ECLI:NL:RVS:2017:1141

201603613/1/R6 en 201603945/1/R6 Datum uitspraak: 26 april 2017 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in het geding tussen:

1. appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend te Amsterdam,
2. [ appellant sub 2], wonend te Amsterdam,
3. Interbest B.V., gevestigd te Breda, en Spectate B.V., gevestigd te Amsterdam (hierna: Interbest en Spectate),
4. Rei Netherlands Amstelveenseweg B.V., gevestigd te Schiphol, gemeente Haarlemmermeer (hierna: Rei),
5. JurRed Bedrijfshuisvesting B.V., gevestigd te Amsterdam (hierna: JurRed),
6. Akzo Nobel Nederland B.V., gevestigd te Arnhem (hierna: AkzoNobel),
7. Beheermaatschappij WTC Amsterdam B.V., gevestigd te Amsterdam en CBRE DOF Custodian B.V., gevestigd te Schiphol, gemeente Haarlemmermeer (hierna tezamen en in enkelvoud: WTC Amsterdam),
8. [ appellant sub 8], wonend te Amsterdam,
9. [ appellant sub 9], wonend te Amsterdam,
10. Vereniging van Eigenaars Zuidcirkel Pilotenstraat, gevestigd te Amsterdam, en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: VvE Zuidcirkel Pilotenstraat),
11. La Bergère Hospitality Group B.V. handelend onder de naam Qbic Hotel Amsterdam WTC, gevestigd te Maastricht, (hierna: Qbic Hotel),
12. MultiQuest N.V., gevestigd te Amsterdam en [appellant sub 12 A], wonend te Kapellen, België,
13. de Vereniging Beethovenstraat-Parnassusweg, gevestigd te Amsterdam, (hierna: VBP),
14. Vereniging Woonschepen Zuid, gevestigd te Amsterdam (hierna: VWZ),
15. AXA Investment managers Deutschland GmbH for Real Invest I, Tripolis 200 en Real Invest II, Tripolis 100 en 300, gevestigd te Keulen, Duitsland (hierna: Axa),
16. Vereniging Vogelwerkgroep Amsterdam, gevestigd te Amsterdam (hierna: Vogelwerkgroep), en
17. de minister van Infrastructuur en Milieu,
18. de raad van de gemeente Amsterdam, verweerders. Procesverloop Bij besluit van 18 maart 2016 heeft de minister het tracébesluit "Zuidasdok" vastgesteld. Bij besluit van 20 april 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Zuidasdok" vastgesteld. Tegen deze besluiten zijn de beroepen gericht. Verweerders hebben een verweerschrift ingediend. Bij besluit van 10 november 2016 heeft de minister het tracébesluit gewijzigd (hierna: het wijzigingsbesluit). Een aantal partijen heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 15 en 16 december 2016, waar een aantal partijen is verschenen of zich heeft doen vertegenwoordigen. Ook verweerders hebben zich ter zitting doen vertegenwoordigen. Overwegingen Inleiding - Het tracébesluit en het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan
19. In de toelichtingen bij de bestreden besluiten staat dat Zuidasdok een project is om de bereikbaarheid van de Amsterdamse Zuidas en het noordelijk deel van de Randstad in de toekomst te verbeteren. De Zuidas is het internationale zakencentrum van Nederland. Verschillende verkeers- vervoersstromen komen hier samen, maar het wordt volgens de toelichtingen lastiger om het allemaal op te vangen. Het autoverkeer blijft groeien, terwijl de capaciteit van de A10 al ten volle wordt benut. Steeds meer mensen maken gebruik van het openbaar vervoer, waardoor het station Amsterdam Zuid erg druk is en verdere groei niet aankan. Daarnaast is de Zuidas een woongebied waar veel nieuwe woningen worden bijgebouwd. De ontwikkeling van een hoogwaardig woonmilieu nabij een drukke verkeersader brengt knelpunten met zich. Er zijn voor het project vier doelstellingen geformuleerd: - verdere realisatie van een internationale toplocatie als integraal onderdeel van de regio en de stad Amsterdam; - voorzien in een optimaal functionerend hoogwaardig verkeer- en vervoernetwerk; - een kwalitatief hoogwaardige OV-knooppunt van internationale allure; - duurzame inpassing van de infrastructuur teneinde de barrièrewerking te verminderen en de kwaliteit van de leefomgeving te verbeteren. 1.
20. Het project omvat zowel de aanpassingen aan het station Amsterdam Zuid ten behoeve van capaciteitsvergroting en de opwaardering tot een volwaardige openbaarvervoerterminal, als aanpassingen aan de A10, waaronder de uitbreiding naar twee maal zes rijstroken en het ter hoogte van het plangebied ondergronds brengen van de A
21. Het tracébesluit maakt de totale wegverbreding van knooppunt Amstel tot knooppunt De Nieuwe Meer inclusief het plaatselijk ondergronds brengen van de A10 mogelijk. Het bestemmingsplan regelt de openbaarvervoerterminal, de tunneldaken, aangrenzende gronden en een verkeersverbinding voor langzaam verkeer ter hoogte van het Beatrixpark. - Het wijzigingsbesluit
22. Het wijzigingsbesluit is een besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. Het besluit is genomen naar aanleiding van het beroep van VWZ en heeft betrekking op de in artikel 9 van het tracébesluit opgenomen geluidbeperkende maatregelen aan de bestaande beweegbare Schinkelbrug in de noordelijke hoofdrijbaan van de A
23. Er wordt een extra maatregel aan dit artikellid van het tracébesluit toegevoegd ter beperking van de geluidhinder vanwege laagfrequent geluid. Daarmee wordt niet volledig tegemoet gekomen aan het beroep van VWZ. Dit beroep heeft daarom mede betrekking op het wijzigingsbesluit. De Afdeling zal in de hierna volgende overwegingen met betrekking tot het beroep van VWZ en het aspect geluidhinder mede de rechtmatigheid van het wijzigingsbesluit beoordelen. 2.
24. De beroepen van de overige appellanten zien niet op laagfrequent geluid dan wel op de in het tracébesluit opgenomen geluidmaatregelen ter plaatse van de bestaande beweegbare Schinkelbrug, waarin het wijzigingsbesluit verandering brengt. Zij hebben er derhalve onvoldoende belang bij dat hun beroepen mede betrekking hebben op het wijzigingsbesluit. Deze appellanten hebben dan ook niet een beroep van rechtswege tegen het wijzigingsbesluit. - Beroepen en leeswijzer
25. De beroepen van appellanten zijn gericht tegen het tracébesluit. Een aantal beroepen is tevens gericht tegen het bestemmingsplan. Naast de door de Afdeling ambtshalve te toetsen ontvankelijkheid, dient de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden de rechtmatigheid van de onderscheiden besluiten te beoordelen, ieder binnen hun eigen beoordelingskader. Na bespreking van de ontvankelijkheid, zal de Afdeling ingaan op de tegen de betrokken besluiten naar voren gebrachte beroepsgronden over onderwerpen van algemene aard, zoals bijvoorbeeld nut en noodzaak, wegontwerp, wettelijke milieueisen en specifieke bepalingen. Daarna worden de beroepsgronden besproken die zien op de hinder en/of schade effecten die appellanten in hun specifieke situatie ondervinden in de periode gedurende de realisatie van het project en de situatie na realisatie van het project. Daarna volgt een conclusie met de daaraan verbonden opdracht. Een en ander overeenkomstig de hierna opgenomen inhoudsopgave. Bij de inhoudelijke bespreking wordt geen onderscheid gemaakt tussen beroepsgronden die zowel tegen het tracébesluit als tegen het bestemmingsplan zijn aangevoerd. 3.
26. De regelgeving die relevant is voor de hierna volgende overwegingen is opgenomen in de uitspraak dan wel, onder aanduiding van het betrokken onderwerp, in de bijlage bij deze uitspraak. A. Ontvankelijkheid
27. Ten aanzien van de beroepen van [appellanten sub 1], MultiQuest en [appellant sub 12 A], en Axa zijn door verweerders opmerkingen gemaakt over de ontvankelijkheid van deze beroepen. Deze zullen hierna achtereenvolgens worden behandeld. A.
28. [appellanten sub 1]
29. Verweerders stellen dat de afstand tussen de woning van [appellanten sub 1] aan de [locatie 1] te Amsterdam en de grens van het tracébesluit en het bestemmingsplan te groot is om van een rechtstreeks betrokken belang te kunnen spreken. Volgens verweerders is het beroep van [appellanten sub 1] dan ook niet-ontvankelijk. 5.
30. Ten tijde van het instellen van beroep woonden [appellanten sub 1] in de woontoren Symphony aan het Gustav Mahlerplein te Amsterdam. Dit is in de directe nabijheid van het Zuidasdok project, waardoor zij ter plaatse van die woning gevolgen konden ondervinden voor hun woon- en leefklimaat vanwege de bestreden besluiten. De conclusie is dat zij belanghebbenden zijn bij de bestreden besluiten als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en dat zij daartegen ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, beroep kunnen instellen. In het beroepschrift staat dat zij per 28 juni 2016 verhuizen naar de [locatie 1] te Amsterdam. Door deze verhuizing is het procesbelang bij het voortzetten van hun beroep, voor zover gebaseerd op het woon- en leefklimaat ter plaatse van de woning aan het Gustav Mahlerplein, vervallen. De afstand van de grens van het Zuidasdok project tot de nieuwe woning is ongeveer 900 m. Daartussen bevindt zich onder meer bebouwing en het Zuider-Amstelkanaal. De Afdeling acht niet aannemelijk dat [appellanten sub 1] ter plaatse van hun nieuwe woning vanwege het project Zuidasdok gevolgen van enige betekenis kunnen ondervinden, zodat reeds daarom ook in zoverre geen procesbelang is blijven bestaan. Ook in hetgeen overigens is gesteld is niet gebleken dat [appellanten sub 1] nog procesbelang hebben bij een uitspraak van de Afdeling. De conclusie is dat het beroep van [appellanten sub 1] niet-ontvankelijk is wegens het ontbreken van procesbelang. A.
