ECLI:NL:RVS:2015:3680

CONCLUSIE 201402641/5/R1 Datum: 2 december 2015 Staatsraad Advocaat-Generaal Mr. R.J.G.M. Widdershoven Conclusie inzake het beroep van: de besloten vennootschap Praxis Vastgoed B.V. en de besloten vennootschap Praxis Doe-het-zelf Center B.V. (hierna: Praxis) tegen het besluit van 3 februari 2014 van de raad van de gemeente Zwolle tot vaststelling van het bestemmingsplan "Blaloweg en Katwolderweg (voormalig Shell-terrein en omgeving)". Deze conclusie betreft het beroep van Praxis tegen het besluit van 3 februari 2014, zoals nadien gewijzigd bij besluit van 15 december 2014, van de raad van de gemeente Zwolle tot vaststelling van het bestemmingsplan "Blaloweg en Katwolderweg (voormalig Shell-terrein en omgeving)". Het bestemmingsplan maakt een bouwmarkt met een tuincentrum mogelijk voor een concurrent van Praxis, Hornbach. Praxis, die op een afstand van ongeveer 5 km een bouwmarkt exploiteert, heeft daartegen verschillende beroepsgronden ingediend. De raad stelt zich op het standpunt dat enkele beroepsgronden vanwege het relativiteitsvereiste niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestemmingsplan. Praxis heeft in reactie daarop gesteld dat het relativiteitsvereiste haar niet kan worden tegengeworpen omdat zij aan het rechtszekerheids-, het zorgvuldigheids- en het gelijkheidsbeginsel de concrete verwachting mocht ontlenen dat het bevoegd gezag in overeenstemming handelt met het recht. De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, mr. J.E.M. Polak, heeft mij bij brief van 14 juli 2015 verzocht een conclusie, als bedoeld in artikel 8:12a Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), te nemen over, kort gezegd, de toepasselijkheid van de zogeheten ‘correctie-Langemeijer’ of een op die correctie geïnspireerde redenering in het kader van het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste. In deze conclusie wordt betoogd dat de Afdeling de toepassing van artikel 8:69a Awb in die zin zou moeten corrigeren dat de schending van een wettelijke norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging zou kunnen leiden, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden, beginselen die wel de bescherming van de belangen van de belanghebbende kunnen beogen. Die schending is een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde voor het honoreren van het beroep, omdat daartoe ook moet worden voldaan aan de vereisten die voor beide beginselen gelden. Beroep op het vertrouwensbeginsel kan zowel worden gedaan door een bedrijf in een beroepszaak tegen een aan een concurrerend bedrijf toegestane activiteit als door omwonenden. Voor honorering is het noodzakelijk dat door het bevoegde orgaan ten opzichte van hen concrete verwachtingen zijn gewekt dat zij door het geschonden voorschrift zouden worden beschermd. Burgers kunnen zich niet in algemene zin beroepen op het vertrouwen in de naleving van wettelijke regels. Beroep op het gelijkheidsbeginsel kan worden gedaan door een bedrijf in een beroepszaak tegen een aan een concurrerend bedrijf toegestane activiteit. Voor een succesvol beroep is nodig dat het eerste bedrijf daadwerkelijk is benadeeld doordat het in een situatie die wat betreft de geldende wettelijke voorschriften en de feiten voldoende vergelijkbaar is, verplichtingen zijn opgelegd waaraan zijn concurrent als gevolg van de schending van het wettelijke voorschrift niet hoeft te voldoen. De bewijslast om het beroep op (een van) beide beginselen voldoende aannemelijk te maken ligt bij degene die op deze beginselen beroep doet. Verder wordt in deze conclusie gesteld dat het tegenwerpen van het relativiteitsvereiste aan een concurrent als Praxis niet strijdig is met (de EU-rechtelijke implementatie van) het Verdrag van Aarhus, met het Unierechtelijke beginsel van effectieve rechtsbescherming (art. 47 Handvest van de grondrechten van de EU) of met artikel 2 juncto 13 EVRM of artikel 8 (juncto 13) EVRM. Feiten en procesverloop 1.1 De raad van de gemeente Zwolle heeft bij besluit van 3 februari 2014 het bestemmingsplan "Blaloweg en Katwolderweg (voormalig Shell-terrein en omgeving)" vastgesteld. Het plan maakt de vestiging van een bouwmarkt met tuincentrum mogelijk op een braakliggend perceel op het bedrijventerrein Voorst A. Het plan is vastgesteld op verzoek van Katwolde Projecten B.V. die samen met Hornbach Holding B.V. ter plaatse een nieuwe Hornbach vestiging wil realiseren. De bouwmarkt zal een bedrijfsvloeroppervlak van 16.500 m2 hebben. Bij besluit van 15 december 2014 heeft de raad een planregel waarin een maximale parkeernormering was opgenomen geschrapt. 1.2 Praxis, een concurrent van Hornbach, exploiteert een bouwmarkt op het bedrijventerrein Marslanden B in Zwolle op een afstand van ongeveer 5 km van het plangebied. Praxis heeft bij brief van 1 april 2014 beroep ingesteld tegen het bestemmingsplan. Verder hebben omwonenden en de besloten vennootschap Van Neerbos Bouwmarkten B.V. en de besloten vennootschap Van Neerbos Groep B.V., die op het bedrijventerrein Voorst A een Gamma exploiteert, beroep ingesteld tegen het bestemmingsplan. 1.3 De omwonenden en Van Neerbos hebben bij brief van 21 juli 2014 een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Van Neerbos voerde in die procedure onder meer aan dat het plan in strijd met beleid over externe veiligheid is vastgesteld. De voorzitter oordeelde in de uitspraak van 22 augustus 2014 dat dit beleid erop gericht is om te voorkomen dat de op het bedrijventerrein gevestigde zware industrie beperkt wordt in de bedrijfsvoering door gevoelige bestemmingen en dat omgekeerd de gevoelige bestemmingen beschermd worden tegen de risico’s voor de externe veiligheid vanwege de zware industrie. (zie noot 1) De door Van Neerbos geëxploiteerde Gamma is geen zware industrie en ondervindt derhalve geen beperkende gevolgen van de nieuwe bouwmarkt als gevoelige bestemming. Evenmin voorziet het plan in zware industrie waardoor Gamma als gevoelige bestemming geconfronteerd wordt met risico’s voor de externe veiligheid. Het belang van Van Neerbos is erin gelegen dat zij gevrijwaard blijft van een nieuwe bouwmarkt in haar omgeving. Het ingeroepen beleid strekt naar het oordeel van de voorzitter niet tot de bescherming van de belangen waarvoor Van Neerbos in deze procedure bescherming zoekt. De voorzitter verwacht gelet daarop dat de Afdeling zal oordelen dat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan vernietiging van het besluit. 1.4 Praxis heeft bij brief van 28 augustus 2014 een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. In die procedure stelde Praxis dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening. Praxis stelde dat er geen actuele regionale behoefte bestaat aan een nieuwe bouwmarkt met tuincentrum, zodat voor leegstand, een verstoring van de voorzieningenstructuur en een verslechtering van het woon-, leef- en ondernemersklimaat moet worden gevreesd. Het verzoek om voorlopige voorziening is bij uitspraak van 3 oktober 2014 afgewezen. (zie noot 2) De voorzitter zag in hetgeen Praxis had aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het door hem gebruikte onderzoek over de regionale behoefte niet aan het besluit ten grondslag mocht leggen. 1.5 In beroep betoogt Praxis onder meer dat ten onrechte geen vormvrije milieueffectbeoordeling is gemaakt en dat het bestemmingsplan is vastgesteld in strijd met eisen omtrent externe veiligheid. Volgens Praxis voorziet het bestemmingsplan in de ‘aanleg, wijziging of uitbreiding van een winkelcentrum of parkeerterrein’ als bedoeld in categorie D11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. Voor de in onderdeel D aangewezen activiteiten moet worden onderzocht of kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Hoewel de omvang van het plangebied onder de grenswaarde blijft, had de raad op grond van de selectiecriteria van bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn moeten beoordelen of kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben en dat toepassing van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 van de Wet milieubeheer achterwege kon blijven. De raad heeft volgens Praxis deze beoordeling ten onrechte niet gemaakt. Voorts stelt Praxis dat de voorziene bouwmarkt met tuincentrum een kwetsbaar object is als bedoeld in het Besluit externe veiligheid inrichtingen. De contour van het plaatsgebonden risico van de naast Hornbach gelegen risicovolle inrichting Argos Oil is volgens Praxis niet juist weergegeven. Het plangebied ligt bovendien in de invloedssfeer van verschillende risicobronnen, waardoor een verantwoording van het groepsrisico nodig is. Dit volgt volgens Praxis uit het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi), het Besluit externe veiligheid buisleidingen (Bevb) en de Circulaire risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen. Verder stelt Praxis dat de vestiging van een kwetsbaar object binnen een externe veiligheidscontour op het bedrijventerrein Voorst in strijd is met het gemeentelijke beleid dat is weergegeven in het Ontwikkelingsplan Bedrijventerrein Voorst, Plan van Aanpak Ruimte op Voorst en in het Gebiedsgericht beleidskader externe veiligheid. 1.6 De raad heeft op 17 juni 2014 en op 24 april 2015 verweerschriften uitgebracht. De raad stelt dat de m.e.r.-regelgeving gericht is op het realiseren van een hoog milieubeschermingsniveau, terwijl de belangen van Praxis zijn gericht op het kunnen voortzetten van haar bedrijf. De normen die voortvloeien uit de m.e.r.-regelgeving strekken volgens de raad niet ter bescherming van de belangen van Praxis, zodat een eventuele strijdigheid van het plan met deze normen, gelet op het relativiteitsvereiste, niet tot vernietiging van het plan kan leiden, aldus de raad. Het voorgaande geldt volgens de raad ook voor de beroepsgronden over externe veiligheid. Het beleid en de regelgeving over externe veiligheid strekken niet ter bescherming van de concurrentiebelangen van Praxis, zodat een eventuele strijdigheid van het plan met dit beleid en regelgeving, niet kan leiden tot vernietiging van het plan, aldus de raad. 1.7 In de nadere memorie van 9 maart 2015 reageert Praxis op het standpunt van de raad. Zij wijst op de memorie van toelichting bij artikel 8:69a van de Awb, waaruit volgt dat de wetgever niet uitsluit dat een handeling in strijd met een geschreven rechtsregel die niet de belangen beschermt van degene die zich daarop beroept, tevens in strijd kan zijn met een ongeschreven rechtsbeginsel en/of zorgvuldigheidsnorm, die wel de belangen beschermt van degene die zich daarop beroept. Praxis stelt aan de normen van zorgvuldigheid en rechtszekerheid concrete verwachtingen te ontlenen, waarbij het gaat om de verwachting dat het bevoegd gezag in elke vergunning- of bestemmingsplanprocedure handelt conform de normen uit het Bevi. Praxis wijst er in dat verband op dat in een markt waar diverse bedrijven zoeken naar een gunstige positie ten opzichte van concurrenten het van groot belang is dat de voorwaarden voor toetreding tot de markt gelijk zijn. Een van de belangrijkste voorwaarden voor het creëren van gelijkheid is dat het bevoegd gezag elke beoogde ontwikkeling op eenzelfde wijze en op basis van gedegen onderzoek toetst. Deze zorgvuldigheidsnorm is volgens Praxis geschonden omdat de raad van een onjuiste ligging van de risicocontour van Argos Oil is uitgegaan. De raad maakt met het bestemmingsplan een ontwikkeling mogelijk terwijl niet duidelijk is of aan de wettelijke normen uit het Bevi wordt voldaan. Daarmee wordt de ontwikkeling van de beoogde Hornbachvestiging vergemakkelijkt en krijgt deze bouwmarkt een voorkeursbehandeling ten opzichte van concurrenten, aldus Praxis. De handelwijze van de raad leidt tot schending van concrete verwachtingen die Praxis aan die normen mocht ontlenen en raakt Praxis in haar concurrentiebelangen. Daarbij is van belang dat de normen uit het Bevi gebaseerd zijn op Richtlijn 96/82/EG. (zie noot 3) Het gaat om strenge eisen die in het kader van de bescherming van het milieu, volksgezondheid en veiligheid uit het Bevi voortvloeien en slechts bedrijven die aan die normen voldoen mogen hun bedrijf uitoefenen. Praxis is dan ook van mening dat in dit geval, ook waar het haar betoog over het ten onrechte niet verrichten van een m.e.r.-beoordeling betreft, toepassing dient te worden gegeven aan de door de Hoge Raad in het zogenoemde Tandartsarrest geïntroduceerde correctie Langemeijer. (zie noot 4) 1.8 De zaak is op 18 mei 2015 ter zitting van de Afdeling behandeld door een meervoudige kamer. In de kamer hebben zitting D.A.C. Slump (voorzitter), R. Uylenburg en G.T.J.M. Jurgens. Voor Praxis was ter zitting aanwezig M. van Bruggen, werkzaam bij Praxis, en mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam, en drs. A. Hooft, werkzaam bij Bureau Stedelijke Planning. De raad van de gemeente Zwolle werd ter zitting vertegenwoordigd door mr. J. van den Berg, werkzaam bij de gemeente, G. Welten, werkzaam bij Rho adviseurs en ing. J.L.M. Eskens, werkzaam bij Antea. Hornbach werd vertegenwoordigd door G. van Heeren en J.P.F. Tijchon, beiden werkzaam bij Hornbach en mr. C.W. Kniestedt, advocaat te Amsterdam. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal gemaakt. Na de zitting is besloten een conclusie te vragen. Het verzoek om een conclusie 2.1 Bij brief van 14 juli 2015 heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak mij verzocht om een conclusie, als bedoeld in artikel 8:12a van de Awb, te nemen, en heeft hij mij het gehele dossier, waarover de Afdeling beschikt, doen toekomen. Bij een brief van dezelfde datum zijn partijen op de hoogte gesteld van het feit dat de zaak aanleiding heeft gegeven mij om een conclusie te verzoeken. De aan mij gerichte brief is in kopie bij deze aan partijen gerichte brief gevoegd. Naderhand zijn een afschrift van het proces-verbaal van de zitting en de daarbij gevoegde pleitnota’s en een reactie van Praxis op het verzoek om conclusie aan mij gezonden. 2.2 De aan mij gerichte brief bevat, behalve het verzoek om de conclusie te nemen, een korte beschrijving van het plan, de beroepsgronden van Praxis en de standpunten van de raad en Praxis over de toepasselijkheid van het relativiteitsvereiste. Daarbij is vermeld dat het betoog van Praxis de vraag oproept naar de toepasselijkheid van de zogeheten ‘correctie Langemeijer’ of een op die correctie geïnspireerde redenering in het kader van artikel 8:69a van de Awb. De inleiding naar de vraag en de concrete vraag zijn hierna volledig opgenomen: "Het civiele recht kent in het kader van het relativiteitsvereiste in artikel 6:163 BW deze correctie die kort gezegd inhoudt dat een handeling die in strijd is met een geschreven rechtsregel die niet de belangen van eiser beschermt, tevens in strijd kan zijn met een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm die wél de belangen van eiser beschermt. Op de zitting is de vraag besproken of, gelet op materiële beginselen van behoorlijk bestuur, het relativiteitsvereiste niet mag worden tegen geworpen aan Praxis. De vraag is zowel in algemene zin besproken, maar ook is aan Praxis gevraagd of er omstandigheden zijn op grond waarvan in het concrete geval strijd met een materieel beginsel van behoorlijk bestuur aan de orde zou kunnen zijn. Voor het antwoord van Praxis op deze vraag verwijs ik u naar het proces-verbaal van de zitting. De vraag naar de toepasselijkheid van de correctie Langemeijer in het kader van artikel 8:69a van de Awb speelt geregeld in zaken waarbij een concurrent tegen een besluit opkomt. Gelet hierop wordt u ten behoeve van de rechtsontwikkeling verzocht conclusie te nemen over de volgende rechtsvragen:

1. Kan een concurrent met een beroep op een materieel beginsel van behoorlijk bestuur, zoals het gelijkheids-, zorgvuldigheids- of het rechtszekerheidsbeginsel, bereiken dat de rechter een besluit toetst aan een wettelijke regel die strikt genomen niet ter bescherming van zijn belangen strekt?
