ECLI:NL:RVS:2017:129

201600993/1/R

1. Datum uitspraak: 18 januari 2017 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen:
2. appellant sub 1], wonend te Lelystad,
3. de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels, gevestigd te Zeist,
4. [ appellant sub 3], wonend te Lelystad, en de raad van de gemeente Lelystad, verweerder. Procesverloop Bij besluit van 12 januari 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Lelystad - Uitbreiding luchthaven" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], de Vereniging en [appellant sub 3] beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben N.V. Luchthaven Lelystad en N.V. Luchthaven Schiphol en de minister van Infrastructuur en Milieu een nadere uiteenzetting gegeven. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. [appellant sub 1], de Vereniging, [appellant sub 3], de raad, de minister, Luchthaven Lelystad en Luchthaven Schiphol, hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht. De Vereniging, [appellant sub 1] en de raad hebben nadere stukken ingediend. Buiten bezwaar van partijen heeft de Vogelbescherming een stuk ter zitting ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 september 2016, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. G.J.I.M. Seleen en mr. M.N. van Amersfoort, beiden advocaat te Leiden, de Vereniging, vertegenwoordigd door mr. A Doesburg, ing. A.K. Kuiper en drs. N.J. Beemster, [appellant sub 3], bijgestaan door mr. A.P.J. Timmermans, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T. Tuenter en drs. J. Pet, beiden werkzaam bij de gemeente zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting Luchthaven Lelystad en Luchthaven Schiphol, beide vertegenwoordigd door mr. J.R. Van Angeren en mr. R. Wingens, beiden advocaat te Amsterdam, P. van Ham, D. Hoekstra, drs. R. Lensink en ir. W.B. Haverdings, en de minister, vertegenwoordigd door mr. E. Koornwinder, mr. A.M. Jansen en ir. F.A.M.M. Paes, als partij gehoord. Overwegingen Het luchthavenbesluit Lelystad
5. Bij besluit van 12 maart 2015 heeft de Kroon een luchthavenbesluit voor de luchthaven Lelystad vastgesteld. Dit besluit is in werking getreden op 1 april
6. In het luchthavenbesluit is onder meer de ruimtelijke indeling van de luchthaven vastgelegd, in het bijzonder de omvang en ligging van de start- en landingsbaan. Het luchthavenbesluit voorziet in een verlenging van de start- en landingsbaan van 1.250 m naar 2.700 m. De operationele lengte van de (verlengde) start- en landingsbaan bedraagt onderscheidenlijk 2.400 m en 2.100 m. Ook wordt de start- en landingsbaan verbreed van 30 m tot 45 m. Met het luchthavenbesluit wordt beoogd de groei van de luchthaven Lelystad te faciliteren. De luchthaven wordt na uitbreiding geschikt voor vliegverkeer met "narrow-body vliegtuigen" van het type Boeing 737 en Airbus A320, het zogenoemde "middelgroot luchtverkeer". Het doel is om (vanaf 2033) jaarlijks ongeveer 45.000 vliegtuigbewegingen op de luchthaven Lelystad af te handelen, inclusief de vluchten voor onderhoud van vliegtuigen op de luchthaven. In totaal wordt uitgegaan van 6,7 miljoen af te handelen passagiers op jaarbasis.
7. Tegen het luchthavenbesluit kon geen beroep worden ingesteld omdat de vaststelling van een luchthavenbesluit ex artikel 8.70, eerste lid, van de Wet luchtvaart voor de luchthaven Lelystad is geplaatst op de zogenoemde "negatieve lijst" van Bijlage I bij de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het plan
8. Het plan is vastgesteld naar aanleiding van het luchthavenbesluit. Het plan heeft betrekking op de gronden van de luchthaven aan de Arendweg en regelt de ruimtelijke indeling van het luchthaventerrein, zoals voorzien in het luchthavenbesluit. De vaststelling van het plan is een gevolg van de in artikel 8.8, derde lid, van de Wet luchtvaart vastgelegde verplichting van de raad om binnen een jaar nadat het luchthavenbesluit in werking is getreden een bestemmingsplan vast te stellen, dat in overeenstemming is met het luchthavenbesluit. Deze bepaling, die betrekking heeft op de luchthaven Schiphol, is krachtens de schakelbepalingen van artikel 8.70, tweede lid en 8.47, tweede lid, van de Wet luchtvaart tevens van toepassing op een als zodanig aangewezen luchthaven van nationale betekenis, waaronder de luchthaven Lelystad.
9. Het plan voorziet in een start- en landingsbaan met een lengte van 2.700 m en een breedte van 45 m, overeenkomstig het luchthavenbesluit. Daartoe is aan de gronden ter plaatse van de geprojecteerde start- en landingsbaan de bestemming "Verkeer - luchthaven", met de aanduiding "specifieke vorm van verkeer - start- en landingsbaan" toegekend. Het plan maakt tevens de oprichting mogelijk van een nieuwe passagiersterminal op het luchthaventerrein. De planregeling voor de passagiersterminal vindt geen grondslag in het luchthavenbesluit. De beroepen zijn niet gericht tegen de passagiersterminal, zodat deze ontwikkeling verder niet aan de orde komt in de uitspraak. De beroepen
10. [ appellant sub 1] exploiteert een gemengd agrarisch bedrijf, dat bestaat uit een akkerbouw- en een pluimveehouderijtak, op het perceel [locatie 1], in de nabijheid van het plangebied. Een deel van zijn agrarische gronden ligt direct ten noordoosten van het plangebied, in het verlengde van de start- en landingsbaan. [appellant sub 1] komt op tegen de gevolgen van de naderingsverlichting van de start- en landingsbaan voor zijn bedrijfsvoering. De naderingsverlichting dient mede op zijn gronden te worden gerealiseerd. [appellant sub 3] woont op het perceel [locatie 2], op een afstand van ongeveer 3 km tot de luchthaven. Op dit perceel en de omliggende gronden exploiteert [appellant sub 3] een akkerbouwbedrijf. Op het perceel [locatie 2] is de windturbine van [appellant sub 3] gesitueerd. Volgens [appellant sub 3] heeft de raad onvoldoende rekening gehouden met de ligging van zijn windturbine in het verlengde van de start- en landingsbaan. Het plan is volgens [appellant sub 3] niet in overeenstemming met de regels inzake de externe veiligheid. Het beroep van de Vogelbescherming is gericht tegen de uitbreiding van de start- en landingsbaan. Volgens de Vogelbescherming leidt het plan tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van beschermde Natura 2000-gebieden in de wijde omgeving van de luchthaven, vanwege aanvaringen tussen vogels en het luchtverkeer en als gevolg van verstoring van extern foerageergebied van vogels. Ook betoogt de Vogelbescherming dat de uitvoering van het plan zal leiden tot overtreding van de verbodsbepalingen van de Flora- en faunawet, hetgeen volgens haar maakt dat het plan niet uitvoerbaar is. Toegang tot de bestuursrechter
11. Artikel 3:15, eerste lid, van de Awb, luidt als volgt: "Belanghebbenden kunnen bij het bestuursorgaan naar keuze schriftelijk of mondeling hun zienswijze over het ontwerp naar voren brengen." Artikel 6:13 luidt als volgt: "Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld." Artikel 8:1 luidt als volgt: "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter." Artikel 8:6, eerste lid, luidt als volgt: "Het beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank, tenzij een andere bestuursrechter bevoegd is ingevolge hoofdstuk 2 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak dan wel ingevolge een ander wettelijk voorschrift." Artikel 2 van Bijlage 2 (Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak) bij de Awb, luidt als volgt: "Tegen een besluit, genomen op grond van een in dit artikel genoemd voorschrift of anderszins in dit artikel omschreven, kan beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro): a. een besluit omtrent vaststelling van een bestemmingsplan." Artikel 3.8, onder a, van de Wro, luidt als volgt: "Op de voorbereiding van een bestemmingsplan is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing, met dien verstande dat: […]; d. door een ieder zienswijzen omtrent het ontwerp bij de gemeenteraad naar