ECLI:NL:RVS:2019:1603

201600614/3/R2, 201600617/3/R2, 201600618/3/R2, 201600620/3/R2, 201600622/4/R2, 201600630/3/R2.Datum uitspraak: 29 mei 2019 AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: Stichting Werkgroep Behoud de Peel, gevestigd te Deurne, appellante, en het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant, verweerder. Procesverloop Bij verschillende besluiten van 14 december 2015 heeft het college vergunningen krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het exploiteren en/of uitbreiden en wijzigen van zes verschillende agrarische bedrijven. Tegen deze besluiten heeft de Werkgroep beroep ingesteld. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht in deze zaken uitgebracht. De Werkgroep en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht. De Afdeling heeft de bovengenoemde zaken op 30 november 2016 en 1 december 2016 ter zitting behandeld. De Afdeling heeft bij uitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1259 (hierna: de verwijzingsuitspraak) het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de door haar gestelde vragen en de behandeling van de beroepen geschorst tot het Hof uitspraak heeft gedaan. Bij arrest van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882 (hierna: het arrest) heeft het Hof de gestelde vragen beantwoord. De Werkgroep en het college hebben een reactie op het arrest ingediend. De Werkgroep en het college hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de bovengenoemde zaken met de zaken in nrs. 201506170/2/R2, 201506807/4/R2, 201506815/3/R2 en 201506818/3/R2 op 14 februari 2019 gevoegd ter zitting behandeld. Ter zitting zijn de Werkgroep, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door ir. A.K.M. van Hoof, rechtsbijstandverlener te Gennep, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, en bijgestaan door onder meer ir. D. Bal, ir. S.J.M. Breukel, mr. A.E. de Groot-Valenteijn en M.J. Wilmot, verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst. INHOUDSOPGAVE Inleiding De vergunningen voor de betrokken bedrijven Beschrijving van het PAS De verwijzingsuitspraak en het arrest van het Hof Toestemmingverlening op basis van een programma De passende beoordeling Maatregelen in een passende beoordeling Reactie Werkgroep en college op het arrest Rol van maatregelen in een passende beoordeling: duiding arrest Rol van instandhoudings-, passende maatregelen en autonome ontwikkelingen in de passende beoordeling van het PAS Duiding instandhoudings- en passende maatregelen in het licht van artikel 6 Hrl: algemeen Duiding herstel- en PAS-bronmaatregelen in het licht van artikel 6 Hrl Duiding herstel- en PAS-bronmaatregelen in relatie tot de Peelgebieden Samenvatting rol en duiding van de maatregelen Staan de verwachte voordelen van de maatregelen vast? Algemeen Maatregelen in een passende beoordeling: rol en uitgangspunten voor beoordeling of de verwachte voordelen vaststaan Staan de verwachte voordelen van de herstelmaatregelen vast? Staan de verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen vast? Staan de verwachte voordelen van de autonome ontwikkelingen vast? Staan de verwachte voordelen van stoppende agrarische bedrijven vast? Samenvatting staan de verwachte voordelen van de maatregelen vast Conclusie passende beoordeling Overige beroepsgronden Gevolgen voor toestemmingen gebaseerd op het PAS Gevolgen voor de aan de orde zijnde vergunningen Bijlage Overwegingen INLEIDING 1. In deze uitspraak worden de beroepen van de Werkgroep tegen zes vergunningen voor verschillende agrarische bedrijven in de provincie Noord-Brabant behandeld. De bedrijven veroorzaken stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden, waaronder de Groote Peel en Deurnsche Peel & Mariapeel. Beide gebieden zijn aangewezen voor het stikstofgevoelige habitattype herstellend hoogveen. De vergunningen zijn verleend met toepassing van het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (hierna: het PAS) en de daarbij behorende regelgeving die vanaf 1 juli 2015 van kracht is. Met de toepassing en uitvoering van het PAS is volgens het college gewaarborgd dat de