2. Indien uw antwoord op vraag 1 bevestigend luidt, wenst de Afdeling van u te vernemen wat een concurrent over de gestelde schending van die materiële beginselen in relatie tot zijn belangen moet aanvoeren en aannemelijk maken om te bereiken dat de rechter het besluit alsnog aan die wettelijke regel toetst. Voor zover de EU-rechtelijke achtergrond van de normen in het Bevi (Richtlijn 96/82/EG) en van artikel 2, vijfde lid, onder b, van het Besluit m.e.r. (Richtlijn 2011/92/EU) van belang is voor de toepassing van het relativiteitsvereiste en daarmee voor de beantwoording van deze vragen - gewezen zij in dat verband op de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2014 in zaak nr. 201307685/3/R2, artikel 11 van Richtlijn 2011/92/EU en artikel 9, eerste en tweede lid, van het Verdrag van Aarhus - wenst de Afdeling dat van u te vernemen". In een reactie op deze vragen, daterend van 24 juli 2015, heeft Praxis de voorzitter verzocht om in de conclusie ook aandacht te besteden aan de volgende twee vragen: "
3. Kan het niet in achtnemen van essentiële wet- en regelgeving ertoe leiden dat artikel 8:69a Awb buiten toepassing moet worden gelaten gelet op artikel 2 en 13 EVRM?
4. Kan een op de correctie Langemeijer geïnspireerde redenering inhouden dat een materieel beginsel van behoorlijk bestuur, zoals het beginsel van rechtszekerheid, met zich brengt dat elke belanghebbende zich op die schending van wet- en regelgeving kan beroepen omdat schending ervan zozeer in strijd is met het recht dat de besluiten redelijkerwijze niet in stand kunnen blijven?" Ter onderbouwing stelt Praxis onder meer het volgende: "Praxis heeft gesteld dat sommige normen, zoals in dit concrete geval normen omtrent externe veiligheid en m.e.r., van zo groot belang zijn voor de volksgezondheid en/of het milieu dat elke belanghebbende zich op die normen zou moeten kunnen beroepen. In dat kader heeft Praxis gewezen op artikel 2 en artikel 13 EVRM in samenhang met het arrest Öneryildiz (EHRM 30 november 2004, zaaknr. 48939/99 (M&R 2005/13)) en de daaruit af te leiden positieve verplichting voor Nederlandse bestuursorganen. Uit die verplichting volgt dat een belanghebbende in een bestuursrechtelijke procedure naleving van dergelijke normen effectief moet kunnen afdwingen. Een uitleg van artikel 8:69a Awb die inhoudt dat naleving van die normen niet effectief kan worden afgedwongen verdraagt zich niet met artikel 2 en 13 EVRM". Op verzoek van de voorzitter heb ik deze door Praxis gesuggereerde vragen in de conclusie meegenomen. De door mij genomen conclusie geeft voorlichting aan het college, maar bindt het college niet (art. 8:12a, achtste lid, Awb). 2.3 Uit de toelichting blijkt dat de vraag van de voorzitter naar de mogelijke toepassing van een door de correctie-Langemeijer geïnspireerde correctie in het kader van het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb, is ingegeven door het feit dat zo’n correctie ook wordt toegepast in het kader van het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW. Om deze vraag te kunnen beantwoorden ligt daarom een vergelijking op hoofdlijnen tussen beide relativiteitsvereisten voor de hand. Deze vergelijking vindt plaats in paragraaf 3, waarin onder meer ook de correctie-Langemeijer wordt besproken. De informatie uit deze paragraaf wordt gebruikt in paragraaf 4, waarin de vragen van de voorzitter betreffende de wenselijkheid van een Langemeijerachtige correctie bij de toepassing van artikel 8:69a Awb aan de orde komen, maar ook in de paragrafen 5 en 6, waarin de conformiteit van het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb met het EU-recht en het EVRM wordt besproken. Lezers die goed op de hoogte zijn van beide relativiteitsvereisten kunnen deze paragraaf grotendeels overslaan en alleen kennisnemen van de samenvattende bevindingen (punt 3.21). In paragraaf 4 ga ik in op de vragen van de voorzitter. Als gezegd speelt de vergelijking van paragraaf 3 daarbij een rol, maar ook de opvattingen in de literatuur en de parlementaire geschiedenis over de vraag of, waarom en in hoeverre de toepassing van artikel 8:69a Awb zou moeten worden gecorrigeerd door een Langemeijerachtige correctie. In paragraaf 5 is de vraag aan de orde in hoeverre het Unierecht grenzen stelt aan de toepassing van het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb op een concurrent als Praxis. Daarbij besteed ik zowel aandacht aan de algemene Unierechtelijke eisen, meer in het bijzonder aan het beginsel van effectieve rechtsbescherming, als aan (de Unierechtelijke codificatie van) het Verdrag van Aarhus. In paragraaf 6 bespreek ik het EVRM-perspectief, waarbij ik niet alleen inga op de mogelijke betekenis van artikel 2 juncto 13 EVRM voor de toepassing van artikel 8:69a Awb, maar ook op die van artikel 8 EVRM. Omdat deze conclusie primair gaat over de wenselijkheid van de invoering van een door de correctie-Langemeijer geïnspireerde correctie bij de toepassing van artikel 8:69a Awb, worden het feit dat de wetgever een relativiteitsvereiste heeft opgenomen in de artikelen 8:69a Awb en 6:163 BW en de wijze waarop aan beide vereisten in de rechtspraak inhoud is gegeven in beginsel als gegeven beschouwd. (zie noot 5) Beschouwingen over nut en noodzaak van beide vereisten blijven dus achterwege. Verder wordt in deze conclusie slechts beperkte aandacht besteed aan de toepassing van het relativiteitsvereiste op rechtspersonen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, Awb. De vraag van de voorzitter heeft daarop immers geen betrekking. 2.4 In de conclusie wordt ook niet ingegaan op de vraag of de betogen over het niet verrichten van een vormvrije milieueffectbeoordeling en de strijd met regelgeving en beleid over externe veiligheid terecht naar voren zijn gebracht. Privaatrechtelijke relativiteit versus bestuursrechtelijke relativiteit Inleiding 3.1 In deze paragraaf vindt een vergelijking op hoofdlijnen plaats tussen de privaatrechtelijke relativiteit van artikel 6:163 BW en de bestuursrechtelijke relativiteit van artikel 8:69a Awb. Ik doe dat aan de hand van drie thema’s. In de eerste plaats, het karakter van beide relativiteitsvereisten, mede gelet op hun wettelijk kader en doel. In de tweede plaats, de rechterlijke toepassing van beide vereisten op materieel-wettelijke normen. In de derde plaats, de rechterlijke toepassing van beide relativiteitsvereisten op - wat ik voor het gemak en niet helemaal correct aanduid als - normen van ongeschreven recht. (zie noot 6) Onder die normen valt zowel de zorgvuldigheidsnorm van artikel 6:163 BW, als de bestuursrechtelijke algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De reden om onderscheid te maken tussen de relativiteit van materieel-wettelijke normen en van normen van ‘ongeschreven’ recht is, dat de correctie-Langemeijer binnen de zorgvuldigheidsnorm plaatsvindt en deze correctie doorgaans - en ook in de vraag van de voorzitter - in verband wordt gebracht met de beginselen van behoorlijk bestuur. Hierna wordt per thema eerst de civiele relativiteit van artikel 6:163 BW besproken, (zie noot 7) daarna de bestuursrechtelijke van artikel 8:69a Awb. (zie noot 8) De paragraaf wordt afgesloten met samenvattende bevindingen (punt 3.21). Ten slotte past een opmerking van terminologische aard. Hiervoor is de relativiteit van artikel 6:163 BW aangeduid als privaatrechtelijke relativiteit, omdat zij is gebaseerd op het BW. Hoewel niet ongebruikelijk is dat mogelijk wel verwarrend, omdat deze relativiteit ook wordt toegepast door de bestuursrechter in zaken betreffende de aansprakelijkheid voor besluiten. Hierna wordt de aansprakelijkheidsrechtspraak van de bestuursrechter vermeld onder de privaatrechtelijke relativiteit van artikel 6:163 BW. Het karakter van beide relativiteitsvereisten a. De privaatrechtelijke relativiteit 3.2 De Hoge Raad heeft de relativiteitsleer in civiele aansprakelijkheidszaken aanvaard in 1928 in de zaak Marchant et d’Ansembourg. (zie noot 9) Daarvoor gold in Nederland de leer van de absolute onrechtmatigheid op grond waarvan alle schade die causaal voortvloeide uit een onrechtmatige daad in beginsel voor vergoeding in aanmerking kwam. (zie noot 10) In Marchant et d’Ansembourg ging de Hoge Raad om en oordeelde dat de aanwijzing ter onteigening van percelen van de graaf, zonder dat de door artikel 12 Onteigeningswet voorgeschreven terinzagelegging van de plannen had plaatsgevonden, geen onrechtmatige daad in de zin van artikel 1401 BW opleverde jegens de graaf, omdat "de strekking van art. 12 der onteigeningswet niet is om den eigenaar te beschermen tegen nadeelen, die mochten voortvloeien uit de aanwijzing van zijn goed ter onteigening", maar dat die terinzagelegging slechts een van de waarborgen is waarmee de wet de uitoefening van het recht op onteigening heeft omkleed. Sinds 1992 is het relativiteitsvereiste gecodificeerd in het BW, en wel in artikel 6:162, eerste lid, en (vooral) artikel 6:
5. Artikel 162
6. Hij die jegens een ander een onrechtmatige daad pleegt, welke hem kan worden toegerekend, is verplicht de schade die de ander dientengevolge lijdt, te vergoeden. Artikel 163 Geen verplichting tot schadevergoeding bestaat, wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden. Beide bepalingen tezamen maken duidelijk dat niet elke onrechtmatige daad waardoor een ander schade wordt toegebracht een grond is voor een vordering tot schadevergoeding, maar dat voor die aansprakelijkheid is vereist dat die daad jegens benadeelde onrechtmatig is (relatieve onrechtmatigheid) en de geschonden norm strekt ter bescherming van de schade zoals de benadeelde die heeft geleden. (zie noot 11) Bovendien blijkt uit beide artikelen dat de civiele relativiteitseis een oriëntatie kent op subjectieve rechten: (zie noot 12) de vraag is of een geschonden norm een persoon beschermt in diens vermogensrechten. De civiele relativiteit is derhalve een rechtenrelativiteit. Volgens Hartkamp/Sieburgh biedt het civiele relativiteitsvereiste de mogelijkheid om een te uitgebreide aansprakelijkheid voor aan derden toegebrachte schade te voorkomen. Daaraan bestond (en bestaat) behoefte toen in de twintigste eeuw steeds meer (wettelijke) normen werden geformuleerd, waardoor het aantal gevallen toenam, "waarin weliswaar een causaal verband aanwezig is tussen de daad en de schade, maar slechts toevallig samentreffen bestaat tussen de onrechtmatigheid en de schade". (zie noot 13) Ook volgens andere auteurs is de relativiteitsleer een middel om de aansprakelijkheid binnen redelijke grenzen te houden en is het doel ervan derhalve beperking van de aansprakelijkheid. (zie noot 14) Uit de zaak Astrazeneca/Menzis uit 2006 blijkt dat de Hoge Raad - anders dan de dubbele ontkenning in artikel 6:163 BW en de toelichting op die bepaling zouden kunnen suggereren (zie noot 15) - niet uitgaat van een ‘vermoeden’ van relativiteit, waarbij wordt aangenomen dat een wettelijke bepaling aan het vereiste voldoet, tenzij uit de wetsgeschiedenis het tegendeel blijkt. (zie noot 16) Deze opvatting is volgens de Hoge Raad "te beperkt en dus onjuist". Wel heeft de eiser een bewijsrechtelijk voordeel in die zin dat de gedaagde zal moeten stellen en bewijzen dat de geschonden norm niet aan het relativiteitsvereiste voldoet. (zie noot 17) Doet deze dat niet dan komt de relativiteitsvraag in het geding niet aan de orde. De relativiteit van de norm is in aansprakelijkheidszaken dus geen ambtshalve door de rechter te onderzoeken kwestie. b. De bestuursrechtelijke relativiteit 3.3 Het relativiteitsvereiste is in het bestuursrecht geïntroduceerd in artikel 1.9 van de Crisis- en herstelwet die op 31 maart 2010 in werking trad. Voor die tijd kon iedere belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, Awb, zich beroepen op elke rechtsregel waarmee het bestreden besluit volgens hem in strijd was, ook op rechtsregels die niets te maken hadden met zijn belang, en leidde de gegrondheid van het beroep in beginsel tot vernietiging van het besluit. Vanaf 1 januari 2013 is het relativiteitsvereiste opgenomen in de Awb. Artikel 8:69a van de Awb luidt: De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. De relativiteit van artikel 8:69a Awb is een belangenrelativiteit. Bij de toepassing van het relativiteitsvereiste gaat het immers om de vraag of de geschonden norm strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich op de norm beroept. Bovendien blijkt uit de bepaling dat het vereiste de vernietigingsbevoegdheid van de rechter beperkt. Toepassing van artikel 8:69a Awb heeft daarom tot gevolg dat een mogelijk onrechtmatig besluit deel blijft uitmaken van de rechtsorde. (zie noot 18) Het hoofddoel van de relativiteitseis van artikel 8:69a Awb is vergroting van de slagvaardigheid van het bestuursprocesrecht. Dat blijkt uit de toelichting op het artikel, (zie noot 19) en is ook de opvatting van de Afdeling in een uitspraak van 21 januari 2015, waarin zij moet oordelen over toelaatbaarheid van de eis in het licht van het recht op toegang tot de rechter van artikel 6 EVRM. (zie noot 20) Volgens de Afdeling beoogt "de wetgever met artikel 8:69a Awb een slagvaardiger bestuursprocesrecht, waarin geschillen vaker definitief worden beslecht, hetgeen een rechtmatig doel is". Verder dient het relativiteitsvereiste ook ertoe om oneigenlijk gebruik van het Awb-beroep tegen te gaan. (zie noot 21) Situaties die het vereiste in dit verband zou moeten tegengaan zijn de (…) "bewoners van een villawijk die zich verzetten tegen een besluit tot vestiging van een woonwagenkamp in de directe omgeving van deze wijk, met het argument dat de woonwagenbewoners teveel geluidsoverlast ondervinden van een nabijgelegen zwembad of spoorlijn" of "de ondernemer die opkomt tegen de bouwvergunning voor realisering van een supermarkt uit vrees voor daling van zijn omzet/winst, met het argument dat realisering van het bouwplan leidt tot verslechtering van de luchtkwaliteit ter plaatse." (zie noot 22) Ten slotte wordt de invoering van het vereiste in verband gebracht met de ‘moderne’ opvatting dat bestuursrechtspraak niet meer zozeer strekt tot toezicht op rechtmatigheid van overheidshandelen (handhaving van het objectieve recht), maar veeleer tot rechtsbescherming van individuen en de beslechting van geschillen. (zie noot 23) In die trend past het niet dat een besluit wordt vernietigd wegens schending van een regel die evident niet strekt tot bescherming van de belangen van dat individu. 3.4 In artikel 8:69a Awb is het relativiteitsvereiste, als gezegd, geformuleerd als een vernietigingsvereiste en niet als een vereiste voor ontvankelijkheid. De ontvankelijkheid van appellant wordt nog steeds bepaald door artikel 1:2 Awb. Niettemin raakt het relativiteitsvereiste wel aan de toegang tot de rechter, aangezien beroepsgronden die regels betreffen die niet strekken tot bescherming van de belangen van appellant niet meer kunnen leiden tot vernietiging en de bestuursrechters deze gronden daarom, bij voorkeur, "buiten beschouwing" laten. (zie noot 24) Aldus zijn deze gronden materieel niet-ontvankelijk. Dat artikel 8:69a Awb het recht op toegang tot de rechter beperkt, blijkt ook uit de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 21 januari 2015, (zie noot 25) waarin zij de verenigbaarheid van het vereiste met artikel 6 EVRM beoordeelt in het licht van de EHRM-rechtspraak over de (mogelijkheden van) beperking van het recht tot toegang tot de rechter. Omdat het om een toegangsvereiste gaat, is het voor de toepassing van het relativiteitsvereiste niet nodig dat de wederpartij daarop beroep heeft gedaan. In beginsel beoordeelt de bestuursrechter deze kwestie ambtshalve, (zie noot 26) althans als dat nodig is. Deze noodzaak ontbreekt, wanneer een beroepsgrond faalt. In dat geval laat de bestuursrechter de relativiteitsvraag in het midden en overweegt hij dat hij "zich niet heeft uitgesproken over de vraag of" artikel 8:69a "van toepassing is". (zie noot 27) Ten slotte valt het op dat de bestuursrechter de vernietiging van een besluit pas achterwege kan en moet laten als de geschonden regel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Volgens de toelichting moet ‘kennelijk’ worden begrepen als "evident". (zie noot 28) De wetgever heeft deze extra eis toegevoegd, omdat het bepalen van het niet altijd even duidelijke beschermingsbereik van een norm "veel extra werk voor de rechter" meebrengt. Bovendien wordt het kennelijkheidsvereiste in verband gebracht met het voorkomen dat bij normen van "Europese oorsprong regelmatig prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie moeten worden gesteld, hetgeen een aanzienlijke vertraging van de procedure kan meebrengen". (zie noot 29) De boodschap lijkt te zijn dat bij twijfel over de precieze beschermingsomvang van een EU-rechtelijke norm het niet tegenwerpen van het relativiteitsvereiste de voorkeur heeft boven het stellen van een prejudiciële vraag. Rechterlijke toepassing op materieel-wettelijke normen a. Privaatrechtelijke relativiteit 3.5 Hoewel, zoals blijkt uit punt 3.2, het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW al een respectabele (voor)geschiedenis heeft, heeft de Hoge Raad pas in 2004 in de zaak Duwbak Linda een algemene maatstaf geformuleerd, waarmee kan worden bepaald of aan het vereiste is voldaan. (zie noot 30) Deze maatstaf is daarna vele malen herhaald en wordt ook door de bestuursrechters in zaken betreffende de aansprakelijkheid voor besluiten gehanteerd. (zie noot 31) Zij luidt als volgt. "Bij de beantwoording van de vraag of voldaan is aan het in artikel 6:163 BW neergelegde vereiste dat de geschonden norm strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden, komt het aan op het doel en de strekking van de geschonden norm, aan de hand waarvan moet worden onderzocht tot welke personen en tot welke schade en welke wijzen van ontstaan van schade de daarmee beoogde bescherming zich uitstrekt." De relativiteitseis heeft betrekking op de drie onrechtmatigheidscategorieën van artikel 6:162, tweede lid, BW en geldt derhalve voor inbreuken op een (subjectief) recht, een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht en voor handelen in strijd met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt (zorgvuldigheidsnorm). (zie noot 32) De eerste categorie is voor de vergelijking met het bestuursrecht niet relevant. De derde wordt (apart) besproken vanaf punt 3.
