ECLI:NL:RVS:2018:225

201706779/1/R

1. Datum uitspraak: 24 januari 2018 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen:
2. [appellant sub 1A] en anderen, allen wonend te Tholen,
3. de vereniging Bond Heemschut Nederland, gevestigd te Amsterdam, en anderen (hierna: Heemschut en andere), en de raad van de gemeente Tholen, verweerder. Procesverloop Bij besluit van 6 juli 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Kom Tholen, locatie Slachtveld-Kruittoren" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1A] en anderen en Heemschut en andere beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. [appellant sub 1A] en anderen en Heemschut en andere hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 december 2017, waar [appellant sub 1A] en anderen, vertegenwoordigd door mr. R.C. van Wamel, advocaat te Bergen op Zoom, en Heemschut en andere, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en de raad, vertegenwoordigd door drs. G.H. Kooiker, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door drs. G.H. Kooiker, en [gemachtigde] als partij gehoord. Overwegingen Inleiding
4. Het plan voorziet in een bestemming ten behoeve van 29 woningen, zowel grondgebonden woningen als gestapelde woningen (appartementen). Het plangebied ligt aan de noordoostkant van de historische kern Tholen, tussen de kern en een voormalig industrieterrein. In het noordoostelijke deel van het plangebied mag een appartementengebouw worden gebouwd. Dit gebouw mag maximaal 31 meter hoog worden. Op de overige plandelen mag maximaal 11 tot 15 meter hoog worden gebouwd. Het plangebied maakt deel uit van een gebied dat de toenmalige minister van volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer op 4 oktober 1991 heeft aangewezen als het beschermd stadsgezicht Tholen. De aanwijzing is nog steeds geldig.
5. Tegen dit plan hebben een aantal omwonenden ([appellant sub 1A] en anderen) en enkele organisaties (Heemschut en andere) beroep ingesteld. Zij kunnen zich niet met het plan verenigen, voor zover hierin meer woningen mogen worden gebouwd dan voorheen was toegestaan en met name omdat hiertoe een appartementengebouw tot 31 meter hoogte mag worden gebouwd. Na overwegingen over de ontvankelijkheid van deze partijen, voor zover verweerder deze heeft bestreden, zal de Afdeling ingaan op de beroepsgronden. Ontvankelijkheid
6. [appellante sub 1B] maakt deel uit van de partij die in deze uitspraak als [appellant sub 1A] en anderen wordt aangeduid. [appellante sub 1B] woont aan de [locatie] op een afstand van ongeveer 55 meter van het plangebied en op een afstand van ongeveer 89 meter van de bebouwing die het plan mogelijk maakt. Het perceel waarop de woning van [appellante sub 1B] staat, ligt op een afstand van ongeveer 28 meter van het plangebied. [appellante sub 1B] heeft vanaf haar perceel zicht op de in het plan toegestane bebouwing. Dat, zoals de raad stelt, het planologische regime voor de gronden tussen haar perceel en het plangebied het mogelijk maakt woningen op te richten die het plangebied aan het zicht kunnen onttrekken doet niet af aan deze huidige feitelijke situatie. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellante sub 1B] dan ook een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang. De Afdeling ziet in de omstandigheden van het geval geen aanleiding de correctie op het uitgangspunt over de belanghebbendheid die het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ kan hebben en waarop de raad zich beroept, te hanteren. De conclusie is dat [appellante sub 1B] belanghebbende is bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en dat zij daartegen ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, beroep kan instellen. Het beroep is ontvankelijk.
7. Ter zitting heeft de raad het betoog dat de machtigingen van Heemschut en andere ontbreken, ingetrokken, omdat de Afdeling de benodigde machtigingen heeft ontvangen.
