ECLI:NL:RVS:2016:2977

Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht. 201508595/1/R

1. Datum uitspraak: 9 november 2016 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: [appellant] en anderen, allen wonend te Utrecht, appellanten, en de raad van de gemeente Utrecht, verweerder. Procesverloop Bij besluit van 17 september 2015, kenmerk 15.505995, heeft de raad het bestemmingsplan "Het Nieuwe Zandpad" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. [appellant] en anderen hebben een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 september 2016, waar [appellant] en anderen, in de persoon van [appellant], bijgestaan door mr. A. de Snoo, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T. Brouwer, werkzaam bij Rechtsom Juristen B.V., mr. F.P. van der Bilt en J. Tissingh, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Overwegingen Aanleiding en geschil
2. Het college van burgemeester en wethouders heeft in 2013 alle vergunningen op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening Utrecht 2010 voor het exploiteren van werkruimten voor raamprostitutie in Utrecht ingetrokken vanwege aanwijzingen voor mensenhandel. Dit betrof de exploitatievergunningen voor 145 werkruimten aan het Zandpad in de wijk Overvecht en 17 werkruimten in de Hardebollenstraat in het stadscentrum. De raad heeft in verband met de geconstateerde problemen binnen de prostitutiesector beleid opgesteld dat is gericht op het concentreren van alle werkruimten voor raamprostitutie in de gemeente op eenzelfde locatie. Hiermee beoogt de raad één compact gebied voor raamprostitutie te realiseren waar het toezicht en de veiligheid kunnen worden vergroot. Teneinde een locatie te vinden voor de gewenste ontwikkeling, is eind 2013 een onderzoek verricht, waaruit een locatie aan de Einsteindreef als geschikt naar voren is gekomen. De raad heeft op basis van dit locatieonderzoek op 10 april 2014 besloten om over te gaan tot de ontwikkeling van een gebied voor maximaal 162 werkruimten voor raamprostitutie op die locatie. Het vorenstaande heeft geleid tot het bij het bestreden besluit vastgestelde bestemmingsplan. Het plan maakt enerzijds de realisatie van de prostitutiezone aan de Einsteindreef mogelijk. Anderzijds is de voormalige prostitutiezone aan het Zandpad wegbestemd in het plan. De nieuwe prostitutiezone ligt haaks op, en op relatief korte afstand van, de voormalige prostitutiezone. [appellant] en anderen zijn allen eigenaar van een woning in het Antoniuskwartier. Deze woonwijk ligt ten noordwesten van de in het plan voorziene prostitutiezone. Ter zitting hebben [appellant] en anderen verklaard dat de kern van hun bezwaren is gelegen in het uitgevoerde locatieonderzoek. Voorts vrezen zij overlast ten gevolge van de prostitutiezone. Ontvankelijkheid beroep
3. De raad betoogt dat het beroep van [appellant] en anderen niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat zij geen belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit. De raad voert hiertoe aan dat de afstand tussen de woningen van [appellant] en anderen en de voorziene prostitutiezone te groot is en dat zij geen zicht daarop zullen hebben. Voorts acht de raad niet aannemelijk dat [appellant] en anderen daarvan overlast zullen ondervinden. De raad wijst in dit verband erop dat geen directe verbinding tussen het Antoniuskwartier en het plangebied bestaat en dat rondom de prostitutiezone andere woonwijken liggen waar bezoekers van de zone gebruik van kunnen maken. 2.
4. Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 en artikel 2 van bijlage 2, kan een belanghebbende bij de Afdeling beroep instellen tegen een besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. De wetgever heeft de eis van belanghebbendheid gesteld om te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en beroep zou kunnen instellen. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang te hebben dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. 2.