7. Hierna concentreer ik mij op de tweede categorie, het handelen in strijd met een wettelijke plicht. 3.6 Beziet men de relativiteitsrechtspraak van de Hoge Raad, dan valt op dat deze beoordeling veelal generiek plaatsvindt, (zie noot 33) in die zin dat Hoge Raad zich soms al op basis van het beschermingsdoel van een wettelijke norm, maar vaker op basis van dat doel in relatie tot een bepaalde groep personen, een bepaalde schadesoort en ontstaan ervan (beschermingsomvang) over de relativiteitsvraag uitspreekt. (zie noot 34) Bij deze generieke beoordeling speelt de bedoeling van de wetgever vaak, maar niet altijd een belangrijke rol. Bovendien valt deze beoordeling, zeker in zaken waarin de overheid betrokken is, vaak ten nadele van particulieren uit. Vanuit hun optiek is de generieke beoordeling door de Hoge Raad doorgaans streng. In een beperkt aantal zaken doet de Hoge Raad de relativiteitskwestie af op basis van het beschermingsdoel van de wettelijke norm en bepaalt hij dat de norm überhaupt niet kan worden ingeroepen ter bescherming van een individueel belang omdat zij uitsluitend een algemeen belang beoogt te beschermen. Deze situatie is aan de orde in Duwbak Linda en in Pfizer/Cosmétique. (zie noot 35) In Duwbak Linda stelt de Hoge Raad in verband met de relativiteit van de geschonden keuringsnormen - het Reglement onderzoek schepen op de Rijn - dat de daarin voorziene eis van een certificaat van onderzoek beoogt "de veiligheid in algemene zin van het scheepvaartverkeer te bevorderen". In zoverre beschermt de norm uitsluitend het algemeen belang. Vervolgens oordeelt de Hoge Raad ook nog over de relativiteit van de geschonden zorgvuldigheidsnorm. Zie hiervoor punt 3.
8. In Pfizer/Cosmétique is de Hoge Raad, met het gerechtshof, van oordeel dat de geschonden Wet Geneesmiddelenvoorziening "slechts ertoe strekt de volksgezondheid te beschermen en dat de geschonden bepalingen niet strekken tot bescherming tegen schade die producten van of handelaren in geneesmiddelen hebben geleden door oneerlijke concurrentie (…)". Veel vaker is het beschermingsdoel van de geschonden norm niet negatief doorslaggevend voor de beoordeling van de relativiteit. In dat geval moet de rechter - conform het beoordelingskader van Duwbak Linda - aan de hand van dat doel de beschermingsomvang van de geschonden norm bepalen in relatie tot de personen (persoonlijke beschermingsomvang), de schade en de wijze van het ontstaan van de schade (zakelijke beschermingsomvang). (zie noot 36) In de rechtspraak worden de persoonlijke en zakelijke beschermingsomvang van de geschonden norm veelal in samenhang beoordeeld, maar ligt de nadruk doorgaans op een van beide. De beschermingsomvang wordt daarbij, zoals gezegd, meestal generiek bepaald voor een bepaalde groep personen en/of een bepaalde schadesoort of wijze van het ontstaan ervan. Soms valt deze beoordeling voor eisers positief uit, meestal niet. Een generieke voor eisers positieve vaststelling van primair de persoonlijke beschermingsomvang van een norm is aan de orde in de zaak Vie d’Or. (zie noot 37) In die zaak stelt de Hoge Raad op basis van de bedoeling van de Wet toezicht verzekeringsbedrijf, dat het wettelijk toezicht van de Verzekeringskamer op een verzekeraar, "naast het algemeen belang van bescherming en bevordering van het vertrouwen in het verzekeringswezen, mede beoogt de individuele vermogensbelangen van degene die als verzekeringsnemers, verzekerden of gerechtigden tot uitkeringen betrokken zijn of zullen worden bij overeenkomsten van verzekering, gesloten of te sluiten met de verzekeraar zo goed mogelijk te beschermen tegen het gevaar dat de verzekeraar niet aan zijn verplichtingen tegenover de betrokken polishouders kan voldoen (…)". Het tekortschieten van de Verzekeringskamer in de uitoefening van het toezicht is daarom onrechtmatig jegens de polishouders, waarbij mede van belang is dat het gaat om "een in beginsel bepaalbare groep van (potentiële) benadeelden". In andere zaken valt de generieke beoordeling van de relativiteit voor eisers negatief uit. Soms - bijvoorbeeld in Astrazeneca/Menzis (zie noot 38) - betreft dat negatieve oordeel vooral de persoonlijke beschermingsomvang van de geschonden norm. In andere zaken, bijvoorbeeld Iraanse Vluchteling en Van de Brink/Staat, (zie noot 39) ligt de nadruk op de zakelijke beschermingsomvang. In Astrazeneca/Menzis stemt de Hoge Raad in met het oordeel van het gerechtshof dat het Reclamebesluit geneesmiddelen en de Wet tarieven gezondheidszorg strekken ter bescherming van de belangen van patiënten, zorgverleners en verzekeraars, en "niet tot bescherming van farmaceutische bedrijven tegen omzetverlies en daaruit resulterende schade als gevolg van bepaald voorschrijfgedrag van artsen". In Iraanse vluchteling stelt de Hoge Raad: "Het recht in Nederland betaalde arbeid te verrichten vloeit voort uit de toelating als vluchteling, en ontstaat pas nadat hij in Nederland als vluchteling is toegelaten. De toelating vindt plaats om humanitaire redenen, ten einde hem te beschermen tegen vervolging in het land van herkomst. Zij strekt niet tot bescherming van enig vermogensrechtelijk belang van de vluchteling. (…) Als de Staat in het kader van de procedure tot toelating een voor die procedure geldende regel heeft geschonden, heeft de aanvrager toegang tot de rechter om deze schending te doen herstellen. Deze schending geeft in beginsel echter geen recht op vergoeding van schade als hier gevorderd." In Van den Brink/Staat oordeelt de Hoge Raad dat de Ontgrondingenwet gelet op de parlementaire geschiedenis weliswaar strekt tot "bescherming van een veelheid van belangen", onder meer op het gebied van landbouw, scheepvaart, waterkering, en behoud van natuur en landschapsschoon, "welke belangen volgens de memorie van toelichting ook van betekenis zijn met het oog op de toestand waarin de grond na voltooiing van de ontgronding wordt achtergelaten, maar dat daaruit niet kan worden afgeleid dat tot die belangen mede behoort het belang dat de overheid wordt beschermd tegen het nadeel dat zij zou lijden doordat zij kosten voor sanering van door het storten van afvalstoffen vervuilde grond zou moeten maken. Dit ligt ook voor de hand, nu de overheid zich het saneringsbelang eerst is gaan aantrekken nadat de Ontgrondingenwet is tot stand gekomen." 3.7 In andere zaken beoordeelt de Hoge Raad de beschermingsomvang van een norm in de concrete omstandigheden van het geval. In deze zaken wordt doorgaans niet verwezen naar de bedoeling van de wetgever. Sommige zaken in deze categorie betreffen primair de persoonlijke beschermingsomvang van de norm. (zie noot 40) Een voorbeeld biedt Barneveld/Gasunie. (zie noot 41) In de eerste zaak hadden b en w van Barneveld in strijd met art. 164 van een bestemmingsplan (bouwverbod bij aardgasleidingen) vergunning verleend voor het bouwen van een schuur op de aardgasleiding van Gasunie. Het bedrijf vorderde vergoeding van de schade die het bedrijf had geleden omdat de leiding daarom moest worden verlegd. In cassatie stemt de Hoge Raad in met het oordeel van het gerechtshof dat art. 164 weliswaar strekt tot bescherming van omwonenden en gebruikers, maar dat Gasunie "een daarvan afgeleid belang heeft dat daarmee zozeer samenhangt dat het onder deze bescherming moet worden begrepen." Ten slotte vermeld ik een zaak waarin het concrete oordeel van de Hoge Raad de zakelijke beschermingsomvang van de norm betreft, namelijk de zaak Nabbe/Staalbankiers. (zie noot 42) In die zaak oordeelt de Hoge Raad dat de in art. 28 Nadere Regeling toezicht effectenverkeer vervatte saldibewakingsplicht en marginverplichting van banken strekken "tot bescherming van de cliënt tegen relatief te grote financiële risico’s". Niettemin kan Nabbe, die op een deel van de in strijd met die bepaling verrichtte transacties grote verliezen heeft geleden, maar per saldo een positief beleggingsresultaat heeft behaald, zich hierop niet beroepen, omdat - aldus de Hoge Raad - deze bepaling niet strekt "tot een zodanig selectieve bescherming tegen elk (koers)verlies" dat een belegger op een transactie lijdt. 3.8 Tot nu toe is alleen aandacht besteed aan de relativiteitsrechtspraak van de Hoge Raad. Zoals opgemerkt onder punt 3.1, wordt het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW echter ook toegepast door de bestuursrechter in zijn rechtspraak over besluitenaansprakelijkheid. Uit de zaak Amelandse benzinepompen blijkt dat de Afdeling deze zaken beoordeelt volgens de maatstaf van de Hoge Raad in Duwbak Linda. (zie noot 43) Dat betekent dat het ook bij de bestuursrechter bij de vraag of aan het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW is voldaan aankomt op "het doel en de strekking van de geschonden norm, aan de hand waarvan moet worden onderzocht tot welke personen en tot welke schade en welke wijzen van ontstaan van schade de daarmee beoogde bescherming zich uitstrekt." Verder kan worden vastgesteld dat, voor zover de Hoge Raad zich over de beschermingsomvang van een geschonden norm al heeft uitgelaten, de Afdeling dit oordeel volgt. Dit geldt in het bijzonder voor de opvatting van de Hoge Raad in Iraanse Vluchteling, (zie noot 44) dat de toelating tot vluchteling niet strekt tot bescherming van enig vermogensrechtelijk belang van een vluchteling. Ook de Afdeling gaat hiervan in een reeks van uitspraken uit. (zie noot 45) Ook in de zaak Nuth ziet men een invulling van het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW door de Afdeling, die gelijkenis vertoont met die door de Hoge Raad, meer in het bijzonder met diens invulling van de persoonlijke relativiteit in Barneveld/Gasunie. (zie noot 46) De zaak betrof het verzoek van een verhuurder van een pand tot vergoeding van de schade (de gederfde huur), die hij zou hebben geleden doordat het bestuur ten onrechte niet tijdig handhavend zou hebben opgetreden tegen de geluidoverlast van een bedrijf in de buurt van het pand. Volgens de Afdeling beschermen de overtreden geluidvoorschriften van het krachtens de Wet milieubeheer gestelde Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer "niet alleen tot bescherming tegen aantasting van het woongenot van omwonenden, maar ook van de daaruit voortvloeiende belangen, zoals die van een verhuurder. De huurprijs zal immers worden bepaald door het woon- en leefgenot van de bewoner. Hierbij is de leefomgeving een mede bepalende factor." Ten slotte is de al genoemde zaak Amelandse benzinepompen van belang. Omdat de benadering in deze zaak kan worden opgevat als een toepassing van de correctie-Langemeijer, wordt zij besproken onder punt 3.