voren kunnen worden gebracht; […]." Artikel 8.1, derde lid, van de Wet luchtvaart, luidt als volgt: "Luchthavens van nationale betekenis zijn: a. de luchthaven Lelystad, […]." Artikel 8.10 luidt als volgt: "Voor zover het ontwerp van een bestemmingsplan zijn grondslag vindt in de uitvoering van het luchthavenindelingbesluit is artikel 3.8, eerste lid, onderdeel d, van de Wro niet van toepassing." Artikel 8.47, eerste lid, luidt als volgt: "In het luchthavenbesluit worden ten behoeve van de ruimtelijke indeling van het gebied van en rond de luchthaven, het luchthavengebied en het beperkingengebied vastgesteld." Artikel 8.47, tweede lid, luidt als volgt:"De artikelen 8.5, derde tot en met vijfde lid, 8.6, 8.7, eerste en derde lid, 8.8, 8.9, 8.10, 8.11 en 8.12, eerste tot en met vierde lid, zijn van overeenkomstige toepassing […]." Artikel 8.70, eerste lid, luidt als volgt: "Voor een luchthaven waarvan op grond van artikel 8.1, tweede lid, is bepaald dat deze van nationale betekenis is, wordt het luchthavenbesluit bij algemene maatregel van bestuur vastgesteld." Artikel 8.70, tweede lid, luidt als volgt: "De artikelen 8.43, tweede lid, 8.44, eerste, tweede, derde en vijfde lid, 8.45, 8.46 en 8.47, eerste en tweede lid, zijn van overeenkomstige toepassing […]"
12. Tussen partijen is niet in geschil dat het plandeel voor de start- en landingsbaan in overeenstemming is met het luchthavenbesluit en dat in zoverre sprake is van "de uitvoering van het luchthavenbesluit". Partijen hebben evenwel verschillende standpunten ingenomen over de gevolgen van artikel 8.10 van de Wet luchtvaart voor het beroep bij de Afdeling, voor zover dat is gericht tegen het plandeel voor de start- en landingsbaan. De rechtsvraag waar de Afdeling over dient te oordelen is of bestuursrechtelijke rechtsbescherming open staat tegen dat plandeel. Voordat hieraan wordt toegekomen zal de Afdeling nader ingaan op de in de beroepsprocedure gerezen vraag naar de strekking van de beroepen van [appellant sub 3], [appellant sub 1] en de Vogelbescherming. Het staat niet bij voorbaat vast dat hetgeen appellanten in beroep hebben aangevoerd gerelateerd kan worden aan de gevolgen van de planregeling voor de start- en landingsbaan.
13. Het beroep van [appellant sub 3] heeft betrekking op de gevolgen van het gebruik van de start- en landingsbaan voor de fysieke veiligheid ter plaatse van zijn perceel. Volgens hem zijn de externe veiligheidsrisico’s van het gebruik van de start- en landingsbaan niet deugdelijk onderzocht. De Afdeling is van oordeel dat, hoewel het plan geen betrekking heeft op de gronden van [appellant sub 3], de externe risicocontouren die zich mede uitstrekken over zijn gronden, een direct gevolg zijn van de situering van de start- en landingsbaan. Dit betekent derhalve dat deze beroepsgrond van [appellant sub 3] gericht is tegen het plandeel voor de start- en landingsbaan.
14. Het beroep van [appellant sub 1] is gericht tegen de gevolgen van de naderingsverlichting, die onder andere geplaatst dient te worden op zijn gronden. Het betreft een ontwikkeling buiten het plangebied. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de naderingsverlichting niet wordt geregeld in het plan, zodat hetgeen [appellant sub 1] in beroep heeft aangevoerd reeds daarom niet aan de orde kan komen. De Afdeling volgt dit standpunt van de raad niet. De naderingsverlichting betreft een voorziening die noodzakelijk is voor het gebruik van de start- en landingsbaan. De plaatsing van de naderingsverlichting hangt nauw samen met de situering van die baan, omdat de verlichting is geprojecteerd in het verlengde daarvan. De voorschriften en aanbevelingen voor de naderingsverlichting zijn vastgelegd in bijlage 14 bij het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart van 7 december 1944 (Trb. 1959, 45), (hierna: Verdrag van Chicago). Zonder deze voorziening kan het op grond van artikel 8a.2, eerste lid, van de Wet luchtvaart vereiste veiligheidscertificaat niet worden verleend, hetgeen tot gevolg heeft dat de planregeling voor de start- en landingsbaan niet uitvoerbaar is. De Afdeling is daarom van oordeel dat het beroep van [appellant sub 1] gericht is tegen het plandeel voor de start- en landingsbaan.
15. De Vogelbescherming komt in beroep onder meer op tegen de gevolgen van het beperkingengebied voor de realisatie van nieuwe vogelaantrekkende bestemmingen voor de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Oostvaardersplassen. Dit betreft het gebied binnen een straal van 6 km van het luchthaventerrein. In het luchthavenbesluit is vastgelegd dat nieuwe vogelaantrekkende bestemmingen binnen het aangewezen (vogel)beperkingengebied niet zijn toegelaten. Hoewel het plan geen betrekking heeft op de gronden buiten het luchthaventerrein, is de Afdeling van oordeel dat de ligging van het vogelbeperkingengebied een direct gevolg is van de situering van de start- en landingsbaan. Ook deze beroepsgrond van de Vogelbescherming is dus gericht tegen het plandeel voor de start- en landingsbaan. Artikel 8.10 van de Wet luchtvaart
16. De raad, de minister en de luchthavens Schiphol en Lelystad (in het navolgende zal alleen worden gerefereerd aan de raad) stellen zich op het standpunt dat de beroepen van appellanten niet ontvankelijk zijn. Uit artikel 8.10 van de Wet luchtvaart volgt volgens de raad dat tegen delen van het ontwerpbestemmingsplan, die de uitvoering van het luchthavenbesluit betreffen, geen zienswijze naar voren gebracht kan worden. De omstandigheid dat appellanten geen zienswijzen naar voren hebben kunnen brengen tegen het plandeel voor de start- en landingsbaan heeft, gelet op artikel 8:1 en artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede artikel 6:13 van de Awb, tot gevolg dat zij evenmin in beroep op kunnen komen tegen dit plandeel. Hoewel de tekst van artikel 8.10 van de Wet luchtvaart niet direct noopt tot een dergelijke interpretatie, is volgens de raad duidelijk dat dit het doel is geweest dat de wetgever met deze bepaling heeft nagestreefd. De raad doet in dit verband een beroep op de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 8.10, van de Wet luchtvaart, in het bijzonder op het wetgevingsproces van de totstandkoming van de Wet van 27 juni 2002 tot wijziging van de Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol (Stb. 2002, 374). Voor zover appellanten de (gevolgen van de) planregeling voor de start- en landingsbaan materieel wensen te bestrijden zijn zij daartoe aangewezen op de burgerlijke rechter. Appellanten kunnen bij de rechtbank een schorsing van of een verbod op de uitvoering van de planregeling vorderen, aldus de raad.
17. Appellanten staan een tekstuele uitleg van artikel 8.10 van de Wet luchtvaart voor. Volgens hen is de redactie van deze bepaling duidelijk, zodat geen aanleiding bestaat om voor de uitleg van deze bepaling belang toe te kennen aan de wetsgeschiedenis. Artikel 8.10 van de Wet luchtvaart doet niet meer dan het buiten werking stellen van de "bijzondere regel" van artikel 3.8, eerste lid en onder d, van de Wro, dat eenieder een zienswijze naar voren kan brengen tegen een ontwerp van een bestemmingsplan. De bepaling heeft dus tot gevolg dat bij de voorbereiding van een bestemmingsplan in zoverre de algemene regel geldt dat alleen belanghebbenden een zienswijze naar voren kunnen brengen tegen het ontwerp van een besluit. Een tekstuele uitleg van artikel 8.10 van de Wet luchtvaart leidt er volgens appellanten toe dat bij de voorbereiding van een bestemmingsplan, die (mede) de uitvoering van een luchthavenbesluit betreft, de kring van partijen die een zienswijze naar voren kunnen brengen beperkt blijft tot "belanghebbenden". Nu appellanten allen belanghebbende zijn bij het bestreden besluit en zij bovendien ook een zienswijze naar voren hebben gebracht tegen het ontwerpplan, kunnen zij de planregeling voor de start- en landingsbaan bestrijden in de procedure bij de Afdeling, aldus appellanten.
