ECLI:NL:RVS:2016:1228

Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht. AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen:

1. [appellant sub 1], wonend te Middenmeer, gemeente Hollands Kroon,
2. [appellant sub 2] en anderen, wonend te Wieringerwerf, gemeente Hollands Kroon,
3. [appellant sub 3], wonend te Middenmeer, gemeente Hollands Kroon,
4. [appellant sub 4], wonend te Slootdorp, gemeente Hollands Kroon,
5. [appellant sub 5A] en [appellant sub 5B], wonend te Slootdorp, gemeente Hollands Kroon,
6. [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], wonend te Middenmeer, gemeente Hollands Kroon,
7. de vereniging Vereniging Haukes-in-zicht, gevestigd te Westerland, gemeente Hollands Kroon,
8. [appellant sub 8], wonend te Waddinxveen,
9. [appellante sub 9A] en [appellant sub 9B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 9]), wonend te Slootdorp, gemeente Hollands Kroon,
10. [appellant sub 10], wonend te Slootdorp, gemeente Hollands Kroon,
11. [appellant sub 11A] en [appellante sub 11B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 11]), wonend te Slootdorp, gemeente Hollands Kroon,
12. [appellante sub 12], gevestigd te Slootdorp, gemeente Hollands Kroon, en anderen,
13. [appellant sub 13], wonend te Middenmeer, gemeente Hollands Kroon, en anderen,
14. [appellant sub 14], wonend te Slootdorp, gemeente Hollands Kroon, en anderen,
15. [appellante sub 15], gevestigd te Slootdorp, gemeente Hollands Kroon, en anderen,
16. [appellante sub 16], gevestigd te Wieringerwerf, gemeente Hollands Kroon, en anderen,
17. [appellante sub 17], gevestigd te Wieringerwerf, gemeente Hollands Kroon, en anderen,
18. [appellant sub 18A] en [appellante sub 18B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 18]), wonend te Slootdorp, gemeente Hollands Kroon,
19. [appellant sub 19A] en [appellant sub 19B], wonend te Wieringerwerf, gemeente Hollands Kroon,
20. [appellant sub 20A] en [appellante sub 20B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante sub 20]), wonend te Wieringerwerf, gemeente Hollands Kroon,
21. [appellante sub 21], gevestigd te Wieringerwerf, gemeente Hollands Kroon, en anderen,
22. [appellante sub 22], gevestigd te Middenmeer, gemeente Hollands Kroon, en anderen,
23. [appellant sub 23A] en [appellante sub 23B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 23]), wonend te Slootdorp, gemeente Hollands Kroon,
24. [appellant sub 24A] en [appellante sub 24B] (hierna tezamen en in enkelvoud [appellante sub 24]), wonend te Wieringerwerf, gemeente Hollands Kroon,
25. [appellant sub 25], wonend te Middenmeer, gemeente Hollands Kroon, en anderen,
26. [appellante sub 26], wonend te Middenmeer, gemeente Hollands Kroon, en anderen,
27. [appellant sub 27A] en [appellant sub 27B], wonend te Middenmeer, gemeente Hollands Kroon,
28. [appellant sub 28], wonend te Wieringerwerf, gemeente Hollands Kroon, en anderen,
29. [appellant sub 29], wonend te Slootdorp, gemeente Hollands Kroon, en anderen,
30. de stichting Stichting Omwonenden Windturbines Wieringermeer, gevestigd te Middenmeer, gemeente Hollands Kroon,
31. de stichting Stichting het Blauwe Hart, gevestigd te Heiloo,
32. [appellant sub 32], wonend te Slootdorp, gemeente Hollands Kroon,
33. [appellant sub 33], wonend te Slootdorp, gemeente Hollands Kroon,
34. [appellant sub 34A] en [appellante sub 34B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 34]), wonend te Slootdorp, gemeente Hollands Kroon,
35. [appellant sub 35], wonend te Slootdorp, gemeente Hollands Kroon,
36. [appellant sub 36A] en [appellant sub 36B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 36]), wonend te Slootdorp, gemeente Hollands Kroon,
37. [appellante sub 37], gevestigd te Hollands Kroon, en anderen (hierna tezamen in enkelvoud: [appellante sub 37]),
38. [appellant sub 38], wonend te Slootdorp, gemeente Hollands Kroon, en anderen,
39. [appellant sub 39A] en [appellant sub 39B], wonend te Middenmeer, gemeente Hollands Kroon,
40. [appellant sub 40], wonend te Anna Paulowna, gemeente Hollands Kroon, en
41. de minister van Economische Zaken,
42. de minister van Infrastructuur en Milieu,
43. het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon (hierna: het college van burgemeester en wethouders),
44. provinciale staten van Noord-Holland,
45. het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
46. het college van dijkgraaf en heemraden van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (hierna: het waterschap), verweerders. Procesverloop Bij besluit van 30 april 2015 hebben de minister van Economische Zaken en de minister van Infrastructuur en Milieu met toepassing van artikel 3.28 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) het rijksinpassingsplan "Windpark Wieringermeer" vastgesteld en besloten geen exploitatieplan vast te stellen. Verweerders hebben ter uitvoering van het in het rijksinpassingsplan voorziene windpark op grond van artikel 3.35, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wro in totaal tien uitvoeringsbesluiten genomen, die zijn vermeld in de openbare kennisgeving zoals gepubliceerd in de Staatscourant (2015, 12719). Tegen één of meer van deze besluiten hebben appellanten beroep ingesteld. Verweerders hebben verweerschriften ingediend. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. Een aantal appellanten, verweerders en de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Nuon Windpark Wieringermeer B.V., Nuon Wind Development B.V., Windcollectief Wieringermeer B.V. en ECN Wind Energy Facilities B.V. (hierna tezamen: Windkracht Wieringermeer) hebben een zienswijze daarop naar voren gebracht. Een aantal appellanten, verweerders en Windkracht Wieringermeer hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 en 13 januari 2016, waar appellanten in persoon zijn verschenen en/of zich hebben doen vertegenwoordigen. Een aantal appellanten is niet verschenen en heeft zich evenmin doen vertegenwoordigen. Ook verweerders hebben zich doen vertegenwoordigen. Voorts zijn daar Windkracht Wieringermeer en [voorzitter] van zweefvliegclub Den Helder, als partij gehoord. Overwegingen Planbeschrijving
47. Het rijksinpassingsplan voorziet in herstructurering van de bestaande winturbines in de Wieringermeerpolder. 75 bestaande solitaire turbines of turbines in lijnopstellingen worden vervangen door lijnopstellingen met 90 nieuwe grotere windturbines, inclusief de zogenoemde Poldermolen, een windturbine waarin de gemeenschap kan participeren. Verder maakt de uitbreiding van het ECN testpark onderdeel uit van het Windpark Wieringermeer. Dit testpark doet onderzoek en voert metingen uit voor de certificering van prototypes. Het is een bestaand windpark in twee lijnopstellingen: een noordelijke onderzoekslijn en een zuidelijke prototypelijn. Het rijksinpassingsplan voorziet in uitbreiding op zowel de onderzoeks- als prototypelijn. Het rijksinpassingsplan voorziet voorts in de verplaatsing van het zweefvliegveld aan de Ulkerweg naar een nieuwe locatie in de Wieringermeer. De verplaatsing is nodig om de beoogde opstelling van de windturbines mogelijk te maken. Toetsingskader
48. Bij de vaststelling van een rijksinpassingsplan heeft de daartoe bevoegde minister beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die hij uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of de bestreden besluiten anderszins zijn voorbereid of genomen in strijd met het recht. Uitvoeringsbesluiten
49. Ter uitvoering van het rijksinpassingsplan zijn omgevingsvergunningen verleend voor de windturbines en de verplaatsing van het zweefvliegveld. Deze vergunningen zien op de activiteiten bouwen, het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan en/of milieu. Voorts is door provinciale staten vastgesteld de Luchthavenregeling Zweefvliegveld ZCDH Hippolytushoeverweg. Het waterschap heeft een vergunning verleend aan zweefvliegclub Den Helder voor het aanbrengen van verhard oppervlak, het dempen en verbreden van waterlopen, de aanleg van een natuurvriendelijke oever en de aanleg van een dam ten behoeve van de aanleg van het zweefvliegveld. Ten slotte heeft het college van gedeputeerde staten een vergunning verleend voor de realisatie en exploitatie van "Windpark Wieringermeer" overeenkomstig artikel 19d, eerste lid, en artikel 16, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw-vergunning). Procedureel Ontvankelijkheid
50. De ministers en Windkracht Wieringermeer stellen zich op het standpunt dat Vereniging Haukes-in-zicht niet kan worden aangemerkt als belanghebbende bij het inpassingsplan. Hiertoe stellen zij dat de bewoners in De Haukes, wiens belangen Vereniging Haukes-in-zicht behartigt, woonachtig zijn op te ruime afstand van de voor hen meest dichtbij gelegen windturbine. Windkracht Wieringermeer stelt zich verder op het standpunt dat [appellant sub 40] niet kan worden aangemerkt als belanghebbende bij het inpassingsplan, omdat hij op te ruime afstand woont van de voor hem meest dichtbijgelegen windturbine. 4.
51. Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro kan door een belanghebbende bij de Afdeling beroep worden ingesteld tegen een besluit als aan de orde. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid, worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. 4.
52. Vereniging Haukes-in-zicht behartigt de belangen van de bewoners van De Haukes. De bewoners wonen op een afstand van ongeveer 2 km tot het windpark. [appellant sub 40] woont aan de Zwinweg 28 te Anna Paulowna, op een afstand van ongeveer 2,3 km tot het windpark. Gezien de ruimtelijke uitstraling van de windturbines vanwege hun maximale tiphoogte van 237,5 m, hun plaatsing in open enigszins lager gelegen gebied en de mogelijke effecten van de windturbines voor het milieu, is de Afdeling van oordeel dat de belangen van Vereniging Haukes-in-zicht en [appellant sub 40] rechtstreeks bij de bestreden besluiten zijn betrokken. Het verweer over de ontvankelijkheid slaagt niet.
53. [appellant sub 2] en anderen betogen dat niet duidelijk is op welke datum het college van burgemeester en wethouders de omgevingsvergunning heeft verleend voor het oprichten van de Poldermolen. De Afdeling stelt vast dat van onduidelijkheid geen sprake is. Uit de dagtekening van het besluit blijkt dat dit is genomen op 1 mei
54. Het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon bevestigt dit. Weliswaar is op 28 april 2015 reeds besloten de aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen onder het voorbehoud dat het rijksinpassingsplan zou worden vastgesteld, maar dit is op 1 mei 2015 vastgelegd en ondertekend op schrift. Op 1 mei 2015 was derhalve sprake van een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Dit betoog faalt. Gecoördineerde voorbereiding
55. Een aantal appellanten stelt dat het rijksinpassingsplan en de omgevingsvergunningen voor het oprichten van de windturbines ten onrechte gecoördineerd zijn voorbereid, omdat artikel 9b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Elektriciteitswet 1998 slechts van toepassing is op een productie-installatie van ten minste 100 Megawatt (hierna: MW) en dat daarvan in dit geval geen sprake is. 6.
56. Ingevolge artikel 1, onder ah, van de Elektriciteitswet 1998 moet onder productie-installatie worden verstaan: een installatie, bestaande uit één of meer productie-eenheden, voor de opwekking van elektriciteit. Ingevolge artikel 9b, eerste lid, aanhef en onder a, is de procedure, bedoeld in artikel 3.35, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Wro, van toepassing op de aanleg en uitbreiding van een productie-installatie, met inbegrip van de aansluiting van die installatie op een net, met een capaciteit van ten minste 100 MW, indien het betreft een installatie voor de opwekking van duurzame elektriciteit met behulp van windenergie. Ingevolge artikel 3.35, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro kan bij wet worden bepaald dat de verwezenlijking van een onderdeel van het nationaal ruimtelijk beleid wenselijk maakt dat een inpassingsplan als bedoeld in artikel 3.28 wordt vastgesteld en de voorbereiding en bekendmaking daarvan wordt gecoördineerd met de voorbereiding en bekendmaking van besluiten als bedoeld onder b. De besluiten als bedoeld onder b zijn nader aan te duiden op aanvraag of ambtshalve te nemen besluiten. 6.
57. In de stukken betreffende de geschiedenis van de totstandkoming van de Wijziging van de Elektriciteitswet 1998, de Mijnbouwwet en de Gaswet in verband met toepassing van de rijkscoördinatieregeling op energie-infrastructuurprojecten staat het volgende: "Een productie-installatie kan bestaan uit meerdere productie-eenheden. Een productie-eenheid kan worden omschreven als de kleinst mogelijke entiteit waarmee zelfstandig elektriciteit kan worden opgewekt. Een aantal van die productie-eenheden die geografisch, technisch, functioneel of organisatorisch met elkaar samenhangen kunnen een productie-installatie vormen. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een windmolenpark dat door één exploitant wordt beheerd of waarbij tussen de windmolens technische verbindingen bestaan. Elke windmolen is dan een productie-eenheid, terwijl het windmolenpark als geheel de productie-installatie is." (Kamerstukken II 2007-2008, 31 326, nr. 3, p. 15). Tevens is het volgende vermeld: "De leden van de SP-fractie vroegen zich verder nog af hoe de regering omgaat met bijvoorbeeld grootschalige windturbineparken die in totaal een vermogen van meer dan 100 MW beslaan, maar in de praktijk bestaan uit meerdere kleine productie-installaties, al dan niet van verschillende exploitanten. Zoals vermeld in de toelichting op artikel I, onderdeel A, van het wetsvoorstel, kan een productie-installatie uit meerdere productie- eenheden bestaan. Een productie-eenheid kan worden omschreven als kleinst mogelijke entiteit waarmee zelfstandig elektriciteit kan worden opgewekt (bijvoorbeeld één windmolen). Een productie-installatie kan bestaan uit meerdere productie-eenheden. Het criterium is of de productie- eenheden zodanig geografisch, technisch, functioneel of organisatorisch met elkaar samenhangen dat sprake is van één productie-installatie. Deze eisen zijn niet cumulatief. Dat een aantal productie-eenheden door dezelfde exploitant wordt beheerd, is een belangrijke indicatie dat sprake is van één productie-installatie, maar is niet doorslaggevend. Ook als de productie-eenheden door meerdere exploitanten beheerd worden, kan sprake zijn van één productie-installatie. Hiervan is bijvoorbeeld sprake als tussen de productie-eenheden technische verbindingen bestaan, zoals een gezamenlijke aansluiting op een net. Anderzijds zullen door dezelfde exploitant beheerde productie-eenheden geen productie-installatie zijn als die productie-eenheden op grote afstand van elkaar zijn gelegen en er tussen die eenheden geen technische of functionele verbindingen bestaan." (Kamerstukken II 2007-2008, 31 326, nr.6, p. 5). 6.
58. Vast staat dat het rijksinpassingsplan het oprichten van windturbines mogelijk maakt met in totaal een vermogen van ongeveer 300 MW. De Afdeling overweegt dat voor de beantwoording van de vraag of de rijkscoördinatieregeling zoals neergelegd in artikel 3.35, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro terecht is toegepast op de voorbereiding en bekendmaking van het rijksinpassingsplan en de daarmee gecoördineerde uitvoeringsbesluiten, van doorslaggevend belang is of het windpark één productie-installatie is in de zin van de Elektriciteitswet
59. Gelet op de hiervoor aangehaalde totstandkomingsgeschiedenis van de Elektriciteitswet 1998 is daarvoor van belang of sprake is van - niet cumulatief - een geografische, technische, functionele of organisatorische samenhang. 6.
