(2017)gewijzigd met het oogmerk de laddertoets te vereenvoudigen zonder dat het instrument aan effectiviteit inboet. Met deze wijzigingen is derhalve niet beoogd het doel van de regeling te wijzigen. 4.
- Artikel 1, lid 1.23, van de planregels luidt: "Loft: een ruimere kamer dan een reguliere hotelkamer die beschikt over extra voorzieningen, zoals een keukenvoorziening, waardoor deze geschikt is voor langer verblijf door personen die hun hoofdverblijf elders hebben." Artikel 4, lid 4.1, van de planregels luidt: "De voor 'Horeca' aangewezen gronden zijn bestemd voor a. horecabedrijven in de vorm van:
- een hotel met maximaal 80 kamers, waarvan maximaal 60 reguliere kamers en maximaal 20 lofts;
- congres- en vergaderruimte met een maximale bruto vloeroppervlakte van 1000 m²;
- een restaurant met een maximale bruto vloeroppervlakte van 400 m². b. met de bijbehorende bebouwing, erven, terreinen en voorzieningen, waaronder begrepen parkeervoorzieningen en nutsvoorzieningen; c. groen en water." Oordeel van de Afdeling Kwantitatieve behoefte 4.
- Met betrekking tot de beide door [appellant] genoemde locaties en de wijze waarop zij in het rapport van BSL zijn betrokken, overweegt de Afdeling als volgt. 4.
- De Afdeling stelt voorop dat bij het inzichtelijk maken van de behoefte aan een ontwikkeling, rekening dient te worden gehouden met de zogenoemde harde plancapaciteit (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:24). Onder harde plancapaciteit wordt verstaan het aanbod van - in dit geval - hotelkamers dat volgt uit onherroepelijke planologische besluiten, ook als dat aanbod feitelijk (nog) niet is gerealiseerd. Tussen partijen is niet in geschil dat rekening moet worden gehouden met het aanbod van hotelkamers gelegen binnen 20 autominuten van de planlocatie. 4.7.
- Ter plaatse van het Broederenklooster in Zutphen - dat is gelegen binnen 20 autominuten van het plangebied - is het bestemmingsplan "Broederenklooster" van kracht, dat is vastgesteld op 25 september
- Aan het gebouw is de bestemming "Horeca" toegekend. In artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, van de planregels bij dat plan, staat dat de voor horeca aangewezen gronden zijn bestemd voor horecabedrijven in horeca-categorie 1a, met dien verstande dat deze maximaal 22 hotelkamers bevatten op de verdiepingen. De raad heeft in zijn nadere stuk en ter zitting te kennen gegeven dat de oplevering van het rapport van BSP en de vaststelling van het bestemmingsplan "Broederenklooster" door de raad van de gemeente Zutphen elkaar hebben gekruist. Hij stelt zich voorts terecht op het standpunt dat de 22 hotelkamers die dat bestemmingsplan mogelijk maakt, in de behoefteraming als harde plancapaciteit moeten worden meegenomen. 4.7.
- Fort Bronsbergen is eveneens gelegen binnen 20 autominuten van het plangebied. Op deze locatie geldt het bestemmingsplan "Donjon Hotel Bronsbergen" dat is vastgesteld op 8 september 2014, waarin aan het gebouw de bestemming "Horeca" is toegekend. Op grond van artikel 4, lid 4.2, onder a, sub 4, van de planregels bij dat plan mag ter plaatse van die bestemming een hoofdgebouw met maximaal 50 hotelkamers plus 5 suites worden gerealiseerd. De raad heeft te kennen gegeven dat in het rapport van BSP geen rekening is gehouden met de planologische mogelijkheden op deze locatie omdat deze kunnen worden gekwalificeerd als "niet-relevante harde plancapaciteit": het plan maakt de realisering van 55 hotelkamers weliswaar mogelijk, maar omdat op korte termijn geen zicht bestaat op realisering van de ontwikkeling, hoeft zij volgens de raad niet in de behoefteraming te worden betrokken. De Afdeling volgt de raad niet in deze redering. Nu het bestemmingplan "Donjon Hotel Bronsbergen" voorziet in 55 hotelkamers, moeten zij als harde plancapaciteit in de behoefteraming worden betrokken. Dit is ten onrechte niet gebeurd. 4.7.
