heeft een principiëler karakter dan de hiervoor besproken meldingen. Omdat betogingen worden beschermd door artikel 6 en 9 Grondwet en artikel 9 en 10 EVRM, wordt de mogelijkheid tot beperking ervan begrensd door onder meer het evenredigheidsbeginsel. Daarom is in de Wom niet gekozen voor regulering van betogingen door middel van een toestemmingsvereiste, maar voor het lichtere meldingenstelsel. Wordt het meldinggebod niet nageleefd dan kan dat voor de burgemeester reden zijn om een betoging te beëindigen en is het geen gevolg geven aan een bevel van de burgemeester tot beëindiging van de betoging strafrechtelijk vervolgbaar.<i>(zie noot 81)</i> Overigens heeft het EHRM uitgemaakt dat in bijzondere omstandigheden, waarin een betoging een onmiddellijke reactie is op politieke gebeurtenissen, het enkel ontbreken van een melding onvoldoende is om de betoging te beëindigen.<i>(zie noot 82)</i> De burgemeester kan naar aanleiding van een melding gebruik maken van zijn bevoegdheden van artikel 5, eerste lid, Wom, en voorschriften en beperkingen aan de betoging stellen of een verbod geven. Deze beslissingen zijn uiteraard Awb-besluiten, waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend.<i>(zie noot 83)</i> Is er geen reden om de betoging te beperken of te verbieden, dan ontvangt de kennisgever op grond van artikel 2.3, derde lid, model APV het hiervoor genoemde bewijs. Dit bewijs heeft geen rechtsgevolg en wordt door de Afdeling dan ook niet aangemerkt als Awb-besluit. Dat kan worden afgeleid uit een uitspraak van 9 oktober 2013.<i>(zie noot 84)</i> "[appellant] heeft op 18 oktober 2010 bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van een reactie op de kennisgeving van 7 oktober 2009 van een op 10 oktober 2009 op en nabij het Beursplein te Rotterdam te houden demonstratie. […] Een manifestatie behoeft geen goedkeuring door middel van een besluit. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de burgemeester zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat op de kennisgeving geen besluit hoefde te volgen, nu geen verbod werd opgelegd, dan wel voorschriften of beperkingen werden gesteld." De uitspraak lijkt mij principieel correct. Betogingen zijn niet verboden, behoudens toestemming, maar zijn juist toegestaan, tenzij uitdrukkelijk verboden of beperkt. Is voor een verbod of beperking geen reden, dan ontvangt de kennisgever het bewijs van kennisgeving. Hiermee kan hij bijvoorbeeld tegenover toezichthoudende of opsporingsautoriteiten aantonen dat de kennisgeving is gedaan. Daarmee wordt het recht op betoging dat hij op grond van de wet heeft, bevestigd. Een zelfstandig rechtsgevolg vloeit uit dit bewijs niet voort. Hoewel de lijn hiermee duidelijk lijkt, ziet men in de praktijk soms toch een afwijking ervan. In dit verband kan worden gewezen op een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 20 november 2006.<i>(zie noot 85)</i> In deze zaak verzocht een winkeliersvereniging om een voorlopige voorziening tegen de beslissing van de burgemeester om een demonstratie van Respect voor Dieren niet te verbieden. De rechter overwoog: "In dit verband moet worden beoordeeld of de beslissing van de burgemeester om de demonstratie niet te verbieden dan wel te beperken, een besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Hierbij dient eerst te worden beoordeeld of er sprake is van een door verweerder genomen beslissing. De Wom kent immers een kennisgevingstelsel, wat inhoudt dat voor het houden van een demonstratie in beginsel geen voorafgaande toestemming van de burgemeester is vereist maar uitsluitend - voor zover de gemeenteraad dit heeft bepaald - een melding door de organisatie. Gelet op artikel 2, in samenhang bezien met artikel 5, van de Wom kan de burgemeester echter wel beperkingen stellen aan een demonstratie