18. Het is naar het oordeel van de Afdeling juist dat indien uitsluitend betekenis wordt toegekend aan de tekst van artikel 8.10 van de Wet luchtvaart, deze bepaling alleen tot gevolg heeft dat de bijzondere regel van artikel 3.8, eerste lid en onder d, van de Wro, buiten werking wordt gesteld. Als gevolg daarvan wordt teruggevallen op de algemene regel van artikel 3:15, eerste lid, van de Awb, dat uitsluitend belanghebbenden gerechtigd zijn zienswijzen naar voren te brengen tegen het ontwerp van een bestemmingsplan. Hoewel de tekst van artikel 8.10 wat de Wet luchtvaart in zoverre duidelijk is, ziet de Afdeling, gelet op hetgeen de raad daaromtrent heeft aangevoerd, aanleiding in te gaan op de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling. Onderzocht moet worden of daaruit de conclusie dient te worden getrokken dat aan artikel 8.10 van de Wet luchtvaart de door de raad voorgestane betekenis dient te worden toegekend.
19. Zoals hiervoor is opgemerkt is artikel 8.10 van de Wet luchtvaart geïntroduceerd bij de Wet van 27 juni 2002 tot wijziging van de Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol, ook wel "de Schipholwet" genoemd. Deze wet had alleen betrekking op de luchthaven Schiphol. In het voorstel van wet (Kamerstukken II 2000/01, 27 603 nr. 2) was het huidige artikel 8.10 aanvankelijk genummerd als artikel 8.
20. Van belang is dat deze bepaling in het wetsvoorstel een andere redactie kende, omdat ten tijde van het wetsvoorstel - en nadien ook ten tijde van de wet - de voorheen geldende Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) van kracht was. In artikel 8.35 van het wetsvoorstel was bepaald dat voor zover het ontwerp van een bestemmingsplan zijn grondslag vindt in de uitvoering van het luchthavenindelingsbesluit artikel 23, eerste lid, onder c, en artikel 27, eerste en tweede lid, van de WRO niet van toepassing zijn. De omstandigheid dat artikel 8.35 van de Wet luchtvaart de genoemde bepalingen van de WRO buiten werking stelde, had tot gevolg dat het niet mogelijk was een zienswijze naar voren te brengen tegen onderdelen van een bestemmingsplan die de uitvoering van het luchthavenbesluit betroffen en dat het evenmin mogelijk was in zoverre bedenkingen naar voren te brengen bij het college van gedeputeerde staten tegen het (vastgestelde) bestemmingsplan. Hieruit volgde dat onderdelen van een bestemmingsplan die de uitvoering van het luchthavenindelingsbesluit betroffen niet inhoudelijk aan de orde konden worden gesteld in de procedure tegen het bestemmingsplan, omdat - in het stelsel van de WRO - het recht om beroep in te stellen bij de Afdeling voorbehouden was aan belanghebbenden die tijdig bedenkingen naar voren hadden gebracht bij het college van gedeputeerde staten.
21. De keuze van de wetgever om niet te voorzien in een beroepsmogelijkheid tegen delen van het bestemmingsplan die de uitvoering van het luchthavenindelingsbesluit betroffen, was ingegeven door de wens om "dubbele beroepsprocedures" te voorkomen. Daartoe is van belang dat in artikel 8.34, eerste lid, van het wetsvoorstel was bepaald dat een belanghebbende tegen het luchthavenindelingsbesluit beroep kon instellen bij de Afdeling. De wetgever wenste te voorkomen dat onderdelen van het luchthavenindelinsbesluit in het kader van de procedure tegen het bestemmingsplan opnieuw onderwerp van rechterlijke toetsing zouden worden (Kamerstukken II, 2000/01, 27 603 nr. 3, pag. 14).
22. Naarmate het wetgevingsproces inzake de Schipholwet vorderde werd besloten tot een wijziging van het wetsvoorstel wat betreft de mogelijkheid van het instellen van beroep tegen het luchthavenindelingsbesluit en overigens ook tegen het luchthavenverkeerbesluit (Kamerstukken II 2001/02, 27 603, nr. 61, pagina 3): "[m]et deze nota van wijziging wordt de consequentie van de nogmaals door de Kamer geformuleerde wens van het primaat van de politiek gehonoreerd en wordt het beroep op de administratieve rechter uitgesloten. Dat heeft overigens niet tot gevolg dat het de burger onmogelijk is gemaakt om een rechterlijk oordeel over de besluiten te vragen, het is immers de burgerlijke rechter die in dit geval als «restrechter» op zal treden. De hiermee samenhangende ingreep in het wetsvoorstel is als volgt vorm gegeven. Titel 8.7 van het wetsvoorstel is geschrapt (onderdeel A, onder c, van deze nota). Daarmee vervallen ook twee artikelen waarvan de inhoud in stand moet blijven (oud artikelen 8.35 en 8.36). De desbetreffende bepalingen zijn nu opgenomen in titel 8.2 als de nieuwe artikelen 8.9a [thans 8:10] en 8.9b (onderdeel A, onder a, van deze nota)."
23. Uit het hiervoor geciteerde deel van de Zesde nota van wijziging blijkt dat de wetgever ervoor heeft gekozen artikel 8.35 van de Wet luchtvaart in stand te laten, ook nadat het wetsvoorstel was gewijzigd in de zin dat beroep tegen het luchthavenindelingsbesluit voor de luchthaven Schiphol werd uitgesloten. De keuze om genoemde bepaling, die blijkens hetgeen hiervoor is overwogen tot doel had "dubbele beroepsprocedures" te voorkomen, in stand te laten, wordt echter in de betreffende nota van wijziging niet gemotiveerd.
24. Met de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening is de redactie van artikel 8.10 gewijzigd naar de huidige tekst. In de door de wetgever gegeven toelichting staat dat de wijziging van de redactie van de bepaling van "technische aard" is (Kamerstukken II, 2006-07, 30 938, nr. 3, pag. 39).
25. Luchthavenbesluiten voor andere luchthavens van nationale betekenis zijn op de negatieve lijst van de Awb geplaatst bij de Wet van 18 december 2008, houdende wijziging van de Wet luchtvaart inzake vernieuwing van de regelgeving voor burgerluchthavens en militaire luchthavens en de decentralisatie van bevoegdheden voor burgerluchthavens naar het provinciaal bestuur (Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens). De wetgever heeft bij de motivering van zijn keuze om het zogenoemde Schiphol-regime of Schiphol-stelsel uit te breiden naar andere luchthavens van nationale betekenis vergelijkbare argumenten gehanteerd als bij de beslissing om het luchthavenindelingsbesluit voor de luchthaven Schiphol uit te zonderen van toetsing door de bestuursrechter (Kamerstukken II, 2005-06, 30 452, nr. 3, pag. 109). Bij deze wijziging van de Wet luchtvaart is de tekst van artikel 8.10 ongemoeid gelaten. In de toelichting bij het wetsvoorstel wordt niet ingegaan op deze bepaling al dan niet in samenhang met de keuze om het luchthavenbesluit uit te zonderen van toetsing door de bestuursrechter.