31. MultiQuest en [appellant sub 12 A]
32. De minister stelt dat MultiQuest geen zienswijze over het ontwerp van het tracébesluit naar voren heeft gebracht, zodat het beroep van MultiQuest en [appellant sub 12 A], voor zover ingesteld door MultiQuest, niet-ontvankelijk is. 6.
33. MultiQuest en [appellant sub 12 A] voeren aan dat de zienswijze die door [appellant sub 12 A] naar voren is gebracht over het ontwerptracébesluit geacht moet worden ook naar voren te zijn gebracht door MultiQuest, omdat [appellant sub 12 A] "Ultimate Beneficial Owner" is van MultiQuest en op pagina 1 van de zienswijze in het e-mailadres van [appellant sub 12 A] de naam MultiQuest staat vermeld. Zij stellen dat [appellant sub 12 A] eigenaar en bewoner is van het pand aan de [locatie 2] en dat MultiQuest dit pand huurt. 6.
34. In de zienswijze die door [appellant sub 12 A] over het ontwerptracébesluit naar voren is gebracht staat dat hij in zijn hoedanigheid van eigenaar en bewoner van [locatie 2] en [locatie 3] een zienswijze naar voren brengt. Niet is vermeld dat de zienswijze ook namens MultiQuest als huurder van het pand aan de [locatie 2] naar voren is gebracht. Weliswaar staat de naam MultiQuest in een voetnoot op de eerste pagina van de zienswijze in het e-mailadres van [appellant sub 12 A] vermeld, maar dit is onvoldoende voor het oordeel dat de zienswijze geacht moet worden mede door MultiQuest naar voren te zijn gebracht. Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan geen beroep worden ingesteld tegen het tracébesluit door een belanghebbende die over het ontwerptracébesluit niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten. Deze omstandigheid doet zich niet voor. De conclusie is dat het beroep van MultiQuest en [appellant sub 12 A], voor zover ingesteld door MultiQuest, niet-ontvankelijk is. 6.
35. Hierna zal het beroep van MultiQuest en [appellant sub 12 A], voor zover ontvankelijk, worden aangeduid als het beroep van [appellant sub 12 A]. A.
36. Axa
37. De raad stelt dat de gebouwen van Axa niet in een zodanige nabijheid van het plangebied zijn gelegen dat Axa op grond daarvan als belanghebbende moet worden aangemerkt bij het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. 7.
38. Axa is eigenaar van de kantoorgebouwen Tripolis bij de hoek van de A10 en de Amstelveenseweg in Amsterdam. De afstand tot het plangebied bedraagt ongeveer 550 m. Gelet op de verwachte gevolgen van het uitvoeren van het plan en de aard en de omvang van de ruimtelijke ontwikkelingen die daardoor worden mogelijk gemaakt, is niet uitgesloten dat ter plaatse van het kantoorgebouw ruimtelijk relevante gevolgen vanwege het plan kunnen worden ondervonden. De conclusie is dat zij belanghebbende is bij het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en dat zij daartegen ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, beroep kan instellen. A.
39. Deelconclusie ontvankelijkheid
40. De beroepen van MultiQuest en [appellant sub 12 A], voor zover ingesteld door MultiQuest, en [appellanten sub 1] zijn niet-ontvankelijk. Het beroep van Axa is ontvankelijk. B. Procedurele beroepsgronden B.
41. Beantwoording zienswijzen
42. [ appellant sub 8] voert aan dat het Bureau Zuidasdok, dat de Nota van beantwoording heeft opgesteld, partijdig is. Daartoe voert hij aan dat het bureau als adviesorgaan van de gemeente Amsterdam belanghebbende is bij een zo gunstig mogelijke uitkomst. Tevens heeft de directeur van het bureau hem verteld "het Zuidasdok gaat komen". [appellant sub 8] verzoekt de Afdeling om de beantwoording van de zienswijze na te gaan, aangezien de vele zienswijzen die naar voren zijn gebracht maar tot beperkte wijzigingen in de bestreden besluiten hebben geleid. [appellant sub 8] betoogt verder dat onvoldoende is ingegaan op de door hem bij zijn zienswijze gevoegde reactie van Hennes de Ridder en Duco Stadig. 9.
43. In de Nota van beantwoording zijn de zienswijzen over het ontwerpbestemmingsplan en het ontwerptracébesluit gezamenlijk behandeld. Aan de omstandigheid dat de reactie op de naar voren gebrachte zienswijzen is opgesteld door Bureau Zuidasdok en daardoor, althans volgens [appellant sub 8], niet tot grote wijzigingen van de bestreden besluiten heeft geleid, kan de Afdeling niet die betekenis hechten die [appellant sub 8] daaraan toegekend wenst te zien. De Afdeling kan immers niet eraan voorbijgaan dat de besluiten over de zienswijzen niet zijn genomen door Bureau Zuidasdok, maar door de minister en de raad. Vooringenomenheid van deze bestuursorganen is niet gesteld, zodat strijd met artikel 2:4, eerste lid, van de Awb evenmin aan de orde is. Ook overigens zijn geen concrete aanknopingspunten gesteld op grond waarvan geoordeeld zou moeten worden dat aan de besluitvorming van verweerders niet een planologische afweging ten grondslag heeft gelegen. 9.
44. Voor zover [appellant sub 8] betoogt dat verweerders niet toereikend zijn ingegaan op alle naar voren gebrachte zienswijzen, overweegt de Afdeling dat het in artikel 3:46 van de Awb neergelegde motiveringsvereiste zich er niet tegen verzet dat verweerders de zienswijzen samengevat weergeven. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat de bestreden besluiten niet voldoende zijn gemotiveerd. Dat niet expliciet is gereageerd op de artikelen van Hennes de Ridder en Duco Stadig maar dat daarvoor in de Nota van Beantwoording is verwezen naar de algemene paragraaf over nut en noodzaak van het project acht de Afdeling evenmin in strijd met artikel 3:46 van de Awb. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in de door [appellant sub 8] genoemde artikelen het nut en de noodzaak van het project Zuidasdok is bestreden. In hetgeen [appellant sub 8] heeft aangevoerd ziet de Afdeling dan ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat bepaalde bezwaren niet in de overwegingen zijn betrokken. Het betoog faalt. C. Inhoudelijke bezwaren C.
45. Strijd met Visie Zuidas
46. WTC Amsterdam stelt dat het bestemmingsplan in strijd met de Visie Zuidas 2009 is vastgesteld. In die Visie is voorkeur uitgesproken voor inpandige fietsenstallingen terwijl in het plan op diverse locaties ongebouwde fietsenstallingen zijn toegestaan. Dit geeft een rommelig beeld en past niet bij een hoogwaardige uitstraling. 10.
47. De raad stelt zich op het standpunt dat hoewel inpandige fietsparkeervoorzieningen wenselijk zijn, er ook behoefte bestaat aan voorzieningen voor zogenoemde ‘kortparkeerders’ om snel en eenvoudig de fiets voor een korte tijd te kunnen stallen. Juist indien niet in ongebouwde fietsenstallingen wordt voorzien, ontstaat een risico op een rommelig straatbeeld door her en der geplaatste fietsen. De raad stelt zich voorts op het standpunt dat van strijd met de Visie Zuidas 2009 geen sprake is. 10.
48. Op grond van de artikelen 3.1, onder u; 4.1, onder j; 5.1, onder l; 6.1, onder i; 8.3, onder g, 9.1, onder j, en 11.1, onder l van het bestemmingsplan zijn op gronden waaraan onderscheidenlijk de bestemmingen "Gemengd", "Groen-1", "Groen-2", "Verkeer-1", "Verkeer-4" en "Verkeer-6" zijn toegekend, onder meer ongebouwde fietsenstallingen toegestaan. 10.
49. Ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan gold de Visie Zuidas
50. Op p. 57 van de Visie Zuidas 2009 staat dat voor het station in het jaar 2020 de prognose is gemaakt dat zeker 10.000 fietsen gestald moeten kunnen worden. Er staat in de Visie Zuidas 2009 weliswaar dat bij voorkeur inpandige fietsenstallingen worden aangeboden, maar dat hiervoor geen harde normen bestaan. Hiervoor is maatwerk geboden. Uit de Visie Zuidas 2009 volgt vooral dat het stallen van de fiets goed geregeld moet worden, omdat dit bijdraagt aan de verbetering van onder meer de diefstalveiligheid, bevordering van het fietsgebruik en de openbare ruimte. De Afdeling overweegt dat ook het realiseren van ongebouwde fietsenstallingen in zoverre aansluit bij de Visie Zuidas
51. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het realiseren van ongebouwde fietsenstallingen niet in strijd is met de Visie Zuidas
52. Het betoog van WTC Amsterdam faalt. C.
53. Nut en noodzaak
54. [ appellant sub 9], VBP en [appellant sub 8] betwisten het nut en de noodzaak van het project Zuidasdok. Zij hebben in dat verband beroepsgronden aangevoerd over de aan de bestreden besluiten ten grondslag gelegde verkeersgegevens, de gehanteerde prognoses, de haalbaarheid van de hiervoor onder 1 genoemde doelstellingen van het project en de maatschappelijke kosten- en batenanalyse (hierna: MKBA). Deze beroepsgronden zullen hierna achtereenvolgens worden behandeld. C.2.