- De Afdeling stelt vast dat de 22 kamers in het Broederenklooster en de 55 kamers in het rapport van BSP ten onrechte niet in de behoefteraming zijn meegenomen. Zij is daarom van oordeel dat [appellant] terecht heeft aangevoerd dat het rapport van BSP op dit punt een gebrek vertoont. 4.
- Ten aanzien van de hoeveelheid te realiseren hotelkamers in het plangebied die in de behoefteraming in het rapport van BSP zijn betrokken, overweegt de Afdeling als volgt. In de behoefteraming is ervan uitgegaan dat in het plangebied in 60 hotelkamers wordt voorzien. In het rapport van BSP is vermeld dat het plan daarnaast 20 lofts mogelijk maakt, maar hiermee wordt in de behoefteraming geen rekening gehouden. De Afdeling stelt vast dat het plan ingevolge de onder 4.5 geciteerde planregels voorziet in maximaal 80 kamers, waarvan maximaal 60 reguliere hotelkamers en maximaal 20 lofts. Gelet op dit artikel valt niet in te zien waarom in de behoefteraming de 60 reguliere hotelkamers zijn meegeteld, maar geen rekening is gehouden met de 20 te realiseren lofts. Weliswaar is in artikel 1, lid 1.23, van de planregels gedefinieerd wat onder een loft moet worden verstaan en vormen de lofts in zoverre kennelijk een aparte categorie hotelkamers, maar dit brengt - zo volgt uit artikel 4, lid 4.1, aanhef en eerste lid van de planregels - niet met zich dat een loft niet in algemene zin als hotelkamer wordt aangeduid. De stelling van de raad dat een loft zich van een hotelkamer onderscheidt omdat de ruimte groter is en er een kookvoorziening aanwezig zal zijn, maakt dit niet anders. De Afdeling is derhalve van oordeel [appellant] terecht heeft aangevoerd dat het rapport van BSP ook op dit punt een gebrek vertoont. 4.
- Nu de stellingen in het rapport van BSP dat in het onderzoeksgebied tot het jaar 2027 nog in 63 hotelkamers kan worden voorzien en het plan er daarvan 60 mogelijk maakt, op grond van het voorgaande niet langer houdbaar zijn, is de conclusie dat aan de hotelkamers in het plan een behoefte in kwantitatieve zin bestaat, niet juist. Ook als - zoals de raad in zijn nadere stuk heeft gedaan - de bezettingsgraad wordt bijgesteld van 62,5% naar 60% en de hotelkamers waarin ter plaatse van het Broederenklooster is voorzien, worden betrokken in de behoefteraming, acht de Afdeling een kwantitatieve behoefte aan de ontwikkeling niet aangetoond. Hoewel in dat geval in het onderzoeksgebied tot het jaar 2027 behoefte zou bestaan aan 78 in plaats van 63 kamers, wordt in het plan al in 80 hotelkamers voorzien. De 55 hotelkamers waarin het bestemmingsplan "Donjon Hotel Bronsbergen" voorziet, zijn dan nog niet meegeteld. 4.
- De raad heeft ter zitting naar voren gebracht dat in de hotelbranche een bezettingsgraad van 60% tot 65% weliswaar als gezond wordt aangemerkt, maar dat leegstand pas een reëel gevaar wordt voor de economische levensvatbaarheid van een hotel bij een bezettingsgraad die lager ligt dan 45%. Ter zitting heeft de raad vervolgens betoogd dat bij het bepalen van de behoefte daarom alsnog van dat percentage zou moeten worden uitgegaan. De Afdeling overweegt dat deze pas ter zitting ingenomen stelling sterk afwijkt van de uitgangspunten die in het rapport van BSP voor het bepalen van de behoefte zijn gehanteerd. De raad heeft niet onderbouwd welke onderzoeksgegevens rechtvaardigen dat thans van een bezettingsgraad van 45% zou kunnen worden uitgegaan, terwijl de door de raad ingeschakelde deskundige BSP heeft aangegeven dat voor een gezonde exploitatie een bezettingsgraad noodzakelijk is van 60% tot 65%. Het nadere betoog van de raad wordt niet gevolgd wegens het ontbreken va enige onderbouwing. Bovendien is het wijzigen van het standpunt terzake in dit stadium van de procedure, in strijd met de goede procesorde. 4.