9. b. Bestuursrechtelijke relativiteit 3.9 Tot nu toe is het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb alleen toegepast door de Afdeling. Op één niet onbelangrijke uitzondering na betrof het steeds omgevingsrechtelijke zaken. Die ene uitzondering is de SNS-zaak, (zie noot 47) waarin de Afdeling aan de hand van het doel van de geschonden normen bepaalt dat bepaalde appellanten niet onder het beschermingsbereik ervan vallen. In de procedure over de onteigening van SNS Reaal en SNS Bank hadden diverse houders van effecten en verstrekkers van leningen onder meer beroep gedaan op de concentratiecontrole regels van art. 34 Mw en art. 7 Concentratieverordening. Volgens de Afdeling strekken deze ertoe te voorkomen dat een concentratie van ondernemingen tot stand wordt gebracht zonder dat de NMa of de Commissie heeft vastgesteld of de concentratie de mededinging significant zal belemmeren. Zij strekken derhalve "tot bescherming van de belangen van degenen die nadelen kunnen ondervinden van belemmeringen van de mededinging als gevolg van een concentratie van ondernemingen, zoals concurrenten, afnemers en leveranciers van de betrokken onderneming", maar (kennelijk) niet "tot bescherming van houders van effecten (…) of van verstrekkers van leningen aan dergelijke ondernemingen". De benadering in deze uitspraak is vergelijkbaar met de generieke (strenge) benadering door de Hoge Raad van de persoonlijke relativiteit onder artikel 6:163 BW. 3.10 In omgevingsrechtelijke zaken heeft de Afdeling niet gekozen voor een generieke benadering van artikel 8:69a Awb, maar past zij het relativiteitsvereiste specifiek toe in de omstandigheden van het geval. Daarbij is het de vraag of de desbetreffende appellant zich in het concrete geval kan beroepen op de geschonden norm. (zie noot 48) Deze specifieke benadering hangt samen met feit dat het omgevingsrecht zich kenmerkt door normen die een afweging vergen van een groot aantal (soms conflicterende) algemene belangen en belangen van vele personen. Het meest bekende voorbeeld is de open norm van een ‘goede ruimtelijke ordening’, de centrale norm waaraan bestemmingsplannen moeten voldoen, neergelegd in artikel 3.1 Wro, maar ook in het milieurecht komen dergelijke normen voor. Zou men de bestuursrechtelijke relativiteit van deze normen beoordelen op de generieke wijze die gebruikelijk is bij artikel 6:163 BW, dan zouden individuele personen mogelijk geen beroep kunnen doen op deze normen, omdat zij primair het algemeen belang beschermen en bovendien de omvang van de erdoor beschermde groep in termen van artikel 6:163 BW te onbepaalbaar is. (zie noot 49) Dat zou echter onaanvaardbaar zijn vanuit de optiek van de rechtsbescherming en die weg is de Afdeling - wat mij betreft terecht - niet opgegaan. In vaste rechtspraak heeft zij bepaald dat een norm als ‘goede ruimtelijke ordening’ mede het belang van individuele personen kan betreffen. (zie noot 50) Door deze stap ontstaat echter een ander probleem. Als wordt aangenomen dat een norm als ‘goede ruimtelijke ordening’ mede het belang van vele personen beschermt en vervolgens de beschermingsomvang ervan wordt bepaald op basis van de norm als zodanig, dan staat het relativiteitsvereiste er niet aan in de weg dat een belanghebbende zich erop beroept dat belangen van anderen niet goed zijn meegewogen, omdat hij zich dan immers beroept op een norm die mede strekt tot bescherming van zijn eigen belang. (zie noot 51) Dit resultaat zou het relativiteitsvereiste uithollen en zou bovendien in strijd zijn met de uitdrukkelijke keuze van de wetgever voor een ‘strikte relativiteitsregel’. (zie noot 52) Om dit resultaat te voorkomen, heeft de Afdeling - zich mede baserend op de parlementaire geschiedenis van artikel 8:69a Awb - bij de toepassing van het vereiste een causaliteitstest geïntroduceerd, die in de volgende standaardoverweging tot uiting komt: "Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet Aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/2010, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant." (zie noot 53) Onder het regime van artikel 1.9 Chw luidde de standaardoverweging als volgt. (zie noot 54) "Uit de memorie van toelichting op het wetsvoorstel van de Chw (Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 3, blz. 49) kan worden afgeleid dat de wetgever met dit artikel de eis heeft willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en de daadwerkelijke (of: achterliggende) reden om een besluit in rechte aan te vechten en dat de bestuursrechter een besluit niet moet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die niet strekt tot bescherming van een belang waarin de eisende partij feitelijk dreigt te worden geschaad." Met de overgang naar de nieuwe standaardoverweging lijkt materieel geen verschil beoogd. Uit deze overweging kan worden afgeleid dat er om aan het relativiteitsvereiste te voldoen een oorzakelijk verband moet bestaan tussen de schending van het belang waaraan betrokkene zijn beroepsrecht ontleent en de beweerdelijke schending van de ingeroepen rechtsnorm. (zie noot 55) Meer precies betreft deze toets volgens De Poorter & Van Ettekoven zowel een congruentie- als een causaliteitstoets. (zie noot 56) Bij de congruentietoets gaat het om de vraag of "het belang waaraan eiser zijn beroepsrecht ontleent naar zijn aard congrueert met de aangevoerde grond". Daarvan is niet sprake als de ingeroepen beroepsgrond juist congrueert met de belangen van personen met een contrair (tegengesteld) belang. Is er wel sprake van congruentie dan moet er ook nog voldoende causaal verband bestaan tussen het "door appellant ingeroepen belang en de gevolgen die de met de aangevoerde beroepsgrond ingeroepen rechtsnorm beoogt te voorkomen" (voldoende causaal verband). Een belanghebbende kan zich aldus alleen beroepen op rechtsnormen die strekken tot bescherming van het belang waaraan hij zijn beroepsrecht ontleent. Dat eigen belang wordt - zoals in punt 3.11 nader wordt aangegeven - voor omwonenden en hinder veroorzakende bedrijven ruim uitgelegd. De relativiteit van de mogelijk geschonden rechtsnorm wordt daarbij niet alleen bepaald door de wettelijke norm als zodanig maar, voor zover althans aanwezig, door de ‘regels’, waarin deze norm wordt geconcretiseerd. (zie noot 57) Deze concretiserende normen kunnen zijn opgenomen in een beleidsregel of in een ‘richtlijn’ (naar Nederlands recht) - zoals de VNG-brochure ‘Bedrijven en milieuzonering’, die aan de orde was in de eerste relativiteitszaak Elzenbos Brummen (zie noot 58) - maar ook in gedelegeerde regelgeving - zoals de ‘ladder duurzame verstedelijking’ van artikel 3.1.6, tweede lid, Bro. (zie noot 59) De relativiteitsvraag wordt dan beantwoord aan de hand van deze specifieke concretiserende norm. 3.11 Omdat het voorgaande nogal abstract is, geef ik hierna aan hoe de toepassing van het relativiteitvereiste uitvalt bij vier veel voorkomende belangen: de individuele belangen van omwonenden (eigenaren en gebruikers), het bedrijfs- en concurrentiebelang van bedrijven en de algemene en collectieve belangen van rechtspersonen in de zin van artikel 1:2, derde lid, Awb. (zie noot 60) De door de Afdeling toegepaste correcties in verband met parallelle en verweven belangen worden apart besproken in punt 3.
10. Individuele omwonenden kunnen zich in verband met de ‘goede ruimtelijke ordening’ en specifieke milieunormen zoals geluidnormen beroepen op het ruime eigen belang van een ‘goed woon- en leefklimaat’. Daarom valt de toepassing van het relativiteitsvereiste voor hen vaak positief uit. Dat is anders wanneer een omwonende zich beroept op een ’contraire belang’, omdat dan niet aan het causaliteitsvereiste wordt voldaan. Zo worden de volgende beroepsgronden niet getroffen door de toepassing van het relativiteitsvereiste: - De beroepsgrond die ertoe strekt aan te tonen dat in een bestemmingsplan aan de belangen "gerelateerd aan gebruiksmogelijkheden van hun eigen grond en bouwwerken te weinig gewicht is toegekend", en ook de grond "dat aan hun belangen te weinig gewicht is toegekend bij het aanwijzen van bestemmingen voor gronden in hun directe omgeving en het vaststellen van daarop betrekking hebbende regels, gelet op de invloed die die bestemmingen en regels hebben op de gebruiksmogelijkheden of de waarde van hun eigen grond of bouwwerken". (zie noot 61) - Een grond betreffende de geluidhinder van een ‘nieuwe ontwikkeling’, als het woon- en leefklimaat van betrokkene hierdoor nadelig wordt beïnvloed. (zie noot 62) - Een grond betreffende geurhinder, voor zover de geurnormen gelden voor zijn eigen woning. (zie noot 63) - Een grond betreffende externe veiligheid (Bevi) als het perceel van appellant is gelegen in de invloedssfeer van de bestreden gevaarlijke inrichting waardoor appellant direct veiligheidsrisico’s ondervindt. (zie noot 64) Bij ‘contraire belangen’ worden beroepsgronden van omwonenden wel getroffen door het relativiteitsvereiste. Dit geldt bijvoorbeeld voor de volgende gronden: - De grond van een omwonende die zich tegen een bestemmingsplan dat de oprichting van nieuwe woningen mogelijk maakt verzet, met de stelling dat de geluidhindernormen ter hoogte van de op te richten woningen niet in acht worden genomen. (zie noot 65) - Idem, als een eigenaar of gebruiker van een perceel zich beroept op de overschrijding van normen van externe veiligheid bij een ander perceel dan zijn eigen. (zie noot 66) Voor de consequentie van het relativiteitsvereiste voor beroepgronden van bedrijven moet onderscheid worden gemaakt tussen eigen bedrijfsbelangen en concurrentiebelangen. Voor de eigen bedrijfsbelangen geldt dat de Afdeling voor de norm van een ‘goede ruimtelijke ordening’ en voor diverse specifieke milieunormen (veelal afstandsnormen) heeft bepaald dat zij ook strekken tot bescherming van het belang van een hinderveroorzakend bedrijf op een ongehinderde bedrijfsuitoefening. In dat geval staat het relativiteitsvereiste niet in de weg aan het beroep door het bedrijf op deze normen. In een uitspraak van 25 februari 2015 stelt de Afdeling dat de norm van een ‘goede ruimtelijke ordening’ beoogt "zowel de belangen van omwonenden bij een aanvaardbaar woon- en leefklimaat als de belangen van agrarische bedrijven bij een ongehinderde bedrijfsuitoefening te waarborgen". (zie noot 67) Het agrarisch bedrijf kan, "omdat hij geconfronteerd kan worden met klachten van de bewoners van een plattelandswoning over die milieugevolgen, aanvoeren dat in het plangebied vanwege de milieugevolgen van zijn bedrijf, waaronder geur- en geluidbelasting ter plaatse van die plattelandswoning, geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gewaarborgd". Hetzelfde geldt bijvoorbeeld voor de normen voor externe veiligheid (Bevi), die niet alleen strekken tot bescherming van eigenaren en gebruikers binnen de veiligheidszone, maar ook "tot bescherming van het belang van het risicovolle bedrijf bij een zo min mogelijk belemmerde bedrijfsuitoefening". (zie noot 68) Daarom kan dat bedrijf beroep doen op die normen in verband met de vestiging van een kwetsbaar object in zijn buurt. Voor concurrentiebelangen van bedrijven geldt dat deze vaak stuklopen op het relativiteitsvereiste, omdat er geen causaliteit bestaat tussen de geschonden norm en het belang waaraan het concurrerend bedrijf zijn beroepsrecht ontleent. Dat geldt bijvoorbeeld voor: - Artikel 2.5.30 Bouwverordening dat ertoe strekt te waarborgen dat voor een bouwplan voldoende parkeerplaatsen aanwezig zijn om zo parkeeroverlast in de directe omgeving van het perceel waarop het bouwplan is voorzien te voorkomen. (zie noot 69) - De norm van artikel 3.1.2, eerste lid, Bro, betreffende de mogelijkheid om in een bestemmingsplan in verband met de uitvoerbaarheid regels op te nemen voor sociale huurwoningen, sociale koopwoningen of particulier opdrachtgeverschap. (zie noot 70) - De ladder van duurzame verstedelijking van artikel 3.1.6, tweede lid, Bro, wanneer de concurrent niet heeft onderbouwd dat sprake is van relevante leegstand. (zie noot 71) Heeft zij dat wel gedaan dan wordt de concurrent wel beschermd door deze norm. - De normen van externe veiligheid, althans voor zover het bedrijf uitsluitend een concurrentie- en geen eigen belang heeft. (zie noot 72) Dat juist de concurrenten vaak worden getroffen door het relativiteitsvereiste is niet vreemd, nu in de parlementaire geschiedenis van artikel 8:69a Awb het beroep van concurrenten expliciet is genoemd als voorbeeld van een ‘oneigenlijk beroep’, dat door het relativiteitsvereiste zou moeten worden bestreden. (zie noot 73) Ten slotte sta ik - om de reden genoemd in punt 2.3 kort (zie noot 74) - stil bij de toepassing van het relativiteitsvereiste op rechtspersonen die een algemeen of collectief belang behartigen, als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, Awb. Volgens de Afdeling voldoen deze rechtspersonen aan het relativiteitsvereiste als het algemene of collectieve belang dat zij blijkens hun statuten behartigen geheel of ten dele samenvalt met het belang dat de ingeroepen norm beoogt te beschermen. (zie noot 75) Is dat niet het geval dan stuit de honorering van de ingeroepen norm af op het relativiteitsvereiste. Zo kan een rechtspersoon van wie de statutaire (algemene) belangen "mede betrekking hebben op de bescherming tegen de aantasting van natuurwaarden" beroep doen op de Natuurbeschermingswet 1998, omdat die belangen samenvallen met de algemene belangen die die wet beoogt te beschermen. (zie noot 76) Ook kan een rechtspersoon die zich statutair inzet voor "de bescherming van bijzondere natuurwaarden", waaronder mede de "bescherming van diersoorten" wordt begrepen, zich beroepen op de Flora- en faunawet, ook al worden de diersoorten waarom het gaat niet expliciet in de statuten genoemd en past de gebiedsaanduiding in de statuten niet precies op het gebied waarvoor zij opkomt. (zie noot 77) Verder kan een rechtspersoon die statutair opkomt voor de belangen van het milieu, de gezondheid van de mens en een mens-, dier- en milieuvriendelijke veeteelt beroep doen op de geurnormen van de Wet geurhinder en veehouderij. (zie noot 78) Een rechtspersoon die statutair opkomt voor de bescherming van vogels kan zich echter niet beroepen op normen ter bevordering van een goede verkeersafwikkeling in een gebied. (zie noot 79) Evenmin kan een rechtspersoon van wie de statuten de behartiging van het algemeen belang van de natuur- en cultuurlandschappelijke waarde van een gemeente beogen, beroep doen op de normen ter bescherming van de fysieke veiligheid van die gemeente. (zie noot 80) Ook bij rechtspersonen ziet men aldus de toepassing van het causaliteitsvereiste. Wanneer er voldoende causaal verband is tussen de (mogelijk) geschonden norm en het (statutair) belang, waaraan de rechtspersoon haar beroepsrecht ontleent, stuit de aangevoerde grond niet af op het relativiteitsvereiste. Is dat niet