55. Verkeersgegevens
56. VBP stelt dat de stukken tegenstrijdige informatie bevatten. Zij wijzen in dat kader op p. 91 van het rapport "Integrale Rapportage Wegverkeer Zuidasdok" van maart 2015 (hierna: IRW-rapport 2015) waar de A9 de primaire alternatieve route voor de A10-Zuid wordt genoemd, terwijl in de Nota van beantwoording staat dat "De betreffende wegen maar zeer beperkt worden gebruikt als alternatief voor elkaar". De Nota van beantwoording is in zoverre misleidend, aldus VBP. 12.
57. Verweerders stellen dat er geen sprake is van tegenstrijdige informatie, maar van aanvullende informatie. De passage in de Nota van beantwoording waar VBP op wijst, is gebaseerd op aanvullend onderzoek dat is gedaan door Rijkswaterstaat, projectorganisaties A9 Amstelveen (SAA) en Zuidasdok gezamenlijk. Dat onderzoek is weergegeven in de Memo "Impact uitvoering A9 Amstelveen (SAA) en Zuidasdok" (hierna: Memo impact uitvoering A9), van 27 augustus
58. 12.
59. In maart 2015 is onderzoek gedaan naar de effecten van het gelijktijdig uitvoeren van het project Zuidasdok en het project A9 Amstelveen. De resultaten daarvan zijn weergegeven in paragraaf 7.3.1 van het IRW-rapport
60. De bevindingen destijds waren dat gelijktijdige uitvoering van de projecten A1O Zuidas en A9 Amstelveen een duidelijk versterkend effect heeft op de verstoring van de reguliere verkeersafwikkeling. Naar aanleiding van deze bevindingen is nader onderzoek verricht dat is weergegeven in de Memo impact uitvoering A
61. In de Memo impact uitvoering A9 staat dat in de planning de overlap van 3 jaar in de bouwperiode tussen de projecten A9 Amstelveen en Zuidasdok maatgevend is. Ondanks dat de A9 Amstelveen en A10-Zuid parallelle routes zijn, is de onderlinge uitwisseling van verkeersstromen beperkt door de andere samenstelling van het verkeer. Op de A10-Zuid tussen knooppunten Amstel en de Nieuwe Meer zit relatief veel verkeer met een regionale of lokale bestemming dat gebruik maakt van de ring Amsterdam. Op de A9 bij Amstelveen is het aandeel bovenregionaal verkeer juist groter, aldus de Memo impact uitvoering A
62. 12.
63. Gelet op bovengenoemde passages is nader onderzoek uitgevoerd aan de hand van de bevindingen in het IRW-rapport 2015 en zijn in de Nota van beantwoording de bevindingen gebaseerd op nader onderzoek weergegeven. In zoverre is geen sprake van tegenstrijdige informatie, maar aanvullende informatie. De enkele omstandigheid dat verweerders nader onderzoek hebben laten uitvoeren dat tot nadere inzichten en mogelijk andere conclusies leidt, rechtvaardigt niet de conclusie dat deze aanvullende informatie als misleidend aangemerkt dient te worden. Het betoog faalt. C.2.1.
64. Gehanteerde prognoses
65. Een analyse met betrekking tot de verkeerskundige effecten als gevolg van de aanpassing van de A10 Zuid op het verkeersnetwerk is opgenomen in het hiervoor genoemde IRW-rapport
66. Het rapport dient als verkeerskundige onderbouwing van de ontwerpbesluiten en het milieueffectrapport (hierna: MER). Uit het IRW-rapport 2015 volgt dat voor de berekeningen van de verkeersprognoses gebruik is gemaakt van een combinatie van twee statische verkeersmodellen. Het Nederlands Regionaal Model (hierna: NRM), versie West 2013 is gebruikt voor het maken van de verkeersprognoses voor het hoofdwegennet. Het verkeersmodel GenMod 2010a is gebruikt voor het stedelijk wegennet. GenMod is het verkeersmodel van de gemeente Amsterdam. Beide modellen zijn gebaseerd op het scenario Global Economy (hierna: GE-scenario) uit de scenariostudie "Welvaart en Leefomgeving" van het Centraal Planbureau, het Milieu- en Natuurplanbureau en het Ruimtelijk Planbureau. Naast het GE-scenario worden in deze scenariostudie de scenario’s Strong Europe, Transatlantic Market en Regional Communities onderscheiden. Het GE-scenario gaat uit van een behoorlijke economische groei en bevolkingsgroei, terwijl het Regional Communities scenario juist uitgaat van een lage economische groei en bevolkingsgroei. In het rapport "Integrale Rapportage Wegverkeer Zuidasdok" van maart 2016 (hierna: IRW-rapport 2016) zijn de verkeersprognoses geactualiseerd ten behoeve van de vaststelling van de bestreden besluiten. Daarbij is gebruik gemaakt van de verkeersmodellen NRM Basisprognose 2015 (hierna: NRM BP 2015) voor het hoofdwegennet en Verkeersmodel Amsterdam (hierna: VMA) voor het stedelijk wegennet met geactualiseerde uitgangspunten. Het NRM BP 2015 gaat uit van het GE-scenario. Het VMA gaat uit van het Amsterdams Realistisch scenario (hierna: AR-scenario). Dit scenario ligt tussen het scenario Regional Communities (hierna: RC-scenario) en het GE-scenario in. Volgens de toelichting bij het tracébesluit over het VMA is voor de jaren 2025 en 2030 naast het AR-scenario ook een GE-scenario en een RC-scenario opgesteld.
67. [ appellant sub 9], VBP en [appellant sub 8] betogen dat bij de besluitvorming over het project ten onrechte geen rekening is gehouden met de thans verwachte lagere verkeersgroei. [appellant sub 9] voert in dit verband aan dat het in de verkeersberekeningen gehanteerde GE-scenario geen reëel beeld geeft van de verkeersontwikkeling, omdat dit scenario uitgaat van maximale groei van de bevolking, economie en mobiliteit. In het GE-scenario is volgens [appellant sub 9] onvoldoende rekening gehouden met het gevolg van de vergrijzing op de verkeersintensiteit met name in het spitsuur, de toename van thuiswerken, de invloed van deelauto’s op de verkeersdrukte, de verzadiging van het autobezit, technologische ontwikkelingen op het gebied van automatische voertuiggeleiding en voertuigbesturing, stagnatie van de bevolkingsgroei, herwaardering van het openbaar vervoer, terugkeer van suburbane jongeren naar de stad en stijging van de brandstofprijzen. Dat de verkeersprognoses en scenario’s waarop investeringen in het hoofdwegennet worden gebaseerd achterhaald zijn en leiden tot onevenredige investeringen wordt volgens [appellant sub 9] bevestigd in het rapport "Uitbreiding snelwegen: nodig of overbodig?" van CE Delft, van november 2013 (hierna: CE-rapport). Uit het CE-rapport volgt volgens [appellant sub 9] de aanbeveling om voor alle MIRT-projecten, waarvan de uitvoering nog niet is gestart, deze door te rekenen met het RC-scenario en de resultaten daarvan mee te wegen in de besluitvorming. Daarvan is hier niet gebleken, aldus [appellant sub 9]. Ter zitting heeft [appellant sub 9] aangevoerd dat inmiddels twee nieuwe toekomstscenario’s, een hoog en laag scenario, zijn ontwikkeld en dat de eerder genoemde scenario’s, zoals het GE-scenario en het RC-scenario, zijn komen te vervallen. Volgens [appellant sub 9] hadden deze nieuwste scenario’s ten grondslag moeten worden gelegd aan de besluitvorming dan wel moeten worden toegepast in de door Arcadis opgestelde actualisatie van 15 juli 2016, die bij het verweerschrift is gevoegd. Tevens had de minister toepassing moeten geven aan de Hoofdwegennet indicator van juni 2016 (hierna: HW-indicator) als vervanger van de NoMo-indicator, aldus [appellant sub 9]. Volgens hem waren de wijziging van de scenario’s en de komst van de HW-indicator ten tijde van de besluitvorming voorzienbaar, zodat daarmee rekening had moeten worden gehouden in de besluitvorming. VBP voert in dit verband aan dat de besluitvorming is gebaseerd op achterhaalde groeicijfers van Almere. [appellant sub 8] verwijst in dit verband naar een krantenbericht van Duco Stadig, voormalig wethouder van Amsterdam, waaruit volgt dat de verbreding van de A10 naar zes rijstroken niet nodig is en alleen een verkeer aanzuigende werking heeft. Er is volgens [appellant sub 8] in de besluitvorming onvoldoende rekening gehouden met de afname van het autoverkeer door het promoten van het openbaar vervoer, de effecten nieuwe rijtechnieken en de ontwikkeling van slimme mobiliteit. 14.
68. Verweerders hebben zich bij de vaststelling van het tracébesluit onder meer gebaseerd op de hiervoor genoemde IRW-rapporten. Beide IRW-rapporten waren ten tijde van het nemen van het tracébesluit op 18 maart 2016 en het besluit tot vaststelling van het plan op 20 april 2016 niet ouder dan twee jaar, zodat wordt voldaan aan artikel 12, eerste lid, van de Tracéwet en artikel 3.1.1a van het Bro. In het betoog van [appellant sub 9] dat nieuwe groeiscenario’s zijn ontwikkeld en dat de NoMo-indicator is vervangen door de HW-indicator ziet de Afdeling dan ook geen grond dat de minister niet van de genoemde IRW-rapporten mocht uitgaan. Het betoog faalt in zoverre. 14.
