201801875/1/R3. Datum uitspraak: 17 april 2019 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: 1. Stichting Vrije Horizon, gevestigd te Zandvoort, en anderen, 2. [appellante sub 2A], gevestigd te [plaats], en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante sub 2A]), 3. Stichting Verplaats Windmolens Hollandse Kust (hierna: stichting VWHK), gevestigd te Noordwijk, en de minister van Economische Zaken en Klimaat, verweerder. Procesverloop Bij besluiten van 10 januari 2018 heeft de minister Kavel III en Kavel IV in windenergiegebied Hollandse Kust (zuid) aangewezen als locatie voor een windpark. Tegen deze besluiten hebben stichting Vrije Horizon en anderen, [appellante sub 2A] en stichting VWHK beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. Stichting VWHK, [appellante sub 2A] en stichting Vrije Horizon en anderen hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 februari 2019, waar stichting Vrije Horizon en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], [appellante sub 2A], vertegenwoordigd door [gemachtigde], stichting VWHK, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.E.W. Tieleman en dr.ir. J.P.L. Vermeulen, zijn verschenen. Buiten bezwaar van partijen hebben stichting Vrije Horizon en anderen ter zitting stukken overgelegd. Overwegingen Inleiding 1. Op grond van de Wet windenergie op zee kan de minister een kavelbesluit nemen. In het kavelbesluit worden een locatie voor een windpark op zee en een tracé voor de aansluitverbinding aangewezen en wordt bepaald onder welke voorwaarden een windpark gebouwd en geëxploiteerd mag worden. De kavelbesluiten III en IV windenergiegebied Hollandse Kust (zuid) (verder: de kavelbesluiten) maken het mogelijk om binnen de begrenzing van de kavels windparken te realiseren. Per kavel kunnen maximaal 63 windturbines worden gebouwd met een maximum tiphoogte van 251 meter boven zeeniveau. Het betreft een totaal geïnstalleerd vermogen van minimaal 342 MW tot maximaal 380 MW per kavel. De kortste afstand van kavels III en IV tot de kust is ten minste 18,5 kilometer. 2. Een tweetal stichtingen, een hotel in Noordwijk, een bewonersplatform, een strandpachtersvereniging en een aantal inwoners van Zandvoort verzetten zich tegen de bouw van de windparken op de Noordzee. Zij vrezen voor aantasting van het vrije uitzicht op zee. Zij zijn ook bang dat de negatieve gevolgen voor de toeristische sector veel groter zijn dan verwacht wordt. Ook een aantal vissers is tegen de komst van de windparken op zee. Zij vrezen dat hierdoor ruimtegebrek voor vissers ontstaat en dat in de resterende gebieden overbevissing zal plaatsvinden. Ontvankelijkheid 3. Artikel 6:5, eerste lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste de naam en adres van de indiener." Artikel 6:6, onder a, luidt: "Het beroep kan niet-ontvankelijk worden verklaard, indien niet is voldaan aan artikel 6:5 of aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het beroep, mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn." Artikel 8:24, tweede lid, luidt: "De bestuursrechter kan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen." 3.1. Het beroep van stichting Vrije Horizon en anderen is ingesteld door [gemachtigde], mede namens Bewonersplatform Leefbare Kust, Hotels van Oranje B.V., Vereniging van Strandpachters Zandvoort, [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [gemachtigde]. Bij aangetekend verzonden brief van 6 maart 2018 zijn de stichting Vrije Horizon en anderen in de gelegenheid gesteld om uiterlijk 27 maart 2018 aan de in deze brief genoemde formaliteiten te voldoen, waaronder de toezending van ondertekende verklaringen van degenen die [gemachtigde] stelt te vertegenwoordigen, waaruit blijkt dat hij gemachtigd is om namens hen het beroep in te stellen. Voorts is vermeld dat die verklaring moet zijn ondertekend door de bevoegde persoon of personen en dat deze bevoegdheid moet worden aangetoond door toezending van (een kopie van) een gewaarmerkt uittreksel uit het Handelsregister van maximaal één jaar oud. Ook is verzocht de statuten alsnog toe te sturen. Verder is vermeld dat indien van de geboden gelegenheid geen gebruik wordt gemaakt, ervan moet worden uitgegaan dat niet-ontvankelijkverklaring zal volgen. De Afdeling heeft geen ondertekende verklaring ontvangen van [appellant sub 1A] waarin staat dat [gemachtigde] gemachtigd is om namens hem beroep in te stellen. Verder heeft de Afdeling geen stukken ontvangen waaruit blijkt dat [gemachtigde] bevoegd of gemachtigd is om beroep in te stellen namens het Bewonersplatform Leefbare Kust. Van Hotels van Oranje B.V. heeft de Afdeling weliswaar een door [appellant sub 1C] ondertekende verklaring ontvangen, maar omdat geen uittreksel uit het Handelsregister is overgelegd, kan de Afdeling niet nagaan of [appellant