5. Ter zitting is vast komen te staan dat de afstand tussen de woningen van [appellant] en anderen in fase 1 van het Antoniuskwartier en de in het plan voorziene prostitutiezone hemelsbreed ongeveer 300 meter bedraagt. Voorts is vast komen te staan dat daartussen onder andere een weg alsook groen aanwezig is en dat [appellant] en anderen geen zicht zullen hebben op de prostitutiezone. [appellant] en anderen vrezen desalniettemin dat personen gerelateerd aan de prostitutiezone, te weten prostituees, klanten, pooiers en dealers zich tot bij hen in het Antoniuskwartier zullen begeven en daar zullen parkeren. Zij hebben in dit verband naar voren gebracht dat in de wijk een openbare parkeerplaats ligt en dat verschillende korte looproutes naar het plangebied bestaan. Gelet op de aard van de werkzaamheden waarin het plan voorziet, alsmede gezien gestelde ervaringen met het voormalige Zandpad, verwachten [appellant] en anderen dat voornoemde personen overlast zullen veroorzaken, mede door crimineel gedrag te vertonen. Gelet op voormelde afstand en de situering van de woningen van [appellant] en anderen, in samenhang met de aard en omvang van de ruimtelijke ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt, acht de Afdeling niet uitgesloten dat het plan kan leiden tot nadelige gevolgen van enige betekenis bij de woningen van [appellant] en anderen. Dat rondom de prostitutiezone ook andere woonwijken liggen waarnaar voornoemde personen kunnen gaan, doet hieraan niet af. De Afdeling overweegt dat in de omstandigheid dat het plan invloed kan hebben op de woonomgeving van [appellant] en anderen voldoende grond is gelegen voor [appellant] en anderen om een voldoende objectief bepaalbaar, eigen en persoonlijk belang aan te nemen dat rechtstreeks is betrokken bij het bestreden besluit. De conclusie is derhalve dat [appellant] en anderen belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en dat hun beroep ontvankelijk is. Toetsingskader
6. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Procedurele bezwaren
7. [appellant] en anderen betogen dat de besluitvorming onzorgvuldig is verlopen. Zij stellen dat ze voorafgaand aan de bestemmingsplanprocedure ten onrechte niet persoonlijk op de hoogte zijn gesteld over de plannen voor de prostitutiezone. In dit verband wijzen [appellant] en anderen erop dat eerst ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpplan is besloten om een informatieavond voor de bewoners van het Antoniuskwartier te houden en dat deze pas na de terinzagelegging heeft plaatsgevonden. Voorts stellen zij dat de raad met hen, als omwonenden, in een vroeg stadium overleg had moeten voeren. 4.
8. Niet in geschil is dat voor zowel het ontwerp van het plan als het vastgestelde plan is voldaan aan de wettelijke vereisten ter zake van de terinzagelegging en de kennisgeving daarvan. Uit de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), noch enige andere wettelijke bepaling volgt dat het gemeentebestuur in een geval als hier aan de orde verplicht is omwonenden persoonlijk in kennis te stellen van de ruimtelijke ontwikkelingen in een bestemmingsplan voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerp van dat plan. Een verplichting tot het houden van een informatieavond, bestaat op grond van de Wro evenmin. Ten aanzien van de stelling dat het gemeentebestuur overleg had moeten voeren met [appellant] en anderen gedurende de totstandkoming van het plan, wordt overwogen dat dergelijk overleg geen deel uitmaakt van de in de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) geregelde bestemmingsplanprocedure. Het ontbreken van overleg tussen [appellant] en anderen en de raad heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het bestemmingsplan. Het betoog faalt. Locatiekeuze en alternatieven
9. [appellant] en anderen betogen dat de raad onvoldoende acht heeft geslagen op alternatieve locaties voor de prostitutiezone en dat de voorziene locatie ten onrechte is verkozen boven mogelijke alternatieven. [appellant] en anderen voeren in de eerste plaats aan dat het uitgevoerde locatieonderzoek ondeugdelijk is. In dit verband stellen zij dat geen rekening is gehouden met hun woningen en dat uitsluitend is gezocht naar locaties waar ruimte is voor een eenlaagse prostitutiezone. [appellant] en anderen kunnen zich voorts niet verenigen met de uitgangspunten die in het locatieonderzoek zijn gehanteerd. In dit kader brengen zij naar voren dat vestiging in bestaande bebouwing als uitgangspunt had kunnen gelden en dat onvoldoende duidelijk is geworden in hoeverre gewicht wordt toegekend aan de diverse uitgangspunten. [appellant] en anderen voeren tot slot aan dat in het locatieonderzoek ten onrechte wordt geconcludeerd dat de voorziene locatie aan de gehanteerde uitgangspunten voldoet. Hiertoe betogen zij dat de voorziening niet op voldoende afstand van bestaande woonbebouwing wordt gerealiseerd, zodat niet gewaarborgd is dat deze geen overlast oplevert in de omgeving. 5.
10. Volgens de raad is onderzoek verricht naar een geschikte locatie voor de prostitutiezone. De resultaten daarvan zijn neergelegd in het rapport "Locatieonderzoek raamprostitutie en ruimtelijke inpassing voorkeursvariant" van november 2013 (hierna: het locatieonderzoek), dat is opgenomen als bijlage bij de plantoelichting. De raad stelt zich, onder verwijzing naar het locatieonderzoek, op het standpunt dat het plangebied het meest geschikt is gebleken als locatie. In dit verband heeft de raad benadrukt dat is gezocht naar een locatie voor 162 werkruimten, omdat dit het aantal werkruimten betreft dat voorheen in Utrecht was toegestaan. Voorts heeft de raad ter zitting gesteld dat niet is gezocht naar vestigingsmogelijkheden in bestaande en in gebruik zijnde gebouwen, omdat de raad het niet aan de gemeente vindt om eigenaren ertoe te bewegen hun pand beschikbaar te stellen voor prostitutiedoeleinden. Voor zover het betreft de weging van de gehanteerde uitgangspunten, heeft de raad gesteld dat deze cumulatief en gelijkwaardig zijn. 5.