60. De windturbines die het rijksinpassingsplan mogelijk maakt, liggen in lijnopstellingen verspreid over een gebied dat van noord naar zuid ongeveer 16,8 km en van oost naar west ongeveer 13 km meet. De windturbines zijn geprojecteerd om de kernen Wieringerwerf, Middenmeer en Slootdorp. Weliswaar is het gebied waarbinnen de windturbines mogelijk worden gemaakt uitgestrekt, maar daarbij moet in ogenschouw worden genomen dat het inpassingsplan voor ongeveer 300 MW aan windenergie op land mogelijk maakt en dat daarvoor logischerwijs een substantieel gebied nodig is. Bij het aanwijzen van gronden voor windturbines hebben de ministers onder meer rekening moeten houden met de onderlinge afstand tussen de windturbines, natuur- en landschappelijke waarden en de ligging van gevoelige objecten in verband met onder meer geluid, slagschaduw en externe veiligheid. Tevens hebben de ministers, zoals ook ter zitting is toegelicht, rekening gehouden met de voorwaarden die in het door H+N+S opgestelde Beeldkwaliteitsplan Windenergie Wieringermeer van 8 oktober 2014 (hierna: het Beeldkwaliteitsplan) zijn gesteld om visuele hinder zo veel mogelijk te voorkomen. Ook hebben de grondposities van de initiatiefnemers een rol gespeeld. Gelet op deze omstandigheden ziet de Afdeling aanleiding om aan te nemen dat sprake is van dusdanige geografische samenhang dat de windturbines die het inpassingsplan mogelijk maakt tezamen één productie-installatie vormen. Appellanten hebben verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 14 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY
61. In die uitspraak omtrent het oprichten van drie windturbines heeft de Afdeling overwogen dat gelet op de onderlinge afstanden van 600 en 1180 m onvoldoende ruimtelijke samenhang bestaat om deze te kunnen beschouwen als met elkaar samenhangende installaties voor het opwekken van elektriciteit door middel van windenergie als bedoeld in categorie 22.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. Dit oordeel doet echter niet af aan het hierboven overwogene. De thans aan de orde zijnde zaak verschilt namelijk van de in de genoemde uitspraak aan de orde zijnde zaak, reeds in die zin dat het doel van het Besluit milieueffectrapportage een ander is dan het doel van de Elektriciteitswet
62. Het Besluit milieueffectrapportage heeft immers als doel te verzekeren dat in bepaalde gevallen de gevolgen van een plan of project voor het milieu in kaart worden gebracht, terwijl de Elektriciteitswet 1998 beoogt individuele vragers en aanbieders op de elektriciteitsmarkt geleidelijk meer keuzevrijheid te geven binnen een raamwerk van regels die gericht zijn op het betrouwbaar, duurzaam en doelmatig functioneren van de elektriciteitsvoorziening. Vanwege de verschillende doelen van de beide wettelijke regelingen kunnen andere maatstaven gehanteerd worden voor het aannemen van voldoende samenhang tussen geprojecteerde windturbines. 6.
63. Over de organisatorische samenhang hebben de ministers ter zitting toegelicht dat de initiatiefnemers voor het windpark het samenwerkingsverband Windkracht Wieringermeer hebben opgericht. Initiatiefnemers hebben gezamenlijk één melding ten behoeve van de rijkscoördinatieregeling gedaan. Ook is gezamenlijk één milieueffectrapportage (hierna: MER) gemaakt en zijn de Nbw-vergunning en de ontheffing op grond van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw-ontheffing) gezamenlijk aangevraagd. Initiatiefnemers stemmen af wie op welk moment welke windturbines zal oprichten. Over de exploitatiefase van het windpark maken initiatiefnemers afspraken, onder meer omtrent de naleving van de Nbw-vergunning en de Ffw-ontheffing, het monitoren van het geluid en slagschaduw vanwege de windturbines en de gezamenlijke uitvoering van de participatieafspraken en planschadeafwikkeling. Ook hebben initiatiefnemers één gezamenlijk contactpersoon aangesteld voor de communicatie met het bevoegd gezag. Vorenstaande omstandigheden leiden er naar het oordeel van de Afdeling toe dat in dit geval een dusdanige organisatorische samenhang bestaat tussen de windturbines die met het rijksinpassingsplan mogelijk worden gemaakt dat ook hierom sprake is van een productie-installatie. 6.
64. Over de technische samenhang hebben de ministers en de initiatiefnemers ter zitting toegelicht dat voor het windpark een nieuw 150 kV-transformatorstation zal worden opgericht, waarmee het windpark op het elektriciteitsnet wordt aangesloten. Op het 150 kV-transformatorstation wordt de bekabeling van alle windturbines voor de opgewekte elektriciteit aangesloten. Deze omstandigheden leiden naar het oordeel van de Afdeling tot de conclusie dat tussen de windturbines een dusdanige technische samenhang bestaat dat ook in dit opzicht sprake is van één productie-installatie.
65. Het hiervoor overwogene leidt de Afdeling tot de conclusie dat de windturbines die met het rijksinpassingsplan mogelijk worden gemaakt een dusdanige samenhang hebben dat deze één productie-installatie in de zin van de Elektriciteitswet 1998 vormen. Vast staat voorts dat met de productie-installatie duurzame elektriciteit met behulp van windenergie wordt opgewekt en dat de productie-installatie een capaciteit van ten minste 100 MW heeft. Dit leidt tot de conclusie dat artikel 9b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Elektriciteitswet 1998 van toepassing is en dat artikel 3.35, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Wro en daarmee de rijkscoördinatieregeling van artikel 3.35, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro terecht is toegepast op de voorbereiding en bekendmaking van het rijksinpassingsplan en de daarmee gecoördineerde uitvoeringsbesluiten. Toetsing aan ontwerprijksinpassingsplan
66. [appellant sub 36] en [appellante sub 37] en anderen voeren aan dat de omgevingsvergunning voor het oprichten van 32 windturbines ten onrechte is getoetst aan het ontwerp van het rijksinpassingsplan. Dit had volgens hen moeten worden getoetst aan het vastgestelde plan. 8.
67. Het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon stelt dat in het besluit één keer foutief is vermeld dat het bouwplan voldoet aan het ontwerprijksinpassingsplan. Naar het oordeel van de Afdeling betreft dit een kennelijke verschrijving. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat uit hetzelfde besluit volgt dat is getoetst aan het vastgestelde inpassingsplan. Derhalve bestaat geen aanleiding de omgevingsvergunning te vernietigen, omdat het verkeerde toetsingskader zou zijn gehanteerd. Het betoog faalt. Onzorgvuldige voorbereiding en totstandkoming van de besluiten
68. Een aantal appellanten betoogt dat het draagvlak onder de bewoners van de Wieringermeerpolder voor het voorziene windpark ontbreekt. Hiertoe stellen zij dat de opbrengsten van windenergie vrijwel altijd ten goede komen aan de eigenaren van de gronden waarop windturbines worden geplaatst, terwijl de lasten door omwonenden worden gedragen. De lusten en de lasten zijn niet gelijk verdeeld waardoor van draagvlak geen sprake kan zijn. Een aantal andere appellanten betoogt dat ten onrechte geen draagvlakonderzoek is verricht. 9.
69. De Afdeling overweegt dat het ontbreken van draagvlak, omdat de lusten en lasten van het windpark ongelijk zijn verdeeld, op zichzelf niet betekent dat het inpassingsplan juridisch niet houdbaar is. Het betoog faalt.
70. Een aantal appellanten betoogt dat de ministers het inpassingsplan niet hadden mogen vaststellen zolang een omwonendenregeling ontbreekt. Hiertoe is ten onrechte geen voorwaardelijke verplichting opgenomen in het plan. 10.
71. De omwonendenregeling - ook wel profijtregeling genoemd - is volgens de ministers bedoeld om direct omwonenden te laten delen in de opbrengsten van het windpark en zo het draagvlak voor het plan te vergroten. Om in aanmerking te komen voor de omwonendenregeling moet een omwonende binnen een bepaalde afstand van een turbine wonen. Binnen deze afstand zullen afstandstaffels worden vastgesteld met daaraan gekoppelde bedragen. De omwonendenregeling zal voor aanvang van de exploitatie van het windpark worden gefinaliseerd, aldus de ministers. De Afdeling overweegt dat een omwonendenregeling niet thuishoort in een inpassingsplan, nu een dergelijke regeling in beginsel geen ruimtelijke relevantie heeft. De ministers hebben zich terecht op het standpunt gesteld dat deze niet in het inpassingsplan hoefde te worden vastgelegd. Strijd Verdrag van Aarhus
72. Een aantal appellanten betoogt dat het plan niet zorgvuldig is voorbereid. Zij voeren hiertoe aan dat geen reële mogelijkheden tot inspraak zijn geboden, omdat bepalende keuzes - betreffende de nut en noodzaak-discussie over windenergie, de vergelijking met andere vormen van hernieuwbare energie en de locatiekeuze - in een vroegtijdig stadium zijn gemaakt en ten onrechte buiten het bereik van inspraak zijn gehouden. Volgens appellanten is deze handelwijze in strijd met het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden van 25 juni 1998 (hierna: het Verdrag van Aarhus). Materiële keuzes over wezenlijke aspecten zijn gemaakt in de vorm van plannen van aanpak, akkoorden en convenanten, die ten onrechte niet aan inspraak in de zin van artikel 7 in samenhang met artikel 6, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus zijn onderworpen, aldus appellanten. Zo is in het Nationale Plan van Aanpak Windenergie van 30 januari 2008 en het Nationaal Actieplan voor energie uit hernieuwbare bronnen van 23 juni 2010 reeds de doelstelling vastgelegd dat een totaal vermogen van 6.000 MW aan windenergie op land moet worden gerealiseerd. Met ingang van 3 augustus 2011 is inspraak voor het eerst geboden in het kader van de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte. Vervolgens is in het najaar van 2012 en het voorjaar van 2013 inspraak geboden in het kader van de Structuurvisie Windenergie op Land van 28 maart
73. Appellanten voeren aan dat in de Nota van antwoord bij de Structuurvisie Windenergie op Land expliciet een aantal onderwerpen is aangemerkt als vallend buiten de reikwijdte van deze structuurvisie, omdat de discussie daarover al een gepasseerd station zou zijn. 11.