sub 1C] hiertoe bevoegd was. Van de Vereniging van Strandpachters Zandvoort is een door [appellant sub 1B] ondertekende verklaring ontvangen, alsmede een "Overzicht van wijzigingen" van de Kamer van Koophandel en een kopie van het rijbewijs van [appellant sub 1B]. Omdat echter de statuten van de Vereniging van Strandpachters Zandvoort niet zijn overgelegd en achter bevoegdheid in het overgelegde "Overzicht van wijzigingen" staat: "gezamenlijk bevoegd (met andere bestuurder(s), zie statuten", kan de Afdeling niet vaststellen of [appellant sub 1B] bevoegd was de verklaring namens de vereniging te ondertekenen. Gelet op de artikelen 6:5, eerste lid, en 6:6, onder a, in samenhang bezien met artikel 8:24, tweede lid, van de Awb is het beroep van stichting Vrije Horizon en anderen, voor zover dat mede is ingesteld namens het Bewonersplatform Leefbare Kust, Hotels van Oranje B.V., [appellant sub 1A] en de Vereniging van Strandpachters Zandvoort, niet-ontvankelijk. 4. De minister voert aan dat het beroep van stichting Vrije Horizon en anderen niet-ontvankelijk is, voor zover dit is ingediend door [appellant sub 1B] en [gemachtigde], omdat zij geen belanghebbenden zijn bij de bestreden besluiten. De afstand tussen de kust en de kavels III en IV bedraagt minimaal 18,5 km en op zo’n afstand heeft de aanwezigheid van een windpark geen gevolgen van enige betekenis voor bewoners die vanuit hun woningen uitzicht over de Noordzee hebben, aldus de minister. Verder voert de minister aan dat het beroep van [appellante sub 2A] niet-ontvankelijk is, omdat zij, voor zover zij met haar schepen binnen de 12-mijlszone ter hoogte van de kavels III en IV vist, zich onvoldoende onderscheidt van andere vissers die daar vissen. Er is volgens de minister geen voldoende objectief en persoonlijk belang aanwezig waarin zij door de komst van het windpark rechtstreeks wordt geraakt. De minister heeft ter zitting de belanghebbendheid van de stichting VWHK in twijfel getrokken, omdat uit door de Afdeling opgevraagde stukken blijkt dat de werkzaamheden van de stichting VWHK vooral zijn gericht op procederen. 4.1. Artikel 8:1 van de Awb luidt: "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter." Artikel 1:2, eerste lid, luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken." Artikel 1:2, derde lid luidt: "Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen." 4.2. [gemachtigde] woont aan de [locatie 1] in Zandvoort. [appellant sub 1B] heeft als woonadres [locatie 2] in Zandvoort opgegeven. Hoewel op dat adres [strandpaviljoen] gevestigd is, waarvan [appellant sub 1B] vennoot is, gaat de Afdeling er voor het bepalen van de belanghebbendheid van [appellant sub 1B] als natuurlijke persoon vanuit dat hij daar ook woont. De [strandpaviljoen] heeft geen beroep ingesteld. Aannemelijk is dat [gemachtigde] en [appellant sub 1B] vanuit hun woningen uitzicht over de Noordzee hebben en dat zij onder bepaalde omstandigheden een deel van de te plaatsen windturbines zullen kunnen zien. In die zin kunnen zij dus rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervinden van de genomen besluiten. Andere feitelijke gevolgen zijn er niet. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2271) is het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Gelet op de afstand tussen de kust en de kavels van ten minste 18,5 kilometer, is de Afdeling van oordeel dat de gevolgen van de besluiten voor [gemachtigde] en [appellant sub 1B] van dermate geringe betekenis zijn dat een persoonlijk belang bij de bestreden besluiten ontbreekt. Dit oordeel wordt gestaafd door de uitkomsten van de door de minister aan de besluiten ten grondslag gelegde onderzoeken naar de zichtbaarheid. Gelet op het voorgaande is het beroep van stichting Vrije Horizon en anderen, voor zover ingesteld door [gemachtigde] en [appellant sub 1B], niet-ontvankelijk. 4.3. Het beroep van [appellante sub 2A] is door [gemachtigden] ingesteld namens [appellante sub 2A], [appellante sub 2B] en [appellante sub 2A] en [appellante sub 2C] en [appellante sub 2A]. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, moet sprake zijn van een voldoende objectief bepaalbaar, actueel, eigen en persoonlijk belang dat diegene in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. Bij brieven van 31 augustus 2018 en 22 januari 2019 heeft de Afdeling [appellante sub 2A] verzocht om nadere inlichtingen te verstrekken over het belang waarvoor zij opkomt. Volgens [appellante sub 2A] wordt het voortbestaan van haar bedrijf door de kavelbesluiten bedreigd. Vier van de zes vissersschepen van [appellante sub 2A] vissen met bodemberoerende vistuigen die geen toegang krijgen tot de gebieden van kavelbesluiten III en IV. Deze schepen vissen dagelijks in die gebieden, wat volgens haar blijkt uit het zogenoemde VMS-systeem