69. In het IRW-rapport 2016 is voor de verkeersberekening gebruik gemaakt van het NRM BP
70. In het NRM wordt volgens verweerders. rekening gehouden met factoren als vergrijzing, bevolkingsgroei, thuiswerken en gebruik van openbaar vervoer. Deze gegevens worden ieder jaar geactualiseerd. Volgens verweerders zijn de bevolkingsgroeicijfers van Almere daarin meegenomen en is de mobiliteitsgroei op en rond de Zuidas niet direct gerelateerd aan een achterblijvende groei van de gemeente Almere. Over de technologische veranderingen, zoals zelfrijdende auto’s stellen verweerders dat de mogelijke substantiële gevolgen daarvan voor de mobiliteit en de bereikbaarheid nog onduidelijk en onvoldoende concreet zijn om deze bij de besluitvorming te betrekken. Gelet op de door de minister gegeven toelichting ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 9], VBP en [appellant sub 8] hebben aangevoerd geen grond dat in dit geval getwijfeld moet worden aan de validiteit van het gehanteerde verkeersmodel NRM. Dat niet met alle door appellanten vermelde factoren rekening is gehouden maakt dit niet anders. De Afdeling tekent hierbij aan dat niet is betwist dat de gevolgen van technologische veranderingen, zoals zelfrijdende auto’s, nog onvoldoende duidelijk en concreet zijn. 14.
71. Voor zover [appellant sub 9] betoogt dat desondanks niet van de berekende verkeersprognoses mocht worden uitgaan, omdat deze op het GE-scenario zijn gebaseerd, overweegt de Afdeling het volgende. Het gehanteerde NRM gaat uit van het GE-scenario. Het grootste verschil tussen het GE-scenario en het RC-scenario, die beide een afnemende groei laten zien ten opzichte van de trendlijn (1970-2002), zit volgens verweerders in de bevolkingsgroei en de werkgelegenheid. Volgens verweerders is bewust gekozen voor het GE-scenario om te voorkomen dat bij een verkeersprognose de milieueffecten worden onderschat. De wens van verweerders om bij aanleg van infrastructuur als hier aan de orde het risico te vermijden dat de daarmee gepaard gaande investeringen als gevolg van te krappe verkeersprognoses onvoldoende toekomst vast blijken te zijn, acht de Afdeling niet onredelijk. Tegen deze achtergrond is de Afdeling van oordeel dat verweerders bij de bepaling van de verkeersprognoses in redelijkheid hebben kunnen uitgaan van het GE-scenario. De verwijzing naar het CE-rapport treft in dit verband geen doel. Dit rapport is opgesteld naar aanleiding van twijfel over de geldigheid van de economische scenario’s die ten grondslag liggen aan de verkeersberekeningen voor MKBA’s. Dit ziet niet op verkeersberekeningen die ten grondslag liggen aan een plan of tracébesluit. Voorts hebben verweerders naar aanleiding van de beroepsgronden bij hun verweerschrift een door Arcadis opgestelde memo "Verschilanalyse NRM 2015 GE-scenario met NRM 2015 RC-scenario" van 15 juli 2016 gevoegd waarin de verschillende NRM-modeluitkomsten van het GE- en het RC-scenario zijn weergegeven. Daaruit volgt volgens verweerders dat bij toepassing van het RC-scenario het aantal en de ernst van de knelpunten afneemt, maar dat de A10 druk bereden blijft waardoor nut en noodzaak ook dan niet ter discussie staan. In het memo zijn dezelfde indicatoren gehanteerd als in de IRW-rapporten. Het betreft dus in zoverre, anders dan [appellant sub 9] stelt, geen actualisatie van de gehanteerde gegevens. Verweerders behoefden daarbij dan ook geen rekening te houden met de nieuwe toekomstscenario’s en de HW-indicator, zoals [appellant sub 9] ter zitting heeft betoogd. 14.
72. Gelet op het voorgaande geeft hetgeen appellanten hebben aangevoerd over de bij de verkeersberekeningen gehanteerde uitgangspunten, modellen en scenario’s geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de onderzoeken en verkeersberekeningen zodanige gebreken of leemten vertonen dat verweerders zich hierop niet hebben mogen baseren. De betogen falen. C.2.
73. Doelstellingen van het project Zuidasdok
74. Zoals hiervoor onder 1 is overwogen zijn er voor het project Zuidasdok vier doelstellingen geformuleerd, te weten: - verdere realisatie van een internationale toplocatie als integraal onderdeel van de regio en de stad Amsterdam; - voorzien in een optimaal functionerend hoogwaardig verkeer- en vervoernetwerk; - een kwalitatief hoogwaardig OV-knooppunt van internationale allure; - duurzame inpassing van de infrastructuur teneinde de barrièrewerking te verminderen en de kwaliteit van de leefomgeving te verbeteren.
75. Met betrekking tot de haalbaarheid van de doelstelling over het functioneren van het verkeer- en vervoernetwerk voeren VBP en [appellant sub 8] aan dat de capaciteitsuitbreiding van de A10 meer verkeer aantrekt en tevens nieuwe knelpunten in de doorstroming van het verkeer veroorzaakt. Onder verwijzing naar het artikel van Duco Stadig betoogt [appellant sub 8] dat het verkeer zonder verbreding van de A10 via de A5 en de bestaande snelwegen zou rijden. Wanneer de verbreding van de A10 niet nodig is vervalt volgens [appellant sub 8] ook de noodzaak om de A10 gedeeltelijk ondergronds te brengen. Ook VBP voert aan dat verbreding van de A10 niet nodig is, omdat het verkeer "buitenom" kan rijden. Dit volgt volgens haar uit hoofdstuk 6 van het IRW-rapport 2015 waarin staat dat het verkeer op de A10 met 50.000 personenauto’s per etmaal toeneemt en op de A9 juist met 20.000 afneemt ten opzichte van de autonome situatie. 16.
76. Verweerders stellen dat gedurende de verkenningsfase de Structuurvisie Zuidasdok en het PlanMER zijn opgesteld, waarbij het nut en de noodzaak van het project Zuidasdok zijn onderzocht. Door verdergaande groei van het autoverkeer komt rond 2020 een goede doorstroming van het verkeer onder druk te staan. Zonder capaciteitsuitbreiding is in de toekomst sprake van een verkeersinfarct op de A10 Zuid en wordt Amsterdam vanuit het zuiden onbereikbaar, aldus verweerders. Ter zitting hebben verweerders toegelicht dat de A10 Zuid naast de A9 een belangrijke oost-west en noord-zuid verbinding is. Door realisering van het project zullen verschuivingen optreden in de toename van het verkeer op de A10 en het verkeer op de andere wegen, zoals de A5 en de A
77. De ringstructuur die wordt gevormd door de A5 en de A9 is volgens verweerders echter geen volwaardig alternatief voor de A10 Zuid, omdat dit maar voor een deel van het verkeer een alternatieve route is. De ontwikkeling van het Zuidasgebied genereert veel nieuw bestemmingsverkeer. Het is volgens verweerders niet wenselijk dat dit verkeer via de A10 en Amstelveen naar zijn bestemming rijdt. Het doorgaande verkeer dat afkomstig is van de A10 Oost en naar de A10 West of de A4 wil rijden zal volgens verweerders eerder de A10 Zuid blijven volgen. Uit de i/c verhoudingen in de IRW-rapporten is volgens verweerders op te maken dat knelpunten op de A9 ontstaan, maar dat deze worden verzacht door realisering van het project Zuidasdok. De verwachte groei van het autoverkeer maakt het voor een goede bereikbaarheid van de Randstad dan ook noodzakelijk dat zowel de A9 als de A10 aangepast worden, aldus verweerders. De Afdeling ziet in hetgeen VBP en [appellant sub 8] hebben aangevoerd geen aanknopingspunten om in zoverre te twijfelen aan de toelichting van verweerders over het belang van de capaciteitsuitbreiding van de A10 Zuid naast de A5 en de A
79. Ten aanzien van de doelstelling ‘voorzien in een optimaal functionerend hoogwaardig verkeer- en vervoernetwerk’ betoogt VBP verder dat uit de IRW-rapporten volgt dat het aantal voertuigkilometers slechts marginaal toeneemt met 1,5 procent. In haar nader stuk betwist zij de robuustheid van de gekozen oplossing. Daartoe voert zij aan dat aan weerszijden van de A10 slechts één rijstrook per rijbaan wordt toegevoegd en door de komst van de tunnels op korte afstand van elkaar veel weefvakken zullen worden gerealiseerd. In de tunnels komen geen vluchtstroken. Het splitsen van het doorgaand verkeer en een aparte rijbaan voor het lokale verkeer zal volgens VBP niet werken vanwege de vele weefbewegingen die gemaakt moeten worden over korte lengtes met name in het knooppunt De Nieuwe Meer. De verkeersdynamiek neemt daardoor af. Zij verwijst in dit verband naar de situatie in Rotterdam en op de A4 ter hoogte van Leiden waar ook een onderscheid is gemaakt in een hoofdrijbaan en parallelrijbaan, maar waar veel files staan en ongelukken gebeuren. 17.