stikstofdepositie die de bedrijven kunnen veroorzaken niet zal leiden tot een aantasting van de natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden. De Werkgroep heeft de beroepen ingesteld omdat zij vreest dat de stikstofdepositie die de agrarische bedrijven veroorzaken zal leiden tot een aantasting van de natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden Groote Peel en Deurnsche Peel & Mariapeel. De toepassing van het PAS biedt volgens de Werkgroep niet de zekerheid dat deze aantasting wordt voorkomen. De Werkgroep is van mening dat het PAS in strijd is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn en dat de vergunningen niet onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt konden worden verleend. 1.1. Het PAS voorziet in een programmatische aanpak van de stikstofproblematiek in Natura 2000-gebieden. Het PAS heeft een zogenoemde dubbeldoelstelling. Het is enerzijds gericht op het behoud en waar mogelijk het herstel van natuurwaarden die voor stikstof gevoelig zijn en anderzijds op het scheppen van depositieruimte voor nieuwe activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken. Het PAS voorziet in herstelmaatregelen voor de natuur en in bronmaatregelen die gericht zijn op een daling van de stikstofdepositie. Een deel van de depositiedaling door de bronmaatregelen en een deel van de autonome depositiedaling wordt in het programma als depositieruimte beschikbaar gesteld voor nieuwe activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken. Aan het PAS is een passende beoordeling ten grondslag gelegd waarin staat dat de bestaande depositie en de depositie die kan ontstaan door toedeling van de depositieruimte niet zal leiden tot een aantasting van de natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden. Vanaf de inwerkingtreding van het programma kan bij de verlening van toestemming voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken gebruik worden gemaakt van het programma en de daaraan ten grondslag gelegde passende beoordeling. Als een activiteit past binnen de depositieruimte die in het PAS is onderzocht, kan het bevoegd gezag onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt de vergunning verlenen. 1.2. De beroepen van de Werkgroep gaven de Afdeling aanleiding om aan het Hof van Justitie prejudiciële vragen te stellen over de verenigbaarheid van het PAS met artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Dat artikel verplicht tot het treffen van maatregelen om de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden te behouden en te herstellen of om achteruitgang daarvan te voorkomen. Daarnaast vereist het artikel dat voor elk plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied een passende beoordeling van die gevolgen wordt gemaakt voordat toestemming wordt verleend voor dat plan of project. De vragen zijn door het Hof beantwoord in het arrest van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882. De Afdeling beoordeelt in deze uitspraak of de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag is gelegd voldoet aan de eisen die voortvloeien uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, gelet op de uitleg die het Hof daaraan heeft gegeven. 1.3. Het Hof heeft in het zojuist genoemde arrest ook antwoord gegeven op prejudiciële vragen over het begrip project in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en over de ruimte die dat artikel biedt om projecten categoraal uit te zonderen van de vergunningplicht. De antwoorden van het Hof op deze vragen staan centraal in de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2019:1604. In die uitspraak wordt beoordeeld of het weiden van vee en het bemesten van gronden projecten kunnen zijn en of deze activiteiten categoraal kunnen worden uitgezonderd van de vergunningplicht, gelet op de uitleg die het Hof heeft gegeven aan artikel 6 van de Habitatrichtlijn. 