74. De ministers stellen zich op het standpunt dat de procedure tot het vaststellen van het rijksinpassingsplan volgens de wettelijke bepalingen is doorlopen waarbij iedereen op correcte en voldoende wijze is geïnformeerd. Er zijn mogelijkheden tot inspraak en het indienen van een zienswijze geweest en waar nodig hebben deze tot aanpassing van het plan geleid. Volgens de ministers zijn geen bepalende keuzes buiten het bereik van inspraak gehouden. 11.
75. Richtlijn 2009/28/EG (Richtlijn voor hernieuwbare energie) van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 verplicht Nederland om in 2020 14% van het totale bruto-eindverbruik aan energie afkomstig te laten zijn uit hernieuwbare bronnen (oftewel duurzame energie). Deze Europese verplichting vormt de basis voor het rijksbeleid ten aanzien van de opwekking en de toepassing van windenergie. In het kader van de Europese Richtlijn meldde elke lidstaat, waaronder Nederland, het Nationaal Actieplan voor energie uit hernieuwbare bronnen van 23 juni 2010 aan bij de Europese Commissie. Het Nationaal Actieplan beschrijft de wijze waarop Nederland zal voldoen aan de doelstelling uit de Europese Richtlijn 2009/28/EG
76. De lidstaten moesten hun actieplannen aanmelden voor 30 juni
77. In het Nationaal actieplan wordt vermeld dat convenanten en akkoorden een wezenlijke rol spelen bij het Nederlandse energiebeleid, voornamelijk voor het gemeenschappelijk vastleggen van doelen en wegen daar naartoe. Het plan geeft een overzicht van op dat moment relevante convenanten, zoals de Meerjarenafspraken energie efficiency en het Klimaatakkoord gemeenten en rijk. De ambities van de Nederlandse regering op het gebied van de opwekking en toepassing van duurzame energie in Nederland zijn verwoord in het Energierapport. In dit rapport concludeert de regering dat de productie van windenergie op land de komende jaren een van de goedkoopste manieren blijft om hernieuwbare energie te produceren. Vermeld is dat deze energieoptie een potentie heeft van ongeveer 6.000 MW opgesteld productievermogen in 2020 en dat dit potentieel de komende jaren goed moet worden benut. De Structuurvisie Infrastructuur & Ruimte, vastgesteld door de minister van Infrastructuur en Milieu op 13 maart 2012, geeft het ruimtelijk rijksbeleid voor windenergie op land. Deze visie heeft als ontwerp ter inzage gelegen van 3 augustus tot en met 13 september
78. In de Structuurvisie Infrastructuur & Ruimte is beschreven dat Rijk en provincies zorgen voor het ruimtelijk mogelijk maken van de doorgroei van windenergie op land tot minimaal 6.000 MW in
79. In de Structuurvisie Infrastructuur & Ruimte is voorts vermeld dat niet alle delen van Nederland geschikt zijn voor grootschalige winning van windenergie. Het rijk heeft in de Structuurvisie Infrastructuur & Ruimte gebieden op land aangeduid die hiervoor kansrijk zijn op basis van de combinatie van landschappelijke en natuurlijke kenmerken, evenals de gemiddelde windsnelheid. Binnen deze gebieden gaat het Rijk in samenwerking met de provincies locaties voor grootschalige windenergie aanwijzen. Hierbij worden ook de provinciale reserveringen voor windenergie betrokken. Deze gebieden zullen worden uitgewerkt in de Rijksstructuurvisie "Windenergie op land". Begin 2013 hebben het rijk en het Interprovinciaal Overleg afspraken gemaakt over het realiseren van een capaciteit van 6.000 MW wind op land in 2020 en de verdeling van deze capaciteit over de provincies (hierna: het IPO-akkoord). In het Energieakkoord van 6 september 2013, tot stand gekomen onder regie van de Sociaal Economische Raad, hebben ruim veertig organisaties, waaronder de overheid, werkgevers, vakbeweging, natuur- en milieuorganisaties, maatschappelijke organisaties en financiële instellingen afspraken gemaakt over energiebesparing, schone technologie en klimaatbeleid. Het eerder gesloten IPO-akkoord is in het Nationaal Energieakkoord overgenomen. In de Structuurvisie Windenergie op Land van 28 maart 2014 hebben de ministers van Infrastructuur en Milieu en Economische Zaken ter uitvoering van de Structuurvisie Infrastructuur & Ruimte concrete gebieden aangewezen die geschikt zijn voor grootschalige windturbineparken. Hierbij is ook een plan-Milieueffectrapport gemaakt. Van 19 april tot en met 30 mei 2013 is er de mogelijkheid geweest om een zienswijze in te dienen op de ontwerp-Structuurvisie Windenergie op land en het bijbehorende MER. In de plantoelichting staat dat geconcludeerd kan worden dat het beoogde Windpark Wieringermeer past in het rijksbeleid voor windenergie en daar invulling aan geeft door op een aangewezen concentratielocatie een windpark te realiseren. 11.
80. Zoals uit het hiervoor vermelde overzicht blijkt, bestaat het Nederlandse energiebeleid uit een samenstel van plannen, convenanten en akkoorden. De Afdeling laat in het midden in hoeverre ten behoeve van ieder afzonderlijk onderdeel in voldoende mate inspraakprocedures zijn gevolgd zoals wordt verwacht door artikel 7 in samenhang met artikel 6, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus, daargelaten de vraag of aan artikel 7 rechtstreekse werking toekomt. De Afdeling laat één en ander in het midden, omdat de nut- en noodzaakdiscussie over windenergie en de vergelijking met andere vormen van hernieuwbare energie, elementen zijn waarover appellanten in ieder geval zienswijzen naar voren hebben kunnen brengen in het kader van het ontwerp van de Structuurvisie Infrastructuur & Ruimte dat ter inzage heeft gelegen van 3 augustus tot en met 13 september
81. Blijkens de nota van beantwoording zienswijzen bij de Structuurvisie Infrastructuur & Ruimte zijn zienswijzen die zien op het nut en de noodzaak van windenergie en de vergelijking met andere vormen van hernieuwbare energie inhoudelijk in de besluitvorming meegewogen. De zienswijzen die zien op de locatiekeuze konden naar voren worden gebracht toen inspraak werd geboden op de Structuurvisie Infrastructuur & Ruimte, maar ook ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van de Structuurvisie Windenergie op Land van 19 april tot en met 30 mei
82. Het betoog dat in een vroegtijdig stadium bepalende keuzes zijn gemaakt, die aan het voorliggende plan ten grondslag liggen en waarover geen inspraak heeft plaatsgevonden op een moment dat deze nog daadwerkelijk invloed konden hebben op de besluitvorming, mist feitelijke grondslag. Gebrekkige inspraakmogelijkheden overig
83. [appellant sub 8], [appellant sub 32] en [appellant sub 33] betogen dat met betrekking tot het model "opgerekte Boogspant + uitbreiding Kleitocht" ten onrechte geen inspraak heeft plaatsgevonden voorafgaand aan de vaststelling van de gemeentelijke Structuurvisie Windplan Wieringermeer, omdat hiertoe bij de vaststelling bij amendement is besloten door de raad van de gemeente Wieringermeer. 12.