of deze zelfs verbieden. De noodzaak hiervan zal de burgemeester na binnenkomst van de melding dienen te beoordelen. Dat dit in het onderhavige geval ook is gebeurd, is gebleken uit de toelichting die verweerder ter zitting heeft gegeven. (…) Naar het oordeel van de rechter heeft verweerder derhalve na beraadslaging een beslissing genomen over de vraag of de demonstratie (zonder beperkingen) doorgang kon vinden. Nu verweerder hierbij een beslissing heeft genomen met betrekking tot de (niet-)uitoefening van een aan hem toegekende (publiekrechtelijke) bevoegdheid, is deze beslissing naar voorlopig oordeel gericht op publiekrechtelijk rechtsgevolg. Artikel 1:3 van de Awb brengt mee dat een besluit schriftelijk bekend moet worden gemaakt. Verweerder heeft aan een beperkte kring van belanghebbenden, waaronder verzoekster, bij brief van 24 oktober 2006 meegedeeld dat de organisatie Respect voor Dieren een demonstratie zou gaan houden waarbij onder meer de Kalverstraat in de route was opgenomen. Naar het oordeel van de rechter houdt deze brief de schriftelijke bekendmaking in van de beslissing om de demonstratie niet te verbieden of te beperken en dient deze brief om die reden te worden aangemerkt als besluit in de zin van de Awb. Aan de vorenstaande duiding als besluit doet niet af dat een vergunning, ontheffing of uitdrukkelijke toestemming niet vereist is in het kennisgevingstelsel van de Wom. De rechter overweegt bovendien dat de beslissing over het al dan niet opleggen van een verbod of beperkingen bij een aangemelde demonstratie onmiskenbaar besluitvorming in het publiekrechtelijk domein behelst, die belanghebbenden - in dit geval verzoekster - raakt. Het past in het stelsel van het bestuursrecht en de daarbij behorende rechtsbescherming om belanghebbenden in de gelegenheid te stellen tegen een dergelijke beslissing op te komen". Hoewel ik het uitvoerig onderbouwde standpunt van de voorzieningenrechter wel begrijp, denk ik dat het principieel onjuist is. Het resultaat ervan is immers dat de betoging in kwestie materieel wordt onderworpen aan een toestemmingsvereiste, terwijl dat om constitutionele redenen nu juist niet de bedoeling is.<i>(zie noot 86)</i> Overigens loopt de zaak voor het betogingsrecht wel goed af, omdat de rechter van oordeel is dat er geen dwingende redenen zijn om de betoging te beperken. Daarbij stelt hij expliciet dat vanwege het grondrechtelijke karakter van het recht bestuur en rechter "grote terughoudendheid moeten betrachten" bij het beperken ervan. 4.25 De juridische karakterisering van de reactie op een melding in de categorie melding als gebod levert doorgaans geen grote problemen op. De melding van bepaalde activiteiten wordt voorgeschreven ten einde het bestuursorgaan in staat te stellen om te bepalen of het bepaalde maatregelen in verband met de activiteit moet treffen, dan wel om met deze activiteit al dan niet in te stemmen. Neemt het orgaan een maatregel of stemt het al dan niet in met de activiteit dan kwalificeren deze beslissingen steeds als een Awb-besluit. In sommige stelsels kan het bestuursorgaan onder omstandigheden volstaan met het voor kennisneming aannemen van de melding (stikstofverordening Noord-Brabant, punt 4.20) of met het verstrekken van een bewijs ervan (Wom, punt 4.24). De eerste beslissing kwalificeert als Awb-besluit omdat zij wel degelijke rechtsgevolgen heeft, de tweede (mede) om constitutionele redenen niet. De melding als uitzondering op een voorwaardelijk verbod 4.26 Het enige meldingenstelsel in de categorie ‘melding als uitzondering op een voorwaardelijk verbod’, dat ik in de wet- en regelgeving heb aangetroffen, is het stelsel voor de aanleg of verandering van een uitweg voorzien in de model APV en in de APV’s van diverse gemeenten, zoals Leeuwarden en Stein. Volgens de toel