waarmee schepen per satelliet worden gevolgd. Als gevolg van de kavelbesluiten verliest zij deze visgronden en blijft er een te klein gebied over om te vissen. Ter zitting heeft [appellante sub 2A] nader toegelicht dat zij zich van andere vissersbedrijven onderscheidt vanwege haar specifieke bedrijfsvoering. Die houdt in dat vanuit de thuishaven IJmuiden met de relatief kleine schepen wordt gevaren in het kustgebied tussen Den Helder en Scheveningen, waarbij het gebied van de kavelbesluiten geldt als het meest beviste gebied omdat hier veel vis aanwezig is. Als [appellante sub 2A] verder zou moeten varen naar gebieden waar nog vis zwemt, dan is dat voor haar niet rendabel. Om de gewenste kwaliteit te kunnen leveren moeten de schepen na maximaal 2 dagen met de gevangen vis terugkeren naar de haven. Ook door de afmetingen van de schepen is het niet goed mogelijk om grotere afstanden te overbruggen, aldus [appellante sub 2A]. De Afdeling acht gelet op de locatie van de thuishaven, de korte afstand tot de gebieden waarop de kavelbesluiten zien, de afmetingen van de schepen en de relatief hoge vangstopbrengst in die gebieden aannemelijk dat [appellante sub 2A] in haar bedrijfsvoering in het bijzonder gebruik maakt van de gebieden van de kavelbesluiten. Weliswaar zijn die gebieden in verhouding tot de totale oppervlakte van het Nederlands Continentaal Plat binnen de 12-mijlszone klein, zoals in de bestreden besluiten uiteen is gezet, maar binnen het gebied waar [appellante sub 2A] vist hebben die gebieden wel een behoorlijke omvang. De Afdeling acht dan ook aannemelijk dat de kavelbesluiten gevolgen van enige betekenis kunnen hebben voor de bedrijfsvoering van [appellante sub 2A]. Daarbij onderscheidt [appellante sub 2A] zich gelet op de door haar toegelichte specifieke bedrijfsvoering naar het oordeel van de Afdeling in voldoende mate van andere vissers. Gelet op het voorgaande is [appellante sub 2A] als belanghebbende bij de bestreden besluiten aan te merken en is haar beroep ontvankelijk. 4.4. De Afdeling heeft de stichting VWHK verzocht schriftelijk mede te delen welke feitelijke werkzaamheden de stichting heeft verricht met het oog op de door de stichting behartigde belangen en daarvan zo mogelijk bewijsstukken over te leggen. De stichting VWHK heeft hierop in een nadere memorie voorzien van bewijsstukken gereageerd. De stichting noemt als feitelijke werkzaamheden onder meer het inzamelen van gelden ten behoeve van acties, het (doen) uitvoeren van een onderzoek naar de gevolgen van het plaatsen van windturbines voor het kustbezoek, het corresponderen met onderzoeksbureaus en deskundigen en het voeren van overleg met landelijke politici. De Afdeling ziet gelet op deze werkzaamheden geen aanleiding voor het oordeel dat de stichting VWHK zich alleen bezig houdt met procederen, zoals de minister heeft aangevoerd, aangezien zij feitelijke werkzaamheden heeft verricht ter ondersteuning van de blijkens de statuten door haar behartigde belangen. De stichting VWHK kan worden aangemerkt als belanghebbende bij de bestreden besluiten en het beroep is ontvankelijk. De beroepen van de stichtingen 5. Hierna zullen de beroepen van de stichting Vrije Horizon en anderen (hierna verkort aangeduid als stichting Vrije Horizon) en de stichting VWHK per onderwerp worden behandeld omdat deze enige overlap vertonen. Doelstellingen Energieakkoord 6. De stichting VWHK betoogt dat windmolenparken niet bijdragen aan de doelstellingen van het SER Energieakkoord voor duurzame groei uit september 2013 (hierna: Energieakkoord), die inhouden het aandeel in duurzame energie te doen stijgen naar 16% in 2023 en daarmee de hoeveelheid CO2 in de atmosfeer terug te dringen. Volgens de stichting VWHK leidt de aanleg van windparken niet tot reductie van CO2. Zij verwijst naar de publicatie "De besparing van brandstof en CO2 uitstoot door Windenergie" van prof. dr. C. le Pair, dr. F. Udo e.a. (hierna: publicatie van Le Pair). Daarnaast leiden windparken volgens stichting VWHK per saldo niet tot besparingswinst, omdat er veel energieverlies optreedt. De effectiviteit van windparken is dus te verwaarlozen, aldus de stichting VWHK. Het milieueffectrapport (hierna: MER) gaat hier volgens de stichting VWHK ten onrechte niet op in. 6.1. De minister wijst op een kamerbrief van 14 november 2014 waarin is gereageerd op de publicatie van Le Pair. De conclusies van Le Pair zijn volgens de minister niet juist, omdat deze zijn gebaseerd op een specifieke situatie in Ierland die niet vergelijkbaar is met die in Nederland. Modelstudies geven volgens de minister een beter beeld van het volledige Noordwest-Europese elektriciteitssysteem. Het overschot aan windenergie is in Nederland volgens de minister veel kleiner door de goed werkende markt. Het rendementsverlies voor kolen- en gascentrales als gevolg van de windbijdrage is daardoor ongeveer 3% in plaats van meer dan 50% wat de stichting stelt, aldus de minister. Verder wijst de minister er op dat in het MER is berekend dat voor de kavels III en IV bij het gebruik van 6 MW windturbines een CO2-reductie van 1.799.184 ton per jaar wordt bereikt. Ook wijst de minister op recente publicaties van het Planbureau voor de Leefomgeving, waarin windenergie op zee wordt aangemerkt als een belangrijke mogelijkheid om een CO2-arme energievoorziening te realiseren. 