het geval, dan wel. 3.12 Op het voorgaande past de Afdeling twee correcties toe, die ertoe leiden dat een belanghebbende soms toch beroep kan doen op een rechtsnorm waardoor hij strikt genomen niet wordt beschermd, namelijk de parallelle-belangencorrectie en de verwevenheidscorrectie. Beide gelden niet voor concurrentiebelangen. De parallelle-belangencorrectie komt erop neer dat een omwonende die op zichzelf niet wordt beschermd door de geschonden rechtsnorm, maar die een belang heeft dat parallel loopt met een belang van anderen die wel door die norm worden beschermd, het relativiteitsvereiste niet zonder meer krijgt tegengeworpen. (zie noot 81) Deze correctie ziet men in de zaak Elzenbos Brummen, waarin de Afdeling als volgt overweegt: (zie noot 82) "Wel kan een belanghebbende zich beroepen op de normen die de Wet geluidhinder stelt, indien een bestemmingsplan de aanleg of verbreding van een weg mogelijk maakt waarvan ook hij nadelige geluidseffecten voor zijn woonsituatie moet vrezen. Die mogelijkheid bestaat ook indien hij volstaat met aannemelijk te maken dat de aanleg of verbreding zal leiden tot overschrijding van de hoogst toelaatbare geluidbelasting van woningen in zijn directe omgeving en daarmee tot nadelige geluidseffecten op zijn woonsituatie." In deze situatie ‘congrueert’ het belang waaraan eiser zijn beroepsrecht ontleent - het feitelijk ondervinden van geluidhinder als gevolg van het bestemmingsplan - met de aangevoerde grond - de overschrijding van de geluidnormen bij woningen in zijn directe omgeving. (zie noot 83) Daarom stuit de honorering van die grond niet af op het relativiteitsvereiste, ook al strekken de geluidnormen alleen ter bescherming van die woningen. Aldus vormt deze rechtspraak een correctie op een kennelijk te strikt geachte toepassing van het relativiteitsvereiste. De verwevenheidscorrectie speelt een rol bij publiekrechtelijke regels die uitsluitend een algemeen belang lijken te behartigen en niet tevens een (parallel) belang van individuen. Het beste voorbeeld is de natuurbeschermingswetgeving die bedoeld is om natuurgebieden en diersoorten te beschermen. Hoewel denkbaar ware geweest dat de Afdeling zou hebben gesteld dat deze normen überhaupt niet de bescherming van individuele belangen beogen, heeft zij deze koers niet gevolgd, maar heeft zij bepaald dat de individuele belangen van individuele personen en zelfs van een bedrijf zo verweven kunnen zijn met het algemene natuurbeschermingsbelang, dat het relativiteitsvereiste niet in de weg staat aan het inroepen van die natuurbeschermingsnormen. In de zaak [partij] stelt de Afdeling het als volgt: (zie noot 84) "De bepalingen van de Nbw 1998 hebben met name als doel om het algemeen belang van bescherming van natuur en landschap te beschermen. Maar de belangen van [appellant] bij het behoud van een goede kwaliteit van de leefomgeving, waarvan het Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zijn in dit geval zo verweven met de algemene belangen die de Nbw 1998 beoogt te beschermen dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Nbw 1998 kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen." Uit de zaak Oosterschelde blijkt dat deze correctie soms ook ten gunste van een bedrijf wordt toegepast: omdat het mosselperceel ‘Hammen 10’ van het bedrijf [bedrijf] was gelegen binnen het Natura 2000-gebied Oosterschelde en het voortbrengend vermogen van dit mosselperceel mede wordt bepaald door de staat van instandhouding van de Oosterschelde, waar de mossel deel van uitmaakt, zijn "de bedrijfseconomische belangen van [bedrijf] zodanig verweven met het belang van het behoud van een goede staat van instandhouding van het Natura 2000-gebied Oosterschelde, een belang dat de Nbw 1998 beoogt te beschermen, dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de betrokken normen van de Nbw 1998 kennelijk niet strekken tot bescherming van [bedrijf]." Deze overweging maakt duidelijk dat de belangen van een individuele persoon bij het behoud van de kwaliteit van zijn leefomgeving, of de bedrijfseconomische belangen van een bedrijf zo duidelijk verweven kunnen zijn met het algemeen belang van Nbw 1998, dat de relativiteitseis niet in de weg staat aan het inroepen van die wet. (zie noot 85) Ook deze correctie kan worden beschouwd als een toepassing van het congruentievereiste, in die zin dat het belang van de betreffende persoon of het betreffende bedrijf in dat geval ‘congrueert’ met het algemeen belang dat de Nbw 1998 beoogt te beschermen. (zie noot 86) Overigens is van verwevenheid geen sprake als de afstand tussen het beschermde natuurgebied en de woning van de individuele appellant te groot is, omdat dan niet meer kan worden gezegd dat het natuurgebied deel uitmaakt van zijn leefomgeving. (zie noot 87) In dat geval is niet voldaan aan de eis van voldoende causaal verband (en dus niet aan de relativiteitseis). De verwevenheidscorrectie wordt door de Afdeling ook toegepast bij de monumentenwetgeving, zij het dat deze tot nu toe niet leidt tot het niet tegenwerpen van de relativiteitseis. Maatgevend is nog steeds de zaak Omega Proporties. (zie noot 88) Die zaak betrof het beroep van het bedrijf Omega Proporties tegen de monumentenvergunning voor de verbouwing van het gemeentehuis te Zeist. Zijn belang was gelegen in het behoud van de commerciële aantrekkelijkheid van het door hem verhuurde kantoorpand tegenover het stadhuis. Volgens de Afdeling is dat "geen belang dat valt onder het beschermingsbereik van de normen uit de Monumentenwet (die wet strekt namelijk tot bescherming van de monumentale waarde van als beschermd monument aangewezen panden - RW) en evenmin een belang dat verweven is met de algemene belangen die de Monumentenwet beoogt te beschermen." Ook deze zaak biedt een voorbeeld van de toepassing van het congruentievereiste, in die zin dat van verwevenheid tussen individuele en algemene belangen geen sprake kan zijn als het eerste belang, in casu het concurrentiebelang, naar zijn aard niet congrueert met het algemene belang van de norm (monumentenbescherming). Rechterlijke toepassing op het ‘ongeschreven’ recht a. Privaatrechtelijke relativiteit 3.13 Zoals aangegeven in punt 3.1 vallen onder dit vergelijkingsthema zowel de civiele zorgvuldigheidsnorm van artikel 6:162, eerste lid, BW, als de bestuursrechtelijke beginselen van behoorlijk bestuur. Helemaal correct is de aanduiding ‘ongeschreven’ niet, omdat de beginselen van behoorlijk bestuur inmiddels grotendeels zijn gecodificeerd in de Awb, en de Hoge Raad de relativiteit ervan ook als wettelijk voorschrift beoordeelt. Omdat deze conclusie moet leiden tot een oordeel over de wenselijkheid van een Langemeijerachtige correctie op de toepassing van artikel 8:69a Awb, deze correctie binnen artikel 6:163 BW valt binnen de ‘zorgvuldigheidsnorm’ en zij in de vraag van de voorzitter in verband wordt gebracht met de beginselen van behoorlijk bestuur, behandel ik de zorgvuldigheidsnorm en de beginselen van behoorlijk bestuur toch gezamenlijk. Voor zover het gaat om een gecodificeerd beginsel van behoorlijk bestuur, beoordeelt de Hoge Raad de privaatrechtelijke relativiteit van het beginsel, zoals gezegd, in het kader van de categorie ‘handelen in strijd met een wettelijke plicht’. Evenals bij de hiervoor - in punt 3.5 en verder - besproken materieel-wettelijke bepalingen, is deze beoordeling generiek. Het voorgaande ziet men in Prostitutiebedrijf Amsterdam, waarin de persoonlijke beschermingsomvang van het motiveringsbeginsel van artikel 7:12, eerste lid, Awb aan de orde is. (zie noot 89) Deze zaak betrof de aansprakelijkstelling van de gemeente door de verhuurder van een prostitutiepand voor de schade die hij zou hebben geleden als gevolg van de - wegens schending van art. 7:12, eerste lid, Awb (deugdelijke motivering in bezwaar) - door de rechter vernietigde weigering van de burgemeester om voor het prostitutiebedrijf vergunning te verlenen. Het stond rechtens vast dat de verhuurder geen belanghebbende was in de zin van art. 1:2, lid 1, Awb. In cassatie stelt de Hoge Raad - onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis - dat de motiveringsplicht van art. 7:12 Awb, ertoe strekt dat "degene die tegen het besluit bezwaar heeft gemaakt en eventuele andere belanghebbenden uit de beslissing kunnen opmaken waarom aan de aangevoerde bezwaren niet is tegemoetgekomen", hetgeen onder meer van belang is voor "de beantwoording van de vraag of een vervolgprocedure met kans op succes gevoerd kan worden. Hoewel de gehoudenheid om een besluit toereikend te motiveren mede de kwaliteitsbevordering en -bewaking tot doel heeft, strekt zij niet ter bescherming van vermogensbelangen van personen die niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbende bij een besluit in de zin van de Awb". 3.14 Om de privaatrechtelijke relativiteit van de zorgvuldigheidsnorm te bepalen, moet principieel onderscheid worden gemaakt tussen zaken waarin het gaat om de zorgvuldigheidsnorm sec, en zaken waarin de correctie-Langemeijer aan de orde is. Typisch voor die laatste groep is - zoals onder punt 3.15 nader wordt uitgewerkt - dat in dat geval de overtreding van een wettelijk voorschrift, dat op zichzelf niet strekt tot bescherming tegen de geleden schade, een factor is bij het oordeel dat de gedraging onrechtmatig is wegens schending van de zorgvuldigheidsnorm, die wel strekt tot bescherming tegen de geleden schade. (zie noot 90) Toepassingen van de zorgvuldigheidsnorm sec zijn aan de orde in de al meermalen besproken zaak Duwbak Linda en in de zaak Staat/Fabricom, (zie noot 91) In Duwbak Linda moet de Hoge Raad, na te hebben geoordeeld dat de geschonden wettelijke normen uitsluitend het algemeen belang beschermen, nog oordelen over relativiteit van de geschonden zorgvuldigheidsnorm, te weten de "uit de algemene verantwoordelijkheid van de Staat voor een veilig scheepvaartverkeer voortvloeiende verplichting bij de keuring van schepen met het oog op de afgifte of verlenging van een certificaat van onderzoek zorgvuldig te werk te gaan". Volgens de Hoge Raad heeft deze norm "niet de strekking (…) een in beginsel onbeperkte groep van derden te beschermen tegen de vermogensschade die op een vooraf veelal niet te voorziene wijze kan ontstaan doordat de ondeugdelijkheid en onveiligheid van het schip ten onrechte niet aan het licht is gekomen". In Staat/Fabricom stond vast dat de Staat onrechtmatig had gehandeld door op 28 oktober 2005 via zijn website mede te delen dat het na 9.00 uur zinloos was om een aanvraag om ESF-subsidie in te dienen, en door OTIB telefonisch en per e-mail mede te delen dat geen aanvragen meer konden worden gedaan. Fabricom, die zelf niet gerechtigd was om aanvragen in te dienen, maar dat via OTIB moest doen, had hierdoor schade geleden. In lijn met het gerechtshof oordeelt de Hoge Raad dat primair het belang van Fabricom betrokken was bij de aanvraag en dat "de Staat door het doen van die mededelingen jegens (ook) Fabricom een zorgvuldigheidsnorm heeft kunnen schenden". In dat verband is van belang dat "de Staat de mededelingen op een openbaar toegankelijke website heeft geplaatst en dat de Staat in verband met een door hemzelf teweeggebracht onderscheid erop bedacht diende te zijn dat achter de formele aanvrager partijen zoals Fabricom stonden". De vraag kan worden opgeworpen hoe de civiele zorgvuldigheidsnorm in beide zaken zich verhoudt tot het bestuursrechtelijke zorgvuldigheidsbeginsel. Naar mijn gevoel is in Duwbak Linda in elk geval sprake van een overlap, aangezien de eis van een zorgvuldig keuringsonderzoek ook kan worden gebaseerd op het bestuursrechtelijke beginsel. In Staat/Fabricom lijkt de onrechtmatige handeling mij ook bestuursrechtelijk onzorgvuldig, zij het wellicht niet jegens Fabricom, die geen belanghebbende is. Hoe dan ook, de civiele zorgvuldigheidsnorm raakt in beide zaken in elk geval wel aan het bestuursrechtelijke beginsel. 3.15 Thans besteed ik aandacht aan de civiele zorgvuldigheidsnorm, voor zover de beschermingsomvang ervan wordt bepaald door de correctie-Langemeijer. Omdat deze correctie de aanleiding is van de vragen van de voorzitter, ga ik daarop uitvoeriger in. De correctie-Langemeijer doet haar intrede in het Nederlands recht in 1958, in de zaak van de Tilburgse tandartsen. (zie noot 92) In die zaak vorderden diverse gediplomeerde tandartsen, waaronder [tandarts A], schadevergoeding van [tandarts B] die zonder opleiding en diploma’s de tandheelkunde uitoefende. Daarbij beriepen zij zich op de schending van de Wet Tandheelkunde door Doorenbosch. De Hoge Raad stelt eerst vast dat die wet - en de daarin gestelde eisen van vakkundigheid via opleiding en diploma’s - strekt tot bescherming van de volksgezondheid en van het publiek tegen ondeskundige beroepsuitoefening en niet tot bescherming van de commerciële belangen van [partij B] c.s.. Anders dan voor het gerechtshof is voor de Hoge Raad de kous hiermee echter niet af. Geïnspireerd door het pleidooi van Advocaat-Generaal Langemeijer in diens conclusie, overweegt hij als volgt. "O. dat het Hof aldus voorbijgaat aan de vraagstelling, waarop het aankomt ter beoordeling of in een geval zoals zich hier voordoet behalve de wettelijke norm ook een ongeschreven norm, die betrokken is op het geschonden belang der tandartsen, is overtreden, en miskent dat de omstandigheid dat zekere handeling moet worden nagelaten met het oog op het belang ter bescherming waarvan de wet haar verbiedt, geenszins uitsluit — behoudens het geval dat uit de wet anders volgt — dat bij niet nalaten der verboden handeling het feit der daarin gelegen wetsovertreding een factor kan zijn, die medeweegt om deze gedraging, waardoor anderen worden benadeeld, van uit het gezichtspunt ener betamelijke zorgvuldigheid in het verkeer ten opzichte van eens anders goed te veroordelen." Deze overweging moet, zoals onder punt 3.14 al aangegeven, aldus worden begrepen dat de overtreding van een wettelijk voorschrift, dat op zichzelf niet strekt tot bescherming tegen de door benadeelde geleden schade, niettemin een factor kan zijn bij het oordeel dat de gedraging onrechtmatig is wegens schending van een (ongeschreven) zorgvuldigheidsnorm, die wel strekt tot bescherming tegen de geleden schade. (zie noot 93) De inhoud van die zorgvuldigheidsnorm wordt dan mede bepaald door het feit dat de geschreven norm overtreden is (reflexwerking). Deze uitleg wordt bevestigd in Astrazeneca/Menzis, waarin de Hoge Raad overweegt dat de correctie-Langemeijer daarin bestaat dat: (zie noot 94) " (…) hoewel de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals benadeelde deze heeft geleden, en de schending van die norm dus op zichzelf genomen geen aansprakelijkheid voor die schade schept, nochtans daarvoor aansprakelijkheid bestaat omdat onder de omstandigheden van het geval die schending bijdraagt tot het oordeel dat een zorgvuldigheidsnorm is geschonden die wel