1.4. Deze uitspraak is als volgt opgebouwd. Na een korte beschrijving van de vergunningen voor de betrokken bedrijven volgt de beschrijving van het PAS, en een beschrijving van de prejudiciële vragen en de antwoorden van het Hof daarop. Daarna volgt de bespreking van de reactie van de Werkgroep en het college op de door het Hof gegeven antwoorden, waarbij eerst aan de orde komt of artikel 6 van de Habitatrichtlijn zich verzet tegen de verlening van een vergunning onder verwijzing naar de passende beoordeling van een programma. Daarna komen de verschillende vragen over de eisen die aan een passende beoordeling moeten worden gesteld aan de orde. De rol van instandhoudings-, passende maatregelen, beschermingsmaatregelen en autonome ontwikkelingen in een passende beoordeling wordt eerst besproken. Vervolgens wordt in het algemeen bezien of de herstelmaatregelen en PAS-bronmaatregelen als instandhoudings-, passende maatregel of beschermingsmaatregel kunnen worden geduid. Daarna wordt dit bezien voor de maatregelen die voor de Groote Peel en de Deurnsche Peel & Mariapeel zijn voorzien. Dat zijn de gebieden waarvoor de Werkgroep zich in het bijzonder inzet. Na de bespreking van de rol en de duiding van de verschillende maatregelen en de autonome ontwikkelingen komt de vraag aan de orde of de verwachte voordelen van de maatregelen en de autonome ontwikkelingen die in de passende beoordeling van het PAS zijn betrokken vaststonden ten tijde van die beoordeling. Op basis van een analyse van de rechtspraak van het Hof formuleert de Afdeling een aantal uitgangspunten of factoren die relevant zijn voor de beantwoording van die vraag. Die uitgangspunten worden vervolgens toegepast bij de behandeling van de beroepsgronden dat de verwachte voordelen van de herstelmaatregelen, de PAS-bronmaatregelen en de autonome ontwikkelingen niet vaststonden ten tijde van de passende beoordeling. Tot slot worden de gevolgen van deze uitspraak voor het PAS en toestemmingsbesluiten die gebaseerd zijn op het PAS, zoals tracébesluiten en bestemmingsplannen, en de gevolgen van deze uitspraak voor de aan de orde zijnde vergunningen besproken. 1.5. Uit deze uitspraak volgt dat het arrest van het Hof nieuwe inzichten biedt over de eisen waaraan een passende beoordeling moet voldoen. Het arrest leidt daarom tot bijstelling van de rechtspraak van de Afdeling, die ook voor andere zaken dan zaken waarin het PAS een rol speelt relevant is. De Afdeling heeft er daarom voor gekozen om in deze richtinggevende uitspraak zoveel mogelijk duiding te geven aan het arrest, ook daar waar dat wellicht voor de behandeling van deze pilotzaken niet strikt noodzakelijk is. Samenvatting uitspraak 1.6. Uit het arrest volgt dat het Hof het toestaan van activiteiten op basis van een programmatische aanpak zoals het PAS niet principieel in strijd acht met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Uit het arrest moet echter ook worden afgeleid dat een programma zoals het PAS zich moeilijk laat verenigen met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De uit die bepaling voortvloeiende eisen voor een passende beoordeling staan in ieder geval in de weg aan een programma, zoals het PAS, dat enerzijds gericht is op het treffen van maatregelen voor het behoud en herstel van natuurwaarden op termijn en anderzijds op het direct mogelijk maken van nieuwe activiteiten. Het Hof onderkent weliswaar dat een programma zoals het PAS, waaraan een integrale effectbeoordeling ten grondslag ligt van alle voorgenomen maatregelen en ontwikkelingen, beter geschikt is voor de beoordeling van de cumulatieve gevolgen van stikstofveroorzakende activiteiten, maar dit neemt volgens het Hof niet weg dat de passende beoordeling aan alle eisen van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn dient te voldoen. De passende beoordeling van een programma dient met andere woorden aan dezelfde eisen te voldoen als de passende beoordeling van een individueel plan of project. 1.7. In het arrest verduidelijkt het Hof de rol die de verschillende maatregelen die artikel 6 van de Habitatrichtlijn onderscheidt in een passende beoordeling kunnen hebben. Uit het arrest volgt dat in de passende beoordeling de verwachte voordelen van instandhoudings- en passende maatregelen en van autonome ontwikkelingen niet mogen worden betrokken bij de beoordeling of de negatieve gevolgen van de toedeling van de depositieruimte, kunnen worden voorkomen of verminderd. Deze maatregelen en ontwikkelingen kunnen alleen een rol spelen bij de beoordeling van de staat van instandhouding van de natuurwaarden. De Afdeling komt tot de conclusie dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt op dit punt niet voldoet aan de eisen die het Hof daaraan stelt. 