84. In de Structuurvisie Windenergie op Land is definitief gekozen voor het model "opgerekte Boogspant + uitbreiding Kleitocht". [appellant sub 8], [appellant sub 32] en [appellant sub 33] hebben in dit kader hun zienswijzen naar voren kunnen brengen. Het betoog dat in zoverre geen sprake was van inspraakmogelijkheden mist feitelijke grondslag. Nut en noodzaak
85. Een aantal appellanten voeren aan dat nooit een gedegen onderzoek heeft plaatsgevonden naar het nut en de noodzaak van windenergie op basis van alle relevante aspecten. Zij achten dit een ernstig gebrek in het besluitvormingstraject. Nut en noodzaak voor de realisering van Windpark Wieringermeer zijn daarom niet aangetoond, aldus appellanten. [appellant sub 4] betoogt dat er eerlijkere en betere manieren zijn om duurzame energie te creëren dan de manier waarop het inpassingsplan dit beoogt te doen, bijvoorbeeld door subsidies te verlenen aan particulieren voor het opwekken van zonne-energie. 13.
86. In de plantoelichting staat dat de uitstoot van broeikasgassen als gevolg van de energiebehoefte kan worden beperkt door energiebesparing en door grootschalige inzet van duurzame energiebronnen. Een dergelijk omschakeling in de Nederlandse elektriciteitsvoorziening betekent een forse inspanning. Nederland heeft wat betreft de doelstelling op het gebied van duurzame energie aansluiting gezocht bij de taakstelling die in Europees verband is geformuleerd. Deze EU-taakstelling bedraagt voor Nederland, zoals eerder is opgemerkt, 14% van het totale bruto eindverbruik in
87. De Nederlandse regering heeft met het Nationaal Energieakkoord de Europese taakstelling voor Nederland verhoogd naar 16% in het jaar
88. In 2023 moet dus 16%van het totale bruto eindverbruik afkomstig zijn uit duurzame energiebronnen. De ministers stellen dat windenergie één van de belangrijkste bronnen van duurzame energie is, aangezien Nederland rijk is aan wind en vanwege klimatologische en geomorfologische kenmerken relatief minder dan andere landen gebruik kan maken van andere bronnen van duurzame energie, zoals zonne-energie en waterkracht. Gelet hierop is de bestuurlijke keuze gemaakt dat windenergie op land zal moeten bijdragen aan het hogere aandeel duurzame energie. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat nader onderzoek naar het nut en de noodzaak van windenergie had moeten worden verricht. Het betoog faalt.
89. [appellant sub 4] en [appellanten sub 39] betogen dat het voortijdig verwijderen en vervangen van bestaande windturbines leidt tot geldverspilling. 14.
90. De ministers stellen dat het windpark leidt tot een toename van de capaciteit ten opzichte van de bestaande solitaire turbines van ongeveer 125 MW, tot 300-350 MW. Gelet hierop is volgens hen van geldverspilling geen sprake. De Afdeling ziet in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat dit standpunt onjuist is. Het betoog faalt. Locatiekeuze en situering windturbines
91. [appellant sub 4] wijst op enkele alternatieve locaties voor de realisering van een windpark, zoals de Afsluitdijk, de Noordzee of het IJsselmeer. Naar deze alternatieven is volgens [appellant sub 4] onvoldoende onderzoek verricht. 15.
92. De ministers stellen zich op het standpunt dat een onderzoek naar alternatieven niet hoefde te worden verricht, omdat benutting van al het geschikt geachte gebied voor windenergie in de toekomst nodig zal zijn om te kunnen voldoen aan de doelstellingen. Indien uit onderzoek blijkt dat plaatsing van windturbines op de Afsluitdijk haalbaar is, zullen ook hier windturbines worden gerealiseerd, aldus de ministers. De Afdeling is van oordeel dat de ministers zich terecht op het standpunt hebben gesteld dat een onderzoek naar alternatieven voor de realisering van een windpark in de Wieringermeer onder deze omstandigheden niet nodig was. Het betoog faalt.
93. [appellant sub 2] en anderen betogen dat geen ruimtelijk relevante en valide argumenten ten grondslag liggen aan de locatiekeuze voor de Poldermolen. 16.
94. De Poldermolen is een windturbine waarmee aandeelhoudende bewoners een korting op hun stroomrekening kunnen krijgen. Voor de locatiekeuze van de Poldermolen is in het MER een aantal locaties onderzocht: de locaties Oostwaardhoeve, Robbenoordbos, Agriport, Wieringerwerf A7-Oost, Wieringerwerf A7-West, Wieringerwerf Zuid-Oost en Wieringerwerf Zuid-West. In het MER staat dat de locatie van de Poldermolen voor veel milieu-aspecten niet of nauwelijks relevant is. Op een aantal beoordelingscriteria scoren de locaties echter verschillend. Vier potentiële locaties voor de Poldermolen zijn vanuit veiligheid niet reëel (Nieuwesluizerweg, Agriport, Wieringerwerf Zuid oost en west). Vanuit landschappelijk oogpunt bestaat een voorkeur voor de locaties nabij Wieringerwerf, ten oosten of westen van de A7 (bij Hotel Wieringerwerf), deze posities zijn het duidelijkst herkenbaar als solitaire posities. Voor ecologie zijn effecten te verwachten bij de locaties aan de Nieuwesluizerweg (Oostwaardhoeve) en het Robbenoordbos. Geconcludeerd is dat de twee locaties langs de A7 vanuit het aspect milieu de voorkeur genieten. Vanuit het oogpunt van participatie biedt de locatie A7-oost door de ligging in postcodegebied 1771 de meeste mogelijkheden. De Afdeling is van oordeel dat aldus voldoende is onderbouwd waarom ervoor is gekozen om de Poldermolen te situeren op de locatie A7-oost. Er is - anders dan [appellant sub 2] en anderen aanvoeren - met meer aspecten rekening gehouden dan de eigendomssituatie van de gronden. [appellant sub 2] en anderen hebben geen redenen naar voren gebracht die aanleiding geven voor het oordeel dat de locatiekeuze uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet aanvaardbaar is. Voor zover zij stellen dat in het MER onvoldoende aandacht is geschonken aan de gevolgen op de woonbebouwing Wieringerwerf, stellen de ministers dat hieraan specifiek aandacht is besteed in het MER. De Afdeling acht dit juist. [appellant sub 2] en anderen hebben niet aangegeven waarom daaraan in het MER onvoldoende aandacht is besteed. Dit betoog faalt. De Natuurbeschermingswet 1998 Natuurbeschermingswetvergunning Ingetrokken beroepsgronden
95. Ter zitting heeft Stichting Het Blauwe Hart haar beroepsgrond over het ontbreken van een toets in het kader van artikel 16 van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) ingetrokken. Verder heeft zij de beroepsgrond dat niet de totale effecten van het project zijn beoordeeld ter zitting ingetrokken. Daarnaast heeft Stichting Het Blauwe Hart de beroepsgrond dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de herstelopgaven voor de dwergmeeuw, de zwarte stern en de fuut ter zitting ingetrokken. Ook de beroepsgrond dat onvoldoende is aangetoond dat het project geen significante effecten zal hebben voor de lepelaar heeft zij ter zitting ingetrokken. Tot slot heeft Stichting Het Blauwe Hart de beroepsgrond over de cumulatieve effecten ter zitting ingetrokken. Het bestreden besluit
96. Het college van gedeputeerde staten heeft bij besluit van 30 april 2015 een Natuurbeschermingswetvergunning ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Nbw 1998 verleend voor het project windpark Wieringermeer. Wettelijk kader
97. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van het college van gedeputeerde staten, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten. Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover het college van gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, neemt, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens het college van gedeputeerde staten een besluit neemt, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, van dat gebied. Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien het college van gedeputeerde staten uit de passende beoordeling, bedoeld in artikel 19f, eerste lid, zich ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied niet zullen worden aangetast. Ingevolge artikel 19ia, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is, ingeval de instandhoudingsdoelstelling voor een Natura 2000-gebied mede betrekking heeft op doelstellingen als bedoeld in artikel 10a, derde lid, artikel 16, eerste tot en met zesde lid, van overeenkomstige toepassing op handelingen die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het Natura 2000-gebied anders dan vereist ingevolge de richtlijnen, bedoeld in artikel 10a, tweede lid, of voor dieren en planten in dat gebied, of die het gebied ontsieren, met dien verstande dat: a. in het vierde lid in plaats van «het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument, bedoeld in artikel 10» wordt gelezen: het besluit tot aanwijzing, bedoeld in artikel 10a; b. in het vijfde lid in plaats van «een beheerplan als bedoeld in artikel 17» wordt gelezen: de beschrijvingen in het desbetreffende beheerplan, bedoeld in artikel 19a, negende lid; c. de krachtens het zesde lid aangewezen handelingen de krachtens artikel 19d, vierde lid, aangewezen handelingen zijn. Natura 2000-gebieden
98. Het gebied "IJsselmeer" is bij besluit van 23 december 2009, kenmerk PDN/2009-072 aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: de Habitatrichtlijn). Tevens is daarbij het besluit van 24 maart 2000, kenmerk N/2000/333, tot aanwijzing van het gebied IJsselmeer als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (hierna: de Vogelrichtlijn) gewijzigd. Het Natura 2000-gebied IJsselmeer ligt op een afstand van ongeveer 250 m van de projectlocatie. Bij besluiten van 26 februari 2009 is het gebied "Waddenzee" aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van de Habitatrichtlijn en is het besluit tot aanwijzing van de Waddenzee als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn, gewijzigd. Het Natura 2000-gebied Waddenzee ligt op een afstand van ongeveer 2500 m van de projectlocatie. Beoordeling
99. De effecten van het windturbinepark op de twee Natura 2000-gebieden Waddenzee en IJsselmeer zijn in de passende beoordeling grotendeels tezamen beoordeeld. Ook ten aanzien van de beroepsgronden van Stichting Het Blauwe Hart is geen duidelijk onderscheid te maken tegen welke Natura 2000-gebieden deze gronden zijn gericht. Hierna worden bij de beoordeling van de beroepsgronden de effecten op de beide Natura 2000-gebieden dan ook grotendeels gezamenlijk beoordeeld. actuele gegevens
100. Stichting Het Blauwe Hart betoogt dat het project significante effecten zal hebben voor de Natura 2000-gebieden IJsselmeer en Waddenzee. Zij betoogt dat in de passende beoordeling en in de oplegnotitie niet is uitgegaan van de meest recente gegevens. De gegevens over vogels en broedvogels zijn gedateerd, omdat onvoldoende rekening is gehouden met de trends in de populaties van de laatste jaren. 22.
