ECLI:NL:RVS:2018:859

201706348/1/R

1. Datum uitspraak: 14 maart 2018 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen: [appellant], wonend te Zevenhuizen, gemeente Zuidplas, en de raad van de gemeente Zuidplas, verweerder. Procesverloop Bij besluit van 20 juni 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Centrum Zevenhuizen" vastgesteld. Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. [appellant] en de raad hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 februari 2018, waar [appellant] en de raad, vertegenwoordigd door W. Zwama, A. de Vries, ing. H. Godefrooij en R. Hommes, zijn verschenen. Tevens is ter zitting gehoord [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigden]. Overwegingen Inleiding
2. Het plan voorziet in de herontwikkeling van het voormalige gemeentehuis en omgeving in Zevenhuizen door [belanghebbende]. [appellant] woont in Zevenhuizen en is eigenaar van onroerend goed op korte afstand van het plangebied.
3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
4. Ter zitting heeft [appellant] de beroepsgrond over de toepasselijkheid van de Crisis- en herstelwet ingetrokken.
5. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Wijzigingen en fouten in verbeelding/toelichting
6. [appellant] stelt dat het vastgestelde plan wijzigingen bevat die niet ter inzage zijn gelegd. Het gaat om wijzigingen van de verbeelding en om wijzigingen in de parkeerparagraaf van de toelichting. Daarnaast stelt [appellant] dat de toelichting onjuistheden bevat over onder meer de begrenzing van het plangebied en de bestemming van de Burgemeester Boerstraat. 5.
7. De verbeelding van het vastgestelde plan op www.ruimtelijkeplannen.nl verschilt niet van die van het ontwerpplan. Ter zitting is gebleken dat het betoog over de verbeelding hoofdzakelijk verband houdt met een afdruk van de verbeelding die eerder in de procedure door het gemeentebestuur is verspreid. Daarvoor is kennelijk een andere ondergrond gebruikt dan voor het vastgestelde plan. Wat hiervan ook zij, omdat de ondergrond geen onderdeel uitmaakt van het bestemmingsplan kan het betoog in zoverre niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden. 5.
8. Dat de toelichting van het vastgestelde plan is gewijzigd ten opzichte van het ontwerpplan, betekent niet dat het plan daarom opnieuw ter inzage gelegd moest worden. Voor zover de toelichting volgens [appellant] fouten bevat, is dat op zichzelf genomen onvoldoende grond voor vernietiging van het bestreden besluit, aangezien de toelichting geen onderdeel is van het plan zelf. Later in deze uitspraak zullen de inhoudelijke bezwaren van [appellant] tegen de bestemming van de Burgemeester Boerstraat en de beoordeling van de parkeerbehoefte worden besproken. Bestemming Burgemeester Boerstraat
9. [appellant] richt zich tegen de vaststelling van de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" en de aanduiding "evenementen" voor de Burgemeester Boerstraat. Volgens hem moet een dergelijke verkeersader worden bestemd als "Verkeer". Ter zitting heeft hij toegelicht te vrezen voor de verkeersveiligheid. Zo is hij er niet van overtuigd dat na de realisering van het plan voldoende ruimte overblijft voor tweerichtingsverkeer. Ook vreest [appellant] de gevolgen voor het verkeer van evenementen. 6.
10. De raad heeft ter zitting toegelicht dat volgens het gemeentelijke beleid de bestemming "Verkeer" wordt toegekend aan een hoofdverkeersader met een maximumsnelheid van 50 km/u. Een 30 km/u-weg met verblijfsfunctie, zoals de Burgemeester Boerstraat, krijgt de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied". Verder heeft de raad toegelicht dat voor evenementen op grond van de Algemene plaatselijke verordening een vergunning nodig is, waarbij ook de gevolgen voor de verkeersveiligheid en -doorstroming worden betrokken. 6.
11. Artikel 4, lid 4.1, van de planregels luidt: "De voor 'Verkeer - Verblijfsgebied' aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. verblijfsgebied met een functie voor verblijf, verplaatsing en gebruik ten dienste van de aangrenzende bestemmingen; b. evenementen, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'evenemententerrein' (…)." 6.