8. Cultuurplein Tholen maakt deel uit van de partij die in deze uitspraak als Heemschut en andere wordt aangeduid. Cultuurplein Tholen bezit geen rechtspersoonlijkheid, maar volgens vaste jurisprudentie (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC6406) kan het Cultuurplein worden aangemerkt als een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid indien aan de volgende cumulatieve vereisten wordt voldaan: 1) er moet een ledenbestand zijn; 2) het moet gaan om een organisatorisch verband dat is opgericht voor een bepaald doel, zodat sprake moet zijn van regelmatige ledenvergaderingen, een bestuur en een samenwerking die op enige continuïteit is gericht; 3) de organisatie dient als een eenheid deel te nemen aan het rechtsverkeer. De Afdeling stelt vast dat het Cultuurplein Tholen voldoet aan deze eisen. Dit blijkt uit het overgelegde reglement van het Cultuurplein, waarin onder meer de doelstellingen staan beschreven, en uit de feitelijke activiteiten van het Cultuurplein. De raad betwist dit ook niet langer. De raad stelt evenwel dat het doel waarvoor Cultuurplein Tholen is opgericht niet is gericht op het in stand houden van een beschermd stadsgezicht, waarvan het Cultuurplein stelt dat dit door het plan wordt aangetast. Naar het oordeel van de raad worden de belangen van het Cultuurplein Tholen dan ook niet geraakt door het plan. In de reglementen van Cultuurplein Tholen staat onder doelstellingen onder meer: "Het bijdragen aan de instandhouding van cultuurhistorisch erfgoed." Voorts heeft ter zitting Cultuurplein Tholen toegelicht dat het, waar in de taakomschrijving staat dat het gevraagd en ongevraagd advies geeft, hieronder ook de advisering over de instandhouding van cultuurhistorisch erfgoed valt. Zulke adviezen worden in de praktijk ook gegeven. Daarnaast organiseert Cultuurplein Tholen de open monumentenroute in Tholen en treedt het op in hoorzittingen over besluitvorming waarin aantasting van het cultuurhistorisch erfgoed aan de orde kan zijn. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat Cultuurplein Tholen belanghebbende is bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb en dat zij daartegen ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, beroep kan instellen. Het beroep is ontvankelijk. Toetsingskader bestemmingsplan
9. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het plan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Procedure
10. Heemschut en andere stellen in de eerste plaats dat het college tekort is geschoten in de informatievoorziening en het overleg met betrokkenen voordat het plan in procedure is gebracht. Hierdoor konden volgens hen de verschillende betrokken belangen niet of niet voldoende worden afgewogen. 7.
11. De Afdeling overweegt dat het bieden van inspraak of het voeren van overleg voorafgaande aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan geen onderdeel uitmaakt van de in de Wet ruimtelijke ordening en het Besluit ruimtelijke ordening geregelde bestemmingsplanprocedure. Het niet bieden van de inspraak die Heemschut en andere wenselijk achten in deze fase heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de bestemmingsplanprocedure en het bestemmingsplan.
12. Heemschut en andere stellen in de tweede plaats dat de raad bij de besluitvorming niet de beschikking had over de volledige planstukken. Dit blijkt volgens hen uit de omstandigheid dat enkele leden van de raad hun verrassing uitspraken over de plannen op de besluitvormende raadsvergadering. 8.
13. Uit de stukken is niet gebleken dat de raad bij de besluitvorming niet de beschikking had over het volledige plandossier en alle stukken die aan het plan ten grondslag lagen. Van enige onzorgvuldigheid in de besluitvorming is niet gebleken. Strijd met uitgangspunten vorige bestemmingsplan
14. [appellant sub 1A] en anderen betogen dat ten onrechte geen rekening is gehouden met het relatief recente voorgaande bestemmingsplan "Kommen Tholen" uit 2013 dat rondom het plangebied nog steeds geldt. In dit bestemmingsplan zijn uitgangspunten voor bebouwing in het plangebied geformuleerd. Deze uitgangspunten zijn neergelegd in een beeldkwaliteitsplan behorende bij dat bestemmingsplan. Volgens hen heeft de raad ten onrechte niet gemotiveerd waarom is afgeweken van dit beeldkwaliteitsplan. 9.
15. De raad stelt dat de gewenste ontwikkeling in dit gebied niet paste binnen het bestemmingsplan "Kommen Tholen" zodat gekozen is voor het opstellen van een nieuw plan. Nu een nieuw bestemmingplan is opgesteld, behoefde niet getoetst te worden aan het beeldkwaliteitsplan dat behoorde bij het vorige bestemmingsplan. 9.
16. De Afdeling overweegt dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. De omstandigheid dat het vorige bestemmingsplan in 2013 is vastgesteld, ontneemt de raad niet de bevoegdheid een andere bestemming en regels voor gronden vast te stellen. Evenmin doet in dit verband ter zake dat krachtens het vorige bestemmingsplan een beeldkwaliteitsplan was vereist. Het betoog faalt. Beschermd stadsgezicht
17. [appellant sub 1A] en anderen en Heemschut en andere stellen dat het plan in strijd is met de aanwijzing van Tholen als beschermd stadsgezicht. Volgens hen wordt het stadsgezicht met name door het hoge appartementengebouw aangetast en heeft de raad niet of onvoldoende gemotiveerd waarom deze aantasting gerechtvaardigd is. Zij voeren aan dat de raad weliswaar overleg heeft gevoerd met de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (hierna: RCE), maar wijzen op de kritiek van de dienst zoals verwoord in het verslag ervan. Deze strijdigheid klemt volgens Heemschut en andere te meer, omdat het plan ten onrechte geen aanlegvergunningenstelsel bevat ter bescherming van het beschermd stadsgezicht. Heemschut en andere wijzen bovendien op voorschriften die zijn gesteld over de maximale goot- en dakhoogten en de eisen over de dakhelling die niet terugkomen in het plan. Daarnaast wijzen Heemschut en andere erop dat in het verleden vergelijkbare of minder vergaande plannen zijn afgewezen wegens strijd met het beschermd stadsgezicht en er geen reden bestaat hierover nu anders te oordelen. 10.