80. In het IRW-rapport 2016 staat dat de verkeersprestatie licht toeneemt in de projectsituatie ten opzichte van de autonome situatie. Dit komt omdat het studiegebied groter is dan het plangebied, aldus het IRW-rapport
81. In aanvulling daarop stellen verweerders dat een verkeersprestatie van 1,5 procent klein lijkt, maar dat dit wordt bereikt in een groot gebied waardoor toch sprake is van een grote verkeersprestatie. Daarbij hebben zij toegelicht dat de verkeersprestatie wordt berekend door de intensiteit op een wegvak te vermenigvuldigen met de lengte van het wegvak uitgedrukt in voertuigkilometers. De verkeersprestatie is volgens verweerders sterk gerelateerd aan de intensiteit. Wanneer naar de stijging van de intensiteiten in tabel 5.1 van het IRW-rapport 2016 wordt gekeken, kan volgens verweerders worden geconcludeerd dat de intensiteiten op wegvakken in het plangebied veel sterker toenemen. Dit zal doorwerken in een sterkere stijging van de plaatselijke verkeersprestatie dan de genoemde 1,5 procent. VBP heeft geen concrete bezwaren naar voren gebracht tegen deze toelichting. 17.
82. Verder hebben verweerders toegelicht dat door de scheiding van de hoofd- en parallelrijbanen capaciteit wordt toegevoegd en de doorstroming zal verbeteren ten opzichte van de autonome situatie. Daartoe verwijzen zij naar de resultaten in tabel 5.6 van het IRW-rapport 2016 waarin is te zien dat op een aantal trajecten een verbetering van de reistijdfactor optreedt die lager is dan de streefwaarde van 2.
83. Op een aantal trajecten, zoals ter hoogte van het knooppunt De Nieuwe Meer zullen ook na realisatie van het project nog knelpunten aanwezig zijn. Volgens verweerders zullen door het project het aantal weefbewegingen afnemen en voornamelijk plaatsvinden op de parallelrijbanen waar minder verkeer rijdt dan op de hoofdrijbaan. Over het betoog in het nader stuk van VBP dat de A10 maar met één rijstrook per rijbaan wordt verbreed ten opzichte van de huidige situatie hebben verweerders ter zitting naar voren gebracht dat VBP daarbij ook uitgaat van spitsstroken en weefvakken, maar dat de capaciteit van deze rijbanen niet vergelijkbaar zijn met een volwaardige rijstrook. De capaciteit van de A10 wordt volgens verweerders uitgebreid naar vier hoofdrijbanen, twee parallelrijbanen en aparte toe- en afritten naar het stedelijk wegennet waardoor de doorstroming van het verkeer verbetert. In hetgeen VBP heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de door verweerders gegeven toelichting te twijfelen. 17.
84. De vergelijking van VBP tussen de A10 enerzijds en de A4 en de situatie in Rotterdam anderzijds gaat volgens verweerders niet op. Verweerders stellen dat de intensiteiten en de nabijheid van afslagen de situatie op de A10 uniek maken. Volgens verweerders zijn er problemen bij Leiden en Rotterdam, omdat daar de hoofdrijbaan wordt versmald. Dat gebeurt niet bij de A10 zoals voorzien in het tracébesluit. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders zich ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat de door VBP genoemde situaties niet overeenkomen met de situatie op de A
85. 17.
86. Voorts voert VBP aan dat uit het door Planbureau voor de Leefomgeving en het Centraal Planbureau opgestelde rapport "Kansrijk Mobiliteitsbeleid" volgt dat prijsmaatregelen een betere manier zijn om files te verminderen en dat het effectiever en goedkoper is om het voor- en natransport bij treinstations te verbeteren dan het aanleggen van meer wegen en sporen. De Afdeling stelt vast dat dit rapport een literatuurstudie betreft naar de effecten van verschillende beleidsinstrumenten op het mobiliteitsbeleid. In het rapport staat dat geen uitspraken worden gedaan over een specifiek stuk snelweg. Ten aanzien van onderhavig project kunnen, anders dan VBP stelt, daaraan dan ook voor dit geding geen beslissende conclusies worden verbonden. De betogen falen.
87. Met betrekking tot de haalbaarheid van de doelstelling over de ontwikkeling van een hoogwaardig OV-knooppunt voeren VBP en [appellant sub 8] aan dat wanneer de A10 niet behoeft te worden verbreed het ondergronds brengen van de A10 niet nodig is om deze doelstelling te bereiken. De Afdeling overweegt dat reeds in het voorgaande is overwogen dat capaciteitsuitbreiding van de A10 noodzakelijk is, zodat reeds hierom deze betogen falen.
88. Ten aanzien van de doelstelling om te voorzien in een hoogwaardig OV-knooppunt betwist VBP de noodzaak van de uitbreiding van het station Amsterdam Zuid. Op basis van eigen ervaringen stelt zij dat geen sprake is van een onoverkomelijke drukte op het station. In de toelichtingen bij de bestreden besluiten is toegelicht dat het aantal reizigers tot 2030 zal toenemen mede vanwege de opening van de Hanzelijn in 2012 en de verbeterde dienstverlening op het spoortraject Schiphol-Amsterdam-Almere-Lelystad. Daarnaast is de ambitie om het station Amsterdam Zuid op te nemen in het hogesnelheidsnetwerk. De enkele stelling van VBP dat op dit moment geen sprake is van een onoverkomelijke drukte op het station Amsterdam Zuid, is onvoldoende voor het oordeel dat verweerders gelet op de prognose van het verkeer niet in redelijkheid de uitbreiding van het station Amsterdam Zuid noodzakelijk hebben kunnen achten. Het betoog faalt.
89. Met betrekking tot de haalbaarheid van de doelstellingen om een internationale toplocatie te realiseren en de leefbaarheid te verbeteren heeft VBP haar twijfels geuit bij de loyaliteit van bedrijven gevestigd op de Zuidas. Volgens haar zullen bedrijven wegtrekken vanwege de langdurige hinder die gepaard gaat met de realisering van het project. Daarnaast betwijfelt VBP of de mogelijkheden voor woningbouw zullen toenemen als gevolg van het project. Volgens haar zal het gebied worden volgebouwd met kantoorpanden. De Afdeling acht de naar voren gebrachte twijfels op zich beschouwd onvoldoende om te twijfelen aan de juistheid van de uitgangspunten waarop verweerders de haalbaarheid van hun doelstellingen hebben gebaseerd. De Afdeling ziet in zoverre dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerders niet in redelijkheid de realisering van het project Zuidasdok noodzakelijk hebben kunnen achten. Het betoog faalt. 20.
90. Gelet op de verschillende doelstellingen in samenhang bezien en hetgeen appellanten daartegen hebben ingebracht, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten dat verweerders het nut en de noodzaak van het project niet in redelijkheid aanwezig hebben kunnen achten. De betogen falen. C.2.
91. MKBA
92. VBP voert aan dat het project Zuidasdok en de daarmee gepaard gaande werkzaamheden gigantische maatschappelijke lasten met zich zullen brengen. Volgens VBP had daarom een onafhankelijke kosten- en batenanalyse van de maatschappelijke voor- en nadelen uitgevoerd moeten worden. Uit een financieel-economische kosten/batenanalyse van het Centraal Plan Bureau kwam een slechter resultaat dan uit de analyse van de planmakers van het project Zuidasdok, aldus VBP. Ter zitting heeft zij aangevoerd dat beide MKBA’s tot een negatief resultaat komen. Volgens haar had op basis daarvan het project geen doorgang moeten vinden. Zij heeft daarbij ter zitting gewezen op een ander project dat niet doorging vanwege een negatieve uitkomst van de MKBA. 21.
93. In het kader van de MIRT-verkenning is in 2012 een MKBA opgesteld voor het project Zuidasdok. In 2012 is tevens een second opinion opgesteld door het Centraal Plan Bureau. Beide MKBA’s komen tot een negatief resultaat wat betreft het deels onder de grond brengen van de A
94. Dit is volgens verweerders betrokken in de besluitvorming. In dit verband verwijzen zij naar de uitleg van de minister van 23 april 2012 aan de tweede kamer over het verschil tussen beide MKBA’s naar aanleiding van vragen en opmerkingen van tweede kamerfracties. Volgens verweerders is een positief MKBA geen doel op zich en maakt de negatieve uitkomst in dit geval niet dat het nut en de noodzaak aan het project zijn komen te ontvallen. VBP heeft de resultaten van de MKBA’s niet inhoudelijk bestreden. In de omstandigheden dat VBP een andere conclusie aan de resultaten verbindt dan verweerders en dat bij een ander project een negatieve uitkomst van de MKBA ertoe heeft geleid dat het project geen doorgang vond, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de uitkomsten van de MKBA’s in dit geval hadden moeten leiden tot een nader onderzoek, dan wel tot een andere afweging ten aanzien van het nut en de noodzaak van het project Zuidasdok. Een positief MKBA is immers geen vereiste voor de doorgang van het project. Het betoog faalt. C.
95. Wegontwerp
96. Uit de toelichtingen bij de bestreden besluiten volgt dat in de verkenningsfase diverse alternatieven zijn bedacht en deels onderzocht. In de notitie Reikwijdte en Detailniveau voor het PlanMER is een trechtering beschreven naar drie kansrijke alternatieven, te weten: Dok onder grond, Gestapelde sporen en Sporen bovengronds. Na deze alternatieven onderzocht te hebben, is geconcludeerd dat deze niet leiden tot een betaalbare oplossing. Daarom is een middellange termijn alternatief uitgewerkt dat een kortere doorlooptijd kent, financieel beter haalbaar is en dat doorgroei naar de drie alternatieven niet onmogelijk maakt. De uiteindelijk gekozen voorkeursbeslissing is gebaseerd op dit alternatief en vastgelegd in de Structuurvisie Zuidasdok van 9 juli
97. Daarna is bezien of het gekozen voorkeursalternatief kan worden geoptimaliseerd. De gemaakte afwegingen daarbij zijn toegelicht in het rapport "Zuidasdok Trechteringsdocument: Verantwoording over de selectie van Basisalternatief en varianten in MER Zuidasdok" van maart 2015 (hierna: Trechteringsdocument). Dit rapport is als bijlage 1 bij het MER gevoegd.