1.8. Uit het arrest volgt voorts dat de verwachte voordelen van instandhoudings-, passende en beschermingsmaatregelen en autonome ontwikkelingen alleen dan in een passende beoordeling mogen worden betrokken als deze voordelen ten tijde van de passende beoordeling vaststaan. Met dit oordeel preciseert het Hof zijn rechtspraak over de voorwaarden waaronder maatregelen in een passende beoordeling mogen worden betrokken. Die rechtspraak werd ingezet met het arrest Briels in 2014, de enige rechtspraak die ten tijde van de opstelling van de passende beoordeling voor het PAS bekend was, en is daarna in vijf arresten door het Hof verder verduidelijkt. De Afdeling komt tot de conclusie dat in de passende beoordeling van het PAS de verwachte voordelen van PAS-bronmaatregelen, herstelmaatregelen en van autonome ontwikkelingen zijn betrokken die volgens de maatstaf die het Hof geeft niet vaststonden ten tijde van die beoordeling. De redenen die tot deze conclusie leiden verschillen per maatregel. Bij de herstelmaatregelen is een belangrijke reden dat deze nog niet uitgevoerd waren of dat de verwachte voordelen niet met zekerheid in kaart konden worden gebracht ten tijde van de passende beoordeling. Bij de PAS-bronmaatregelen en de autonome ontwikkelingen, beide relevant voor de depositiedaling en de daaraan ontleende depositieruimte, is een belangrijke reden dat ze deels nog niet van kracht waren ten tijde van de passende beoordeling, dat de verwachte voordelen niet met de vereiste zekerheid op hexagoonniveau in kaart kunnen worden gebracht, en dat het PAS het mogelijk maakt dat de depositieruimte op voorhand kan worden uitgegeven. Met dat laatste wordt bedoeld dat de depositieruimte kan worden toegedeeld voordat de depositiedaling zich heeft gemanifesteerd. De constatering dat de verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen en de autonome ontwikkelingen niet vaststonden leidt bovendien tot de conclusie dat aan de verwachte emissiedaling die hieraan is toegeschreven geen depositieruimte kan worden ontleend. 1.9. De Afdeling komt tot de conclusie dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet voldoet aan de eisen die het Hof daaraan stelt. Omdat deze passende beoordeling de onderbouwing is voor de verlening van alle toestemmingen die passen binnen de bestaande en beschikbaar gestelde depositieruimte betekent dit - kort weergegeven - dat een vergunning voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt op een Natura 2000-gebied niet mocht worden verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. Het maakt daarbij niet uit of sprake is van een prioritair of overig project. Verder betekent dit dat de grens- en drempelwaarde en de afstand die de basis vormen voor de uitzondering op de vergunningplicht voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken die die grens- en drempelwaarde niet overschrijden of die op een grotere afstand dan de vastgestelde afstand worden gerealiseerd, niet konden worden vastgesteld. 1.10. Voor de zes vergunningen die aan de orde zijn betekent het voorgaande dat het college bij de verlening van de vergunningen niet kon verwijzen naar de passende beoordeling die ten grondslag is gelegd aan het PAS. Het college zal met in achtneming van deze uitspraak nieuwe besluiten op de aanvragen moeten nemen. Wettelijk kader 1.11. De relevante bepalingen uit de Habitatrichtlijn, Nbw 1998, het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof, de Regeling programmatische aanpak stikstof, de Wet natuurbescherming, het Besluit natuurbescherming en de Regeling natuurbescherming zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak. DE VERGUNNINGEN VOOR DE BETROKKEN BEDRIJVEN 2. De zes aan de orde zijnde vergunningen zijn verleend voor de exploitatie en/of uitbreiding