26. De Afdeling overweegt dat een tekstuele uitleg van artikel 8.10 van de Wet luchtvaart de rechtszekerheid dient. De door verweerders voorgestane uitleg van deze bepaling - die in strijd is met de letterlijke tekst - leidt tot een verstrekkende uitzondering op de hoofdregel dat tegen bestemmingsplannen beroep open staat bij de Afdeling. Een uitleg die in overeenstemming is met de door de raad bepleite bedoeling van de wetgever valt niet eenduidig af te leiden uit de wetsgeschiedenis van deze bepaling. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat artikel 8.35 van het voorstel van de Schipholwet tot doel had dubbele beroepsprocedures bij de bestuursrechter te voorkomen. De wetgever heeft in het voorstel van de Schipholwet in ieder geval aanvankelijk zeker niet beoogd dat noch tegen het luchthavenindelingsbesluit noch tegen het latere bestemmingsplan beroep bij de bestuursrechter zou openstaan. De motivering van artikel 8.35, die is gegeven in de Memorie van Toelichting bij de Schipholwet, is feitelijk achterhaald door de Zesde nota van wijziging, omdat daarin de keuze is gemaakt om ook geen beroep mogelijk te maken tegen het luchthavenindelingsbesluit bij de bestuursrechter, zonder dat die keuze echter werd onderbouwd. Ten aanzien van de verwijzing van de raad naar de omstandigheid dat in een aantal parlementaire stukken bij het wetsvoorstel van de Schipholwet, een beroep wordt gedaan op het "primaat van de politiek" (bijvoorbeeld Kamerstukken I, 2001/02, 27 603, nr. 88d, p 5), overweegt de Afdeling dat dit ziet op de motivering van het voorstel om beroep tegen het luchthaven(indelings)besluit als zodanig uit te sluiten, niettegenstaande de door de wetgever nadrukkelijk meegewogen omstandigheid dat niet alle onderdelen van het luchthaven(indelings)besluit het karakter hebben van een algemeen verbindend voorschrift. Deze passages hebben derhalve niet uitdrukkelijk betrekking op het uitsluiten van beroep tegen het bestemmingsplan ter uitvoering van het luchthaven(indelings)besluit. De raad stelt terecht dat de enkele omstandigheid dat artikel 8.35 in de Zesde nota van wijziging is gehandhaafd en dat vervolgens bij de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening met betrekking tot de redactie van artikel 8.10 van de Wet luchtvaart wordt gesproken van "een wijziging van technische aard", een indicatie kan zijn dat de wetgever met artikel 8.10 van de Wet luchtvaart, zoals deze bepaling thans luidt, heeft beoogd zowel het luchthaven(indelings)besluit als het ter uitvoering daarvan vastgestelde bestemmingsplan uit te sluiten van toetsing door de bestuursrechter. Dit is naar het oordeel van de Afdeling echter niet voldoende om artikel 8.10 van de Wet luchtvaart, zoals deze bepaling is gewijzigd met de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening uit te leggen overeenkomstig de oorspronkelijke tekst van die bepaling (artikel 8.35/8.10 bij de Schipholwet). Indien aangenomen moet worden dat de huidige tekst van artikel 8.10 van de Wet luchtvaart berust op een onjuiste aanpassing van de tekst bij de invoering van de Wro, dan had de wetgever deze omissie naar het oordeel van de Afdeling kunnen herstellen bij de wijziging van de Wet luchtvaart, waarbij het juridisch regime voor Schiphol werd uitgebreid naar de overige luchthavens van nationale betekenis. Dit is echter niet gebeurd. Gelet op het voorgaande biedt de wetsgeschiedenis onvoldoende grond voor de door de raad voorgestane uitleg. Het betoog van de raad faalt.
27. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat dat de beroepen van [appellant sub 3], [appellant sub 1], en de Vogelbescherming tegen de planregeling voor de start- en landingsbaan ontvankelijk zijn. Het beroep van [appellant sub 1]
28. [ appellant sub 1] betoogt dat de raad het gedeelte van zijn agrarische gronden waarop de naderingsverlichting voor de landingsbaan dient te worden gerealiseerd, had dienen te betrekken bij het plan. 22.
29. De raad stelt zich op het standpunt dat de naderingsverlichting op de gronden van [appellant sub 1] vergunningvrij kan worden opgericht. In zoverre is geen wijziging van het planologische regime van de gronden van [appellant sub 1] nodig. 22.
30. Artikel 2, van Bijlage II, bij het Bor, luidt als volgt: "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
31. een bouwwerk ten behoeve van een infrastructurele of openbare voorziening, voor zover het betreft: b. een bouwwerk, geen gebouw zijnde, ten behoeve van het weren van voorwerpen die de veiligheid van het weg-, spoorweg-, water- of luchtverkeer in gevaar kunnen brengen, ten behoeve van de beveiliging van een weg, spoor- of waterweg of een spoorweg- of luchtvaartterrein, of ten behoeve van verkeersregeling, verkeersgeleiding, handhaving van de verkeersregels, wegaanduiding, het opladen van accu’s van voertuigen, verlichting, tolheffing of het verschaffen van toegang tot het openbaar vervoer of openbaar vervoersgebouwen". 22.
32. Het standpunt van de raad dat de naderingsverlichting ten behoeve van de start- en landingsbaan vergunningvrij kan worden opgericht is naar het oordeel van de Afdeling juist. De naderingsverlichting betreft een bouwwerk, geen gebouw zijnde, ten behoeve van een infrastructurele voorziening als genoemd in artikel 2 van Bijlage 2 bij het Bor. Dit heeft tot gevolg dat het planologische regime voor de gronden van [appellant sub 1] niet relevant is voor het daarop (kunnen) plaatsen van de naderingsverlichting. Omdat de raad in zoverre niets behoeft te wijzigen aan de planregeling voor de gronden van [appellant sub 1], behoefde hij deze gronden niet te betrekken bij het bestemmingsplan voor het uitbreiden van de start- en landingsbaan. Verder is van belang dat uit het deskundigenbericht volgt dat het totale verlies van bruikbaar agrarisch areaal vanwege de naderingsverlichting ongeveer 0,8 ha bedraagt, hetgeen overeenkomt met ongeveer 2 procent van het totale areaal aan landbouwgrond van [appellant sub 1]. Ook gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de agrarische bestemming van de gronden van [appellant sub 1] in zoverre in redelijkheid niet heeft kunnen handhaven. Het betoog faalt.
33. [ appellant sub 1] betoogt dat de plaatsing van de naderingsverlichting in het verlengde van de landingsbaan, leidt tot een ernstige beperking van de gebruiksmogelijkheden van zijn agrarische gronden. De raad heeft volgens hem ten onrechte geen onderzoek verricht naar de gevolgen van de naderingsverlichting voor zijn bedrijfsvoering. Zolang deze gevolgen niet inzichtelijk zijn gemaakt is [appellant sub 1] niet bereid mee te werken aan de plaatsing van de naderingsverlichting. 23.
34. Volgens de raad is de plaatsing van de naderingsverlichting op de gronden van, onder andere, [appellant sub 1] noodzakelijk voor het functioneren van de luchthaven. Van de beoogde uitvoering van de naderingsverlichting is een ontwerp gemaakt, zodat in zoverre inzichtelijk is wat de gevolgen daarvan zullen zijn voor de bedrijfsvoering van [appellant sub 1]. De raad gaat er vanuit dat Luchthaven Lelystad en [appellant sub 1] overeenstemming zullen bereiken over de plaatsing van de naderingsverlichting, waarbij [appellant sub 1] gecompenseerd zal worden voor het door hem te lijden nadeel. Luchthaven Lelystad heeft dit standpunt van de raad bevestigd en heeft gewezen op de omstandigheid dat zij [appellant sub 1] reeds een aanbod heeft gedaan voor een financiële tegemoetkoming. In geval partijen niet tot overeenstemming komen, kan op grond van de Belemmeringenwet Privaatrecht aan [appellant sub 1] een gedoogplicht worden opgelegd, aldus de raad. 23.