18. De raad stelt dat het overleg met de RCE op 9 maart 2016 geen aanleiding gaf het bestemmingsplan een aantasting van het beschermd stadsgezicht te achten. Verder wijst de raad erop dat het landelijke beleid inzake de modernisering van de monumentenzorg erop gericht is ruimere mogelijkheden te benutten voor ontwikkelingen om daarmee de mogelijkheden voor behoud te vergroten. Het plan respecteert juist het beschermd stadsgezicht en past volgens de raad goed in de omgeving. 10.
19. Artikel 36, eerste lid, van de Monumentenwet luidde tot 1 juli 2016 als volgt: "De gemeenteraad stelt ter bescherming van een beschermd stads- of dorpsgezicht een bestemmingsplan vast als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening. (…)." Op 1 juli 2016 is de Erfgoedwet in werking getreden en is de Monumentenwet 1988 ingetrokken. Uit het in artikel 9.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Erfgoedwet neergelegde overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór inwerkingtreding van die wet op dit geding van toepassing blijft. 10.
20. In de plantoelichting is uiteengezet waarom de raad het plan in overeenstemming acht met een goede ruimtelijke ordening en meer in het bijzonder waarom het appartementengebouw van maximaal 31 meter hoogte geen afbreuk doet aan het beschermd stadsgezicht van Tholen. De raad acht hiertoe van belang dat het grootste deel van het plangebied weliswaar binnen het gebied ligt dat is aangewezen als beschermd stadsgezicht, maar dat dit gebied thans niet is bebouwd en geen cultuurhistorische waarden van enige betekenis bevat en naast een voormalig industrieterrein is gelegen dat nu gesaneerd is. De actuele cultuurhistorische waarden waarvoor Tholen als beschermd stadsgezicht is aangewezen, zijn aanwezig in de naastgelegen kern, waarbij de raad van oordeel is dat de bebouwing die het plan mogelijk maakt zich voegt naar deze bebouwing. Verder acht de raad van belang dat in het recente verleden in de nabijheid van deze locatie populieren stonden die de historische binnenstad vanuit sommige gezichtspunten reeds gedeeltelijk aan het zicht onttrokken. In het licht van het bovenstaande acht de raad de hoogte van het appartementengebouw aanvaardbaar en proportioneel. In de plantoelichting staat over de bouwwijze dat de ambitie is om een stedenbouwkundig beeld te creëren met een knipoog naar het verleden. Omdat in het verleden op korte afstand van het plangebied de zogeheten Kruittoren heeft gestaan, kan het appartementengebouw naar het oordeel van de raad dienen als een verwijzing naar dit voormalige hoogte-element. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat de kerk in het centrum van Tholen met een hoogte van 46 meter beeldbepalend blijft voor de binnenstad. Naar het oordeel van de Afdeling kan uit het verslag van het overleg met de RCE op 9 maart 2016 niet worden opgemaakt dat de RCE het appartementengebouw beschouwd als een onaanvaardbare aantasting van het beschermd stadsgezicht. Wel heeft de RCE enige adviezen gegeven over de wijze waarop het plan en met name het appartementengebouw op de beste wijze kan worden ingepast op deze locatie, rekening houdend met het beschermd stadsgezicht. Deze adviezen heeft de raad gedeeltelijk overgenomen. De enkele omstandigheid dat de raad niet alle onderdelen van het advies van de RCE heeft opgevolgd, betekent niet dat de raad onzorgvuldig heeft gehandeld. In de plantoelichting heeft de raad zijn ruimtelijke keuze afdoende gemotiveerd. Naar het oordeel van de Afdeling kon de raad zich op grond van het voorgaande in redelijkheid op het standpunt stellen dat het plan niet strijdig is met de aanwijzing van Tholen als beschermd stadsgezicht. Het betoog faalt. 10.