101. Het college van gedeputeerde staten stelt zich op het standpunt dat de gebruikte gegevens voldoende actueel zijn. Slechts in het geval van de kleine zwaan geldt volgens het college dat recent een verandering in de aantallen heeft plaatsgevonden. Er is wat betreft deze soort volgens het college van gedeputeerde staten evenwel uitgegaan van een maximum effectscenario. 22.
102. Ten behoeve van het project is onderzoek gedaan naar de gevolgen voor de Natura 2000-gebieden. De resultaten hiervan zijn neergelegd in het door Bureau Waardenburg opgestelde rapport "Passende beoordeling Windpark Wieringermeer, Toetsing in het kader van de Nbw 1998 en overige gebiedsbescherming" van 30 juni 2014 (hierna: de passende beoordeling). Voorts is door Bureau Waardenburg de notitie "oplegnotitie bij de passende beoordeling Windpark Wieringermeer ten behoeve van de aanvraag van de natuurbeschermingswetvergunning" van 14 augustus 2014 (hierna: de oplegnotitie bij de passende beoordeling) opgesteld. Daarnaast is door Bureau Waardenburg de notitie "Nadere reactie op het StAB-rapport ten behoeve van de zitting Raad van State - windpark Wieringermeer" van 8 december 2015 opgesteld (hierna: de nadere reactie van Waardenburg). 22.
103. Uit de oplegnotitie bij de passende beoordeling volgt dat door Bureau Waardenburg gebruik is gemaakt van verschillende datasets. Ondanks dat het proces van totstandkoming een lange doorlooptijd heeft gekend zijn de gegevens actueel, zo staat in de oplegnotitie vermeld. De passende beoordeling is gebaseerd op de telgegevens van (water)vogels van Sovon die in 2012, bij aanvang van het onderzoek naar de effecten, beschikbaar waren. Het betreft gegevens uit de teljaren 2003/2004 tot en met 2007/2008 of 2004/2005 tot en met 2008/
104. Uit de oplegnotitie bij de passende beoordeling volgt dat de telgegevens in 2012 zijn besproken met lokale vogeldeskundigen. Uit dit overleg is gebleken dat de aantallen en de verspreiding van vogels niet sterk waren veranderd, zodat is geconcludeerd dat de passende beoordeling op deze gegevens kon worden gebaseerd. Daarnaast is gebruik gemaakt van gegevens van waarnemingensites. 22.
105. In het deskundigenbericht staat vermeld dat de passende beoordeling in de zomer van 2014 tot stand is gekomen. Op dat moment waren inmiddels recentere gegevens van Sovon beschikbaar. In het deskundigenbericht wordt geconcludeerd dat deze recentere telgegevens niet zijn gebruikt om de datasets die in de passende beoordeling zijn gehanteerd te controleren op actualiteit. Volgens het deskundigenbericht is evenwel niet gebleken dat de gegevens sindsdien in relevante mate zijn veranderd. 22.
106. Uit de nadere reactie van Waardenburg volgt dat alsnog de meest recente watervogeltelgegevens voor de gehele Wieringermeer, het Amstelmeer, de Waddenkust en de IJsselmeerkust ter hoogte van de Wieringermeer zijn opgevraagd. Met deze nieuwe gegevens is vervolgens een actualisatie van de slachtofferberekeningen voor de kleine zwaan, de toendrarietgans, de kolgans, de grauwe gans, de brandgans, de smient en de wilde eend uitgevoerd. Naar aanleiding van de actualisatie is geconcludeerd dat de berekende sterfte onder de 1%-mortaliteitsnorm ligt van zowel het IJsselmeer als de Waddenzee. Uit de nadere reactie van Waardenburg volgt dat ook indien van de meest recente beschikbare gegevens van Sovon wordt uitgegaan de conclusies uit de passende beoordeling overeind blijven. Voor zover Stichting Het Blauwe Hart betoogt dat de kleine zwaan een negatieve trend vertoont, staat in de nadere reactie van Waardenburg vermeld dat het aantal aanvaringsslachtoffers op basis van de nieuwe gegevens duidelijk lager ligt dan het aantal aanvaringsslachtoffers waarvan in de passende beoordeling is uitgegaan. Dit is in lijn met de teruglopende aantallen kleine zwanen die in recente jaren gebruik maken van de Wieringermeer. De conclusie uit de passende beoordeling dat de instandhoudingsdoelstelling voor de kleine zwaan door het project niet in gevaar komt is niet veranderd, zo staat in de nadere reactie van Waardenburg. In hetgeen Stichting Het Blauwe Hart heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de ministers de passende beoordeling niet aan de besluitvorming ten grondslag mochten leggen. Het betoog faalt. Broedvogels
107. Stichting Het Blauwe Hart voert verder aan dat de roerdomp, de bruine kiekendief, de porseleinhoen, de bontbekplevier, de kemphaan en de snor broeden in de Wieringermeer. In de passende beoordeling wordt er volgens haar ten onrechte vanuit gegaan dat deze broedvogelsoorten geen bijdrage leveren aan de staat van instandhouding van het Natura 2000-gebied IJsselmeer. 23.
108. Het college van gedeputeerde staten heeft uiteengezet dat sommige van de soorten die door Stichting Het Blauwe Hart worden genoemd inderdaad in de Wieringermeer broeden. Nu dit gebied buiten de begrenzing van het Natura 2000-gebied valt, vallen deze broedvogels volgens het college van gedeputeerde staten niet onder de bescherming van de Nbw
109. Het college van gedeputeerde staten heeft verder uiteengezet dat hierop een uitzondering mogelijk is in het geval de vogels die broeden in het IJsselmeer een belangrijke relatie hebben met de Wieringermeer. Deze situatie doet zich volgens het college van gedeputeerde staten niet voor. 23.