35. Artikel 8a.1, eerste lid, van de Wet luchtvaart luidt als volgt: "Bij regeling van Onze Minister van Infrastructuur en Milieu kunnen regels worden gesteld omtrent de aanleg, de inrichting, de uitrusting en het gebruik van luchthavens met het oog op de orde en de veiligheid op die luchthavens. Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen categorieën luchthavens en tussen vormen van luchtvaart die gebruik maken van luchthavens." Artikel 8a.2, eerste lid, luidt als volgt: "Onze Minister van Infrastructuur en Milieu verleent of wijzigt op aanvraag van de exploitant een veiligheidscertificaat indien wordt voldaan aan de regels, bedoeld in artikel 8a.1, eerste lid, voor zover deze regels betrekking hebben op het luchtvaartgebied […]." Artikel 10 van de Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen (hierna: Rvglt) luidt als volgt: "De exploitant draagt er zorg voor dat de aanleg, de inrichting, de uitrusting en het gebruik van een luchthaven voldoen aan de voorschriften en aanbevelingen van deel I (Aerodrome Design and Operations) van bijlage 14 bij het verdrag [lees: van Chicago], met uitzondering van de volgende onderdelen […]." 23.
36. Het betoog van [appellant sub 1] dient aldus te worden uitgelegd dat het plan niet uitvoerbaar is vanwege de eigendomssituatie, nu [appellant sub 1] niet bereid is toestemming te verlenen voor de realisatie van de naderingsverlichting op zijn gronden. Zonder naderingsverlichting kan het veiligheidscertificaat als bedoeld in artikel 8a.2, eerste lid, van de Wet luchtvaart, waartoe een luchthaven dient te beschikken, niet verleend worden. Het niet kunnen realiseren van de naderingsverlichting leidt er derhalve toe dat de start- en landingsbaan niet in gebruik kan worden genomen, zodat het plan in zoverre niet uitvoerbaar is. 23.
37. Voor het oordeel van de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan in de weg staat, is slechts aanleiding wanneer deze evident is. Luchthaven Lelystad heeft verklaard dat zij, indien geen privaatrechtelijke overeenstemming met [appellant sub 1] kan worden bereikt, de minister zal verzoeken een gedoogverplichting op te leggen tot het dulden van de naderingsverlichting. De Afdeling oordeelt dat gelet op de bevoegdheid tot het opleggen van een gedoogplicht op grond van de Belemmeringenwet Privaatrecht, de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering die de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Het betoog faalt.
38. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 1] ongegrond. Het beroep van [appellant sub 3]
39. [ appellant sub 3] vreest voor een onveilige situatie op zijn perceel vanwege een mogelijke aanvaring tussen een vliegtuig en zijn windturbine. Hij betoogt dat het externe risico vanwege het luchthavenverkeer ter plaatse van zijn perceel niet deugdelijk is onderzocht. Volgens hem is bij het berekenen van de 10-5 risicocontour geen rekening gehouden met de omstandigheid dat op zijn perceel, in de nabijheid van zijn woning, een windturbine is gesitueerd. De raad heeft volgens [appellant sub 3] ten onrechte geen onderzoek verricht naar de cumulatieve gevolgen van de windturbine en de start- en landingsbaan voor de ligging van de 10-5 contour, omdat ook een windturbine een risicovolle inrichting is. Verder is volgens [appellant sub 3] bij het verrichte onderzoek naar de externe veiligheid ten onrechte geen rekening gehouden met het zogeheten "domino-effect". 25.
40. De raad stelt dat de risicocontouren voor het plaatsgebonden risico die in het luchthavenbesluit zijn opgenomen, gebaseerd zijn op onderzoek waarbij bij de bepaling van het externe risico vanwege de luchthaven is onderkend dat op het perceel van [appellant sub 3] een windturbine is gesitueerd. De aanwezigheid van bebouwing in de nabijheid van de luchthaven betreft echter geen relevant gegeven bij het berekenen van de externe veiligheidscontouren ten gevolge van het luchthavenverkeer. Uit het rapport "MER Lelystad Airport, deel 4B - deelonderzoek externe veiligheid (hierna: Rapport externe veiligheid)" dat ten grondslag is gelegd aan het luchthavenbesluit, volgt dat het perceel van [appellant sub 3] buiten de 10-5 risicocontour ligt, aldus de raad. 25.
41. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant sub 3] aldus dat het bestemmingsplan niet vastgesteld had mogen worden nu het uitgaat van de risicocontouren zoals vastgesteld in het luchthavenbesluit, terwijl het onderzoek naar de ligging van de 10-5 risicocontour ondeugdelijk is, omdat daarbij geen rekening is gehouden met de windturbine op zijn perceel. 25.
42. Artikel 3, vierde lid, van het Besluit burgerluchthavens luidt als volgt: "Bij ministeriële regeling worden regels gesteld omtrent: b. het berekenen en bepalen van […] de contouren voor het plaatsgebonden risico". Artikel 9, eerste lid, luidt als volgt: "Het luchthavenbesluit bevat in ieder geval: a. contouren ter aanduiding van het 10-5- en 10-6-plaatsgebonden risico". Artikel 10, eerste lid, luidt als volgt: "In het gebied dat gelegen is op en binnen een 10-5-plaatsgebonden risicocontour: a. worden woningen, niet zijnde bedrijfswoningen, en kwetsbare gebouwen aan hun bestemming onttrokken". Artikel 1 van de Regeling burgerluchthavens luidt als volgt: "In deze regeling wordt verstaan onder: 10-5 en 10-6 plaatsgebonden risicocontouren: contouren ter aanduiding van de beperkingengebieden in verband met het externe-veiligheidsrisico vanwege het luchthavenluchtverkeer als bedoeld in artikel 9 van het Besluit burgerluchthavens." Artikel 5, eerste lid, luidt als volgt: "De 10-5 en 10-6 plaatsgebonden risicocontouren en het totaal risicogewicht worden berekend en bepaald overeenkomstig het in bijlage 2 [Voorschrift voor de berekening en bepaling van de 10-5 en 10-6 plaatsgebonden risicocontouren en het Totaal risicogewicht voor overige burgerluchthavens] van deze regeling opgenomen voorschrift. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de bij het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu in beheer zijnde lijst met standaardgegevens voor vliegtuigen en helikopters.". Voorschrift 2.2 van Bijlage 2, luidt als volgt: "Voor het uitvoeren van een risicoberekening zijn invoergegevens nodig, die het verloop van het startende en landende luchthavenluchtverkeer, de ‘traffic’, van een luchthaven specificeren. De benodigde gegevens zijn […]: - Luchthavengegevens; - Routes voor vliegtuigen; - Sectorverdeling voor helikopters; - Gegevens luchthavenluchtverkeer; - Meteotoeslag." 25.
43. Uit de hiervoor weergegeven bepalingen van de Regeling burgerluchthavens volgt dat de methodiek voor het berekenen van de plaatsgebonden risicocontouren vanwege het luchthavenverkeer is vastgelegd in bijlage 2 (Voorschrift voor de berekening en bepaling van de 10-5 en 10-6 plaatsgebonden risicocontouren en het Totaal risicogewicht voor overige burgerluchthavens) bij deze regeling. De voorgeschreven rekenmethodiek is geïmplementeerd in het rekenprogramma "GEVERS" (Geïntegreerd EV-Rekensysteem). In paragaaf 4.1 van het Rapport externe veiligheid staat dat voor het berekenen van het plaatsgebonden risico vanwege de luchthaven gebruik is gemaakt van dit rekenprogramma. 25.