bescherming biedt tegen die schade." In Tilburgse tandartsen geeft de Hoge Raad ook aan op welke wijze moet worden beoordeeld of de correctie van toepassing is. O. dat de vraag, waarvan het afhangt of dit laatste het geval zal zijn deze is, of, gelet op de betekenis die de overtreding van de betrokken wetsbepaling heeft in het gegeven samenstel van feiten dat tot de benadeling leidt, en gelet mede op de bijzondere omstandigheden die het geval kenmerken, aan dengeen die zich aan de wetsovertreding schuldig maakt, met het oog op de voor hem voorzienbare gevolgen van zijn handelwijze voor anderen, wier belangen daardoor worden aangetast, door die anderen van zijn met de wet strijdig handelen als te hunnen opzichte maatschappelijk onbehoorlijk een verwijt kan worden gemaakt. Uit deze overweging kan worden afgeleid dat voor de toepassing van de correctie- Langemeijer van belang is de mate waarin de overtreder van de onzorgvuldigheid ten opzichte van gelaedeerden een verwijt kan worden gemaakt, gelet op de betekenis van de overtreding in het samenstel van feiten, de omstandigheden van het geval en de voorzienbaarheid voor de overtreder van de schade die hij hen toebrengt. Of - in de woorden van Wiggers-Rust - er moet een "zorgvuldige positionering én afweging van rechtmatige belangen van de betrokken partijen" plaatsvinden. (zie noot 95) Hoe deze factoren kunnen worden toegepast blijkt uit het vervolg van het arrest. Daarin overweegt de Hoge Raad, kort gezegd, dat het door Doorenbosch overtreden wettelijk verbod deel uitmaakt van een wettelijke regeling, die in het belang van de volksgezondheid strenge eisen stelt voor de toelating tot het beroep van tandarts en daarmee van tandartsen vergt dat zij een tijdrovende en kostbare studie volbrengen. Daarom hebben laatstgenoemden een economische niet te verwaarlozen - en in het maatschappelijk verkeer te respecteren - belang erbij dat ook anderen die dit beroep kiezen zich naar de wet gedragen en dat zij niet worden beconcurreerd door onbevoegde tandartsen die zich deze opoffering niet hebben getroost. Na vervolgens overwogen te hebben dat de Beukers c.s. in hun praktijk schade ondervinden van de onbevoegde beroepsuitoefening door Doorenbosch en dat laatstgenoemde geacht moet worden te begrijpen dat het grote publiek onvoldoende onderscheidingsvermogen heeft om het verschil tussen bevoegd en onbevoegd uitoefenen van de tandheelkunst te beseffen, concludeert de Hoge Raad dat de vermelde feiten en omstandigheden "voldoende grond kunnen geven om te oordelen dat de gestelde handelwijze van Doorenbosch onrechtmatig is tegenover Beukers c.s. wegens strijd met een ongeschreven verkeersnorm, welke hen tegen zodanige mededinging van een onbevoegde beschermt." Het voorgaande maakt duidelijk dat het plegen van concurrentievervalsing als gevolg van de niet-naleving van een wettelijke bepaling een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm is, die reden kan zijn om de correctie-Langemeijer toe te passen. Daardoor kan de rechter dit geval van ongelijke behandeling corrigeren. Of de correctie daadwerkelijk wordt toegepast, hangt af van de precieze omstandigheden van het geval. Als die iets anders liggen, kan het oordeel anders uitvallen. Dat laatste blijkt uit de uitspraak van de Hoge Raad in het tweede Tandartsenarrest, (zie noot 96) waarbij het wederom ging om een schadeactie van bevoegde tandartsen, ditmaal tegen een tandprotheticus die onbevoegd tandheelkundige handelingen zou verrichten. In deze zaak acht de Hoge Raad - in navolging van het gerechtshof - het handelen van de tandtechnicus niet onrechtmatig jegens de bevoegde tandartsen, met name omdat de praktijken van de laatstgenoemden al optimaal bezet waren. In casu was het concurrentievoordeel van de onbevoegde tandtechnicus als zodanig dus onvoldoende om tot relatieve onrechtmatigheid te oordelen. 3.16 In de hiervoor genoemde en de hierna nog te behandelen uitspraken over de correctie-Langemeijer - geeft de Hoge Raad niet aan waarom hij de correctie noodzakelijk acht. In zijn conclusie bij Tilburgse tandartsen gaat Advocaat-Generaal Langemeijer wel in op dit punt. (zie noot 97) In de beschouwingen van Langemeijer staat de zaak Lindenbaum/Cohen uit 1919, (zie noot 98) waarin de Hoge Raad voor het eerst erkende dat de onrechtmatigheid in de zin van (toen) artikel 1401 BW ook kan voortvloeien uit handelen in strijd met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt, centraal. Bij de invulling van deze zorgvuldigheidsnorm mag, aldus Langemeijer, "(…) niet worden vergeten dat, zolang men te doen heeft met een rechtsorde die haar normale maatschappelijke functie vervult, het gesteld zijn van die regel ook een bestanddeel is van het maatschappelijk leven in de ruimste zin van het woord". Daarbij is "het wettelijk verbod (…) een factor, die van belang is voor de gevoelens die inbreuk op dat verbod zullen begeleiden bij hem die die inbreuk pleegt en bij anderen; datzelfde verbod beïnvloedt de berekeningen van economisch en andere aard, die de rechtsgenoten bij de bepaling van hun gedrag zullen maken en wellicht nog meer. Dit moet naar mijn mening tot de gevolgtrekking leiden, dat het strijdig zijn van een handelwijze met een bepaalde geschreven rechtsregel altijd kán zijn een omstandigheid, die mede in aanmerking komt bij de vraag of die handelwijze, in verband allicht met nog andere omstandigheden, wellicht mede in strijd komt met de ongeschreven rechtsregel bedoeld in Uw arrest van arrest van 1919." Vervolgens beoordeelt Langemeijer de specifieke situatie van de zaak en concludeert hij, dat "wanneer de wet voor de bevoegdheid om de tandheelkunst uit te oefenen ene zo moeilijke, langdurige en kostbare opleiding eist als die van tandarts thans is en wanneer ondervinding leert (…) dat toepassing van de strafwet geen tegenmotief van voldoende kracht tegen onbevoegde uitoefening is, de rechtsorde bij juiste waardering van belangen haar civiele bescherming aan de bevoegden behoort te verlenen. De erkenning van ongeschreven normen bij Uw arrest van 1919 heeft dan tengevolge dat de rechtsorde dit behoort te doen" en "een norm insluit, die dit inderdaad doet." Overigens stelt Langemeijer uitdrukkelijk dat hij "geenszins een stelling voor alle met wetskennis samenhangende concurrentie zou willen opstellen." Deze argumentatie bevat twee elementen. Ten eerste, sinds Lindenbaum/Cohen is handelen in strijd met hetgeen maatschappelijk betamelijk is (zorgvuldigheidsnorm) erkend als zelfstandige grond voor onrechtmatige daad met een eigen beschermingsomvang. Ten tweede, omdat regels in een rechtsorde bestanddeel zijn van het maatschappelijk leven en mensen hun economisch en ander handelen daarop afstemmen, behoort de schending ervan in beginsel bescherming te kunnen vinden in deze norm. Of daarvoor in een concreet geval aanleiding bestaat hangt af van de omstandigheden van het geval. 3.17 Andere rechtspraak van de Hoge Raad, waarin de correctie-Langemeijer wordt toegepast, is schaars. In de zaak Limburgse scheepsbevrachter speelt de correctie opnieuw in de sfeer van oneerlijke concurrentie en dus van het gelijkheidsbeginsel. Bovendien kan uit de zaak worden afgeleid dat het vertrouwen dat de Staat heeft gewekt dat hij tegen de oneerlijke concurrentie zou optreden bij de toepassing van de correctie een relevante factor kan zijn. (zie noot 99) In de zaak stond vast dat de Rijksinspecteur van het Verkeer in Limburg in strijd handelde met art. 38 van het Beursreglement door op de schippersbeurs ook tussenpersonen toe te laten die door de minister niet als scheepsbevrachter waren erkend. In de schadeprocedure van de erkende scheepsbevrachter Van Hooft tegen de Staat is het gerechtshof van oordeel dat de niet-nageleefde norm ertoe strekt een "zo billijk en doelmatig mogelijke verdeling van goederen te bewerkstelligen", en niet de bescherming van de mededingingsbelangen van erkende scheepsbevrachters tegen niet-erkende scheepsbevrachters beoogt. De Hoge Raad stemt daarmee in, maar acht - met toepassing van de correctie-Langemeijer - het "niet uitgesloten dat (…) de Staat niettemin jegens een erkende scheepsbevrachter als Van Hooft onzorgvuldig heeft gehandeld door deze regels niet na te leven of te doen naleven." Of dat zo is "zal afhangen van de omstandigheden, waarbij bijvoorbeeld van belang is of de Staat bij de betreffende erkende bevrachter het vertrouwen heeft gewekt dat zijn positie (…) zou worden beschermd tegen eventuele concurrentie van niet-erkende bemiddelaars." Recentelijk is de correctie-Langemeijer aan de orde in de zaak Amsterdam/Have. (zie noot 100) De zaak betreft een schadevergoedingsactie wegens het niet-tijdig beslissen op een aanvraag van een vergunning voor een prostitutiebedrijf door de burgemeester, ingesteld door onder meer de exploitant (Have) tegen de gemeente Amsterdam. De overschrijding van de beslistermijn is mede veroorzaakt, doordat de burgemeester heeft gewacht op een Bibob-advies. In verband met de schadevordering overweegt de Hoge Raad dat een beslistermijn "in de eerste plaats ertoe strekt het bestuursorgaan met voortvarendheid te laten beslissen, en voor betrokkenen duidelijkheid te scheppen op welke termijn de beslissing is te verwachten", en die termijn daarom niet "zonder meer [beoogt] te beschermen tegen mogelijke schade die voor belanghebbende kan ontstaan bij uitblijven van de beslissing binnen die termijn." Daartoe - en dan stapt de Hoge Raad over op de correctie Langemeijer - zijn "bijkomende omstandigheden nodig (…) die meebrengen dat het bestuursorgaan" door de termijnoverschrijding "in strijd handelt met de in het maatschappelijk verkeer jegens belanghebbende in acht te nemen zorgvuldigheid." In het vervolg beoordeelt de Hoge Raad de omstandigheden op grond waarvan het gerechtshof heeft geoordeeld dat de gemeente de zorgvuldigheidsnorm heeft overtreden. Daarbij stelt hij onder meer vast dat het hof onvoldoende heeft meegewogen dat de burgemeester de beslistermijn binnen het wettelijke kader had kunnen verlengen en dat hij met het oog op het algemeen belang het Bibob-advies nodig had. Ook in deze uitspraak spelen de omstandigheden van het geval een belangrijke rol. Zij is interessant, omdat zij duidelijk maakt dat de correctie-Langemeijer ook buiten het terrein van concurrentievervalsing een rol kan spelen. Uit de rechtspraak van de Hoge Raad blijkt verder dat het aan de benadeelde is om voldoende concreet aan te geven waarom de correctie- Langemeijer zou moet leiden tot aansprakelijkheid. Of, zoals de Hoge Raad het stelt in de zaak Astrazeneca/Menzis: (zie noot 101) "Voor zover onderdeel 6 in het bijzonder beoogt erover te klagen dat het hof heeft nagelaten aansprakelijkheid aan te nemen op grond van toepassing van die correctie, laat het na concreet aan te geven op grond waarvan het hof daartoe gehouden zou zijn geweest. De enkele verwijzing naar de omvang van de door Astrazeneca c.s. te lijden omzetverlies is onvoldoende." Bij de correctie-Langemeijer heeft degene die zich op de correctie beroept derhalve een concrete stelplicht. (zie noot 102) 3.18 Ten slotte wordt in dit overzicht van rechterlijke toepassingen van de correctie-Langemeijer ook de zaak Amelandse benzinepompen van de Afdeling vermeld, (zie noot 103) ook al ‘framed’ de Afdeling zelf - anders dan de rechtbank Leeuwarden in eerste aanleg die stelde dat aan het relativiteitsbeginsel was voldaan, nu de (geschonden) zorgvuldigheidsnorm strekte tot bescherming tegen de schade van appellant - haar beoordeling niet in termen van die correctie. Zoals bekend betrof de zaak de schadeclaim van een benzinepomphouder tegen het college van burgemeester en wethouders van Ameland, omdat dat in strijd met het bestemmingsplan een vrijstelling en bouwvergunning had verleend aan een ander benzinestation in de buurt. In verband met de relativiteit van het bestemmingsplan oordeelt de Afdeling als volgt: "[e]en bestemmingsplan wordt vastgesteld ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening in het desbetreffende gebied. Het bestemmingsplan biedt zo lang het geldt tevens rechtszekerheid aan belanghebbenden in dat gebied en bij dat plan, die hun handelen waar van belang op dat bestemmingsplan zullen afstemmen. In geval van afwijking van het bestemmingsplan wordt hun rechtsbescherming geboden in wettelijk voorgeschreven procedures, waarin zij hun bezwaren naar voren kunnen brengen. Het bestemmingsplan dient evenwel (…) niet om concurrentieverhoudingen te regelen." (…) In dit geval "is aannemelijk dat appellant sub 2 zijn bedrijfsvoering mede op het bestemmingsplan heeft afgestemd. Het college heeft inbreuk op die rechtszekerheid gemaakt door onrechtmatig aan een derde bouwvergunning te verlenen en heeft aldus een praktisch niet meer voor wijziging vatbare situatie in het leven geroepen". (…) De Afdeling concludeert: "[h]et bestemmingsplan en in dit verband het dwingende karakter van artikel 48, eerste lid, aanhef en onder b van de Woningwet (…) strekken er mede toe rechtszekerheid te verschaffen aan genoemde belanghebbenden en beschermen mede tegen schade die wordt veroorzaakt door een onrechtmatige inbreuk daarop." Hoewel de Afdeling haar beoordeling niet betitelt als een toepassing van de correctie-Langemeijer komt zij daar in elk geval dicht in de buurt. (zie noot 104) Zij stelt immers dat een bestemmingsplan op zichzelf niet beschermt tegen concurrentieschade, maar een dergelijk plan en het dwingend karakter van het imperatief-limitatief stelsel van de (toenmalige) Woningwet, in samenhang met de eraan te ontlenen rechtszekerheid (zorgvuldigheidsnorm), wel. Los daarvan - en belangrijker dan dit ‘woordenspel’ - is dat de wetgever bij de totstandkoming van artikel 8:69a Awb de uitspraak met zoveel woorden aanmerkt als een "variant" van de correctie-Langemeijer en daarbij bovendien aangeeft dat de ruimte voor zo’n correctie in de context van het vernietigingsberoep beperkter is. (zie noot 105) Na een korte introductie van de correctie stelt zij: "De Afdeling bestuursrechtspraak heeft onlangs een variant (van de correctie Langemeijer - RW) toegepast in de zaak van de Amelandse benzinepompen. In die zaak kon een concurrent zich weliswaar niet rechtstreeks beroepen op schending van het bestemmingsplan, maar wel op de rechtszekerheid die hij aan dat plan moest kunnen ontlenen. Dit betrof echter een schadevergoedingszaak; de onrechtmatigheid van de verleende bouwvergunning stond al vast. In de context van een vernietigingsberoep lijkt de ruimte voor een dergelijke correctie beperkter. Ieder wettelijk voorschrift beoogt per definitie mede de rechtszekerheid te dienen, maar het kan niet zo zijn dat het relativiteitsvereiste langs deze weg goeddeels van zijn werking zou kunnen worden beroofd. Het gaat er om wiens rechtszekerheid het voorschrift dient en welke concrete verwachtingen een belanghebbende daaraan mocht ontlenen." De boodschap van de wetgever is