98. VBP, [appellant sub 8], [appellant sub 9], VvE Zuidcirkel Pilotenstraat en Axa zijn het niet eens met de gekozen oplossing en de daarbij gemaakte afwegingen. Een aantal van hen heeft andere oplossingen voor het wegontwerp aangedragen. Hun bezwaren worden hierna behandeld. C.3.
99. VBP
100. VBP betoogt dat alternatieven niet dan wel onvoldoende zijn onderzocht. Zoals hiervoor is overwogen, hebben verweerders verschillende alternatieven onderzocht. In dit niet nader onderbouwde betoog van VBP ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat dit onderzoek onvoldoende is geweest. Het betoog faalt. C.3.
101. [appellant sub 8]
102. [ appellant sub 8] betoogt dat het bus- en tramverkeer gebundeld aan de noordzijde van het station Amsterdam Zuid zou moeten worden gerealiseerd, zodat een lange overstap tussen tram en bus via de zogenoemde Brittenpassage niet nodig is. Volgens [appellant sub 8] is daarvoor voldoende ruimte aan de Strawinskylaan. Verder zou de geplande startplaats voor de Amstelveenlijn geïntegreerd kunnen worden in het station Amsterdam Zuid, maar dan ondergronds. Het voordeel daarvan is volgens [appellant sub 8] dat er al een bestaande tunnel is en dat er dan goede overstapmogelijkheden zijn van treinen en metro’s van het station Amsterdam Zuid naar de Amstelveenlijn. Wanneer de verbreding van de A10 niet doorgaat is uitbreiding van het station in de diepte zeer wel mogelijk, aldus [appellant sub 8]. 25.
103. Verweerders stellen dat bij de keuze om het busstation aan de noordzijde en de tramhaltes aan de zuidzijde van het station Amsterdam Zuid te situeren in aanmerking is genomen dat de overstap tussen tram en bus de kleinste stroom van reizigers betreft binnen de openbaarvervoerterminal. De herkomst- en bestemmingsmatrices in de "Integrale rapportage openbaar vervoer en langzaam verkeer Zuidasdok" maken duidelijk dat deze overstapstroom in 2020 ongeveer 1 procent van het totale aantal reizigers betreft en in 2030 minder dan 0,5 procent van het aantal reizigers. Deze afname tussen 2020 en 2030 is een gevolg van de omzetting van buslijn 15 naar een tramlijn waardoor het aantal overstappers tussen bus en tram afneemt en tussen tram en tram toeneemt. Verder stellen verweerders dat het project Zuidasdok uitgaat van de ombouw van de Amstelveenlijn tot een hoogwaardige tramverbinding, zoals vastgesteld op 12 maart 2013 door de Regioraad van de Stadsregio Amsterdam, na instemming van de colleges van de gemeenten Amsterdam en Amstelveen en het bestuur van stadsdeel Zuid. Uitgaande van het nut en de noodzaak van het project en de verbreding en ondertunneling van de A10 Zuid ligt het niet voor de hand om ook het tracé en de metrohalte van lijn 51 ter plaatse ondergronds te realiseren. Om deze redenen voorzien volgens verweerders het tracébesluit en het bestemmingsplan niet in een ondergrondse integratie van metrolijn
104. 25.
105. In hoofdstuk 4 van het Trechteringsdocument is bezien wat de toegevoegde waarde is van de realisering van de zogenoemde Brittenpassage en de verplaatsing van het busstation naar de noordzijde en de situering van de tramhaltes aan de zuidzijde van het station Amsterdam Zuid. Voordelen van de Brittenpassage zijn onder meer dat de loopstromen beter worden verdeeld, een compactere overstap in de openbaarvervoerterminal wordt gecreëerd waardoor de loopafstanden tussen trein-trein, metro-trein en metro-metro aanzienlijk korter wordt, aanvullende overstap op tramverbinding Amstelveen, verbetering van de kwaliteit en sociale veiligheid van de openbaarvervoerterminal, onder meer door komst van winkels en er is veel draagvlak voor de passage, aldus het Trechteringsdocument. 25.
106. In hetgeen [appellant sub 8] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor vernietiging van de bestreden besluiten op dit punt. Dat [appellant sub 8] graag een andere oplossing ziet maakt nog niet dat verweerders niet in redelijkheid voor de gekozen oplossing hebben kunnen kiezen. Wat betreft zijn betoog over de noodzaak van de verbreding van de A10 wordt verwezen naar hetgeen hiervoor onder 16.1 is overwogen. Het betoog faalt. C.3.
107. [appellant sub 9]
108. [appellant sub 9] betoogt dat de minister onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de alternatieve mogelijkheden voor de verbreding van de A
109. Volgens [appellant sub 9] is het mogelijk om de A10 te verbreden aan de binnenzijde tussen de bestaande weg en het spoor en aan de zijde van zijn woonboot ter hoogte van de Rozenoordbruggen. Daarnaast kunnen volgens [appellant sub 9] extra rijstroken over het spoor heen gecreëerd worden zoals emeritus hoogleraar Hennes de Ridder uitlegt in een artikel in het Parool van 31 maart
110. Volgens [appellant sub 9] zou wanneer deze oplossingen niet mogelijk zijn de verbreding van het tracé op een zo groot mogelijke afstand van zijn perceel moeten worden gerealiseerd. 26.
111. De minister stelt dat in de verkenningsfase verschillende alternatieven zijn onderzocht om na ta gaan op welke wijze de uitbreiding van de A10 Zuid het beste kan worden gerealiseerd. Een uitgangspunt voor de noodzakelijke verbetering van de doorstroming van de A10 Zuid betrof een capaciteitsvergroting en een ontvlechting van het doorgaande verkeer op de ring A10 en het bestemmingsverkeer richting RAI (S109) en Kenniskwartier/VU (S108). Ter wille van de functionaliteit en kosteneffectiviteit is daarbij een tweede uitgangspunt gehanteerd om de bestaande A10 rijbaan te bestemmen voor het doorgaande verkeer. De bij te bouwen rijbaan is bedoeld voor het bestemmingsverkeer S108 en S
112. Om deze reden komt deze rijbaan logischerwijze aan de buitenzijde en tussen de woonboot van [appellant sub 9] en de huidige A10 Zuid te liggen, aldus de minister. Het over een beperkte lengte verleggen van die rijbaan ten zuiden van de huidige A10 Zuid tussen weg en spoor om daarmee ter plaatse van onder andere de Amstel meer ruimte aan de noordkant te creëren, is volgens de minister om verkeersveiligheidsredenen en uit kostenoverwegingen niet realistisch. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat het door [appellant sub 9] voorgestelde alternatief van verbreding aan de binnenzijde tussen de weg en spoor slechts over korte afstand mogelijk is vanwege dwangpunten zoals het station RAI en de aansluiting S109 Noord. Bovendien dient dan de Amstelbrug te worden gesloopt. Dit is niet mogelijk omdat de bestaande verkeersstroom moet kunnen worden afgewikkeld. Voorts is het volgens de minister niet verantwoord vanwege de kosten die met de bouw van een nieuwe vervangende brug gemoeid zouden zijn. De extra kosten voor het aanleggen van een nieuwe brug en slopen van de bestaande brug worden geschat op 35 miljoen euro. Ook vanuit verkeersveiligheidsoverwegingen is volgens de minister uitbreiding tussen weg en spoor niet realistisch, omdat in dat geval de bestemmingsrijbaan met een pergolaconstructie boven de A10 Zuid geleid moet worden, zeer kort gevolgd door het splitsingspunt afrit S109 noord die vervolgens naar beneden leidt. Ook is een dergelijk kunstwerk stroomopwaarts nodig om komende vanaf het knooppunt Amstel het bestemmingsverkeer aan de binnenkant te brengen. De bouw van een dergelijk pergola-kunstwerk leidt tot disproportionele extra kosten, aldus de minister. 26.
113. In hetgeen [appellant sub 9] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond gelegen om te twijfelen aan de juistheid van het standpunt van de minister over de financiële en uitvoeringsbezwaren van de door [appellant sub 9] gewenste verbreding van de A10 aan de binnenzijde. Voor zover [appellant sub 9] een wegontwerp met rijbanen boven de bestaande rijbanen en het spoor bedoelt, acht de Afdeling aannemelijk gemaakt dat een dergelijk alternatief dusdanig complex en duur is in vergelijking met het in het tracébesluit opgenomen wegontwerp, dat de minister in redelijkheid heeft kunnen afzien van een nader onderzoek naar een dergelijk wegontwerp. In hetgeen [appellant sub 9] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de minister niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het in het tracébesluit vastgestelde wegontwerp ter hoogte van de woonboot van [appellant sub 9]. Het betoog faalt. C.3.