110. In het deskundigenbericht staat vermeld dat de genoemde broedvogelsoorten die in de Wieringermeer broeden gelet op de begrenzing van het Natura 2000-gebied IJsselmeer geen broedvogels zijn die kunnen worden toegerekend aan de Natura 2000-gebieden Waddenzee en IJsselmeer. Volgens het deskundigenbericht is niet gebleken dat de broedpopulaties in de Wieringermeer essentieel zijn voor het behoud en/of het bereiken van een gunstige staat van instandhouding van deze soorten in de Natura 2000-gebieden. Uit de Noord-Hollandse broedvogelatlas, waar Stichting Het Blauwe Hart in het kader van de bruine kiekendief en de rietzanger naar verwijst, volgt volgens het deskundigenbericht weliswaar dat deze twee soorten goed vertegenwoordigd zijn als broedvogels in de Wieringermeer, maar vormt geen onderbouwing voor het standpunt dat de Wieringermeer een essentiële functie vervult om de broedpopulaties in het IJsselmeer en de Waddenzee in stand te houden. In de nadere reactie van Waardenburg staat vermeld dat de bruine kiekendief, de rietzanger, de roerdomp en de snor regelmatig in de Wieringermeer broeden. Volgens deze nadere reactie is de Wieringermeer voor deze vogelsoorten van marginale kwaliteit. De broedvogelpopulaties in de Wieringermeer zijn afhankelijk van de kerngebieden met een sleutelpopulatie, te weten de Natura 2000-gebieden. De Wieringermeer is overwegend intensief gebruikt agrarisch gebied. In dit landschap is het aanbod van moeraselementen, die voor de broedvogels van belang zijn, beperkt. In de nadere reactie van Waardenburg staat verder vermeld dat het leefgebied van de vier vogelsoorten in het IJsselmeer een geheel vormt met leefgebieden in Zuidwest-Friesland. Een relatie tussen de buitendijkse gebieden langs de Friese kust en de andere broedgebieden in Zuidwest-Friesland ligt voor de hand. Door de grotere afstand en het tussengelegen water ligt een relatie van de sleutelpopulaties in de Natura 2000-gebieden en de broedgebieden in Noord-Holland volgens de nadere reactie van Waardenburg niet voor de hand. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de broedvogels in de Wieringermeer niet essentieel zijn om een bijdrage te leveren aan het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen voor deze vogels in de Natura 2000-gebieden. Gelet hierop heeft het college van gedeputeerde staten terecht op het standpunt gesteld dat deze vogels niet onder het beschermingsregime van de Nbw 1998 vallen. Het betoog faalt. Barrièrewerking
111. Stichting Het Blauwe Hart betoogt verder dat het onduidelijk is in welke mate de barrièrewerking van het project voor het bereiken van de foerageergebieden tot negatieve effecten op de populaties zal leiden. De monitoringsverplichtingen waarmee het college van gedeputeerde staten de kennisleemte op dit gebied probeert te ondervangen is volgens haar onvoldoende. Op het moment van verlening van de Nbw-vergunning moet de zekerheid worden verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zullen worden aangetast. 24.
112. Het college van gedeputeerde staten heeft erop gewezen dat ten aanzien van de kleine zwaan en de toendrarietgans in de Nbw-vergunning een mitigerende maatregel is opgenomen om de effecten van barrièrewerking te voorkomen. Voorts kunnen negatieve effecten te gevolge van barrièrewerking voor de lepelaar worden uitgesloten. Om te bezien of de foerageergebieden door de lepelaar daadwerkelijk bereikt blijven worden, is een monitoringsvoorschrift in de vergunning opgenomen. Volgens het college is er voldoende wetenschappelijke zekerheid over het uitblijven van significante effecten. 24.
113. In de passende beoordeling staat vermeld dat in algemene zin sprake is van een effectieve barrière als vogels door een windparkopstelling hun voedsel- of rustgebied niet kunnen bereiken. Wat betreft Windpark Wieringermeer zal dit een rol kunnen spelen voor zwanen, ganzen en eenden die dagelijks heen en weer pendelen tussen rust- en foerageergebieden in de Wieringermeer en de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Voor de kleine zwaan zijn in verband met barrièrewerking voornamelijk de oost-west georiënteerde lijnopstellingen in het (zuid-)oosten van de Wieringermeer van belang, zo staat in de passende beoordeling vermeld. In de huidige situatie worden de polders in het zuidoosten van de Wieringermeer met grote regelmaat bezocht door groepen foeragerende kleine zwanen. De kleine zwanen die hier foerageren, slapen voornamelijk op het IJsselmeer bij de Vooroever bij Onderdijk en passeren daarbij onderweg de oost-west georiënteerde lijnopstellingen. Voor de huidige situatie is aangetoond dat de meerderheid van de kleine zwanen (86%) onderweg van en naar de slaapplaats om de huidige opstellingen van het ECN-testpark heen vliegt. In de nieuwe situatie worden de huidige lijnopstellingen echter tweemaal zo lang en worden de turbines ook groter. Dit kan ertoe leiden dat een groter gedeelte van de kleine zwanen in de toekomst tussen de turbines door vliegt en daarbij risico loopt op een aanvaring met één van de turbines, aldus de passende beoordeling. Anderzijds is het mogelijk dat ook in de nieuwe situatie het merendeel van de kleine zwanen om de lijnopstellingen heen zal vliegen, waarbij dan wel een grotere afstand tussen de slaapplaats en het foerageergebied afgelegd moet worden. In het meest nadelige scenario zullen kleine zwanen de foerageergebieden tussen de lijnen van het ECN-testpark en de lijn van Windpark Wagendorp in de nieuwe situatie volledig mijden, waarmee een goed foerageergebied een groot deel van zijn waarde zal verliezen. Ten aanzien van de toendrarietganzen staat in de passende beoordeling vermeld dat voor de ganzen die in het (zuid)oosten van de Wieringermeer foerageren mogelijk, net als voor de kleine zwaan, barrièrewerking optreedt bij de drie oost-west georiënteerde lijnopstellingen. In de huidige situatie mijdt maar liefst 98% van de ganzen de lijnopstellingen van het ECN-testpark. De toendrarietganzen slapen niet zoals de kleine zwanen alleen bij de Vooroever bij Onderdijk, maar zij rusten ook bij de Kreupel. Desondanks is de vliegroute tussen foerageer- en rustgebieden hetzelfde. De kolgans en de brandgans foerageren slechts in kleine aantallen in het (zuid-)oosten van de Wieringermeer, waardoor een effect van barrièrewerking bij de betreffende lijnopstellingen voor deze soorten uitgesloten kan worden, aldus de passende beoordeling. De grauwe gans foerageert wel met grotere aantallen in het (zuid-)oosten van de Wieringermeer, maar slaapt langs de gehele IJsselmeerkust, waardoor de oost-west georiënteerde lijnopstellingen onderweg van en naar de slaapplaats niet gepasseerd hoeven te worden. Voor de grauwe gans kan het optreden van barrièrewerking volgens de passende beoordeling bij deze lijnopstellingen dan ook uitgesloten worden. Verder staat in de passende beoordeling vermeld dat in de herstructureringsfase voor de zwaan en de toendrarietgans extra barrièrewerking kan optreden. 24.
114. Om de barrièrewerking voor de toendrarietgans en de kleine zwaan te beperken, zal in de periode dat de zwanen en ganzen in de Wieringermeer zijn een corridor van stilstaande turbines worden gecreëerd in de drie oost-west georiënteerde lijnopstellingen. In de passende beoordeling is op grond van eerdere ervaringen onderbouwd dat de zwanen en ganzen de lijnopstellingen tijdens de vluchten van en naar foerageergebieden gemakkelijker passeren bij een stilstaande windturbine dan bij een draaiende windturbine. Door binnen de drie lijnopstellingen per lijnopstelling één turbine stil te zetten tijdens de ochtend- en avondtrek, ontstaat een zuidoost-noordwest georiënteerde corridor die de zwanen en ganzen kunnen benutten tijdens de vliegbewegingen van de slaapplaatsen op het IJsselmeer naar de foerageergebieden in de Wieringermeer. De inschatting in de passende beoordeling is dat een dergelijke corridor de barrièrewerking zal verminderen en mogelijk zelfs volledig kan voorkomen. 24.
115. In voorschrift 4 bij de Nbw-vergunning is bepaald dat zodra 2 of meer nieuwe windturbines per lijn, in lijn 2, 3 en 4 tezamen in gebruik worden genomen, een corridor van stilstaande windturbines wordt ingesteld in de periode 1 november t/m 31 januari, volgens één van de combinaties als weergegeven in tabel 2, waarbij het nummer aanduidt welke windturbine, van oost naar west geteld, per lijn stilstaat. De windturbines zoals genoemd in de gekozen combinaties staan stil van 1 uur voor zonsopkomst tot 1 uur daarna en van 1 uur voor zonsondergang tot 2 uur daarna. De combinaties van windturbines behorende tot de corridor in de periode dat niet alle turbines van tabel 2 zijn gerealiseerd, maar wel een corridor moet zijn ingesteld, zullen in het monitoringsplan nader worden uitgewerkt. 24.
116. In de Nbw-vergunning zijn voorts monitoringsvoorschriften opgenomen. In voorschrift 10 is bepaald dat vanaf het in werking treden van de corridor, waar in voorschrift 4 van de vergunning aan wordt gerefereerd, gedurende vijf jaar de jaarlijkse monitoring plus rapportage plaatsvindt van de toendragans en de kleine zwaan. In paragraaf 4.2.
117. van de overwegingen bij de Nbw-vergunning staat vermeld dat uit de monitoring dient de blijken in hoeverre de corridor voldoende effectief is. Indien blijkt dat de corridor voldoende effectief is en de toendrarietgans en de kleine zwaan hun foerageergebied blijven bereiken, kan het bevoegd gezag besluiten de corridorbenadering te beëindigen. Indien blijkt dat een lager aantal vogels de foerageergebieden bereikt ten gevolge van het project kunnen nadere maatregelen worden getroffen. In voorschrift 12 is een monitoringsverplichting ten aanzien van de lepelaar opgenomen. In dit voorschrift is bepaald dat vanaf de start van de werkzaamheden aan de meest oostelijk gelegen windturbines aan de lijnen 2 en 3 (RW-1 en PW-1) gedurende vijf jaar jaarlijks monitoring plus rapportage plaatsvindt. 24.
118. In het deskundigenbericht staat vermeld dat uit de passende beoordeling en de overwegingen bij de Nbw-vergunning volgt dat geen sprake is van een kennisleemte of onvoldoende wetenschappelijke zekerheid. Uit de veldervaringen en de literatuur die in de passende beoordeling worden genoemd, blijkt dat vogels een lijnopstelling bij voorkeur passeren ter hoogte van één of meer stilstaande windturbines. Volgens het deskundigenbericht volgt daaruit dat er voldoende reden is om te veronderstellen dat met het op het juiste moment stil zetten van de turbines in naast elkaar gelegen lijnopstellingen, een bruikbare corridor ontstaat en de barrièrewerking wordt verminderd. Het feit dat de effectiviteit van de mitigerende maatregel voor de kleine zwaan en de toendrarietgans en de bevestiging van de analyse voor de lepelaar door monitoring in de praktijk moet worden bevestigd of onderzocht, duidt volgens het deskundigenbericht niet zonder meer op het bestaan van een kennisleemte of grote twijfel over de effectiviteit van de maatregel. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het deskundigenbericht op dit punt niet kan worden gevolgd. Het college van gedeputeerde staten heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat uit de passende beoordeling de zekerheid kan worden verkregen dat ten gevolge van de barrièrewerking, mede gelet op voorschrift 4 van de Nbw-vergunning, geen significante effecten zijn te verwachten. Het betoog faalt. Verstoring door licht
119. De beoordeling van de verstoring door licht van vogels ten gevolge van de windturbines berust volgens Stichting Het Blauwe Hart niet op gedegen onderzoek. Zij voert aan dat de conclusies in de passende beoordeling zijn gebaseerd op aannames en dat ten tijde van het opstellen van de passende beoordeling werd uitgegaan van minimale verlichting, terwijl nu op alle turbines verlichting zal worden aangebracht. 25.
120. Het college van gedeputeerde staten stelt zich op het standpunt dat geen verstoring door licht zal plaatsvinden. Deze conclusie is in de passende beoordeling voldoende onderbouwd. 25.
121. In de passende beoordeling staat vermeld dat de turbines op de top van de as zullen worden uitgerust met luchtvaartverlichting, bestaande uit witte flitsende lampen voor de daglichtperiode en rode flitsende lampen voor de nachtperiode. Voor de nachtperiode is tevens halverwege de mast een vastbrandend obstakellicht voorzien. Door Lensink en Van der Valk is onderzoek verricht naar de effecten van verlichting op windturbines voor vogels. In dit onderzoek wordt geconcludeerd dat de sterkte van de verlichting vele malen zwakker is dan een vuurtoren of een platform op zee. De turbinemasten zullen door de relatief zwakke verlichting niet als een heldere ster functioneren in een verder donkere omgeving. In het onderzoek staat voorts vermeld dat de verlichting wordt aangebracht op een hoogte waarop ook in de Verenigde Staten geen gevallen van massale incidenten met vogelslachtoffers bekend zijn. De kans op desoriëntatie van trekkende vogels ten gevolge van de verlichting wordt minimaal geacht. De luchtvaartverlichting heeft geen effect op vogels, zodat de effecten van de luchtvaartverlichting in de passende beoordeling niet nader zijn beschouwd. Het onderzoek van Lensink en Van der Valk, waarnaar in de passende boordeling wordt verwezen, biedt volgens het deskundigenbericht voldoende ondersteuning voor het standpunt dat het zeer onwaarschijnlijk is dat de luchtvaartverlichting tot aantrekking of desoriëntatie van vogels zal leiden. In hetgeen Stichting Het Blauwe Hart naar voren heeft gebracht ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het deskundigenbericht op dit punt niet kan worden gevolgd. Het betoog faalt. Samenhang effecten
122. Stichting Het Blauwe Hart betoogt verder dat in de passende beoordeling de effecten ten gevolge van barrièrewerking, verstoring en mortaliteit ten onrechte afzonderlijk zijn beoordeeld. Om te kunnen beoordelen of er negatieve effecten voor de instandhoudingsdoelstellingen zijn, dienen al deze effecten in ogenschouw te worden genomen. Door de effecten afzonderlijk te beoordelen zijn de gevolgen voor de vogelsoorten onderschat. In dit verband wijst Stichting Het Blauwe Hart erop mogelijke gevolgen voor de reproductie. 26.
123. Het college van gedeputeerde staten heeft uiteengezet dat de verschillende effecten zowel afzonderlijk als in onderlinge samenhang zijn bezien. Gelet hierop zijn de effecten niet onderschat. 26.
124. De Afdeling stelt vast dat in hoofdstuk 6 van de passende beoordeling de effectbepaling van het windpark is opgenomen. Achtereenvolgens zijn de effecten van de aanlegfase en de gebruiksfase beschreven. Voor het windpark is in de gebruiksfase voor alle vogels afzonderlijk ingegaan op aanvaringsslachtoffers, barrièrewerking en verstoring. In hoofdstuk 7 heeft vervolgens een integrale effectbeoordeling plaatsgevonden. Tot slot heeft een beoordeling plaatsgevonden van alle effecten inclusief mitigatie en cumulatie. Zoals ook in het deskundigenbericht staat vermeld, volgt derhalve uit de passende beoordeling dat een integrale effectbeoordeling heeft plaatsgevonden. Het betoog mist feitelijke grondslag. Trekvogels
125. Stichting Het Blauwe Hart wijst erop dat in de passende beoordeling is aangenomen dat trekvogels op korte termijn vanaf de start dusdanig hoge vliegroutes bereiken dat het windpark geen belemmering voor hen zal vormen. Deze aanname is volgens haar onvoldoende onderbouwd en bovendien niet per trekvogel afzonderlijk bezien. Verder wijst Stichting Het Blauwe Hart erop dat weersomstandigheden hierop effect kunnen hebben. 27.
126. Het college van gedeputeerde staten heeft uiteengezet dat het in het kader van de Nbw 1998 uitsluitend relevant is wat de effecten van het project zijn op trekvogels die verblijven in de Natura 2000-gebieden. Volgens het college van gedeputeerde staten volgt uit de oplegnotitie bij de passende beoordeling dat er in zoverre geen negatieve effecten te verwachten zijn. 27.
127. In de oplegnotitie bij de passende beoordeling staat vermeld dat het in het kader van de aanvraag van een natuurbeschermingswetvergunning van belang is te bepalen of ten gevolge van de realisatie en exploitatie van Windpark Wieringermeer (significant) negatieve effecten kunnen optreden op het behalen van instandhoudingsdoelstellingen die gelden voor de Waddenzee of het IJsselmeer. In het kader van de Nbw 1998 zijn veel van de mogelijke effecten op vogels tijdens seizoenstrek niet van belang. Alleen de effecten op vogels waarvoor de gebieden zijn aangewezen en die vertrekken vanuit, of die landen om tijdelijk te pleisteren in, de Waddenzee en/of het IJsselmeer zijn in dit kader relevant. Algemene patronen van de vogeltrek boven specifieke delen van Nederland zijn afgeleid van LWVT 2002 (Vogeltrek over Nederland 1976-1993). Piersma et al.