duidelijk. Voor zover een correctie-Langemeijer moet worden toegepast bij het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb, kan dat niet de ruime correctie van de Afdeling in de zaak Amelandse benzinepompen zijn. In dat geval zou via de band van het rechtszekerheidsbeginsel immers elke wettelijke bepaling aan de toepassing van het vereiste voldoen, omdat "ieder wettelijk voorschrift per definitie mede de rechtszekerheid dient". (zie noot 106) In het vervolg kom ik op dit punt terug. b. Bestuursrechtelijke relativiteit 3.19 Voor het bepalen van de bestuursrechtelijke relativiteit van de beginselen van behoorlijk bestuur moet onderscheid worden gemaakt tussen formele en materiële beginselen. Wat betreft de formele beginselen heeft de Afdeling in vaste rechtspraak bepaald, dat wanneer het beroep op een materieel-wettelijke rechtsnorm vanwege het relativiteitsvereiste niet tot vernietiging van het bestreden besluit kan leiden, hetzelfde heeft te gelden voor een met die materiële rechtsnorm samenhangend beroep op een formeel beginsel. (zie noot 107) In de literatuur wordt dit criterium wel aangeduid als samenhangcriterium. (zie noot 108) Of zoals de Afdeling het stelt in de zaak Omega Proporties: (zie noot 109) "Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, komt bij de toepassing van het relativiteitsvereiste aan formele beginselen van behoorlijk bestuur geen zelfstandige betekenis toe. Voor de inroepbaarheid daarvan is het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm, in dit geval de normen van de Monumentenwet, bepalend." Hetzelfde geldt - volgens een uitspraak van 21 januari 2015 - als appellant zich met zijn beroep "op de schending van het formele zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel" beroept op procedurele gebreken bij de verlening van een vergunning. (zie noot 110) Ook deze kunnen niet los worden gezien van de materiële normen waarop appellant zich beroept en delen qua relativiteit in het lot van die materiële normen. Omdat in de zaak het relativiteitsvereiste in de weg stond aan de vernietiging van het besluit op grond van de ingeroepen materiële normen, liet de Afdeling de beoordeling van het beroep op de formele beginselen achterwege. Omgekeerd kan een appellant wel beroep doen op het formele zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel als zijn belang wel wordt beschermd door de ingeroepen materiële norm. (zie noot 111) Het voorgaande geldt ook voor de codificatie van formele beginselen in bijvoorbeeld artikel 3:2 Awb (formele zorgvuldigheid) en 3:46 Awb (motivering), en ook voor een procedureel voorschrift als artikel 3:11 Awb (de terinzagelegging van stukken met het ontwerpbesluit). Dat laatste blijkt duidelijk uit de zaak Motel Gilze Beheer van 3 juli
11. (zie noot 112) In die zaak had de Afdeling bepaald dat de norm van een goede ruimtelijke ordening voor zover deze ziet op het verkeers- en waterhuishoudingsaspect van een goed leefklimaat ter plaatse van de nieuwe horecaontwikkeling, niet strekt tot bescherming van het concurrentiebelang waarvoor appellant opkomt. Volgens de Afdeling kan de gestelde schending van artikel 3:11, eerste lid, Awb niet los worden gezien van het beschermingsbereik van deze norm. Omdat de bezwaren over verkeer en waterhuishouding niet kunnen leiden tot vernietiging, kan de "inhoudelijke bespreking van de beroepsgrond dat stukken met betrekking tot verkeer en de waterhuishouding ten onrechte niet met het ontwerpplan ter inzage zijn gelegd, achterwege" blijven. Omdat de beschermingsomvang van artikel 3:11 Awb als procedureel voorschrift deelt in dat van de materiële norm, stuit het beroep van een belanghebbende op dat artikel niet af op het relativiteitsvereiste als de niet ter inzage gelegde stukken een relatie hebben met een door hem ingeroepen materiële norm die beoogt zijn belangen te beschermen, ook al wordt hijzelf door die schending niet benadeeld (hij is in beroep gegaan en beschikt inmiddels over de stukken), maar anderen mogelijk wel. Of de schending ook tot vernietiging leidt hangt af van de vraag of zij kan worden gepasseerd op grond van artikel 6:22 Awb. Aldus begrijp ik althans de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2014 in de zaak VAR-West
12. (zie noot 113) In die zaak beoordeelt zij het beroep van belanghebbende op de schending van artikel 3:11 Awb, zonder enige aandacht te besteden aan de vraag of deze grond vanwege het relativiteitsvereiste wel kan leiden tot vernietiging. Volgens mij kan dit worden verklaard door het feit dat de niet ter inzage gelegde stukken (een anterieure overeenkomst tussen de gemeente Voorst en VAR) een relatie hebben met materiële gronden die wel mede strekken ter bescherming van de belangen van appellant. Vervolgens ziet de Afdeling geen aanleiding de schending te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Weliswaar heeft de belanghebbende inmiddels de beschikking over de stukken, maar niet aannemelijk is dat andere belanghebbenden niet zijn benadeeld als het gebrek zou worden gepasseerd. Mijn lezing wijkt af van die van Van der Veen, (zie noot 114) die uit de uitspraak afleidt dat artikel 3:11 Awb een norm is die door elke belanghebbende zonder meer kan worden ingeroepen om daarmee recht te doen aan het belang dat anderen (die door de schending van de bepaling mogelijk niet in beroep zijn gegaan) bij de handhaving van de norm kunnen hebben. Ik volg deze opvatting niet, omdat zij in strijd zou zijn met de hiervoor genoemde uitspraak in Motel Gilze Beheer, terwijl die van een latere datum is. Op grond daarvan kan een belanghebbende artikel 3:11 Awb alleen inroepen als hij zich kan beroepen op een materiële grond die mede strekt tot de bescherming van zijn belangen. Tegelijkertijd kan wel worden vastgesteld dat de uitspraak in VAR-West 2013 niet uitblinkt in helderheid. Ten slotte kan worden opgemerkt dat de Afdeling in de zaak Omega Proporties - anders de rechtbank in eerste aanleg - niet van mening is dat op de regel dat aan formele beginselen geen zelfstandige betekenis toekomt voor de toepassing van het relativiteitsvereiste in bijzondere omstandigheden een uitzondering moet worden gemaakt. (zie noot 115) Zij maakt van deze mogelijkheid in elk geval geen melding. 3.20 De Afdeling heeft tot nu toe uitdrukkelijk in het midden gelaten of de relativiteitsbenadering van de formele beginselen van behoorlijk bestuur ook heeft te gelden voor de materiële beginselen van behoorlijk bestuur. Dat geldt ook voor de vraag of bij de materiële beginselen wellicht behoefte bestaat aan een correctie-Langemeijer. De volgende twee uitspraken zijn in dit verband relevant. In de zaak Heihorsten hadden appellerende concurrenten in verband met de in een bestemmingsplan voorziene uitbreidingsmogelijkheid van een recreatieve voorziening, die volgens hen in strijd was een de provinciale verordening, onder meer betoogd dat "zij zich aan de regels moet houden" en die regels de door hen gewenste uitbreiding niet toestaan. (zie noot 116) Voor zover appellanten in zoverre "een beroep op het gelijkheidsbeginsel met betrekking tot de door hen gewenste uitbreiding (…) hebben gedaan, overweegt de Afdeling, daargelaten welke betekenis aan een dergelijk beroep voor de toepassing van artikel 8:69a van de Awb zou moeten worden toegekend", dat niet aannemelijk is gemaakt dat de situatie van [appellanten] wat hun uitbreidingsplannen betreft overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie. Daarom faalt het betoog. In een uitspraak van 11 september 2013 stelt First Class Sports onder meer dat de aan een concurrerende sportschool verleende ontheffing van de parkeernorm uit de Bouwverordening, een "een oneigenlijk en onrechtmatig concurrentievoordeel" betekent. (zie noot 117) De Afdeling oordeelt: "[v]oormeld artikel strekt evenwel kennelijk niet tot bescherming van het concurrentiebelang waarvoor First Class Sports in deze procedure bescherming zoekt. Gelet hierop kan het betoog van First Class Sports, wat hier verder ook van zij, ingevolge artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het besluit. Het beroep op de zogenoemde correctie-Langemeijer is niet onderbouwd, zodat dit reeds daarom niet tot een ander oordeel leidt". In Heihorsten beoordeelt de Afdeling het beroep op het gelijkheidsbeginsel wel (en wijst het af), maar laat zij de vraag naar de relativiteit van het beginsel uitdrukkelijk in het midden, in de tweede uitspraak kan het beroep op de correctie- Langemeijer worden ontweken, omdat het niet is onderbouwd. Uit de lagere rechtspraak is één uitspraak bekend, waarin wel een oordeel wordt gegeven over de relativiteit van materiële beginselen van behoorlijk bestuur, meer in het bijzonder het vertrouwensbeginsel. Daaruit blijkt dat de rechtbank Noord-Holland van mening is dat ook aan deze beginselen bij de toepassing van het relativiteitsvereiste geen zelfstandige betekenis toekomt. (zie noot 118) In de zaak doen eisers onder meer beroep op het vertrouwensbeginsel, stellende dat verweerder in een omgevingsvergunning en het verweerschrift de verwachting heeft gewekt dat het op te richten gebouw brandveilig zou zijn, maar dat uit de bij de vergunning behorende tekeningen blijkt dat dit niet zo is. Volgens de rechtbank strekken de door eisers ingeroepen voorschriften van het Bouwbesluit niet mede tot bescherming van de veiligheid van eisers, omdat zij te ver van het gebouw afwonen. Na te hebben overwogen dat volgens de Afdeling aan formele beginselen van behoorlijk bestuur bij de toepassing van de relativiteitseis geen zelfstandige betekenis toekomt, stelt de rechtbank "dat in dit kader evenmin zelfstandige betekenis toekomt aan materiële beginselen van behoorlijk bestuur als het vertrouwensbeginsel. Een andersluidende conclusie zou de werking van het relativiteitsvereiste naar het oordeel van de rechtbank te zeer uithollen. In het midden kan dan ook blijven of namens verweerder aan eisers ondubbelzinnige toezeggingen zij gedaan waaraan eisers gerechtvaardigde verwachtingen mocht ontlenen." Deze uitspraak brengt ons bij het pièce de resistance van de conclusie, de vraag of - al dan niet via de erkenning van een met de correctie-Langemeijer vergelijkbare correctie - eisers met een beroep op materiële beginselen van behoorlijk bestuur, moeten kunnen bereiken dat de rechter mede toetst aan de wettelijke regel die strikt genomen niet ter bescherming van zijn belangen strekt. Bevindingen 3.21 Uit het voorgaande blijkt dat er wat betreft het karakter en de rechterlijke toepassing tussen de relativiteitsvereisten van artikel 6:163 BW en artikel 8:69a Awb aanzienlijke verschillen bestaan. (zie noot 119) Ik vat de belangrijkste samen. a. Karakter: de privaatrechtelijke relativiteit van artikel 6:163 BW is een (subjectieve) rechtenrelativiteit, die beoogt de aansprakelijkheid te beperken. De relativiteit van artikel 8:69a Awb is een belangenrelativiteit, die - ten einde de slagvaardigheid van het bestuursprocesrecht te vergroten en ‘oneigenlijke’ beroepen te voorkomen - de vernietigbaarheid van besluiten beperkt. De toepassing van artikel 8:69a Awb heeft daardoor tot gevolg dat een mogelijk onrechtmatig besluit deel blijft uitmaken van de rechtsorde, een gevolg dat artikel 6:163 BW niet kan hebben. Een volgend verschil is dat artikel 8:69a Awb het fundamentele recht op toegang tot de rechter beperkt, terwijl dat bij de toepassing van artikel 6:163 BW niet aan de orde is. Daarom beoordeelt de bestuursrechter in beginsel ambtshalve of aan het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb is voldaan (ook als de wederpartij daarover niets heeft gesteld). In het kader van artikel 6:163 BW is de relativiteit van de geschonden norm geen ambtshalve door de rechter te beoordelen kwestie. Gelet op deze verschillen zijn de beperkingen die artikel 8:69a Awb teweegbrengt fundamenteler en ingrijpender dan die van artikel 6:163 BW. b. Rechterlijke toepassing op materieel-wettelijke normen: wellicht mede vanwege die ingrijpendheid - maar mogelijk ook vanwege het voor artikel 8:69a Awb geldende kennelijkheidsvereiste - wordt artikel 8:69a Awb minder streng toegepast dan artikel 6:163 BW. De toepassing door de Hoge Raad (en de bestuursrechter) van artikel 6:163 BW is generiek en doorgaans streng: op basis van soms het beschermingsdoel van een norm, maar vaker van dat doel in relatie tot een bepaalde groep personen en/of een bepaalde schadesoort (of het ontstaan ervan) wordt de beschermingsomvang van de geschonden norm veelal beperkt uitgelegd. Bij de toepassing van artikel 8:69a Awb ziet men deze benadering alleen in de SNS-zaak. In omgevingsrechtelijke zaken heeft de Afdeling gekozen voor een minder strenge, specifieke toepassing van artikel 8:69a Awb in de omstandigheden van het geval, waarbij het erom gaat of de volgens een concrete appellant in de desbetreffende zaak geschonden rechtsnorm strekt tot bescherming van het belang waaraan deze zijn beroepsrecht ontleent (causaliteit). Daarbij betreft het belang van omwonenden vaak het ruime eigen belang bij een ‘goed woon- en leefklimaat’, en van bedrijven het eigen belang bij een ‘ongestoorde bedrijfsuitoefening’. Voor zover een omgevingsrechtelijke norm daarop betrekking heeft - en dat is nogal eens het geval - staat de relativiteitseis van artikel 8:69a Awb niet in de weg aan een vernietiging op grond van die norm. Voor concurrerende bedrijven pakt de relativiteitseis wel vaak negatief uit, omdat zij veelal beroep doen op wettelijke bepalingen, die niet hun eigen belang, maar het belang van anderen (contraire belangen) beschermen. Ten slotte wordt de toepassing van artikel 8:69a Awb verder versoepeld doordat de Afdeling een parallelle-belangencorrectie en een verwevenheidscorrectie toepast. c. Rechterlijke toepassing op het ’ongeschreven’ recht: ook de benadering van de relativiteit van de formele beginselen van behoorlijk bestuur is zeer verschillend. Terwijl de Hoge Raad bij de toepassing van het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW in Prostitutiebedrijf Amsterdam (motiveringseis in bezwaar), Duwbak Linda en Staat/Fabricom (zorgvuldigheid) de relativiteit van dergelijke beginselen zelfstandig beoordeelt - en aan de hand van het doel ervan bepaalt of zij strekken tot bescherming van bepaalde personen en/of bepaalde schade - is de Afdeling van oordeel dat aan al dan niet gecodificeerde formele beginselen van behoorlijk bestuur voor de toepassing van artikel 8:69a Awb geen zelfstandige betekenis toekomt en dat voor de inroepbaarheid ervan de beschermingsomvang van de onderliggende materiële norm bepalend is (samenhangcriterium). Wat betreft de relativiteit van materiële beginselen van behoorlijk bestuur ligt de zaak open. De Afdeling heeft zich tot nu toe uitdrukkelijk niet uitgelaten over de vraag of materiële beginselen voor de toepassing van artikel 8:69a Awb al dan niet een zelfstandige betekenis hebben. In het kader van