12. De Afdeling ziet geen redenen om te betwijfelen dat volgens het gemeentelijke beleid aan een weg als de Burgemeester Boerweg, te weten een 30 km/u-weg in een dorpscentrum, de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" wordt toegekend. De wijze waarop deze weg in het kader van de realisering van het plan zal worden ingericht, betreft een uitvoeringsaspect dat niet raakt aan de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Wat betreft de gevolgen voor het verkeer van evenementen op de Burgemeester Boerstraat, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid het plan heeft kunnen vaststellen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het houden van een evenement onaanvaardbare gevolgen voor de verkeersveiligheid of de doorstroming van het verkeer zal hebben. De raad heeft voorts belang mogen hechten aan het feit dat de verkeersveiligheid en doorstroming van afzonderlijke evenementen aspecten zijn die beoordeeld worden in het kader van de vergunning die is vereist op grond van de Algemene plaatselijke verordening. Om deze redenen faalt het betoog. Provinciale structuurvisie
13. [appellant] betoogt dat het voorzien van bebouwing op het voorheen onbebouwde Dorpsplein in strijd is met de uitgangspunten in de provinciale structuurvisie "Visie Ruimte en Mobiliteit". Ook de herstructureringen van de Dorpsstraat ter hoogte van nummer 85 en de Burgemeester Boerstraat zijn volgens [appellant] in strijd met de structuurvisie. 7.
14. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan voldoet aan de structuurvisie. Dit is toegelicht in paragraaf 2.2.1 van de toelichting. Verder wijst de raad erop dat gedeputeerde staten in het kader van het vooroverleg hebben ingestemd met het plan en geen zienswijze hebben ingediend of een reactieve aanwijzing hebben gegeven. 7.
15. De raad is bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet gebonden aan beleid van de provincie dat is opgenomen in structuurvisies of in andere beleidsdocumenten. Wel dient de raad daarmee rekening te houden, hetgeen betekent dat het beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken. 7.
16. In paragraaf 2.2.1 van de plantoelichting zijn drie uitgangspunten van de structuurvisie "Visie Ruimte en Mobiliteit" vermeld die relevant zijn voor het onderhavige plan: "
17. 'Beter benutten van bebouwde ruimte, maar ook van nieuwe woon- en werklocaties daarbuiten':
18. 'Behoud en versterking leefkwaliteit van de bebouwde ruimte':
19. 'Kernen': elke kern ontwikkelt zijn eigen identiteit en bouwt voort op haar karakteristieke structuur." Tevens is toegelicht op welke wijze met het plan daaraan is beoogd te voldoen. Aan het eerste punt is invulling gegeven door verdichting en herstructurering van binnenstedelijke transformatie van het voormalige gemeentehuis. Voor het tweede punt is ingezet op het zoveel mogelijk concentreren van nieuwbouw binnen de bebouwde ruimte. Het derde punt wordt volgens de toelichting ingevuld door toepassing van een dorpse maat, schaal en korrel passend bij de dorpskern van Zevenhuizen. 7.
20. Gelet op de aangehaalde passages uit de toelichting heeft de raad rekening gehouden met de structuurvisie "Visie Ruimte en Mobiliteit". De Afdeling ziet daarnaast geen grond voor het oordeel dat de raad ten onrechte ervan is uitgegaan dat het plan in overeenstemming is met de structuurvisie. Duidelijk is dat [appellant] een andere vertaling van de uitgangspunten van de structuurvisie beter had gevonden, maar dit is onvoldoende grond om het bestreden besluit voor onrechtmatig te houden. Het betoog faalt. Ladder voor duurzame verstedelijking
21. [appellant] voert aan dat het plan wat betreft het plandeel met de bestemming "Centrum", voor zover het gaat om andere voorzieningen dan woningen, niet voorziet in een actuele regionale behoefte als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Een gedeelte van de voorziene bebouwing in het plangebied dient voor de vestiging van een gezondheidscentrum, maar volgens [appellant] kan daarvoor de huidige locatie van de apotheek aan de Dorpsstraat 110 worden gebruikt. 8.
22. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidde ten tijde van belang: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden: a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte; b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en; (…)" 8.
23. In haar overzichtsuitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, inzake artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, heeft de Afdeling overwogen: "9.
24. In de beschrijving dient inzichtelijk te worden gemaakt dat het plan niet tot onnodig nieuw ruimtebeslag leidt en geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in het verzorgingsgebied van de voorziene ontwikkeling zal leiden (uitspraak van 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2095 (Eindhoven)). 9.