44. In het deskundigenbericht wordt de rekenmethodiek als vastgelegd in bijlage 2 bij de Regeling burgerluchthavens nader toegelicht. Uit het deskundigenbericht volgt dat de rekenmethodiek is geobjectiveerd, in de zin dat bij het berekenen van de risicocontouren geen rekening wordt gehouden met de bebouwing in de nabijheid van de luchthaven in het concrete geval. In zoverre is de aanwezigheid van de windturbine op het perceel van [appellant sub 3] niet van invloed op de ligging van de 10-5 risicocontour van de luchthaven. Volgens de deskundige kan hoge bebouwing wel indirect de ligging van de contouren beïnvloeden. Dit is het geval indien de aanwezige (hoge) bebouwing aanleiding geeft om vliegroutes aan te passen. Zoals ook volgt uit de hiervoor weergegeven bepaling van bijlage 2, onder 2.2, van de Regeling burgerluchthavens, zijn de vliegroutes van invloed op de ligging van de risicocontouren. In het deskundigenbericht staat evenwel dat een eventuele aanpassing van de vliegroutes met grote waarschijnlijkheid niet of nauwelijks van invloed zal zijn op de ligging van de 10-5 contour. De reden daarvan is dat afwijkingen in het horizontale vlak op korte afstand in het verlengde van de start- en landingsbaan niet of nauwelijks mogelijk zijn: wat betreft het horizontale vlak is de koers van vliegtuigen bij het starten of landen voornamelijk, zo niet uitsluitend, afhankelijk van de fysieke ligging van de baan. Pas op grotere afstand van de baan wordt de koers, afhankelijk van de te volgen vliegroute, gewijzigd. In dit verband wijst de deskundige op de omstandigheid dat uit het Rapport externe veiligheid volgt dat de ligging van de 10-5 risicocontour bij alle onderzochte routevarianten nagenoeg gelijk is. 25.
45. Ten aanzien van het betoog van [appellant sub 3] dat zijn woning gelegen is binnen de risicocontour van de windturbine op zijn perceel, zodat de raad onderzoek had dienen te verrichten naar de gecumuleerde gevolgen voor de externe veiligheid van de windturbine en de luchthaven, overweegt de Afdeling als volgt. In het deskundigenbericht staat dat de woning van [appellant sub 3] weliswaar is gesitueerd binnen de 10-6 riscocontour van de windturbine, maar niet tevens binnen de 10-6 risicocontour van de luchthaven. Dat de woning van [appellant sub 3] niet gesitueerd is binnen de 10-6 risicocontour van de luchthaven volgt naar het oordeel van de Afdeling ook uit de kaart die gevoegd is als bijlage 2 bij het luchthavenbesluit. In het deskundigenbericht staat dat, nu de woning van [appellant sub 3], niet binnen de 10-6 contour van de luchthaven ligt, het "gecumuleerde risico" vanwege de twee risicobronnen niet hoger kan worden dan 10-
46. [appellant sub 3] heeft deze conclusie uit het deskundigenbericht niet bestreden. De Afdeling ziet reeds hierom geen aanleiding voor het oordeel dat (nader) onderzoek verricht had dienen te worden naar cumulatie van externe risico’s. 25.
47. In het deskundigenbericht staat met betrekking tot het "domino-effect", waar [appellant sub 3] voor vreest, dat de kans dat het falen van de windturbine leidt tot een ongeluk met een vliegtuig uitermate gering is. Gelet daarop kan volgens de deskundige op voorhand worden gesteld dat het zogeheten domino effect niet van invloed is op de ligging op de 10-5 (en overigens ook 10-6) risicocontour. 25.
48. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het onderzoek naar de 10-5 risicocontour vanwege de luchthaven ondeugdelijk is geweest, omdat geen rekening is gehouden met de windturbine op het perceel van [appellant sub 3]. Gelet daarop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het luchthavenbesluit in strijd is met artikel 10, eerste lid, onder a, van het Besluit burgerluchthavens, zodat de raad terecht bij de vaststelling van het plan deze contour tot uitgangspunt heeft genomen. Het betoog faalt.
49. Voor zover [appellant sub 3] betoogt dat het plan niet uitvoerbaar is, omdat vanwege de aanwezigheid van de windturbine op zijn perceel het krachtens artikel 8a.2, van de Wet luchtvaart noodzakelijke veiligheidscertificaat voor het in bedrijf nemen van de luchthaven niet kan worden verleend, overweegt de Afdeling als volgt. In het kader van de voorbereiding van het luchthavenbesluit is onderzoek verricht naar de gevolgen van de rondom de luchthaven gesitueerde obstakels, in het bijzonder windturbines, voor de vliegveiligheid. De resultaten van dit onderzoek zijn vastgelegd in het rapport "MER Lelystad Airport, deel 4I - Conflictanalyse beperkingengebieden (hierna: rapport Conflictanalyse)". In het rapport staat dat 42 van de 623 geanalyseerde windturbines, waaronder de windturbine op het perceel van [appellant sub 3] (ID: 146), "conflicteren" met de in de bijlagen bij Verdrag van Chicago ter zake geldende standaarden. Een conflict betekent volgens het rapport echter niet dat de aanwezigheid van een bouwwerk op een bepaalde locatie vanuit veiligheidsoogpunt onacceptabel is. Wel dient in een dergelijk geval vervolgonderzoek plaats te vinden. Bij de voorbereiding van het luchthavenbesluit is nader onderzocht in hoeverre de aanwezige windturbines gevolgen hebben voor een veilige afwikkeling van het luchtverkeer. De resultaten van dit onderzoek zijn vastgelegd in het rapport "Site Survey ILS-en Lelystad Airport" van Luchtverkeersleiding Nederland van 25 september 2015 (hierna: "rapport Site Survey"). Uit dit rapport volgt dat de bestaande windturbines in de nabijheid van de luchthaven, waaronder de windturbine van [appellant sub 3], geen wezenlijke gevolgen hebben voor het functioneren van de communicatie- een navigatiesystemen alsmede van een goede werking van de zogeheten glijpaden. [appellant sub 3] heeft de resultaten van dit onderzoek niet inhoudelijk bestreden. Verweerders hebben verder toegelicht dat bij het vaststellen van de aan- en uitvliegroutes en de (overige) operationele instructies, rekening wordt gehouden met de bestaande bebouwing in de nabijheid van de luchthaven. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat bij voorbaat getwijfeld dient te worden over de uitvoerbaarheid van het plan, vanwege de gevolgen van de windturbine op het perceel van [appellant sub 3] voor de vliegveiligheid. Het betoog faalt.
50. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 3] ongegrond. Het beroep van de Vogelbescherming
51. Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en zijn de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) en Flora- en faunawet ingetrokken. Uit artikel 9.10 van de Wnb volgt dat dit geschil nu het plan is vastgesteld voor 1 januari 2017 moet worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht. Gevolgen plan voor beschermde natuurgebieden
52. De Vogelbescherming betoogt dat het plan in strijd is met artikel 19j van de Nbw 1998, omdat niet is aangetoond dat de verlenging van de start- en landingsbaan - en de daarmee beoogde uitbreiding van het aantal vluchten met middelgroot luchtverkeer - niet leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van een aantal in de (wijde) omgeving van de luchthaven gelegen Natura 2000-gebieden, in het bijzonder de gebieden "Oostvaardersplassen", "Veluwerandmeren" en "Ketelmeer & Vossemeer". Volgens de Vogelbescherming volgt reeds uit het onderzoek dat verricht is in het kader van de m.e.r. - en dat ten grondslag is gelegd aan zowel het luchthavenbesluit als het plan - dat niet bij voorbaat kan worden uitgesloten dat de uitbreiding van de luchthaven significante negatieve gevolgen heeft voor beschermde vogelsoorten, vanwege aanvaringen tussen vogels en het luchtverkeer en vanwege verstoring van extern foerageergebied van vogels. De betrokken Natura 2000-gebieden zijn weliswaar niet gelegen in de directe omgeving van de luchthaven, maar de raad heeft onvoldoende rekening gehouden met de omstandigheid dat vogels ook buiten de beschermde natuurgebieden verblijven en foerageren. Wat betreft de directe sterfte vanwege aanvaringen is van belang dat een deel van de vogelmigraties tussen Natura 2000-gebieden en de foerageergebieden in de nabijheid van de luchthaven plaatsvindt in dezelfde luchtlagen, waarin ook het opstijgend en landend luchtverkeer zich bevindt. De raad heeft onvoldoende onderzoek verricht naar de gevolgen van aanvaringen tussen vogels en het luchtverkeer en de betekenis daarvan voor de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken soorten, in het bijzonder de bruine en blauwe kiekendief. De rapporten die ten grondslag zijn gelegd aan het plan kunnen, gelet op hun beperkte opzet, niet worden aangemerkt als een "passende beoordeling", zoals vereist in het tweede lid van artikel 19j van de Nbw
53. Voor een deugdelijke beoordeling van de gevolgen van het plan voor beschermde vogelsoorten is veldonderzoek vereist naar vogelbewegingen van en naar de foerageergebieden in de nabijheid van de luchthaven. Om een representatief beeld te krijgen dient dit onderzoek te worden verricht in verschillende jaargetijden en onder verschillende meteorologische omstandigheden. De omvang van de geschatte of berekende vogelsterfte vanwege aanvaringen dient vervolgens te worden gerelateerd aan de instandhoudingsdoelstellingen voor de desbetreffende soorten in de betrokken beschermde natuurgebieden. Alleen aan de hand van onderzoek op basis van een dergelijke methodiek kunnen conclusies worden getrokken over de vraag of het plan leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken beschermde natuurgebieden, aldus de Vogelbescherming. 29.