11. In het locatieonderzoek is vermeld dat is onderzocht of het mogelijk is om voor raamprostitutie in Utrecht een andere locatie te vinden dan de plekken aan het Zandpad en de Hardebollenstraat. Hiertoe is in de eerste plaats een quickscan en een ruimtelijke selectie verricht. Hieruit zijn 28 kansarme en 3 kansrijke locaties naar voren gekomen. Kansarm zijn locaties die bijvoorbeeld dichtbij functies liggen die onverenigbaar zijn met een prostitutiezone of waarvan al vaststaat dat die op andere wijze zullen worden ontwikkeld. Voorts zijn de drie kansrijke locaties, te weten de locaties Elektronweg, Westraven en RWZI/Dwarspad (hierna: de locatie aan de Einsteindreef), beoordeeld aan de hand van een aantal uitgangspunten, zoals eerder vastgesteld in een programma van eisen. In dit programma van eisen is, voor zover hier van belang, vermeld dat is gezocht naar een locatie: - waar een 24-uurs voorziening voor raamprostitutie mogelijk is; - waar voldoende ruimte is om 162 werkplaatsen (in bijvoorbeeld portocabins) te plaatsen; - waar voldoende plek is voor parkeren; - die goed bereikbaar is per auto; - die geen overlast in de omgeving veroorzaakt, dus niet te afgelegen, maar ook niet in te dicht woongebied; - sociaal veilig inpasbaar is. In het locatieonderzoek is geconcludeerd dat uitsluitend de locatie aan de Einsteindreef voldoet aan alle uitgangspunten en geschikt is voor inpassing van de prostitutiezone. Deze locatie biedt genoeg ruimte voor het inpassen van 162 werkruimten en de benodigde parkeervoorzieningen, daarnaast blijft er voldoende groen bestaan om de zone af te schermen van de omgeving en doordat de locatie zo dicht bij het voormalige Zandpad ligt is de omgeving bekend met het verschijnsel. Op de locatie aan de Elektronweg zijn circa 65 werkruimten in te passen, brengt een prostitutiezone een grote verandering van de omgeving met zich en is een dergelijke voorziening verkeerskundig moeilijk in te passen. Op de locatie Westraven belemmeren de geconstateerde bodemverontreiniging en externe veiligheidscontouren de komst van een prostitutiezone aldaar. Tot slot is voor de locatie aan de Einsteindreef een inpassingsstudie gedaan, waarbij geen onoverkomelijke knelpunten zijn geconstateerd. 5.
12. De Afdeling overweegt dat de raad bij de keuze van een bestemming een afweging dient te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsvrijheid. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen. Uit het locatieonderzoek, dat de raad aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, blijkt dat verschillende alternatieve locaties zijn onderzocht. De Afdeling is van oordeel dat in hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het locatieonderzoek zodanige gebreken of leemten in kennis vertoont dat de raad zich bij het nemen van het bestreden besluit hierop niet had mogen baseren. Anders dan [appellant] en anderen stellen is in dit onderzoek rekening gehouden met de ontwikkeling van het Antoniuskwartier en is gezocht naar een locatie waar, ongeacht het aantal bouwlagen, ruimte is voor 162 werkruimten. De Afdeling ziet voorts in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat in het locatieonderzoek van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan. Het standpunt van de raad over het niet in ogenschouw nemen van bestaande en in gebruik zijnde gebouwen en over het gewicht dat aan de uitgangspunten is toegekend, komt de Afdeling niet onredelijk voor. Verder ziet de Afdeling, gelet op de situering van de locatie aan de Einsteindreef in relatie tot de omgeving daarvan, en daarbij in aanmerking genomen dat de afstand tot de woningen van [appellant] en anderen in het Antoniuskwartier hemelsbreed ongeveer 300 meter bedraagt, geen aanleiding voor het oordeel dat deze locatie in het locatieonderzoek niet kon worden aangemerkt als gesitueerd op voldoende afstand van bestaande woonbebouwing, teneinde te waarborgen deze geen overlast oplevert in de omgeving. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onvoldoende acht heeft geslagen op alternatieve locaties en dat hij de voorziene locatie niet in redelijkheid heeft kunnen verkiezen boven de alternatieven. Het betoog faalt. Gemeentelijk beleid
13. [appellant] en anderen betogen dat het plan in strijd is met het gemeentelijk beleid zoals neergelegd in de nota Ruimtelijke visie Overvecht 2004-2020 (hierna: de RvO). Zij stellen dat dit beleid is gericht op het versterken van de leefbaarheid van de wijk Overvecht en dat de realisatie van een prostitutiezone daarmee onverenigbaar is. [appellant] en anderen wijzen in dit verband op de in de RvO weergegeven ambitie het verblijfsklimaat langs de Einsteindreef te verbeteren en de poortfunctie van deze weg te accentueren. 6.