114. VvE Zuidcirkel Pilotenstraat
115. VvE Zuidcirkel Pilotenstraat betoogt dat onvoldoende is onderbouwd dat het tracé en dan met name de voorziene fly-over niet op een grotere afstand van het gebouw De Zuidcirkel kan worden gerealiseerd. Volgens VvE Zuidcirkel Pilotenstraat zijn de door haar voorgestelde alternatieven met een fly-over op een afstand van 22 m dan wel 14 m ten onrechte vanwege budgettaire redenen afgewezen, terwijl haar eerder nog was verteld dat verkeerskundige redenen in de weg zouden staan aan het verplaatsen van de fly-over, aldus VvE Zuidcirkel Pilotenstraat. Er is bij de keuze voor het wegontwerp voor de verbindingsboog nabij haar pand onvoldoende rekening gehouden met haar belangen, aldus VvE Zuidcirkel Pilotenstraat. 27.
116. In paragraaf 3.3.1 van het Trechteringsdocument is bezien of de inpassing van de A10 ter hoogte van het gebouw De Zuidcirkel kan worden verbeterd door de fly-over naar de A4 meer naar het zuiden te verplaatsen. Dit is nader onderzocht in de variant A10-DNM-N waarbij is uitgegaan van een afstand tussen de fly-over en het gebouw De Zuidcirkel van 10 tot 12 m. Uit de dynamische verkeersberekeningen volgt volgens het Trechteringsdocument dat deze variant leidt tot een aanzienlijk slechtere verkeersprestatie van het korte weefvak tussen de S108-noord en het knooppunt De Nieuwe Meer. Onder meer omdat het merendeel van het verkeer dat vanaf de toerit richting Schiphol over de fly-over rijdt verplicht rijstrookwisselingen moet uitvoeren. De minister stelt dat op basis van de bevindingen in het Trechteringsdocument is gekozen voor het oorspronkelijke wegontwerp, omdat dit verkeersveiliger is en de verkeersafwikkeling beter is. Dit ontwerp is volgens de minister verder geoptimaliseerd en vastgelegd in het tracébesluit. Daarbij is ervan uitgegaan dat de afstand tussen de fly-over en het gebouw De Zuidcirkel ongeveer 6 m bedraagt in plaats van 3 m zoals in het oorspronkelijke ontwerp het geval was. Over het door VvE Zuidcirkel Pilotenstraat aangedragen alternatieve ontwerp met een fly-over op een afstand van 22 m van het gebouw De Zuidcirkel stelt de minister, onder verwijzing naar het bij het verweerschrift gevoegde memo "Onderbouwing zienswijze Koldeweij" van 19 juni 2015, dat dit is beschouwd op geometrische, verkeersveiligheid en kostenaspecten. Volgens de minister is geconstateerd dat dit alternatief leidt tot een reconstructie van De Nieuwe Meersluis, verbreding en gedeeltelijke verhoging van de noordelijke Schinkelbrug, een kortere weefvaklengte tussen toerit S108-Noord en het splitsingspunt in de parallelbaan en een grotere overspanningslengte van de ongelijkvloerse kruising in knooppunt De Nieuwe Meer, wat tot extra kosten leidt. Om zowel verkeerskundige als financiële redenen is niet voor dit ontwerp gekozen, aldus de minister. Ter zitting heeft de minister naar voren gebracht dat het probleem van de kortere weefvaklengte zich ook voordoet bij het alternatief met een fly-over op een afstand van 14 m van het gebouw De Zuidcirkel, zodat ook vanwege de verkeersveiligheid niet voor dit ontwerp is gekozen. Het verder zuidwaarts verschuiven van de gehele infrabundel is volgens de minister niet mogelijk vanwege de aanwezige trein- en metrosporen. 27.
117. De Afdeling stelt vast dat de keuze voor het ontwerp van de fly-over in het bijzonder aan de hand van aspecten als verkeersafwikkeling en verkeersveiligheid is onderzocht en onderbouwd. Anders dan VvE Zuidcirkel Pilotenstraat stelt zijn het niet alleen budgettaire redenen geweest die de doorslag hebben gegeven voor het gekozen wegontwerp. VvE Zuidcirkel Pilotenstraat heeft geen feiten of omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan moet worden getwijfeld aan de juistheid van de bevindingen van de minister over de nadelen aan de door VvE Zuidcirkel Pilotenstraat aangedragen ontwerpen voor de fly-over. De minister heeft in zoverre dan ook in redelijkheid voor het in het tracébesluit gekozen wegontwerp kunnen kiezen. De Afdeling tekent hierbij aan dat de vragen of gegeven het gekozen wegontwerp terecht ervan is uitgegaan dat de milieugevolgen ter plaatse van het gebouw De Zuidcirkel voldoen aan de terzake geldende wettelijke vereisten en of in redelijkheid kon worden uitgegaan van een aanvaardbaar werkklimaat, hierna worden besproken. C.3.
118. Axa
119. Axa is niet overtuigd van de noodzaak de oprit S108 te verplaatsen en pal naast haar gebouwen te realiseren. Bovendien staat artikel 15 van het tracébesluit toe dat deze nog 2 m in de richting van haar gebouwen verschoven kan worden. Dit leidt volgens Axa tot negatieve gevolgen voor het werk- en buitenklimaat. Axa stelt dat de minister de noodzaak van de toerit op deze locatie onvoldoende heeft gemotiveerd. Volgens Axa is het mogelijk om de bestaande afrit mede tot oprit aan te passen. 28.
120. De minister stelt dat op basis van een integrale afweging is gekozen voor situering van de noordelijke toerit aan de westkant, omdat deze het meest tegemoet komt aan een van de projectdoelstellingen, een betere doorstroming op de A10 Zuid en het stedelijk wegennet. Een toerit op de huidige locatie zou betekenen dat de aansluiting op de A10 Zuid oostelijker komt te liggen dan nu is voorzien en daarmee dusdanig dicht bij de uitgang van de tunnel dat dit een veiligheidsrisico zou vormen. Vanuit het oogpunt van veiligheid mogen binnen een bepaalde afstand van een tunnel geen ontwerpelementen liggen die een verzwaring van de rijtaak vereisen zoals toe- en afritten. Daarnaast zorgt het rijden door een tunnel voor een hogere rijtaakbelasting en zullen de ogen van de bestuurder zich aan de wijziging van de lichtgesteldheid moeten aanpassen bij het verlaten van de tunnel waardoor even een "verblindingseffect" ontstaat. De enige mogelijkheid in combinatie met de toerit aan de huidige zijde is een significante inkorting van de tunnel. Dit gaat echter ten koste van de leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit van het gebied en is daarmee niet in lijn met de projectdoelstellingen van Zuidasdok. Redelijke alternatieven hiervoor ontbreken dan ook volgens de minister. De minister stelt voorts dat bij de uitvoering van het tracébesluit onder bepaalde voorwaarden weliswaar gebruik kan worden gemaakt van de uitmeet- en flexibiliteitsbepaling zoals opgenomen in artikel 15 van het tracébesluit, maar dat de tracégrens ter hoogte van de gebouwen van Axa zo dichtbij de weginfrastructuur ligt, dat daar zeer beperkt ruimte voor is. Toepassing van artikel 15 van het tracébesluit is volgens de minister ter plaatse niet realistisch. 28.
121. In het Trechteringsdocument staat dat een directe verbinding S108 aan de oostzijde van de Amstelveenseweg is onderzocht, maar dat deze oplossing gevoelig is voor fileterugslag vanaf de A10-west. Er is gekozen voor een ontwerp met twee doorgaande rijstroken op de noordelijke parallelrijbaan ter hoogte van de S108 tussen de af- en toerit. De afrit S108 krijgt onderaan de kruising een extra vak rechtsaf om de doorstroming van de kruising te bevorderen en terugslag naar de tunnel te voorkomen. Tevens is verkeersveiligheid een aandachtspunt vanwege de krappe toeritboog S108 langs de begraafplaats, en daaropvolgende krappe weefvakken op de parallelbaan en op de verbindingsweg naar de A10-west, beide bij hoge verkeersintensiteiten. Vanwege verkeersveiligheid en robuustheid is daarom in het basisalternatief gekozen voor een toerit S108 westelijk van de Amstelveenseweg, aldus het Trechteringsdocument. 28.
122. Gelet op bovengenoemde passage is de mogelijkheid voor een toerit aan de oostelijke zijde in de ontwerpprocedure onderzocht. De minister heeft voor de noordelijke parallelbaan uiteindelijk gekozen voor een ontwerp met een toerit 108 aan de westelijke zijde van de Amstelveenseweg. De minister heeft bij die keuze de verkeersveiligheid, een snelle doorstroming en het belang van het behoud van de begraafplaats doorslaggevend geacht. In hetgeen Axa naar voren heeft gebracht, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister niet in redelijkheid tot deze keuze heeft kunnen komen. Voor zover Axa vreest voor toepassing van artikel 15 van het tracébesluit, ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de mededeling van de minister dat gelet op de zeer beperkte ruimte tussen de gebouwen van Axa en de weginfrastructuur, het verplaatsen van de toerit in de richting van de gebouwen van Axa niet realistisch is. Gelet hierop heeft de minister in redelijkheid tot deze ligging van de toerit 108 mogen besluiten. Het betoog faalt.
123. Axa stelt dat het onzorgvuldig is dat de positionering van de oprit S108-noord en de verschijningsvorm van de te treffen geluidmaatregelen, zoals de geluidschermen, nog niet concreet en visueel zijn gemaakt. Axa stelt dat teveel wordt overgelaten aan de aannemers. 29.