6.2. Niet in geschil is dat één van de doelstellingen van het Energieakkoord is om het aandeel duurzame energie te doen stijgen naar 16% in 2023. In het Energieakkoord staat dat daartoe het operationeel windvermogen op zee wordt opgeschaald naar 4450 MW in 2023. De Afdeling begrijpt het betoog van stichting VWHK aldus, dat windparken op zee onvoldoende bijdragen aan het doen stijgen van het aandeel duurzame energie omdat daarbij veel energieverlies optreedt en dat windparken op zee daardoor niet tot reductie van CO2 leiden. De Afdeling overweegt daarover het volgende. 6.2.1. In de kamerbrief van 14 november 2014 is de publicatie van Le Pair samengevat: "De hoofdconclusie van de nu voorgelegde notitie is dat de besparingsopbrengst van het windvermogen bij uitvoering van het Energieakkoord hooguit 31% is. Dit resultaat is gevonden door gebruik te maken van praktijkgegevens die betrekking hebben op drie factoren die het rendement van windenergie nadelig kunnen beïnvloeden, te weten «overschot aan windstroom», «rendementsverliezen veroorzaakt door de windbijdrage» en «de zelfenergie van windmolens»." Over het overschot aan windstroom merkt de minister in de kamerbrief op dat KEMA in 2010 onderzoek heeft gedaan naar de integratie van meer windenergie in het Nederlandse elektriciteitssysteem. In het basisscenario van deze studie is het overschot aan windstroom bij inpassing van 12 GW windenergie in 2020 beperkt tot 0,3%. Dit aandeel is volgens de minister goed te verklaren op basis van de gehanteerde modelopzet: een goed werkende Noordwest-Europese elektriciteitsmarkt zoals die ook in de praktijk werkt. De conclusie in de publicatie van Le Pair dat tenminste 10% windenergie verloren gaat onderschrijft de minister daarom niet. Verder stelt de minister in de kamerbrief dat in de publicatie van Le Pair op basis van drie buitenlandse praktijkstudies wordt geconcludeerd dat de inpassing van 25% windenergie in Nederland een rendementsverlies zal veroorzaken van zeker 50%. Ook in deze conclusie kan de minister zich niet vinden. Het gaat hier om het rendementsverlies van conventionele centrales die bij grootschalige windenergie in deellast draaien en het continue op- en afregelen ervan om het permanent fluctuerende aanbod van windstroom te kunnen opvangen. In antwoorden op eerdere Kamervragen heeft de minister naar voren gebracht dat de windbijdrage op deze manier een rendementsverlies heeft van ongeveer 3%. De praktijkstudies die Le Pair heeft gebruikt vertonen volgens de minister grote verschillen met de Nederlandse situatie. Deze studies hebben een statisch karakter en houden geen rekening met de dynamiek en de complexiteit van de elektriciteitsmarkt, aldus de minister in de kamerbrief. Tot slot stelt de minister dat Le Pair een rendementsverlies heeft berekend van 14% als gevolg van de energie die nodig is voor het produceren en plaatsen van windmolens. De minister komt zelf tot een rendementsverlies van ongeveer 3%, gebaseerd op levenscyclusanalyses van moderne windturbines in wetenschappelijke publicaties. De benodigde energie wordt in ongeveer 6 maanden terugverdiend. 6.2.2. Voor beide kavelbesluiten is een afzonderlijk MER gemaakt. Deze rapporten worden hierna zo nodig onderscheiden in en aangeduid als MER III en MER IV. Als beide rapporten op een bepaald punt gelijkluidend zijn wordt gesproken over het MER. Hoofdstuk 11 van het MER gaat over elektriciteitsopbrengst en vermeden emissies. In paragraaf 11.4 van het MER is ingegaan op de netto elektriciteitsopbrengst van een windturbine en op de vermeden emissies. In tabel 11.4 is per alternatief de emissiereductie van CO2 weergegeven. De opbrengstgegevens zijn berekend met WindPro en zijn hier opgenomen ter indicatie, omdat de opbrengst erg afhankelijk is van het type windturbine en de uitgangspunten als parkeffecten en windsnelheid. In het MER III ziet tabel 11.4 er als volgt uit: In het MER IV staat de volgende tabel 11.4: In het MER is hierbij ter toelichting vermeld dat de bijdrage van het windpark aan de reductie van onder meer CO2 rechtevenredig is met de netto energieopbrengst. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat ‘netto’ in dit kader betekent de elektriciteitsopbrengst die het net op gaat, waarin de door stichting VWHK bedoelde verliezen dus al verdisconteerd zijn. De stichting heeft naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat dat niet juist is. De reductie van CO2 is berekend aan de hand van het gemiddelde gebruik van brandstoffen bij elektriciteitscentrales. Verder staat in het MER onder verwijzing naar verschillende onderzoeken dat de energetische terugverdientijd van een windturbine tussen 6 en 9 maanden ligt. In het MER is geconcludeerd dat zowel het minimum als het maximum alternatief goed bijdraagt aan de doelstelling voor duurzame energie in Nederland. Er zijn alleen positieve effecten te verwachten op elektriciteitsopbrengst en vermeden emissies, aldus het MER. 6.2.3. Gelet op deze informatie in het MER en op wat onder 6.2.1 is overwogen, ziet de Afdeling in hetgeen stichting VWHK heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat windparken op zee onvoldoende bijdragen aan het doen stijgen van het aandeel duurzame energie en het doen afnemen van de emissie van CO2 en dat de minister daarom had moeten afzien van het nemen van de kavelbesluiten. Het betoog slaagt niet. Windenergiegebied ‘IJmuiden Ver’ 7. Stichting Vrije Horizon en stichting VWHK betogen dat de minister eerst windenergiegebied ‘IJmuiden Ver’ had moeten ontwikkelen en pas daarna windenergiegebied Hollandse Kust (zuid) in overweging had moeten nemen. Stichting Vrije Horizon voert hiertoe aan dat de minister gelet op de doelstellingen uit het Energieakkoord eerst had moeten kiezen voor het alternatief IJmuiden Ver, omdat daar 6000 MW gerealiseerd kan worden en langs de Hollandse Kust slechts 2100 MW. De stichting noemt dat gebrek aan ambitie. Stichting Vrije Horizon en stichting VWHK voeren verder aan dat de minister ten onrechte om financiële redenen niet voor het ontwikkelen van IJmuiden Ver heeft gekozen bij de ontwikkeling van windparken in het gebied Hollandse Kust, omdat de kosten daarvan veel lager blijken te zijn dan waarvan de minister is uitgegaan. Dit blijkt volgens de stichtingen uit de uitkomst van de tender voor de kavels voor de Zeeuwse kust. Stichting Vrije Horizon voert aan dat de meerkosten van het netwerk zijn overschat. Volgens een berekening die zij heeft laten uitvoeren zijn deze meerkosten € 840 miljoen. Verder heeft de minister volgens stichting Vrije Horizon miskend dat de hogere aanlegkosten van IJmuiden Ver worden gecompenseerd door de hogere windopbrengst en het schaalvoordeel. Volgens stichting Vrije Horizon heeft de minister daar ten onrechte geen rekening mee gehouden. 7.1. De minister stelt dat IJmuiden Ver geen alternatief is voor Hollandse Kust (zuid), maar dat gelet op de doelstellingen uit het Energieakkoord op beide in het Nationaal Waterplan aangewezen locaties windparken zullen worden gerealiseerd. In de brief aan de Tweede Kamer van 26 september 2014 is de zogenoemde routekaart aangeboden. In deze routekaart is uiteengezet hoe de doelstelling voor windenergie op zee tijdig gerealiseerd wordt. Gelet op een kosteneffectieve en snelle realisatie is hierin aangegeven dat zal worden begonnen met het windenergiegebied Borssele, gevolgd door Hollandse Kust (zuid) en Hollandse Kust (noord). De minister wijst er op dat de routekaart recent is geactualiseerd in de Routekaart 2030. Hierin is aangegeven dat ook de verder op zee gelegen gebieden, waaronder IJmuiden Ver, zullen worden benut. De opgave voor 2030 is ongeveer 11,5 GW aan geïnstalleerd vermogen voor de windparken op zee. De minister stelt zich verder op het standpunt dat hij betekenis heeft mogen toekennen aan de hogere kosten van IJmuiden Ver en de omstandigheid dat IJmuiden Ver nog niet optimaal ontwikkeld kan worden. In redelijkheid was er voor de minister geen reden om af te wijken van de routekaart. Hiertoe wijst de minister er op dat ECN naar aanleiding van de tender voor Borssele is gevraagd om het kostenverschil nogmaals te berekenen. Dit onderzoek van 28 oktober 2016 laat zien dat het kostenverschil € 1,6 miljard bedraagt. Recent heeft volgens de minister nogmaals een actualisatie van de kostenberekening plaatsgevonden en dat laat meerkosten van dezelfde ordegrootte zien. Het kostenverschil is volgens de minister onvermijdelijk, omdat IJmuiden Ver vier keer zo ver uit de kust ligt als Hollandse Kust en er dus meer kabellengte nodig is voor de netaansluiting. Verder heeft de minister van belang geacht dat IJmuiden Ver niet op dezelfde termijn kan worden gerealiseerd als Hollandse Kust (zuid), omdat nog niet duidelijk is hoe de windparken bij IJmuiden Ver precies moeten worden aangesloten op het hoogspanningsnet. De door stichting Vrije Horizon uitgevoerde berekening is volgens de minister niet juist, onder meer omdat bij IJmuiden Ver geen gelijksoortige aansluiting kan worden gebruikt als bij windparken dichterbij de kust. 7.2. De Afdeling stelt vast dat stichting Vrije Horizon ook in het beroep tegen kavelbesluiten I en II van het windenergiegebied Hollandse Kust (zuid), dat heeft geleid tot de uitspraak van 6 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3354), heeft gewezen op het alternatief IJmuiden Ver. De Afdeling heeft hierover toen het volgende overwogen: "In hetgeen de Stichting heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister in redelijkheid aanleiding had moeten zien om van de routekaart af te wijken en prioriteit had moeten geven aan de ontwikkeling van windenergiegebied IJmuiden Ver. De minister heeft betekenis mogen toekennen aan de hogere kosten van dit alternatief. Wat betreft het betoog van de Stichting dat de minister de meerkosten van de ontwikkeling van dit alternatief ten opzichte van de ontwikkeling van windenergiegebied Hollandse Kust (zuid) heeft overschat, overweegt de Afdeling dat ook indien die meerkosten lager zouden zijn dan waarvan de minister is uitgegaan, dat op zichzelf niet betekent dat de minister daarin in redelijkheid aanleiding had moeten zien om van de routekaart af te wijken. De minister heeft immers uiteengezet dat de ontwikkeling van windenergie op zee overeenkomstig de routekaart de voordelen van continuïteit, zekerheid en kostenefficiëntie heeft. Daarnaast heeft de minister in redelijkheid betekenis kunnen toekennen aan de omstandigheid dat windenergiegebied IJmuiden Ver momenteel nog niet optimaal ontwikkeld kan worden. Voorts is van belang dat de minister de mogelijke gevolgen van de ontwikkeling van kavel I en kavel II van windenergiegebied Hollandse Kust (zuid) heeft onderzocht en op basis daarvan de betrokken belangen heeft afgewogen. De omstandigheid dat uit de onderzoeken tevens volgt dat wat betreft een aantal aspecten de ontwikkeling van windenergiegebied IJmuiden Ver minder negatieve effecten heeft, betekent niet dat de minister daarin in redelijkheid aanleiding had moeten zien om van de routekaart af te wijken." De Afdeling ziet in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding hierover nu anders te oordelen. Ook naar de mogelijke gevolgen van de ontwikkeling van kavels III en IV van windenergiegebied Hollandse Kust (zuid) is onderzoek gedaan en op basis daarvan zijn de betrokken belangen afgewogen. Voor zover uit die onderzoeken blijkt dat de ontwikkeling van windenergiegebied IJmuiden Ver op een aantal punten minder negatieve effecten heeft, betekent dat niet dat de minister in die omstandigheid in redelijkheid aanleiding had moeten zien om van de routekaart af te wijken. De betogen slagen niet. 7.3. Overigens heeft de minister met een kamerbrief van 27 maart 2018 de Routekaart 2030 aangeboden aan de Tweede Kamer. Deze routekaart gaat uit van het realiseren van windparken in onder meer het gebied ‘IJmuiden Ver’. Daar zal ongeveer 4 GW worden gerealiseerd volgens deze kamerbrief. De tenders worden voorzien voor 2023 en later, terwijl de ingebruikname van de windparken plaatsvindt vanaf 2027. Voor zover stichting Vrije Horizon en stichting VWHK hebben betoogd dat het windenergiegebied ‘IJmuiden Ver’ als alternatief moet worden ontwikkeld in plaats van de kavels III en IV in windenergiegebied Hollandse Kust (zuid), hebben zij dit betoog ter zitting genuanceerd in die zin dat het de stichtingen gaat om de volgorde van ontwikkeling, nu inmiddels duidelijk is dat het de bedoeling van de minister is om beide gebieden te ontwikkelen voor windenergie. Gevolgen voor het uitzicht en het landschap 8. Stichting Vrije Horizon en stichting VWHK betogen dat de gevolgen van de kavelbesluiten voor het uitzicht over zee op onjuiste wijze en onvoldoende bij de afweging als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de Wet windenergie op zee zijn betrokken. Stichting Vrije Horizon en stichting VWHK voeren hiertoe aan dat de zichtbaarheid van de te plaatsen windturbines zwaar is onderschat. De windparken komen op 10 zeemijl uit de kust en zijn daardoor volgens stichting Vrije Horizon dominant aanwezig en maken een vrij uitzicht onmogelijk. De door de minister berekende zichtbaarheidspercentages zijn volgens de stichtingen onjuist. Stichting Vrije Horizon voert hiervoor aan dat Noordwijk en Katwijk ter hoogte van de windparken liggen, terwijl daar een lager zichtbaarheidspercentage is gehanteerd dan bijvoorbeeld in Scheveningen. Volgens de stichtingen had de zichtbaarheid van de bestaande windparken ‘Luchterduinen’ en ‘Prinses Amalia windpark’ bij het zichtbaarheidsonderzoek betrokken moeten worden in plaats van uit te gaan van prognoses. Bovendien verwacht de stichting dat 10 MW turbines met een hoogte van ongeveer 250 meter gebruikt zullen worden, terwijl de al aanwezige en zichtbare windturbines lager zijn. Ook ’s nachts zullen de windturbines goed zichtbaar zijn door de verlichting ervan, aldus stichting Vrije Horizon. Stichting Vrije Horizon en stichting VWHK voeren verder aan dat de minister te weinig gewicht heeft toegekend aan het belang van een vrij uitzicht over zee, een vrije horizon, en de landschappelijke en cultuurhistorische waarde daarvan. De stichting Vrije Horizon wijst er op dat uit het MER blijkt dat de windparken een negatief effect op de aspecten landschap en beleving veroorzaken. De kernkwaliteiten van het zeelandschap van de Noordzee zijn de weidsheid en openheid, de natuurlijkheid en de vrije horizon voor de bezoeker van de kust. De windturbines doen volgens de stichtingen te veel afbreuk aan de beleving van de weidsheid en de zonsondergang. 8.1. De minister stelt zich op het standpunt dat het belang van een vrij uitzicht over zee voldoende bij de belangenafweging is betrokken en dat de geringe negatieve effecten daarop terecht als aanvaardbaar zijn beschouwd gelet op het grote belang van windenergie op zee. De minister wijst daartoe op het onderzoek naar de zichtbaarheid van de windturbines dat deel uitmaakt van het MER. De zichtbaarheid is berekend aan de hand van langjarige reeksen van zichtbaarheidsmetingen op vier KNMI-weerstations, IJmuiden, Hoek van Holland, De Kooy en Schiphol. Daarvan is een gemiddelde genomen, aldus de minister. Het hoogste percentage zichtbaarheid is gedurende de zomermaanden en ook in andere perioden kan een windturbine worden waargenomen. Dat betekent volgens de minister echter niet dat windturbines op 18,5 km uit de kust permanent zichtbaar zullen zijn. De minister stelt onder verwijzing naar het MER dat de tiphoogte van de windturbines niet van invloed is op de zichtbaarheid. De meteorologische omstandigheden zijn bepalend. In overleg met de kustgemeenten is aan de kavelbesluiten een voorschrift verbonden om hinder door de verlichting te verminderen, aldus de minister. Verder wijst de minister er op dat is voorgeschreven dat de windturbines in de kleur lichtgrijs worden uitgevoerd, omdat uit onderzoek is gebleken dat de windturbines dan het minst zichtbaar zijn. 8.2. Artikel 3, derde lid, van de Wet windenergie op zee luidt: "Onze Minister betrekt bij de afweging tot het nemen van een kavelbesluit: a. de vervulling van maatschappelijke functies van de zee, waaronder het belang van een doelmatig ruimtegebruik van de zee; b. de gevolgen van een aanwijzing voor derden; c. het milieu belang, waaronder het ecologisch belang met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 5 en 7; d. de kosten om een windpark in het gebied te realiseren; e. het belang van een doelmatige aansluiting van een windpark op een net." 8.3. Onder "besluit" op pagina 4 van de kavelbesluiten staat dat de kavels worden aangewezen als locatie voor een windpark met een totaal geïnstalleerd vermogen van minimaal 342 MW tot maximaal 380 MW. Voorschrift 2 van de kavelbesluiten luidt: "5. Het maximale aantal op te richten windturbines is 63. (…) 7. In het windpark worden uitsluitend turbines met, per turbine, een geïnstalleerd vermogen van minimaal 6 MW geplaatst. (…) 10. De maximale tiphoogte is 251 meter boven zeeniveau (MSL)." 8.4. De Afdeling begrijpt de betogen van de stichtingen aldus, dat de gevolgen van de aanwijzing voor derden en het milieubelang, waaronder het belang van een open zeelandschap moet worden geschaard, door de minister onvoldoende bij de afweging zijn betrokken, omdat de minister is uitgegaan van onjuiste zichtbaarheidspercentages. De Afdeling overweegt hierover het volgende. 8.4.1. Bij het MER is als bijlage 9 een Visualisatierapport kavels III en IV gevoegd. In het Visualisatierapport zijn beide kavels in beeld gebracht vanuit relevante kustplaatsen in de omgeving en zijn twee turbinealternatieven gevisualiseerd, te weten een turbine met een tiphoogte van 167 meter (6 MW) en een turbine met een tiphoogte van 251 meter (10 MW). Dit zijn de turbinealternatieven die op grond van voorschrift 2 van de kavelbesluiten minimaal en maximaal mogelijk zijn. Er zijn volgens het Visualisatierapport drie fotopunten gekozen die representatief zijn voor de strandlocaties in de omgeving: de duinen te Noordwijk, een fictief strand ten zuiden van Noordwijk bij slecht weer en ‘s nachts en de boulevard in Scheveningen. De visualisaties zijn te bekijken via een link op pagina 13 van het Visualisatierapport. 8.4.2. Een Zichtbaarheidsanalyse kavels III en IV is als bijlage 10 bij het MER gevoegd. Om de zichtbaarheid van windturbines te objectiveren is gekeken naar de vraag of turbines zichtbaar zijn vanaf een bepaalde locatie en zo ja, in welke mate. Dit is gedaan door te kijken naar enerzijds de afstand tussen de turbine en de waarnemer en anderzijds door een statistische analyse te maken van de weersomstandigheden die de zichtbaarheid beïnvloeden. Volgens de Zichtbaarheidsanalyse is hierbij uitgegaan van een ondergrens die bestaat uit 63 windturbines met een ashoogte van 96 meter en een rotordiameter van 142 meter (alternatief 1 genoemd) en een bovengrens die bestaat uit 38 windturbines met een ashoogte van 140,5 meter en een rotordiameter van 221 meter (alternatief 2). Hiermee is dus uitgegaan van de maximale afmetingen van windturbines en de maximale aantallen windturbines die de kavelbesluiten mogelijk maken. De meteorologische zichtomstandigheden zijn bepaald aan de hand van data van vier weerstations: IJmuiden, De Kooy, Hoek van Holland en Schiphol. Van deze weerstations is de langjarige jaarlijkse gemiddelde zichtafstand bekend in percentages van de tijd en in aantal dagen. Omdat voor de toeristische sector de zomer de belangrijkste periode is, zijn ook de langjarige jaarlijkse gemiddelde zichtafstanden voor alleen de zomerperiode bij de analyse betrokken. In tabel 2.19 is de gemiddelde zichtbaarheid van kavel III in de zomerperiode vanaf verschillende locaties inzichtelijk gemaakt. Vanaf Scheveningen zal het windpark op kavel III het meest zichtbaar zijn: 40% van de tijd in de periode mei tot oktober. Vanaf Noordwijk is dit 24% en vanuit Katwijk 36%. De afstand tussen Noordwijk en Katwijk en het windpark op kavel III is, anders dan de stichting Vrije Horizon aanvoert, groter dan de afstand vanaf Scheveningen (18,5 km). In tabel 2.20 is de gemiddelde zichtbaarheid van kavel IV in de zomer raadpleegbaar. Vanuit zowel Zandvoort, Noordwijk als Katwijk zal het windpark op kavel IV 40% van de tijd zichtbaar zijn. Vanaf Scheveningen is dat windpark 37% van de tijd te zien, want de afstand tussen Scheveningen en kavel IV is groter dan vanaf Noordwijk/Katwijk (18,5 km). Ter zitting is aan de orde geweest dat de minister in zoverre van berekeningen van de zichtbaarheid is uitgegaan en niet van metingen van de zichtbaarheid van bestaande windparken. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat een onderzoek gedurende het gehele jaar met een panel van waarnemers in de praktijk redelijkerwijs niet uitvoerbaar is vanwege de intensiteit en omvang ervan. De minister stelt dat met het Visualisatierapport en de Zichtbaarheidsanalyse het best denkbare onderzoek is gedaan naar de mate waarin de windturbines zichtbaar zullen zijn. 8.4.3. Hetgeen de stichtingen hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de minister de uitgevoerde onderzoeken naar de zichtbaarheid van de windparken op kavels III en IV niet in redelijkheid aan zijn besluiten ten grondslag heeft kunnen leggen. Met fotovisualisaties is inzichtelijk gemaakt in welke mate de windturbines te zien zullen zijn bij verschillende weersomstandigheden en gezien vanuit verschillende plaatsen aan de kust. Daarbij is uitgegaan van de maximale afmetingen van windturbines, maximale aantallen windturbines en de juiste afstanden tot de kust. In wat de stichtingen daarover hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister daarnaast ook metingen had moeten verrichten van de zichtbaarheid van bestaande windturbines. De betogen falen. 8.5. Verder heeft stichting Vrije Horizon aangevoerd dat de windturbines in de nacht goed zichtbaar zullen zijn, hetgeen onvoldoende is betrokken bij de belangenafweging. In de kavelbesluiten staat over de zichtbaarheid in de nacht het volgende: "Met het oog op de scheep- en luchtvaartveiligheid worden windturbines voorzien van markering en obstakellichten. Uit internationale richtlijnen volgt dat de verlichting op de windturbines voor scheepvaartveiligheid, bestaande uit een knipperend geel licht, op ongeveer 15 meter boven het zeeniveau op het werkbordes van de windturbines wordt geïnstalleerd. Deze verlichting is vanwege de kimduiking niet zichtbaar vanaf de kust. Uit internationale richtlijnen voor de luchtvaartveiligheid volgt dat windturbines met een tiphoogte van meer dan 150 meter, 's nachts dienen te zijn voorzien van een rood knipperend licht. Overdag en in de schemering wordt een wit licht voorgeschreven. De verlichting die in verband met luchtvaartveiligheid wordt aangebracht, wordt geïnstalleerd op de gondel van de windturbine. Bij goede meteorologische omstandigheden kan de verlichting op de gondel van de windturbine vanaf de kust zichtbaar zijn. De beleving ‘s nachts van de zichtbaarheid van het windpark vanaf de kust kan onder goede zichtomstandigheden relatief groot zijn omdat andere elementen in het landschap dan minder opvallen." 8.5.1. In voorschrift 4, zesde lid, van de kavelbesluiten heeft de minister daarom mitigerende maatregelen opgenomen. Daarin staat: "6. Maatregelen voor het verminderen van hinder door verlichting en het verminderen van de zichtbaarheid van het windpark:
AI-uitleg op basis van de officiële wettekst. Indicatief, vervangt geen juridisch advies.