21. Voor zover Heemschut en andere hebben gesteld dat ten onrechte regels in het plan ontbreken die voorzien in de op grond van de Erfgoedwet vereiste bescherming, overweegt de Afdeling als volgt. Met uitzondering van een strook grond van ongeveer 15 meter breedte langs de noordelijke kant van het plangebied is de dubbelbestemming "Waarde - Beschermd stadsgezicht" toegekend aan de gronden waarop het plan ziet. Dit komt overeen met de begrenzing van het gebied dat is aangewezen als beschermd stadsgezicht. Op grond van artikel 10, lid 10.1, van de planregels zijn deze gronden mede bestemd voor de bescherming en veiligstelling van ter plaatse aanwezige cultuurhistorische, (historische) stedenbouwkundige en (historisch-) architectonische waarden in verband met de ligging binnen het beschermd stadsgezicht. In verband hiermee zijn in artikel 10 van de planregels bouwregels opgesteld ter bescherming van het beschermd stadsgezicht. Niet is gebleken dat in dit opzicht niet wordt voldaan aan de vereisten die de wet stelt aan een bestemmingsplan. Het betoog van [appellant sub 1A] en anderen faalt, in zoverre zij stellen dat het plan in strijd is met artikel 36, eerste lid, van de Monumentenwet dat op grond van het overgangsrecht in de Erfgoedwet nog gelding heeft. Het betoog van Heemschut en andere dat het plan niet in overeenstemming is met de voorschriften over goot- en dakhoogte en de dakhelling faalt eveneens. Deze voorschriften zijn niet in de aanwijzing tot beschermd stadsgezicht opgenomen, maar zijn afkomstig uit het bestemmingsplan "Kommen gemeente Tholen". Het bestreden plan is een ander plan dan dit plan, zodat die regels niet van toepassing zijn binnen dit plangebied. 10.
22. Ten aanzien van de eerdere plannen en vergunningen die Heemschut en andere aanvoeren als reden dat de raad met het plan niet handelt overeenkomstig vroegere opvattingen over het beschermd stadsgezicht, overweegt de Afdeling als volgt. Heemschut en andere hebben in dit verband ten eerste gewezen op een bestemmingsplan uit 1993, waarin een bouwhoogte van 17 meter niet werd toegestaan op basis van de aanwijzing als beschermd stadsgezicht. De omstandigheid evenwel dat de toenmalige gemeenteraad een bouwhoogte van 17 meter op een locatie in de nabijheid van het plangebied niet in overeenstemming achtte met een goede ruimtelijke ordening of de aanwijzing als beschermd stadsgezicht maakt niet dat de raad thans, op een andere locatie voor een ander bouwplan, hierover niet anders mag oordelen. Voorts hebben zij een ontwikkeling tussen 1996 en 2004 genoemd, waarbij de bouwhoogte tot twee woonlagen boven de dijk beperkt bleef. De Afdeling overweegt dat de beslissing die Heemschut en andere noemen een private partij betreft die vrijwillig heeft afgezien van een bouwplan. Niet is onderbouwd waarom de raad reeds hierom ook van het plan zou moeten afzien. Tot slot hebben Heemschut en andere bouwinitiatieven genoemd van particulieren die werden geweigerd wegens de aantasting van het beschermd stadsgezicht. Hierover oordeelt de Afdeling dat deze bouwinitiatieven zijn getoetst aan het bestemmingsplan dat op desbetreffende locaties voor die bouwinitiatieven gold. Een toetsing aan dat bestemmingsplan is thans niet aan de orde, zodat hierin geen reden kan zijn gelegen om de afweging van de raad thans in strijd met de aanwijzing als beschermd stadsgezicht te achten. Het betoog faalt. Woon- en leefklimaat
23. [appellant sub 1A] en anderen stellen dat bij de vaststelling van het plan onvoldoende rekening is gehouden met de gevolgen van met name het appartementengebouw voor hun woon-en leefklimaat. Volgens hen is vooral uitgegaan van de wensen van de ontwikkelaar van het plangebied. Zij wijzen op hun verlies van privacy en uitzicht, op de hinder die [appellante sub 1B] zal ondervinden door de schaduwwerking van het appartementengebouw en op de hinder die de toename van het verkeer kan opleveren doordat in het appartementengebouw meer woningen kunnen komen dan in een lager gebouw. Zij stellen dat weliswaar enig onderzoek is verricht naar de schaduwwerking, maar voor dit onderzoek is volgens hen ten onrechte uitgegaan van het beoogde bouwplan en niet van de maximale mogelijkheden van het plan. Ook is bij de beoordeling geen aandacht geweest voor de omstandigheid dat voor de bouwhoogte uit is gegaan van een peilhoogte van 5,5 meter boven NAP, terwijl de naastgelegen weg 1 meter boven NAP ligt. Hierdoor is de bouwhoogte relatief nog hoger dan waarmee de raad rekening heeft gehouden, aldus [appellant sub 1A] en anderen. 11.