54. De raad stelt zich primair op het standpunt dat het plan niet getoetst behoeft te worden aan artikel 19j van de Nbw 1998, omdat reeds het luchthavenbesluit de uitbreiding van de start- en landingsbaan mogelijk maakt. In geval wordt geoordeeld dat artikel 19j van de Nbw 1998 wel van toepassing is, volgt volgens de raad uit de in het kader van de m.e.r. verrichte onderzoeken dat het plan niet leidt tot significante negatieve gevolgen voor beschermde natuurgebieden. Wat betreft de gevolgen voor de Veluwerandmeren en het Ketelmeer & Vossemeer, verwijst de raad naar het rapport "Oriëntatiefase Natuurbeschermingswet uitbreiding Vliegveld Lelystad" van Bureau Waardenburg van 2 december 2015 (hierna: rapport Oriëntatiefase). Voor het onderzoek naar de gevolgen voor de Oostvaardersplassen is het rapport "Deel 4E: Beschermde natuurgebieden" van Bureau Waardenburg van 31 maart 2014 van belang. Uit dit rapport volgt volgens de raad dat het plan niet leidt tot significante negatieve gevolgen voor de Oostvaardersplassen. De raad stelt subsidiair dat, voor zover als gevolg van de verstoring van extern foerageergebied en de directe vogelsterfte vanwege aanvaringen, significante negatieve gevolgen voor beschermde natuurgebieden niet kunnen worden uitgesloten, een passende boordeling is gemaakt. Daaruit blijkt dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken gebieden niet worden aangetast. Het plan is niet in strijd met artikel 19j van de Nbw 1998, aldus de raad. 29.
55. Artikel 19j, eerste lid, van Nbw 1998, luidt als volgt: "Een bestuursorgaan houdt bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan dat, gelet op de instandhoudingsdoelstelling […] voor een Natura 2000-gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in dat gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, ongeacht de beperkingen die terzake in het wettelijk voorschrift waarop het berust, zijn gesteld, rekening a. met de gevolgen die het plan kan hebben voor het gebied, en b. met het op grond van artikel 19a of artikel 19b voor dat gebied vastgestelde beheerplan voor zover dat betrekking heeft op de instandhoudingsdoelstelling […]." Het tweede lid luidt als volgt: "Voor plannen als bedoeld in het eerste lid, die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, maakt het bestuursorgaan alvorens het plan vast te stellen een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling […] van dat gebied." Uit het derde lid, gelezen in samenhang met artikel 19g, volgt dat het plan alleen dan mag worden vastgesteld indien het bestuursorgaan uit de passende beoordeling de zekerheid heeft verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet worden aangetast. 29.
56. Wat betreft het standpunt van de raad dat het plan niet getoetst behoeft te worden aan artikel 19j van de Nbw 1998, omdat niet het plan, maar het luchthavenbesluit de uitbreiding van de start- en landingsbaan mogelijk maakt, overweegt de Afdeling als volgt. Het bestreden besluit is een plan als bedoeld in artikel 19j van de Nbw 1998, zodat de raad bij het vaststellen van het plan rekening dient te houden met de gevolgen van het plan voor beschermde natuurgebieden. De beoogde verlenging van de start- en landingsbaan is niet mogelijk op grond van alleen het luchthavenbesluit. De omstandigheid dat ingevolge artikel 8.8, tweede lid, van de Wet luchtvaart, het luchthavenbesluit geldt als een voorbereidingsbesluit zo lang voor het gebied dat ligt binnen het luchthavengebied of het beperkingengebied geen bestemmingsplan is vastgesteld, maakt het voorgaande niet anders. Een voorbereidingsbesluit heeft tot doel ontwikkelingen tegen te gaan die afbreuk kunnen doen aan de "planologische borging" van het luchthavenbesluit. Het luchthavenbesluit vormt geen planologische titel voor het uitbreiden van de start- en landingsbaan. 29.
57. De onderzoeken naar de gevolgen van het plan voor beschermde natuurgebieden, die verricht zijn in het kader van de m.e.r. zijn ook ten grondslag gelegd aan het plan, met dien verstande dat naar aanleiding van het door de Vogelbescherming ingebrachte tegenrapport, de raad een aanvullend rapport van Bureau Waardenburg heeft overgelegd. Dit rapport, dat bedoeld is als een aanvulling op het rapport "Beschermde natuurgebieden", gaat nader in op de externe gevolgen van de uitbreiding van de luchthaven voor de vogelsoorten waarvoor krachtens het aanwijzingsbesluit voor "Oostvaardersplassen" instandhoudingsdoelstellingen gelden. 29.
58. De Afdeling zal in het navolgende beoordelen of de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het plan niet leidt tot significante negatieve gevolgen voor beschermde natuurgebieden en, indien dit niet vast is komen te staan, of aan het plan een passende beoordeling ten grondslag is gelegd waaruit volgt dat de uitbreiding niet leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden. Veluwerandmeren en Ketelmeer & Vossemeer
59. De afstand tussen de luchthaven en de Natura 2000-gebieden "Veluwerandmeren" en "Ketelmeer & Vossemeer" bedraagt onderscheidenlijk ongeveer 10 km en 20 km.
60. In het kader van de m.e.r. is onderzoek verricht naar de verstoringseffecten van de uitbreiding van de start- en landingsbaan voor onder meer de Natura 2000-gebieden "Veluwerandmeren" en "Ketelmeer & Vossemeer". De resultaten van dit onderzoek zijn vastgelegd in het rapport "Oriëntatiefase" In dit rapport wordt geconcludeerd dat significante gevolgen voor deze twee natuurgebieden kunnen worden uitgesloten. 31.
61. De Vogelbescherming heeft in het kader van de beroepsprocedure een tegenrapport overgelegd. Dit betreft het rapport "Review van de beoordeling van effecten van de uitbreiding Lelystad Airport op vogels" van 6 juni 2016 van Altenburg & Wymenga. Dit rapport betreft een beoordeling van de (ecologische) rapporten die verricht zijn in het kader van de m.e.r. en die ten grondslag zijn gelegd aan het luchthavenbesluit en het plan. In het rapport van Altenburg & Wymenga staat dat onderschreven wordt dat verstoring door vliegverkeer geen negatieve effecten heeft op de instandhoudingsdoelen van de Lepelaarsplassen, Veluwerandmeren, Markermeer- en IJmeer, Ketelmeer & Vossemeer en de Veluwe. Dit is volgens het rapport in de onderzoeken voldoende onderbouwd, of blijkt ook op basis van recente literatuur. 31.
62. Gelet op de inhoud van het beroepschrift van de Vogelbescherming, het door haar ingebrachte tegenrapport van Altenburg & Wymenga van 6 juni 2016, alsook op de afstand tussen de luchthaven en de twee genoemde Natura 2000-gebieden in relatie tot de vlieghoogte boven deze gebieden, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het plan geen significante negatieve gevolgen heeft voor de "Veluwerandmeren" en het "Ketelmeer & Vossemeer". Het betoog faalt. Oostvaardersplassen
63. De afstand tussen de Oostvaardersplassen en de luchthaven bedraagt ongeveer 6 km. De Oostvaardersplassen zijn ter uitvoering van de Vogelrichtlijn (PB 2010 L 20) onder andere aangewezen als speciale beschermingszone voor de vogelsoorten bruine kiekendief, blauwe kiekendief, lepelaar, aalscholver, grote zilverreiger, wilde zwaan, grauwe gans, brandgans en kolgans.
64. Blijkens het aanwijzingsbesluit voor de Oostvaardersplassen geldt voor de bruine kiekendief als doelstelling behoud van de omvang en kwaliteit van het leefgebied met een draagkracht voor een populatie van ten minste 40 paren. Gezien de landelijk gunstige staat van instandhouding is behoud voldoende. Het gebied heeft voldoende draagkracht voor een sleutelpopulatie, aldus het aanwijzingsbesluit. Voor de blauwe kiekendief geldt als doelstelling uitbreiding van de omvang en/of verbetering van de kwaliteit van het leefgebied met een draagkracht voor een populatie van ten minste 4 paren. Het gebied levert onvoldoende draagkracht voor een sleutelpopulatie, aldus het aanwijzingsbesluit. In het aanwijzingsbesluit is voor de aalscholver als doel vastgelegd behoud van omvang en kwaliteit van het leefgebied als bijdrage aan de draagkracht voor de populatie van het IJsselmeergebied van ten minste 8000 paren. De regionale doelstelling van het IJsselmeergebied heeft betrekking op de volgende gebieden: IJsselmeer, Markermeer & IJmeer, Oostvaardersplassen en Lepelaarplassen. De populatie is alleen op regionaal niveau gedefinieerd vanwege het sterk wisselende voorkomen per gebied. Gezien de landelijk gunstige staat van instandhouding is behoud voldoende. Het gebied heeft voldoende draagkracht voor een sleutelpopulatie, aldus het aanwijzingsbesluit. Voor de lepelaar als broedvogel geldt blijkens het aanwijzingsbesluit als doelstelling behoud van de omvang en kwaliteit van het leefgebied met een draagkracht voor een populatie van ten minste 160 paren. Gezien de landelijk gunstige staat van instandhouding is behoud voldoende. Het gebied heeft volgens het aanwijzingsbesluit voldoende draagkracht voor een sleutelpopulatie. Voor de grote zilverreiger als broedvogel geldt blijkens het aanwijzingsbesluit als doelstelling behoud van de omvang en kwaliteit van het leefgebied met een draagkracht voor een populatie van ten minste 40 paren. Gezien de landelijk gunstige staat van instandhouding, gebaseerd op de voortvarende ontwikkeling van de populatie in recente jaren, is behoud voldoende. Het gebied heeft voldoende draagkracht voor een sleutelpopulatie, aldus het aanwijzingsbesluit. Aanvaringen en verstoring extern foerageergebied
65. In het door de Vogelbescherming overgelegde rapport van Altenburg & Wymenga van 6 juni 2016 staat dat het in het kader van de m.e.r. uitgevoerde onderzoek niet voldoende is om significante negatieve effecten voor de Oostvaardersplassen op voorhand uit te kunnen sluiten. Nader onderzoek in de vorm van een passende beoordeling is nodig om te bepalen of als gevolg van de externe werking significante effecten op kunnen treden op de bruine kiekendief, blauwe kiekendief, grote zilverreiger en lepelaar als broedvogel, en wilde zwaan, kolgans, grauwe gans en grote zilverreiger als niet-broedvogel in de Oostvaardersplassen.
66. In het kader van de m.e.r is onderzoek verricht naar de gevolgen van vogelmigraties binnen een straal van ongeveer 30 km vanaf de luchthaven voor de vliegveiligheid. De resultaten van dit onderzoek zijn vastgelegd in het rapport "Vogels en vliegveiligheid" van Bureau Waardenburg van 31 maart
67. In dit rapport staat dat de directe omgeving van de luchthaven Lelystad vooral uit landbouwgebied met een regulier agrarisch gebruik bestaat. Op grotere afstand liggen verschillende Natura 2000-gebieden. Deze gebieden herbergen grote aantallen vogels en zij vervullen een functie als broedgebied, pleisterplaats tijdens de trek en/of overwinteringsgebied. Verschillende soorten brengen een deel van de dagcyclus in het agrarisch gebied buiten de natuurgebieden door. Voorts kan doortrek van vogels leiden tot grootschalige bewegingen in het luchtruim buiten deze natuurgebieden. De dagelijkse vliegbewegingen van en naar deze natuurgebieden en de bewegingen tijdens de trek in voor- en najaar kunnen risico’s opleveren voor het vliegverkeer. In het rapport staat verder dat zowel tijdens als buiten het broedseizoen grote aantallen watervogels gebruik maken van natuurgebieden in een ruime omgeving van luchthaven Lelystad. Een deel van deze vogels foerageert overdag en/of ’s nachts buiten de natuurgebieden. Het gros van deze vliegbewegingen speelt zich naar schatting af op hoogtes tot 300 m. Vooral vogelbewegingen binnen 5 km van de luchthaven zijn relevant omdat tot die afstand ook groot verkeer lager dan 300 m vliegt. De risicovolste verplaatsingen zijn die van aalscholvers omdat die relatief dicht langs de luchthaven Lelystad vliegen. Gezien de ligging van de foerageergebieden passeren ganzen naar verwachting vooral op 4 tot 6 km afstand van de luchthaven. De andere verplaatsingen zijn minder relevant omdat ze plaatsvinden gedurende de nacht, beneden 150 m hoogte plaatsvinden (smient en wilde eend) of omdat het om kleine aantallen vogels gaat, aldus het rapport "Vogels en vliegveiligheid". 35.
68. In paragraaf 3 van het rapport "Vogels en vliegveiligheid" is een beoordeling gemaakt van de vliegpatronen van een groot aantal vogelsoorten van en naar Natura 2000-gebieden in de wijde omgeving van de luchthaven. De beoordeling bevestigt het standpunt van de Vogelbescherming dat niet bij voorbaat kan worden uitgesloten dat de uitbreiding van de luchthaven leidt tot aanvaringsslachtoffers onder vogelsoorten, waarvoor krachtens het aanwijzingsbesluit voor de Oostvaardersplassen een instandhoudingsdoelstelling geldt. De gevolgen van aanvaringen voor de natuurlijke kenmerken van de Oostvaardersplassen zijn in het rapport "Vogels en vliegveiligheid", dat is opgesteld vanuit het perspectief van de vliegveiligheid, niet gekwantificeerd en in verband gebracht met de instandhoudingsdoelstellingen voor de Oostvaardersplassen. Op basis van de gegevens van dit rapport kan daarom naar het oordeel van de Afdeling niet worden vastgesteld dat significante negatieve effecten als gevolg van aanvaringen op voorhand zijn uitgesloten. 35.
69. De raad heeft, wat betreft de gevolgen van het plan voor de Oostvaardersplassen, in het bijzonder gewezen op het rapport "Beschermde natuurgebieden". In paragraaf 6.2 van dit rapport worden de gevolgen van de uitbreiding van de luchthaven voor onder meer de Oostvaardersplassen toegelicht. Bij deze beoordeling is een vergelijking gemaakt van de bestaande legale situatie zoals vastgelegd in het "Aanwijzingsbesluit luchthaven Lelystad