124. De minister wijst voor de positionering van de toerit naar de kaarten bij het tracébesluit. Het geluidscherm aan de buitenzijde van de toerit is 2 m hoog en betreft een geluidsabsorberend zijbermscherm. Het geluidscherm aan de buitenzijde van de parallelbaan ter hoogte van de Amstelveenseweg wordt transparant uitgevoerd en wordt 3 m hoog. Het geluidscherm in de tussenberm wordt tweezijdig geluidabsorberend uitgevoerd en wordt 4 m hoog, aldus de minister. 29.
125. Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Tracéwet dient gebruik te worden gemaakt van een of meer detailkaarten met een schaal van tenminste 1:2500 en van een of meer overzichtskaarten. Bij het tracébesluit is gebruik gemaakt van een overzichtskaart en detailkaarten. De bij het tracébesluit behorende detailkaarten hebben een schaal van 1:
126. Op detailkaart blad 02 staat de positie van de toerit aangegeven en staat aangegeven dat aan de buitenzijde van de toerit S108 een geluidscherm van 2 m hoog is voorzien en aan de buitenzijde van de parallelbaan een geluidscherm van 3 m hoog. Hiermee heeft de minister voldaan aan artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Tracéwet en is er geen aanleiding voor het oordeel dat de minister de positionering van de S108 en de in het tracébesluit voorziene geluidschermen onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt. Het betoog faalt. C.
127. Luchtkwaliteit
128. VvE Zuidcirkel Pilotenstraat, [appellant sub 9] en VBP hebben bezwaren naar voren gebracht over luchtkwaliteit
129. VvE Zuidcirkel Pilotenstraat stelt dat de minister zich ten onrechte op het standpunt stelt dat luchtkwaliteitseisen niet van toepassing zijn op plaatsen waar bepalingen betreffende gezondheid en veiligheid op de arbeidsplaats van toepassing zijn en waartoe leden van het publiek gewoonlijk geen toegang hebben. De minister gaat met deze stelling ten onrechte er aan voorbij dat zich in het bedrijfsverzamelgebouw diverse bedrijven bevinden die frequent worden bezocht door klanten, aldus VvE Zuidcirkel Pilotenstraat. 31.
130. Dit betoog berust op een onjuiste lezing van het standpunt van de minister. In de passage van het verweerschrift waar VvE Zuidcirkel Pilotenstraat op doelt, heeft de minister uitgelegd dat in een gebouw een andere beoordelingskader wordt gehanteerd dan buiten een gebouw. Buiten een gebouw geldt het beoordelingskader van de Wet milieubeheer en binnen een gebouw geldt de Arbeidsomstandighedenwet. De minister miskent met deze uitleg niet dat het bedrijfsverzamelgebouw bezocht wordt door klanten en dat, voor zover hier van belang, ter plaatse van het gebouw De Zuidcirkel gekeken moet worden naar het in de Wet milieubeheer weergegeven beoordelingskader. Tegen de toepassing van dit beoordelingskader ter plaatse van het gebouw De Zuidcirkel heeft VvE Zuidcirkel Pilotenstraat geen bezwaren naar voren gebracht.
131. VBP vreest zodanige verslechtering van de luchtkwaliteit bij de tunnelmonden dat dit tot overschrijding van de geldende grenswaarden zal leiden, terwijl op korte afstand woningen, scholen, sport- en recreatiegebieden en kinderopvanginstellingen liggen. De GGD Amsterdam adviseerde volgens VBP in 2011 al negatief over voortzetting van enkele van die scholen. VBP wenst daarom maatregelen zoals filters op de luchtventilatoren van de tunnels. 32.
132. Voor zover VBP aanvoert dat zich op korte afstand van de tunnelmonden scholen bevinden, doelt zij kennelijk op het Besluit gevoelige bestemmingen (luchtkwaliteitseisen). Uit dit besluit volgen beperkingen voor het mogelijk maken van ontwikkelingen als bijvoorbeeld, verpleeg- en bejaardenhuizen op minder dan 300 m vanaf de rand van een rijksweg. Dit besluit levert echter geen beperkingen op voor dit geval, omdat de bestreden besluiten voorzien in de aanleg en wijziging van wegen en niet in een ontwikkeling als waarop het besluit gevoelige bestemmingen ziet.
133. [appellant sub 9] en VBP vrezen verslechtering van de luchtkwaliteit als gevolg van de in het tracébesluit voorziene wegverbreding. [appellant sub 9] stelt dat bij de beoordeling van de luchtkwaliteit niet is onderzocht of ter hoogte van zijn woonboot wordt voldaan aan de geldende grenswaarden en dat daarbij onvoldoende rekening is gehouden met cumulatie van fijnstof, terwijl ter plaatse meerdere routes en een spoorweg bijeenkomen. [appellant sub 9] voert aan dat de wettelijke grenswaarden wetenschappelijk onder druk staan en dat de aard en de mate van vervuiling van het wegverkeer niet zal veranderen door het gebruik van zogenoemde schonere voertuigen. Elektrische auto’s zijn volgens hem zwaarder dan reguliere auto’s en door slijtage van remmen, banden en het wegdek, zal het gebruik hiervan tot een toename van PM2,5 leiden, aldus [appellant sub 9]. Dit is miskend in de berekeningen. VBP stelt dat de gehanteerde modelberekeningen in het NSL op onjuiste uitgangspunten zijn gebaseerd. VBP wijst op een aantal aspecten, zoals onder meer verkeerstoename, cumulatieve effecten en heersende windrichting, die volgens haar niet betrokken zijn in de modelberekeningen. VBP stelt in dat verband dat onlangs bekend werd dat modelgegevens van uitlaatgasemissies weinig relatie hebben met de werkelijkheid. VBP wijst daarbij op zogenoemde "Sjoemel-software" in auto’s en gemanipuleerde testgegevens die voor gunstiger cijfers zouden zorgen. Onder verwijzing naar het rapport van Milieudefensie, "Eindrapport, Wat Ademen Wij In", stelt VBP dat meten tot hogere uitkomsten leidt dan modelberekeningen. Volgens dit rapport van Milieudefensie zijn de resultaten van NO2 metingen in 2015 op een aantal plaatsen in Nederland zorgelijk, zo ook in de nabijheid van de A10 Zuid. 33.
134. Het project Zuidasdok is opgenomen in het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (hierna: NSL), een programma als bedoeld in artikel 5.12 van de Wet milieubeheer. 33.
135. Voor de monitoring van het NSL wordt gebruik gemaakt van emissiefactoren die waar mogelijk zijn gebaseerd op emissies zoals die in de praktijk zijn gemeten. Deze emissiefactoren worden jaarlijks door TNO in opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Milieu geactualiseerd met gebruikmaking van de meest recente inzichten, waaronder metingen. Hogere of lagere praktijkemissies dan de norm worden hierin verwerkt. Voor prognoses van de luchtkwaliteit wordt zowel van de bekende praktijkemissies als van de verwachte ontwikkeling van het wagenpark uitgegaan, aldus paragraaf 5.1 van het monitoringsrapport
136. Hieruit volgt dat bij de jaarlijkse monitoring met geactualiseerde data wordt gewerkt, het NSL mede is gebaseerd op feitelijke metingen van de ontwikkeling van de luchtkwaliteit en dat bijdragen van bronnen, zoals slijtage van remmen, banden aan het wegdek, verkeerstoename, cumulatieve effecten en heersende windrichting daarin zijn meegenomen. 33.
137. De minister en de raad hebben toepassing gegeven aan artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet milieubeheer. Uit het derde lid van die bepaling volgt dat in het geval, zoals hier, de effecten van het project zijn verdisconteerd in het NSL, in zoverre geen afzonderlijke beoordeling van de luchtkwaliteit hoeft plaats te vinden voor een in bijlage 2 van die wet opgenomen grenswaarde. Dit betekent dat de aangevoerde beroepsgronden voor zover zij strekken tot het betoog dat in het kader van het project Zuidasdok de beoordeling van de luchtkwaliteit aan de grenswaarde in bijlage 2 van de Wet milieubeheer niet juist heeft plaatsgevonden, reeds om die reden niet tot vernietiging van de bestreden besluiten kunnen leiden.
138. De Afdeling begrijpt de aangevoerde beroepsgronden echter tevens als te zijn gericht tegen de toepassing van het NSL als zodanig. Die beroepsgronden worden in zoverre gezien als strekkend tot het betoog dat het NSL als zodanig onrechtmatig is en hier niet had mogen worden toegepast. De Afdeling overweegt daarover het volgende. 34.
139. De besluiten tot vaststelling en wijziging van het NSL die op grond van artikel 5.12 van de Wet milieubeheer met betrekking tot onder meer het onderhavige tracé zijn vastgesteld, zijn besluiten van algemene strekking. Tegen deze besluiten van algemene strekking kan geen beroep worden ingesteld. Wel is zogenoemde exceptieve toetsing van deze besluiten mogelijk. Deze exceptieve toetsing houdt in dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien op grond van de aangevoerde beroepsgronden moet worden vastgesteld dat dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling. Een zodanig voorschrift kan voorts wegens strijd met een algemeen rechtsbeginsel buiten toepassing worden gelaten indien het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de feitelijke omstandigheden en de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voorschrift bekend waren of op grond van deugdelijk onderzoek behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot vaststelling van dat voorschrift heeft kunnen komen. De rechter heeft echter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag de verschillende belangen en de feiten en omstandigheden die bij het nemen van een besluit van algemene strekking betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. 34.
140. Uit de monitoring van het NSL blijkt dat de concentraties NO2, PM10 en PM2,5 in de huidige situatie lager zijn dan de wettelijke grenswaarden en dat in de plansituatie