25. De omstandigheid dat een kwantitatieve behoefte ontbreekt, de omstandigheid dat een ruimtelijke ontwikkeling zal leiden tot een overaanbod in een bepaalde branche, de omstandigheid dat een ruimtelijke ontwikkeling zal leiden tot marktverschuiving in een bepaalde branche, of tot sluiting van ondernemingen, of dat deze zal leiden tot leegstand betekenen nog niet dat niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (uitspraken van 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:743 (Son en Breugel), van 18 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1295 (Zevenaar), 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2580 (Venlo) en van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3386 (Leeuwarden))." 8.
26. In de plantoelichting staat: "Met de voorliggende ontwikkeling wordt invulling gegeven aan de tweede trede van de ladder voor duurzame verstedelijking door transfo[r]matie van een bestaande binnenstedelijke locatie. Hiermee wordt toepassing gegeven aan het primaire uitgangspunt om beschikbare gronden te benutten voor herstructurering en transformatie. Bovendien leidt de voorliggende ontwikkeling tot een belangrijke kwaliteitsimpuls ter plaatse. Dit doordat voorliggend plan de herontwikkeling van het voormalige gemeentehuis mogelijk maakt waardoor toekomstige leegstand wordt voorkomen. Concreet word de plint ingevuld met een gezondheidscentrum, bestaande uit twee huisartsenpraktijken, een apotheek en een fysiotherapiepraktijk. Eén huisarts laat een praktijk aan huis achter. De andere heeft in de huidige situatie een woonhuis verbouwd tot praktijk. Deze kan weer als woonhuis op de markt. De fysiotherapeut heeft huidige praktijk in een verbouwde woning aan de Dorpsstraat. Met een centrumbestemming kan deze locatie op meerder manieren worden ingevuld, maar gebruik als woning ligt het meest voor de hand. De apotheek tenslotte is op zijn huidige locatie aan de Dorpsstraat 110 uit zijn jasje gegroeid. Met de komst van 1400 woningen in Zevenhuizen-Zuid is deze locatie niet meer toekomstbestendig. Deze locatie heeft een centrumbestemming. Het achterblijvende pand is geschikt voor bijvoorbeeld detailhandel, of er kan woningbouw worden gerealiseerd. Gesteld kan woorden dat de genoemde invulling van de plint geen ontwrichtend effect heeft op de bestaande detailhandels- en voorzieningenstructuur." 8.
27. Gelet op het verhandelde ter zitting moet ervan worden uitgegaan dat van de maximaal 750 m2 aan toegestane niet-woonfuncties ongeveer 700 m2 zal worden gebruikt voor het gezondheidscentrum. Het betreft een verplaatsing en concentratie van bestaande maatschappelijke functies. In de plantoelichting staat op welke wijze de vrijkomende bebouwing kan worden gebruikt voor andere functies. Gelet hierop is niet aannemelijk dat het plan in zoverre tot leegstand zal leiden. Wat de huidige locatie van de apotheek betreft, heeft [appellant] onvoldoende weersproken dat die vanwege de uitbreiding van het aantal woningen in Zevenhuizen te klein zou zijn voor het gezondheidscentrum. Verder is van belang dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat het gemeentehuis sinds 2010 leeg staat, eerdere pogingen tot herontwikkeling zijn mislukt en het voorliggende plan de kans biedt de levendigheid en kwaliteit van het centrum van Zevenhuizen te verbeteren. Onder deze omstandigheden heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat het plan wat betreft de niet-woonfuncties voorziet in een actuele regionale behoefte. Bouwhoogte
28. [appellant] betoogt dat het plan wat de maximale bouwhoogten betreft niet in overeenstemming is met de dorpse maat en schaal van het bestemmingsplan "Zevenhuizen Dorp". Hij vreest verlies van privacy. 9.
29. De raad stelt zich op het standpunt dat in de omgeving van het plangebied vergelijkbare maximale bouwhoogten gelden. Ter zitting is hieraan toegevoegd dat het vorige plan voor de locatie van het voormalige gemeentehuis alleen een maximale goothoogte stelde, maar geen maximale bouwhoogte. 9.