24. De raad stelt dat het appartementengebouw grotendeels uit het zicht van [appellant sub 1A] en anderen is geplaatst, zodat de eventuele vermindering van zicht en privacy van deze omwonenden dusdanig beperkt is dat geen sprake is van een onevenredige aantasting van hun woon- en leefklimaat. De toename van verkeer kan volgens de raad goed door de omliggende wegen worden opgevangen en zal geen hinder van betekenis veroorzaken. De raad stelt tot slot dat een onderzoek naar de gevolgen van de schaduwwerking van het appartementengebouw is uitgevoerd waaruit niet van onevenredige hinder blijkt. 11.
25. De Afdeling overweegt dat het plan het aanzicht van de omgeving wijzigt en dat het appartementengebouw van maximaal 31 meter verlies van privacy van omwonenden met zich kan brengen. Bij de beoordeling van de gevolgen heeft de raad rekening gehouden met een peilhoogte van 5,5 meter boven NAP. Deze hoogte is gebaseerd op de weg Bastion die varieert van 0 meter boven NAP tot 6,0 meter boven NAP. De raad heeft deze gevolgen bij de opstelling van het plan betrokken en niet onevenredig nadelig geacht voor het woon- en leefklimaat van [appellant sub 1A] en anderen. De raad heeft verder van belang geacht dat de afstand tussen de locatie waar het appartementengebouw mag worden gebouwd en de meest nabije perceelsgrens van appellanten ongeveer 50 meter is en dat ten dele andere bebouwing tussen de woningen en het plangebied in staat, zodat het zicht op het plangebied relatief beperkt is. Voorts is niet gebleken dat de raad zich hierbij heeft gebaseerd op een onjuiste bepaling van de peilhoogte voor het appartementengebouw. Het betoog dat het plan een onaanvaardbare aantasting van het uitzicht en privacy toestaat, faalt. 11.
26. Ten aanzien van de hinder die [appellante sub 1B] vreest te ondervinden door schaduwwerking van het appartementengebouw overweegt de Afdeling als volgt. Ten behoeve van het plan heeft Fierloos Architecten onderzoek uitgevoerd naar de schaduwwerking van het appartementengebouw. Hierover is op 15 december 2016 gerapporteerd in de "Bezonningsstudie". Hieruit volgt dat weliswaar in de winter in de ochtend enige schaduw kan worden verwacht op het perceel van [appellante sub 1B], maar de raad heeft zich, gelet op de afstand van het appartementengebouw en de beperkte mate en duur van de schaduwwerking op het standpunt kunnen stellen dat dit geen onevenredige hinder met zich brengt. Over het standpunt van [appellant sub 1A] en anderen dat in de bezonningsstudie niet de maximale mogelijkheden van het plan zijn betrokken, maar het concrete bouwplan, overweegt de Afdeling als volgt. Weliswaar is voor de bezonningsstudie het concrete bouwplan als uitgangspunt genomen, maar het bestemmingsplan is een directe vertaling van het bouwplan waarbij het plan een vrijwel gelijke oppervlakte, goothoogte en maximale hoogte aanhoudt. Dat het plan hierdoor een gebouw mogelijk maakt dat licht kan afwijken van het bouwplan waarmee de bezonningsstudie is uitgevoerd, maakt naar het oordeel van de Afdeling niet dat de bezonningsstudie geen reëel beeld geeft van de mogelijke hinder door schaduwwerking. Het betoog faalt. 11.
27. Over het betoog dat het plan onevenredige hinder door verkeer zal veroorzaken, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals [appellant sub 1A] en anderen ter zitting hebben toegelicht, hebben zij niet zozeer bezwaar tegen woningen op de planlocatie die verkeersbewegingen kunnen genereren, maar gaat het hen vooral om het extra verkeer dat wordt gegenereerd door het appartementengebouw dat 31 meter hoog mag worden in plaats van de gebruikelijke hoogte voor grondgebonden woningen. In de plantoelichting is een beoordeling gemaakt van de verkeersgeneratie die het gevolg is van de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt. Deze beoordeling is gebaseerd op kencijfers van het CROW zoals opgenomen in publicatie 317 'Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie'