ECLI:NL:RVS:2019:1416

201802871/1/R

1. Datum uitspraak: 1 mei 2019 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen:
2. [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Winsum, gemeente Het Hogeland,
3. [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B], beiden wonend te Winsum, gemeente Het Hogeland, en de raad van de gemeente Winsum, thans: Het Hogeland, verweerder. Procesverloop Bij besluit van 20 februari 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Winsum West, Sportlandschap" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2A] beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2A] en de raad hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 april 2019, waar zijn verschenen: - [appellant sub 1] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 1], - [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B], - de raad, vertegenwoordigd door mr. L. Mathey, advocaat te Groningen, M.J.M. Bakema en ir. R. Koster. Overwegingen Inleiding
4. Het bestemmingsplan is vastgesteld om de uitbreiding van de bestaande sportvoorzieningen in Winsum West met drie nieuwe sportvelden, een clubgebouw en bijbehorende voorzieningen ten zuiden van de Schilligeham mogelijk te maken. Voor de ontsluiting van dit zogenoemde sportlandschap is een nieuwe wegenstructuur vastgesteld en een onderdeel daarvan is een nieuwe ontsluiting van het sportlandschap op de Garnwerderweg.
5. [appellant sub 1] en anderen wonen allen aan de [locatie 1]. Als gevolg van de nieuwe ontsluiting op de Garnwerderweg zullen zij worden geconfronteerd met een toename van het aantal motorvoertuigbewegingen langs hun woningen. Volgens hen onderschat de raad de gevolgen hiervan voor hun woon- en leefklimaat en zijn er betere oplossingen voor de ontsluiting van het sportlandschap. [appellant sub 2A] woont aan de [locatie 2]. Op dit moment liggen de sportvelden op een afstand van meer dan 300 m van de woning. Het bestreden plan maakt nieuwe sportvelden mogelijk op ongeveer 60 m van de woning. Daarnaast verzet ook [appellant sub 2A] zich tegen de nieuwe wegenstructuur. Toetsingskader
6. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Procedureel
7. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2A] wijzen erop dat het plan is aangepast na de termijn waarbinnen zienswijzen over het ontwerpplan naar voren konden worden gebracht. Deze aanpassingen zijn aan hen eerst twee weken voor de vergadering waarin de raad over het plan heeft besloten per e-mail kenbaar gemaakt. Naar aanleiding van deze aanpassingen hebben [appellant sub 1] en anderen drie dagen voor de raadsvergadering een aanvullende oplossing toegezonden aan het gemeentebestuur. [appellant sub 1] en anderen voeren aan dat het voor hen niet mogelijk was de aanvullende oplossing eerder toe te zenden, dat hun e-mail door een technische fout bij de gemeente te laat is doorgeleid en dat de raad de door hen aangedragen aanvullende oplossing ten onrechte niet in zijn afweging heeft willen betrekken. 4.
8. De raad stelt dat hij in de aangedragen aanvullende oplossing geen aanleiding heeft gezien om het bestemmingsplan niet vast te stellen. Daarnaast zijn de aanpassingen ten opzichte van het ontwerpplan van ondergeschikte aard en bestond er daarom ook geen aanleiding om opnieuw een ontwerpplan ter inzage te leggen. 4.
9. De door [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2A] bedoelde wijziging ten opzichte van het ontwerpplan heeft betrekking op de feitelijke locatie van de benodigde parkeerplaatsen. De bedoelde wijziging heeft geen betrekking op de ontsluiting van het sportlandschap op de Garnwerderweg, die immers ook al in het ontwerpplan was voorzien. Ook de door [appellant sub 1] en anderen bedoelde aanvullende oplossing is met name gericht tegen de ontsluiting van het sportlandschap op de Garnwerderweg. Het handelt in zoverre om een herhaling van hun zienswijze, waarin zij zich ook reeds hadden gericht tegen de ontsluiting van het sportlandschap op de Garnwerderweg. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad uit een oogpunt van zorgvuldige besluitvorming aan de door [appellant sub 1] en anderen aangedragen aanvullende oplossing meer betekenis had moeten toekennen dan hij heeft gedaan. Voor zover [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2A] betogen dat de raad opnieuw een ontwerpplan ter inzage had moet leggen, overweegt de Afdeling dat de raad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen kan aanbrengen ten opzichte van het ontwerp. Slechts indien de afwijkingen van het ontwerp naar aard en omvang zo groot zijn dat een wezenlijk ander plan is vastgesteld, dient de wettelijke procedure opnieuw te worden doorlopen. Vast staat dat de raad in dit geval het plan heeft vastgesteld met een aantal wijzigingen, maar deze afwijkingen van het ontwerp zijn naar aard en omvang niet zo groot dat geoordeeld moet worden dat een wezenlijk ander plan voorligt. De betogen slagen niet. Vertrouwensbeginsel
10. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2A] betogen dat de raad in strijd met eerdere toezeggingen toch een ontsluitingsweg mogelijk heeft gemaakt over de eerder ten behoeve van dit plan aangekochte gronden. Zij wijzen op het besluit van de raad van 29 januari 2015, waarbij de raad heeft besloten over de beschikbaarstelling van krediet voor de aankoop van agrarische gronden in Winsum West. Bij dit besluit is de volgende stemverklaring opgenomen: "Wij zullen toch voor dit voorstel stemmen en dat doen wij omdat wij vertrouwen hebben in de toezegging van de wethouder dat hij deze gronden niet zal gebruiken voor een tweede ontsluiting en dat hij de gronden eigenlijk zou willen gebruiken voor transacties om andere gronden te verwerven". 5.
11. Aan voormelde stemverklaring komt niet de betekenis toe die [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2A] daaraan toekennen. Noch aan de toezegging van de wethouder aan de raad, noch aan de stemverklaring van raadsleden bij een besluit kan immers het gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend dat de raad in meerderheid op een later moment in overeenstemming daarmee zal beslissen over een ander besluit. Het betoog slaagt niet. Verkeer
12. [appellant sub 1] en anderen betogen dat het door de raad aan zijn besluit ten grondslag gelegde rapport van Sweco, "Ontsluiting Winsum-West" van 21 september 2017 (hierna: het Sweco-rapport) gebrekkig is, zodat dit rapport niet als onderbouwing van het besluit kan dienen. Volgens hen zijn de ten behoeve van dit rapport uitgevoerde tellingen in juni en juli van het verkeer op de Garnwerderweg niet representatief omdat deze niet tijdens het voetbalseizoen zijn gedaan. Daarnaast is niet onderkend dat de Garnwerderweg reeds één van de onveiligste wegen van de gemeente Winsum is, ter onderbouwing waarvan zij op twee krantenartikelen uit 2008 wijzen. Voorts is in het Sweco-rapport miskend dat er veel snelheidsovertredingen plaatsvinden op de Garnwerderweg en dat er daarom meer onderzoek had moeten worden gedaan naar de verkeersveiligheid op de Garnwerderweg, temeer omdat het verkeer op de Garnwerderweg aanzienlijk zal toenemen als gevolg van de ontsluiting van het sportlandschap. Ten slotte staat in het Sweco-rapport dat het aandeel vrachtverkeer 7% is, maar dat uit tellingen in 2013 blijkt dat het aandeel vrachtverkeer tussen 10% en 16% bedraagt. Er had dan ook nader onderzoek moeten worden gedaan ter verklaring van dit verschil. Daarnaast leidt de gekozen wegenstructuur ertoe dat vracht- en landbouwverkeer niet meer langs de kortste route het gebied zal kunnen verlaten, maar door het sportlandschap zal moeten rijden, hetgeen gevolgen heeft voor de veiligheid van de gebruikers van het sportlandschap. 6.
13. In het Sweco-rapport staat dat uit tellingen eind juni/begin juli 2017 volgt dat de verkeersintensiteit op de Garnwerderweg op een zaterdag 1.652 motorvoertuigen per etmaal (hierna: mvt/etm) is. Voorts wordt uitgewerkt dat op een maatgevende zaterdag de verkeersintensiteit op de Garnwerderweg met maximaal 60%*1.822 mvt/etm = 1.093 extra mvt/etm zal toenemen bij een ontsluiting van het sportlandschap op de Garnwerderweg. Door een spreiding van dit verkeer over de dag leidt deze verwachte toename niet tot een verminderde doorstroming. Wel wordt aanbevolen om een aantal extra maatregelen te nemen om de leefbaarheid en de verkeersveiligheid op de Garnwerderweg te waarborgen en te verbeteren. Deze maatregelen zijn gericht op het verlagen van de snelheid van het verkeer op de Garnwerderweg. 6.
14. In de reactienota zienswijzen staat dat in september en oktober 2017 aanvullende tellingen zijn uitgevoerd in Winsum West. Op basis van deze tellingen kan worden geconcludeerd dat de verwachte toekomstige verkeersintensiteit op een maatgevende zaterdag in Winsum West 2.340 mvt/etm zal zijn. De verwachte totale verkeersintensiteit op de Garnwerderweg komt daarmee op 1.652 mvt/etm + 60%*2.340 mvt/etm = 3.056 mvt/etm. Dit aantal ligt ruim binnen de normcapaciteit van 6.000 mvt/etm voor erftoegangswegen. 6.
15. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2A] hebben in de beroepsprocedure het door Mobycon opgestelde memo "Second opinion verkeerskundige toets ontsluiting Sportpark Winsum-West" van 6 juni 2018 (hierna: het Mobycon-rapport) overgelegd. In hoofdstuk 1 wordt het Sweco-rapport beoordeeld. Hierin wordt geconcludeerd dat de bestaande situatie, met inachtneming van de tellingen uit september 2017, volgens juiste methodes is onderzocht, zowel wat betreft de bestaande verkeersintensiteit als het aantal ongevallen. Voorts wordt bevestigd dat de verwachte verkeersintensiteiten binnen de norm voor maximaal acceptabele verkeersintensiteiten op erftoegangswegen blijven. De kritiek op het Sweco-rapport schuilt er met name in dat daarin een uitputtende afweging tussen alternatieve ontsluitingsstructuren ontbreekt. 6.
16. In het vervolgens door de raad overgelegde door BonoTraffics opgestelde memo "reactie t.b.v. verweerschrift, Ontsluiting Winsum West" van 22 juni 2018 (hierna: het BonoTraffics-rapport) wordt wat betreft de uitgevoerde tellingen, inventarisatie van de ongevallen, en de verdeling van voertuigsoorten eveneens bevestigd dat deze op de gebruikelijke wijze zijn onderzocht en dat er geen aanleiding bestaat om te twijfelen aan de representativiteit en betrouwbaarheid van de uitkomsten. 6.
17. Bij de beoordeling van het betoog stelt de Afdeling voorop dat een bestemmingsplan de gebruiks- en bouwmogelijkheden van een gebied beschrijft. Een bestemmingsplan heeft als zodanig geen betrekking op de wijze waarop een weg verkeerstechnisch (bijvoorbeeld de keuze voor verkeerslichten, een kruispunt of een rotonde en de maximumsnelheid) wordt ingericht. Dit betreft een aspect dat ziet op de uitvoering van het bestemmingsplan. Uitvoeringsaspecten kunnen in deze procedure niet aan de orde komen. In deze procedure wordt beoordeeld of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bestemmingsplan uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening voorziet in een juridisch-planologisch kader voor een aanvaardbare verkeerssituatie in het plangebied en dat het plan geen onaanvaardbare gevolgen heeft voor de verkeersveiligheid en de verkeersdruk in de directe omgeving van het plangebied. 6.
18. Tussen partijen is niet in geschil dat de zaterdag als maatgevende dag kan worden beschouwd voor het verkeer dat gebruik zal maken van de nieuwe ontsluiting op de Garnwerderweg. Zowel in de Reactienota Zienswijzen als in het Mobycon-rapport staat dat het houden van verkeerstellingen met telslangen een gangbare wijze van tellen is en dat er daarom van kan worden uitgegaan dat op de Garnwerderweg in de huidige situatie sprake is van een verkeersintensiteit van 1.652 mvt/etm op een zaterdag. Voorts staat in de Reactienota Zienswijzen dat de verwachte toekomstige verkeersintensiteit in Winsum West op een zaterdag 2.340 mvt/etm zal zijn. In het Mobycon-rapport staat dat dit op een juiste wijze is vastgesteld. Hiervan zal naar verwachting 60% via de Garnwerderweg rijden. Naar verwachting zal de toekomstige intensiteit daarom 1.652+ (60%*2.340 mvt/etm) = 3.056 mvt/etm op een maatgevende zaterdag zijn. Dit verkeer zal zich spreiden over de dag. Tussen partijen is voorts niet in geschil dat de Garnwerderweg als erftoegangsweg kan worden gekwalificeerd en dat het CROW voor erftoegangswegen een maximaal aanvaardbare verkeersintensiteit van 6.000 mvt/etm hanteert. Gelet op enerzijds de verwachte toekomstige verkeersintensiteit van ongeveer 3.056 mvt/etm en anderzijds de maximaal aanvaardbare verkeersintensiteit van 6.000 mvt/etm op een dergelijke erftoegangsweg bestaat geen aanleiding voor de verwachting dat een ontsluiting van het sportlandschap op de Garnwerderweg onaanvaardbare gevolgen zal hebben voor de verkeersveiligheid en de verkeersdruk op de Garnwerderweg. Daarbij is van belang dat in het Sweco-rapport staat dat zodanige verkeersmaatregelen getroffen kunnen worden op de Garnwerderweg, waarvan de gemeente wegbeheerder is, dat de leefbaarheid langs en de verkeersveiligheid op de Garnwerderweg is gewaarborgd en bovendien zal verbeteren. Deze maatregelen zijn gericht op het verlagen van de snelheid van het verkeer. De raad heeft verklaard de maximumsnelheid op dit deel van de Garnwerderweg zal worden verlaagd naar 30 km/u en dat nog wordt onderzocht welke andere snelheidsverlagende maatregelen getroffen zullen worden. [appellant sub 1] en anderen hebben niet bestreden dat een verlaging van de maximumsnelheid tot 30 km/u het beoogde effect zal hebben. Verder geeft het aantal geregistreerde ongevallen op de Garnwerderweg geen aanleiding voor de conclusie dat de Garnwerderweg uit verkeersveiligheidsoogpunt een zodanig knelpunt is, dat een verdere toename van het aantal verkeersbewegingen op zichzelf reeds om die reden onaanvaardbare gevolgen heeft voor de verkeersveiligheid op deze weg. Wat betreft het landbouw- en vrachtverkeer dat van de wegenstructuur in het sportlandschap gebruik zal gaan maken, is niet gebleken dat dit om grote aantallen gaat. Weliswaar moet dit landbouwverkeer ook gebruikmaken van de noordelijke of de zuidelijke ontsluiting van het sportlandschap, maar niet is gebleken dat de wegenstructuur met het oog daarop niet op een verkeersveilige wijze kan worden gerealiseerd. Hierbij is van belang dat de parkeerplaatsen apart van de ontsluitingsweg zullen worden aangelegd. 6.
19. De betogen slagen niet. Alternatieven
20. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2A] betogen dat de raad ten onrechte niet voor één van de door hen aangedragen alternatieven heeft gekozen. Ter onderbouwing van hun betoog hebben zij het Mobycon-rapport overgelegd waarin een analyse is gemaakt van de diverse alternatieven voor de ontsluiting van het sportlandschap. De door hen aangedragen alternatieven komen er kort gezegd op neer dat het autoverkeer voor het sportlandschap wordt ontsloten via de hoofdingang bij de Geert Reindersstraat en dat de bestaande ontsluiting via de Schilligeham eventueel toegankelijk blijft voor het overige verkeer. 7.
21. In het Sweco-rapport staat dat het met het oog op de verkeersveiligheid en de doorstroming van Winsum West van belang is om de ontsluiting via een noordelijke én zuidelijke ontsluiting te realiseren. De verwachting is dat het verkeer wordt verdeeld over de twee routes, waardoor fietsers, voetgangers en motorvoertuigen veilig gezamenlijk met elkaar deel kunnen nemen in het verkeer. Daarnaast moet het gebied voor hulpdiensten in geval van een calamiteit altijd bereikbaar zijn. Zonder de zuidelijke ontsluitingsroute kan de bereikbaarheid van de drie nieuwe sportvelden, de korfbal- en hockeyvereniging en het volkstuinencomplex voor hulpdiensten niet worden gegarandeerd. Daarnaast moeten bezoekers van het gebied in geval van een calamiteit het gebied ook altijd via één van de twee ontsluitingsroutes kunnen verlaten. 7.
22. In hoofdstuk 2 van het Mobycon-rapport zijn de gekozen variant, de in de zienswijze aangedragen variant en de aanvullende oplossing ten opzichte van elkaar beoordeeld aan de hand van de aan de ontsluiting van Winsum West te stellen voorwaarden. Geconcludeerd wordt dat de variant die is voorgesteld in de zienswijze van 18 november 2017, aangevuld in de bewonersbrief aan de gemeenteraad van 17 februari 2018, als meest optimale ontsluiting van sportpark Winsum-West kan worden beschouwd. 7.
23. In het BonoTraffics-rapport wordt geconcludeerd dat met het oog op de verkeersveiligheid en de doorstroming van Winsum West het van belang is om de ontsluiting via een noordelijke en zuidelijk ontsluiting te realiseren. Over de beoordeling van de varianten in het Mobycon-rapport staat dat de gemaakte afweging tussen de varianten niet volledig is omdat de verdeling van de verkeersstromen slechts gedeeltelijk is beoordeeld. Daarnaast is een extra ontsluiting via de Schilligeham onwenselijk omdat met de provincie is afgesproken dat er één aansluiting op de N361 mag komen en dat de overige ontsluitingen op de N361 alleen toegankelijk mogen zijn voor het langzaam verkeer. Verder is het aantal verkeersbewegingen van landbouw- en vrachtverkeer in Winsum West gering en is de kruising van de Schilligeham met de N361 te onoverzichtelijk voor dergelijk verkeer. 7.
24. Zoals in het Mobycon-rapport wordt uitgewerkt, hebben de door de raad gekozen ontsluiting op de Garnwerderweg en de door [appellant sub 1] en anderen aangedragen alternatieven zowel voor- als nadelen. De bestuursrechter dient te beoordelen of de raad de voor- en nadelen van alternatieven in toereikende mate in zijn afweging heeft betrokken en of de raad zijn keuze uit de beschikbare alternatieven in redelijkheid heeft kunnen maken. Nu de keuze van de raad wordt onderbouwd met zowel het Sweco-rapport en het BonoTraffics-rapport en ook in het Mobycon-rapport wordt onderkend dat het gekozen alternatief voldoet aan de gestelde voorwaarden aan de ontsluiting van het sportlandschap, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad voor- en nadelen van alternatieven onvoldoende in zijn afweging heeft betrokken. De betogen slagen niet. Luchtkwaliteit
25. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2A] betogen dat het effect van het plan op de luchtkwaliteit ten onrechte niet is onderzocht. Volgens hen volstaat niet de motivering van de raad dat elders sportvelden verdwijnen zodat er per saldo geen verslechtering van de luchtkwaliteit optreedt. Volgens hen is er onvoldoende rekening gehouden met het aandeel vracht- en landbouwverkeer, sluipverkeer en de speelbelasting van kunstgrasvelden. 8.
26. Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen, bestaat geen grond voor het oordeel dat de verwachte verkeersintensiteiten onjuist zijn vastgesteld. In zoverre kan het betoog dat de toename van NO2 en PM10 is onderschat omdat is uitgegaan van te weinig verkeer, waaronder zwaar verkeer, niet slagen. De raad heeft naar aanleiding van de beroepsgronden met behulp van de zogenoemde "NIBM-tool" berekend wat de maximale bijdrage van extra verkeer is. Op basis van een gesaldeerde berekening is uiteengezet dat de concentraties van NO2 en PM10 niet in betekenende mate toenemen als gevolg van het plan. Op basis van een ongesaldeerde berekening is uiteengezet dat wordt voldaan aan de grenswaarden zoals die in termen van jaargemiddeldeconcentraties gelden. Daarbij heeft de raad betrokken dat de achtergrondconcentraties van NO2 en PM10 volgens de grootschalige Concentratie- en Depositiekaarten Nederland