30. De voorziene bebouwing in het plangebied bestaat uit drie delen. Het gedeelte aan de Dorpsstraat heeft een maximale bouwhoogte van 10 m. Het gedeelte aan de Burgemeester Nederveenlaan heeft een maximale bouwhoogte van 10,5 m, met een maximale goothoogte van 6,5 m. Het gedeelte aan de Burgemeester Boerstraat mag grotendeels maximaal 13,5 m hoog zijn, met aan de kruising met de Dorpsstraat een kleiner gedeelte van maximaal 14 m hoog. 9.
31. De Afdeling stelt vast dat de maximale bouwhoogten in het voorliggende plan vergelijkbaar zijn met die in de omgeving gelden op grond van het bestemmingsplan "Zevenhuizen Dorp" uit
32. Dit neemt niet weg dat de bebouwing aan de Burgemeester Boerstraat in het plangebied 1,5 tot 2 m hoger mag worden dan de bestaande bebouwing aan de overzijde. Ook zal realisering van het plan ertoe leiden dat aan de Burgemeester Boerstraat in het plangebied hogere bebouwing komt dan in de huidige situatie het geval is. Als gevolg hiervan kan het gevoel van privacy in de woning die [appellant] in deze straat in eigendom heeft minder worden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad echter in redelijkheid een zwaarder gewicht kunnen toekennen aan de belangen die zijn betrokken bij de ontwikkeling waarin het plan voorziet. Daarom faalt het betoog. Parkeren
33. [appellant] stelt dat in de plantoelichting ten onrechte staat dat de gemeentelijke "Beleidsnota parkeren" (hierna: de parkeernota) is gebaseerd op CROW-publicatie
34. De beleidsnota is namelijk gebaseerd op CROW-publicatie
35. 10.
36. De raad stelt dat voor de parkeerbalans in de toelichting is gewerkt met CROW-publicatie 317 in plaats van CROW-publicatie 182, omdat publicatie 317 de meest actuele versie is en publicatie 182 vervangt. Dit neemt volgens de raad niet weg dat de normen die gesteld zijn in de parkeernota, of de rechtsopvolger daarvan, leidend zijn en beoordeeld worden bij een omgevingsvergunningaanvraag van het bouwplan. 10.
37. Het enkele feit dat in de plantoelichting het verkeerde nummer van de CROW-publicatie is vermeld, is onvoldoende voor het oordeel dat het plan niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Daarom faalt het betoog. Of de raad aannemelijk heeft gemaakt dat het plan met inachtneming van de parkeernota kan worden uitgevoerd, komt hierna aan de orde.
38. [appellant] stelt dat onduidelijk is of de raad bij het bepalen van de parkeerbehoefte van het plan rekening heeft gehouden met de weekmarkt. 11.
39. De raad stelt dat de parkeertellingen in 2016 ook tijdens de weekmarkt zijn uitgevoerd. Hierdoor is de parkeerbehoefte tijdens de markt bekend en daarmee is rekening gehouden in de berekening, aldus de raad. 11.
40. Bijlage 3 van de plantoelichting is het memo "Parkeeradvies Nieuwbouw Zevenhuizen" van 12 april 2017 van DTV Consultants (hierna: het memo). Zowel tabel 3 met het aantal de benodigde parkeerplaatsen als tabel 5 met de parkeerbalans bevat een kolom "Marktdag ochtend". Gelet hierop is duidelijk dat rekening is gehouden met de markt in het dorp. Daarom mist het betoog feitelijke grondslag.
41. [appellant] wijst erop dat het memo rekening houdt met zogenoemde "wisselplaatsen" voor medisch personeel. Volgens hem is dit in strijd met de parkeernota, omdat daarin "wisselplaatsen" niet genoemd worden. 12.
42. De raad stelt dat het mogelijk is om parkeerplaatsen die overdag niet worden gebruikt door bewoners te benutten voor bezoekers of werknemers. Dit is onderbouwd in het memo. Voorts stelt de raad dat in de overeenkomst met de ontwikkelaar een verplichting over de wisselplaatsen is opgenomen. 12.
43. Over de wisselplaatsen staat op p. 4 van het memo: "Voor de commerciële ruimte geldt dat huisartsen en fysiotherapeuten overdag 6 wisselparkeerplaatsen toegewezen krijgen op het privéterrein, waardoor meer parkeerplaatsen in de openbare ruimte beschikbaar zijn." En op p. 6: "Om uiteindelijk het resultaat van de parkeerbalans te berekenen, is bij elk moment het totaal aantal benodigde parkeerplaatsen