14. De raad stelt zich op het standpunt dat de RvO het beleidskader vormt voor nieuwe initiatieven in de wijk Overvecht en daarom voor het plan niet relevant is. Volgens de raad voorziet het plan immers niet in een nieuwe functie, maar in de verplaatsing en een beperkte uitbreiding van de reeds bestaande prostitutiezone. 6.
15. In de RvO is vermeld dat in de Wijkvisie 2003 als ambitie voor de wijk Overvecht ‘het versterken van de leefbaarheid, sociale cohesie en de veiligheid, nu en in de toekomst’ is vastgesteld. Voorts is vermeld dat die ambitie het vertrekpunt vormt voor de RvO waarin voor de deelgebieden waaruit Overvecht ruimtelijk is opgebouwd de wenselijke ontwikkelrichtingen zijn vastgelegd met 2020 als tijdshorizon. De visie biedt het ruimtelijk-programmatische kader voor de ‘fysieke’ vernieuwingsplannen in de wijk. Bij projecten of bij de aanpak van deelgebieden, zoals woningbouwplannen van corporaties, kunnen met de visie in de hand in een kort tijdsbestek randvoorwaarden en eisen worden geformuleerd waaraan de plannen moeten voldoen, aldus de RvO. 6.
16. De Afdeling stelt vast dat de RvO is opgesteld met als doel de leefbaarheid en de ruimtelijke structuur van Overvecht te verbeteren. De RvO bevat daartoe een beleidskader voor de inpassing van nieuwe, grootschalige, functies in de wijk. Vast staat dat raamprostitutie van oudsher aanwezig is geweest aan het Zandpad in Overvecht en dat dit tot de inwerkingtreding van het plan aldaar planologisch was toegestaan. Op grond van het plan is raamprostitutie niet meer toegelaten aan het Zandpad, maar wel aangrenzend aan de Einsteindreef. Gelet hierop voorziet het plan naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet in een nieuwe, grootschalige, functie in Overvecht. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het plan niet in strijd is met de RvO. Het betoog faalt. Ladder voor duurzame verstedelijking
17. [appellant] en anderen betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro. Zij voeren hiertoe aan dat een deugdelijke, cijfermatige, onderbouwing van de actuele regionale behoefte aan de voorziene prostitutiezone ontbreekt. In dit verband stellen [appellant] en anderen dat het kijken van porno op het internet is toegenomen, waardoor de behoefte aan een functie als raamprostitutie zou kunnen zijn afgenomen. Zij vrezen dat het plan derhalve zal leiden tot leegstand en tot verloedering op korte afstand van hun woningen. 7.
18. De raad stelt zich op het standpunt dat aan [appellant] en anderen het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb moet worden tegengeworpen, nu artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet strekt tot bescherming van hun belangen. Voorts stelt de raad zich op het standpunt dat het plan met de voorgenomen ontwikkelingen in een actuele regionale behoefte voorziet. 7.
19. Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, wordt in het Bro en de daarop berustende bepalingen onder een stedelijke ontwikkeling verstaan: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen. Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden: a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte; b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaande stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en; c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld. 7.
20. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb, vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of een ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant. 7.
21. Onder verwijzing naar de uitspraak van 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:570, overweegt de Afdeling dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro beoogt om vanuit een oogpunt van zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik planologisch ongewenste versnippering en leegstand te voorkomen. Het belang van [appellant] en anderen is gelegen in het behoud van een goed woon- en leefklimaat en in verband daarmee het niet onnodig bebouwen van de nabij hun woningen gelegen gronden in het plangebied, die voorheen grotendeels voor groenvoorzieningen waren bestemd. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro strekt ter bescherming van dit belang. Artikel 8:69a van de Awb staat dan ook niet in de weg aan de vernietiging van het bestreden besluit vanwege strijd met deze bepaling. 7.
22. Vast staat dat het plan een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro mogelijk maakt en dat de plantoelichting derhalve moet voldoen aan de voorwaarden uit artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. 7.
23. De plantoelichting bevat op dit onderdeel een uiteenzetting, waarin de vraag of de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte positief wordt beantwoord. In de plantoelichting is vermeld dat de voorziene 162 werkruimten voor raamprostitutie voorheen in functie waren aan het Zandpad