het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW spelen materiële beginselen, meer in het bijzonder het gelijkheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel, een rol bij de toepassing van de correctie-Langemeijer. Op grond van deze correctie, die overigens een ruimere strekking heeft, kan de overtreding van een wettelijk voorschrift, dat op zichzelf niet strekt tot bescherming tegen de schade, zoals benadeelde deze heeft geleden, een factor zijn bij het oordeel dat de gedraging onrechtmatig is wegens schending van een (ongeschreven) zorgvuldigheidsnorm, die wel strekt tot bescherming tegen deze schade. De inhoud van de zorgvuldigheidsnorm wordt dan mede bepaald door het feit dat de geschreven norm overtreden is (reflexwerking). De toepassing van de correctie vereist een beoordeling van de omstandigheden van het geval. De bewijslast voor toepassing van de correctie ligt bij degene die zich erop beroept. Een Langemeijerachtige correctie in het bestuursrecht? Inleiding 4.1 In deze paragraaf staan uiteindelijk de hoofdvragen van de voorzitter centraal, te weten of een concurrent, onder het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb, met een beroep op een materieel beginsel van behoorlijk bestuur moet kunnen bereiken dat de rechter een besluit toetst aan een wettelijke regel die strikt genomen niet ter bescherming van zijn belangen strekt, en - zo ja - hoe het dan zit met de bewijslast van degene die op die beginselen beroep doet. Deze vragen worden in de vraag in verband gebracht met de in het kader van artikel 6:163 BW toegepaste correctie-Langemeijer. Hierna vermeld ik eerst, in punt 4.2, de voor de beantwoording van de vragen relevante passages uit de parlementaire geschiedenis van artikel 8:69a Awb. Vervolgens ga ik vanaf punt 4.3 in op de literatuur. Daarin kunnen twee (deels samenhangende) relevante lijnen worden onderscheiden. De eerste betreft de door sommigen, met het oog op eenheid tussen privaat- en bestuursrecht, gewenste congruentie tussen de civiele en bestuursrechtelijke relativiteit. De tweede betreft de betekenis die materiële beginselen van behoorlijk bestuur in het kader van artikel 8:69a Awb zouden moeten hebben. Ten slotte volgt vanaf punt 4.6 mijn eigen opvatting. Parlementaire geschiedenis 4.2 De wenselijkheid van een door de correctie-Langemeijer geïnspireerde correctie bij de toepassing van artikel 8:69a Awb is tijdens de parlementaire behandeling van de bepaling enige malen aan de orde geweest. Tijdens de mondelinge behandeling van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in de Eerste Kamer stelt regeringscommissaris Scheltema, dat: "de manier waarop de bepaling [art. 8:69a Awb - RW] is geformuleerd met het woord kennelijk (…) de bedoeling [heeft] die correctie mee te nemen." (zie noot 120) Tegelijkertijd acht de regering, zoals al aangegeven in punt 3.18, de ruimte voor een correctie-Langemeijer in de context van het vernietigingsberoep beperkt en wijst zij een algemene rechtszekerheidscorrectie, zoals de Afdeling die lijkt toe te passen in de zaak van de Amelandse benzinepompen van de hand, omdat "het relativiteitsvereiste langs deze weg goeddeels van zijn werking zou kunnen worden beroofd". (zie noot 121) Deze opvatting wordt ook duidelijk verwoord in de reactie van de regering op vragen die tijdens de behandeling in de Tweede Kamer door leden van de CDA-fractie zijn gesteld: (zie noot 122) "Het is in beginsel niet de bedoeling dat het relativiteitsvereiste wordt verzwakt door een beroep op een ongeschreven regel van behoorlijk bestuur. In de memorie van toelichting is gewezen op de zaak van de Amelandse benzinepompen, waarin de Afdeling bestuursrechtspraak een soort correctie-Langemeijer toepaste. Daarbij is er echter ook op gewezen dat dit een schadevergoedingszaak betrof en dat het in een gewoon vernietigingsberoep anders zou kunnen en moeten liggen." Gelet op het voorgaande is de opvatting van de wetgever over de toepassing van een correctie-Langemeijer in het kader van artikel 8:69a Awb: ja, maar met mate en in elk geval niet leidend tot een algemene rechtszekerheidscorrectie op het relativiteitsvereiste. Opvattingen in de literatuur 4.3 Voor de vraag of er behoefte bestaat aan de correctie-Langemeijer bij de toepassing van artikel 8:69a Awb is in de eerste plaats de literatuur relevant die de nadruk legt op de gewenste eenheid tussen privaat- en bestuursrecht en daarmee op de afstemming tussen artikel 8:69a Awb en artikel 6:163 BW in het kader van de besluitenaansprakelijkheid. Als men volledige congruentie wenst, ligt het immers voor de hand dat de correctie-Langemeijer ook moet worden toegepast in het kader van artikel 8:69a Awb. De discussie over congruentie is in de literatuur gevoerd in de aanloop naar - en ter verdediging van - de invoering van een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht, maar wordt ook thans nog gevoerd. Het congruentieargument ziet men bij Scheltema & Scheltema in 2003 ter verdediging van de invoering van een bestuursrechtelijke relativiteitseis, toen nog in te bouwen in het belanghebbendebegrip. Beiden zijn voorstander hiervan, omdat aldus onnodige verschillen tussen bestuursrecht en privaatrecht kunnen worden voorkomen. Volgens hen is het: (zie noot 123) "(…) onlogisch om een onderscheid te maken tussen degene die als belanghebbende bij de bestuursrechter tegen een besluit kan opkomen, en degene die de door dat besluit veroorzaakte schade vergoed kunnen krijgen. Met andere woorden, het moet niet zo zijn dat degene die wel een recht op schadevergoeding heeft, toch niet tegen dat besluit kan opkomen, of dat degene die wel beroep kan instellen en daarmee ook succes heeft, toch zijn schade niet vergoed kan krijgen". Dit standpunt wordt in 2006 uitdrukkelijk onderschreven door Verheij. (zie noot 124) In een studie uit 2004 plaatsen De Poorter e.a. een kanttekening bij de opvatting van Scheltema & Scheltema. Zij zijn het overigens eens met het eerste deel van de slotzin van het hiervoor vermelde citaat, dat "degene die (volgens de civiele rechter) een recht op schadevergoeding heeft, in een bestuursrechtelijke procedure tegen het schadeveroorzakende besluit niet een gebrek aan belang zou moeten worden tegengeworpen". (zie noot 125) Het laatste deel van dat citaat vinden zij echter niet vanzelfsprekend. Zij stellen: (zie noot 126) "Wij kunnen ons wel voorstellen dat er situaties zijn waarin geoordeeld kan worden dat er goede redenen zijn om iemand in het bestuursrecht een beroepsrecht toe te kennen, zonder dat die persoon aanspraak zou moeten kunnen maken op schadevergoeding in het geval het besluit onrechtmatig is. Onder de vigerende bestuursrechtelijke en civielrechtelijke regimes is dit in elk geval goed denkbaar. Het geldende bestuursrechtelijke regime gaat ervan uit dat aan iemand een beroepsrecht toekomt als diens belangen zullen worden geschonden door een jegens een ander genomen onrechtmatig besluit. De vraag dan of aan die persoon bovendien een recht op schadevergoeding moet toekomen kan heel wel worden gezien als een vervolgvraag. De tekst van de in boek 6 BW opgenomen regeling presenteert de relativiteitsvraag ook als een vraag die aan de orde komt nadat de onrechtmatigheid is vastgesteld." In de daarop volgende jaren wordt het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste ingevoerd - zij het niet als een beperking op het belanghebbendebegrip, maar als een beperking op de rechterlijke vernietigingsbevoegdheid - en raakt de congruentiediscussie wat op de achtergrond. (zie noot 127) Recentelijk worden op dit punt wel weer standpunten ingenomen. In de eerste plaats kan de volgende stellige opvatting van Damen e.a. over de verhouding tussen artikel 8:69a Awb en artikel 6:163 BW worden vermeld: (zie noot 128) "Sinds 1 januari 2013 kent artikel 8:69a een bestuursrechtelijk relativiteitvereiste. Na vernietiging van een besluit door de bestuursrechter mag worden aangenomen dat onrechtmatig is gehandeld jegens de burger op wiens beroep is vernietigd, als die vervolgens verzoekt om schadevergoeding. Het civielrechtelijke relativiteitsvereiste vormt dan geen aparte drempel voor toewijzing van de vordering meer." In de tweede plaats kan melding worden gemaakt van de opvatting van Schlössels over de gewenste mate van congruentie in een bijdrage uit 2014, waarin hij ook de - in punt 3.21 gesignaleerde - aanzienlijke verschillen tussen beide relativiteitsvereisten bespreekt. Volgens hem is het, ondanks deze verschillen, "niet verstandig dat de rechtsvorming te veel uit elkaar drijft" en is meer afstemming tussen beide vereisten in de relatie tussen het vernietigingsberoep en de schadeprocedure gewenst. (zie noot 129) In dit verband doet hij drie voorstellen voor verdere discussie. In de eerste plaats zou de schadevergoedingsrechter bij de toepassing van artikel 6:163 BW (in mijn woorden) minder generiek te werk moeten gaan, en zou hij "bestuursrechtelijke voorschriften veel nauwkeuriger moeten onderzoeken op hun vermogensrechtelijke beschermingsbereik". (zie noot 130) In de tweede plaats bepleit hij, onder verwijzing naar de correctie-Langemeijer, dat de toepassing van artikel 8:69a Awb moet kunnen worden gecorrigeerd door materiële beginselen van behoorlijk bestuur en fundamentele rechten. In de derde plaats zou de komst van artikel 8:69a Awb kunnen uitnodigen tot "een verdere aanvulling of verfijning" van de rechtspraak betreffende artikel 6:163 BW, zodat het "denkbaar" zou zijn dat "in de toekomst wordt aanvaard dat met de vernietiging in beginsel ook de relativiteit van de geschonden norm vaststaat". (zie noot 131) In elk geval staat zijns inziens deze afstemmingsvraag op de agenda. 4.4 In de tweede relevante lijn in de literatuur staat de vraag welke betekenis materiële beginselen van behoorlijk bestuur zouden moeten hebben bij de toepassing van artikel 8:69a Awb, al dan niet in relatie met de wenselijkheid van een correctie-Langemeijer, centraal. Startpunt van deze lijn is de oratie van Jurgens uit 2004, waarin zij de invoering van een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht afwijst, omdat burgers aan de wet de gerechtvaardigde verwachting kunnen ontlenen dat de overheid zich aan de wet zal houden. (zie noot 132) Daarom is zij - zoals zij het stelt in 2006 - tegen een dergelijk vereiste omdat dat voorbij gaat "aan de verwachtingen die de burgers op grond van deze wettelijke voorschriften ten aanzien van het overheidsoptreden mogen koesteren". (zie noot 133) Vanwege deze verwachtingen zou bijvoorbeeld een zittende supermarkt tegen de bouwvergunningverlening aan zijn concurrent beroep moeten kunnen doen op de regels van de Woningwet, omdat anders voorbij wordt gegaan aan (…) (…) het feit dat de procederende supermarkteigenaar zich op grond van de geldende regels - veronderstellenderwijs terecht - had ingesteld op het feit dat in zijn omgeving niet nog een supermarkt zou worden gevestigd." (zie noot 134) In een bijdrage uit 2007 bespreken Van Ettekoven & Schueler de verhouding tussen relativiteit, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. (zie noot 135) Daarin bestrijden zij de opvatting van Jurgens, (zie noot 136) omdat burgers niet altijd "een afdwingbare aanspraak (…) op de zekerheid dat alle rechtsregels goed worden toegepast" hebben. Volgens hen verschilt het van "geval tot geval of het beroep op rechtszekerheid ergens op slaat". Wel moet het eiser worden toegestaan, (…) om als beroepsgrond aan te voeren dat hij erop heeft vertrouwd dat het recht juist zou worden toegepast, dat hij daar zijn handelen op heeft afgestemd, in een slechtere positie is komen te verkeren door het besluit met de fout en dat hij beter af was geweest wanneer de fout niet was gemaakt. Een relativiteitseis verzet zich hier in het geheel niet tegen. Het rechtszekerheidsbeginsel kan dus reden zijn om een ruimere rechtsbescherming te bieden dan met het geschonden voorschrift zelf is beoogd." (zie noot 137) Volgens hen kan ook het "gelijkheidsbeginsel reden zijn om ruimere bescherming te bieden dan men op het eerste gezicht zou denken". (zie noot 138) "Daar kan bijvoorbeeld reden voor zijn in procedures tussen concurrerende ondernemingen over bijvoorbeeld een bouw- of milieuvergunning. Soms kan het concurrentenbelang een reëel punt zijn, bijvoorbeeld als het ene bedrijf wordt beperkt door voorschriften die aan het andere bedrijf, onder gelijke omstandigheden, ten onrechte niet worden opgelegd. Dan moet de rechter kunnen vernietigen. Dat kan ook na de invoering van een relativiteitseis. Het gaat hier eigenlijk om het gelijkheidsbeginsel. Daardoor worden ook de concurrentenbelangen beschermd. Uiteraard kan dat alleen tot vernietiging leiden indien het wettelijk kader waarop de vergunning berust daartoe ruimte laat. Concurrentievervalsing en het gelijkheidsbeginsel zijn als zodanig geen weigeringsgrond voor een bouw- of milieuvergunning. De vernietigingsgrond wordt gevonden in het wettelijk kader van milieu of bouw, op basis van de vooronderstelling dat dit kader in gelijke gevallen gelijkelijk moet worden toegepast. Die algemene gelijkheidsnorm trekt de concurrent binnen het beschermingsbereik van de wettelijke regeling. Het enkele feit dat hij een concurrent is, zou ook na invoering van een relativiteitseis onvoldoende zijn. Voorwaarde is dat de concurrent aannemelijk maakt dat sprake is van ongelijke wetstoepassing, dat zijn concurrentenbelangen worden geschaad indien de milieunormen niet met gelijke gestrengheid worden toegepast op zijn concurrent." In de vermelde citaten wordt niet gesproken van een correctie-Langemeijer. Dat is wel het geval in het preadvies van Jurgens uit
13. (zie noot 139) Daarin onderstreept zij opnieuw de "beschermingswaardige verwachtingen" die burgers "ten aanzien van het overheidsoptreden op grond van (…) wettelijke voorschriften mogen hebben". Burgers zullen immers vaak "hun verwachtingen ten aanzien van bijvoorbeeld hun woon- of leefsituatie of ten aanzien van hetgeen zij aan concurrentie kunnen verwachten, mede baseren op de mogelijkheden en beperkingen die het recht ten aanzien daarvan creëert." Het relativiteitsvereiste heeft als gevolg dat burgers de schending van die verwachtingen doordat het bestuur in strijd met de wettelijke voorschriften een andere burger iets vergunt, niet in rechte aan de orde kunnen stellen als die voorschriften niet strekken ter bescherming van hun belangen. Dit bezwaar, zo stelt Jurgens, "(…) kan worden ondervangen door appellant in een dergelijk geval een beroep toe te staan op strijd met het rechtszekerheidsbeginsel of strijd met het vertrouwensbeginsel." Daarbij wordt het vertrouwen "ontleend aan een geldende wettelijke bepaling. Tot nu toe hadden we daarvoor in het bestuursrecht het rechtszekerheids- of vertrouwensbeginsel niet nodig omdat het beroep op de wet als vanzelf relevant werd geacht. In wezen komt deze benadering neer op een vergelij