- Omdat de behoefte aan de vergader- en congresruimten en het restaurant volgens het rapport van BSP zijn afgeleid uit de behoefte aan de hotelkamers, is de Afdeling van oordeel dat de behoefte daaraan evenmin is aangetoond. Kwalitatieve behoefte 4.
- In het rapport van BSP is vermeld dat ook in kwalitatieve zin behoefte bestaat aan de ontwikkeling waarin het plan voorziet. Hiertoe is onder meer gewezen op de dorpse uitstraling van het hotel, de beschikbaarheid van lofts en het drie- of viersterrensegment waarin het te realiseren hotel zal opereren. De Afdeling overweegt dat zij in rechtsoverweging 6.6 van de tussenuitspraak reeds heeft geoordeeld dat de omstandigheid dat de hotellocatie kleinschalig zal worden opgezet en derhalve zowel toeristische als zakelijke bezoekers zal trekken, niet volstaat als motivering voor de aanwezigheid van een kwalitatieve behoefte aan de ontwikkeling in het plan. Behoudens zeer uitzonderlijke gevallen kan de Afdeling niet terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een zeer uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel wordt uitgegaan. Ook de overige aspecten die in het rapport met betrekking tot dit punt naar voren zijn gebracht, kunnen naar het oordeel van de Afdeling niet tot het oordeel leiden dat een kwalitatieve behoefte aan de ontwikkeling in het plan bestaat. Zij overweegt hiertoe dat slechts een kwart van de beschikbare kamers een loft is en dat uit het rapport van BSP niet blijkt in hoeverre soortgelijke kamers in het onderzoeksgebied reeds aanwezig zijn. Voorts wordt in het rapport de omstandigheid dat het hotel in het drie- of viersterrensegment zal opereren enerzijds als onderscheidend kenmerk gepresenteerd, terwijl anderzijds wordt gesteld dat het aantal sterren minder belangrijk is voor de hotelkeuze door gasten. Conclusie over verenigbaarheid besluit met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro 4.
- Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat de raad - die ten aanzien van deze aspecten in de plantoelichting de conclusies van het rapport van BSP heeft weergegeven - niet inzichtelijk heeft gemaakt dat de te ontwikkelen hotellocatie voorziet in een behoefte in kwantitatieve of kwalitatieve zin. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Het plan is tevens vastgesteld in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb, nu het - vanwege de verwijzing naar een rapport dat gebreken vertoont - onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. Overige gronden
- Gelet op het voorgaande wordt niet toegekomen aan hetgeen door [appellant] overigens is aangevoerd tegen het besluit van 4 december
- Conclusie
- Het beroep tegen het besluit van de raad van 4 december 2017 is gegrond. Het besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3.1.6, tweede lid van het Bro en de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. Proceskosten
- De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Lochem tot vaststelling van het bestemmingsplan "Deventerweg 48-50 en omgeving Epse" van 14 maart 2016 gegrond; II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Lochem tot vaststelling van het bestemmingsplan "Deventerweg 48-50 en omgeving Epse" van 14 maart 2016; III. verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Lochem tot gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan "Deventerweg 48-50 en omgeving Epse" van 4 december 2017 gegrond; IV. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Lochem tot gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan "Deventerweg 48-50 en omgeving Epse" van 4 december 2017; V. veroordeelt de raad van de gemeente Lochem tot vergoeding van de bij [appellant] opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.753,50 (zegge: zeventienhonderddrieënvijftig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VI. gelast dat de raad van de gemeente Lochem het door [appellant] betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. S.J.E. von Horstink-Meyenfeldt en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C. Groen, griffier. w.g. Van Ettekoven w.g. Groen voorzitter griffier Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2018 831.