van agrarische bedrijven die stikstofdepositie veroorzaken op stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. Het college heeft bij de verlening van de vergunningen toepassing gegeven aan het PAS en de daarbij behorende regelgeving die vanaf 1 juli 2015 in de Nbw 1998, het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof (hierna: het Besluit grenswaarden) en de Regeling programmatische aanpak stikstof (hierna: de Regeling) is opgenomen. Deze regelgeving biedt een beoordelingskader voor vergunningen voor projecten en andere handelingen die stikstof uitstoten en daardoor significante gevolgen kunnen hebben voor stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. Het beoordelingskader houdt - kort gezegd - in dat: (

1. a)projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die de drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr niet overschrijden zonder voorafgaande toestemming zijn toegestaan; (
2. b)projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die de grenswaarde van 0,05 - 1 mol N/ha/jr niet overschrijden, zonder voorafgaande toestemming zijn toegestaan, zij het dat in bepaalde gevallen wel een meldingsplicht geldt; (
3. c)projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken boven de grenswaarde vergunningplichtig zijn. De vergunning kan worden verleend als deze projecten en andere handelingen niet leiden tot een toename van stikstofdepositie, of, indien de projecten en andere handelingen wel tot een toename van stikstofdepositie leiden, als voor die toename door het bevoegd gezag ontwikkelingsruimte wordt toegedeeld. 2.1. Aan het beoordelingskader ligt ten grondslag dat voor het PAS voor elk Natura 2000-gebied een passende beoordeling is gemaakt waarin is onderzocht of de stikstofdepositie die in 2014 plaatsvond en de depositie die gedurende de PAS-periode van zes jaar kan gaan plaatsvinden na benutting van de depositie- en ontwikkelingsruimte de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied niet zullen aantasten. Voor de depositie door activiteiten die de drempel- of grenswaarde niet overschrijden (categorie a en
4. b)is in het PAS depositieruimte gereserveerd. Voor activiteiten waarvoor een vergunning is vereist (categorie
5. c)geldt dat deze kan worden verleend als de depositie past binnen de totale hoeveelheid stikstofdepositie die voor het PAS passend is beoordeeld. 2.2. [ bedrijf A] heeft een vergunning gekregen voor de exploitatie van haar pluimveebedrijf aan de [locatie 1] in Someren (zaaknr. 201600620/1/R2). Het bedrijf mag 50.000 ouderdieren van vleeskuikens houden. De hoogste depositie van de bestaande activiteit bedraagt 2,18 mol N/ha/jr op de Groote Peel en 1,91 mol N/ha/jr op de Deurnsche Peel & Mariapeel. Deze depositie werd feitelijk ook veroorzaakt voorafgaand aan het PAS. Het college heeft de vergunning verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. De depositie van bestaande activiteiten is daarin betrokken als onderdeel van de achtergronddepositie. 2.3. De overige vijf bedrijven hebben een vergunning gekregen voor bedrijfsactiviteiten die leiden tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de feitelijk veroorzaakte of de vergunde depositie voorafgaand aan het PAS. Het betreft de volgende bedrijven. De [bedrijf B] heeft een vergunning gekregen voor het oprichten van een melkvee- en varkenshouderij aan de [locatie 2] in Deurne (zaaknr. 201600614/1/R2). Het bedrijf mag 300 melkkoeien, 70 stuks jongvee en 320 vleesvarkens houden. De vergunde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie van maximaal 2,99 mol N/ha/jr op de Deurnsche Peel & Mariapeel. [bedrijf C] heeft een vergunning gekregen voor de exploitatie en uitbreiding van haar melkveehouderij aan de [locatie 3] in Someren (zaaknr. 201600617/1/R2). Het bedrijf kan op grond van de vergunning groeien tot 200 stuks melkvee en 140 stuks jongvee. De hoogste depositie van de bestaande activiteit inclusief de uitbreiding bedraagt 1,51 mol N/ha/jr op de Groote Peel en 0,55 mol N/ha/jr op de Deurnsche Peel & Mariapeel. De maximale toename ten opzichte van de feitelijk veroorzaakte emissie in 2014 bedraagt op deze gebieden 0,18 respectievelijk 0,06 mol N/ha/jr. [bedrijf D] heeft een vergunning gekregen voor de exploitatie en uitbreiding van haar pluimveehouderij aan de [locatie 4] in Someren (zaaknr. 201600618/1/R2). Het bedrijf mag 30.152 ouderdieren van vleeskuikens houden. De hoogste depositie van de bestaande activiteit inclusief de uitbreiding bedraagt 2,26 mol N/ha/jr op de Groote Peel en 1,29 mol N/ha/jr op de Deurnsche Peel & Mariapeel. De maximale toename ten opzichte van de feitelijk veroorzaakte emissie in 2014 bedraagt op deze gebieden 1,85 respectievelijk 1,05 mol N/ha/jr. [bedrijf E] heeft een vergunning gekregen voor de exploitatie en uitbreiding van haar varkenshouderij aan de [locatie 5] in Someren (zaaknr. 201600622/1/R2). Het bedrijf mag 7980 vleesvarkens, 3584 gespeende biggen, 750 guste/dragende zeugen, 240 kraamzeugen en 2 dekberen houden. De hoogste depositie van de bestaande activiteit inclusief de uitbreiding bedraagt 1,05 mol N/ha/jr op de Groote Peel en 0,76 mol N/ha/jr op de Deurnsche Peel & Mariapeel. De maximale toename ten opzichte van de feitelijk veroorzaakte emissie in 2014 bedraagt op deze gebieden 0,24 respectievelijk 0,18 mol N/ha/jr. [bedrijf F] heeft een vergunning gekregen voor de verandering van haar varkenshouderij aan de [locatie 6] in Someren (zaaknr. 201600630/1/R2). Het bedrijf mag 2996 vleesvarkens en 20132 gespeende biggen houden. De vergunde situatie leidt ten opzichte van de bedrijfsopzet waarvoor eerder een Nbw-vergunning is verleend, tot een toename van 0,27 mol N/ha/jr op de Deurnsche Peel & Mariapeel. 2.4. Het college heeft aan deze vijf bedrijven een vergunning verleend waarbij ontwikkelingsruimte is toegedeeld, voor zover de bedrijven stikstofdepositie veroorzaken die de drempel- of grenswaarde (0,05 of 1 mol N/ha/
6. jr)overschrijdt. Het college heeft de vergunningen verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. De depositie die kan ontstaan door benutting van de (totale) ontwikkelingsruimte die in het PAS per hectare van een stikstofgevoelig habitattype in een Natura 2000-gebied is berekend, is voor het PAS passend beoordeeld. Voor zover de activiteiten van deze vijf bedrijven stikstofdepositie veroorzaken die onder de drempel- en grenswaarde blijft die voor het desbetreffende Natura 2000-gebied geldt, heeft bij de vergunningverlening geen beoordeling plaatsgevonden van de toename van stikstofdepositie op de stikstofgevoelige natuurwaarden in die Natura 2000-gebieden. Voor dergelijke toenames is in het PAS depositieruimte gereserveerd, die voor het PAS passend is beoordeeld. Voor de activiteiten is, voor zover het deposities tussen 0,05 mol en 1 mol N/ha/jr betreft, wel een meldingsplicht van toepassing. Hieraan is door het college uitvoering gegeven. BESCHRIJVING VAN HET PAS 3. Het PAS is beschreven in 6.1 - 6.17 van de verwijzingsuitspraak. Deze beschrijving wordt voor een goed begrip van deze uitspraak hieronder herhaald. Bestuurlijke keuzes en ambitieniveau Aanleiding voor en doelen van het PAS 3.1. Aanleiding voor het PAS is het feit dat in Nederland overbelasting met stikstofdepositie een probleem vormt voor zowel de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen voor de stikstofgevoelige habitats in veel Natura 2000-gebieden als voor het mogelijk maken van economische ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken op deze gebieden. De hoge achtergronddepositie zorgt voor een zogenoemde stikstofdeken die tot gevolg heeft dat in veel gebieden de zogenoemde kritische depositiewaarden voor de aangewezen habitattypen ruim worden overschreden. Een overschrijding van de kritische depositiewaarde betekent dat niet langer op voorhand kan worden uitgesloten dat er een risico bestaat dat de kwaliteit van habitattypen wordt aangetast als gevolg van de verzurende en/of vermestende invloed van stikstofdepositie. Het PAS kent een zogenoemde dubbeldoelstelling, te weten enerzijds het behoud en, waar nodig, het herstel van de in het PAS opgenomen Natura 2000-gebieden om op landelijk niveau een gunstige staat van instandhouding te bereiken en anderzijds het mogelijk maken van economische ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken op deze gebieden. Door het treffen van gebiedsspecifieke herstelmaatregelen en bronmaatregelen in het PAS wordt een verbetering van de draagkracht van de natuur en een extra daling van de stikstofdepositie verwacht ten opzichte van de reeds ingezette daling van stikstofdepositie op grond van buiten het PAS getroffen maatregelen. De daling van de stikstofdepositie wordt deels ingezet voor depositie- en ontwikkelingsruimte voor het mogelijk maken van economische ontwikkelingen. De combinatie van deze twee doelen heeft een ambitieniveau tot gevolg waarbij het eerste tijdvak van zes jaar (2015-2021) is gericht op het behoud van de stikstofgevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten en het voorkomen van aantasting van de natuurlijke kenmerken van de gebieden. Verbetering van de kwaliteit of uitbreiding van de oppervlakte van de habitattypen of leefgebieden kan in de gevallen waarin een verbeter- en/of uitbreidingsdoelstelling geldt in een tweede of derde tijdvak van dit programma aanvangen. Bron- en herstelmaatregelen 3.2. Stikstofdepositie is afkomstig uit verschillende buitenlandse en binnenlandse bronnen, waarbij de veehouderij de belangrijkste binnenlandse bron is. Om op termijn een gunstige staat van instandhouding van de habitattypen te bereiken, is het ondanks de reeds ingezette dalende trend in de stikstofdepositie in de afgelopen decennia, noodzakelijk dat de stikstofdepositie verder daalt. Om een verdergaande daling van de stikstofdepositie te bewerkstelligen zijn in het PAS extra bronmaatregelen opgenomen. Het gaat hierbij om stalmaatregelen, maatregelen voor emissiearme bemesting en voer- en managementmaatregelen. De effecten van deze maatregelen zijn berekend en de conclusie hiervan is dat de ammoniakemissie als gevolg van het PAS in 2020 met 13,4 kiloton per jaar zal dalen ten opzichte van de situatie zonder het PAS. Om met onzekerheden, zoals mogelijk tegenvallende resultaten, rekening te houden zijn in het PAS per maatregel marges aangehouden en is in het PAS rekening gehouden met een totale daling door deze maatregelen van 6,4 kiloton per jaar in 2021, het einde van het eerste tijdvak van 6 jaar. Daarnaast voorziet het PAS voor de daarin opgenomen gebieden in gebiedsspecifieke herstelmaatregelen die tot doel hebben de stikstofgevoelige habitats, zoals hoogveen, te versterken. De herstelmaatregelen betreffen onder meer hydrologische maatregelen en extra vegetatiemaatregelen, in aanvulling op het reguliere beheer van de Natura 2000-gebieden. Depositie- en ontwikkelingsruimte 3.3. De berekende daling van de stikstofdepositie wordt deels ingezet als depositieruimte. Bij de bronmaatregelen die depositieruimte moeten opleveren zijn op grond van het PAS diverse marges aangehouden om eventuele tegenvallende resultaten op te kunnen vangen en te kunnen verzekeren dat de natuurlijke kenmerken niet worden aangetast. De totale depositieruimte bestaat uit depositieruimte voor autonome ontwikkelingen en activiteiten onder de grenswaarde en uit ontwikkelingsruimte die wordt toegedeeld aan nieuwe activiteiten waarvoor voorafgaande toestemming is vereist. In onderstaande afbeelding (in kleur) uit het PAS wordt de opbouw van de totale depositieruimte geïllustreerd. Zowel bij de ontwikkelingsruimte als bij de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen en activiteiten onder de grenswaarde is rekening gehouden met een scenario met een economische groei van 2,5%. Voor dit scenario is gekozen om maximaal ruimte te kunnen bieden aan (nieuwe) economische ontwikkelingen en als extra buffer voor onzekerheden in de ontwikkeling van de stikstofdepositie. In onderstaande afbeelding uit het PAS wordt door middel van de blauwe en lichtblauwe delen in de buizen geïllustreerd hoe de totale depositieruimte is opgebouwd. In het eerste tijdvak wordt de depositiedaling door de PAS-bronmaatregelen (buis 3) gedeeltelijk ongedaan gemaakt door de uitgifte van 50% hiervan als ontwikkelingsruimte, zoals verbeeld met het teruggieten in buis 4. Gebiedsanalyses 3.4. Voor ieder in het PAS opgenomen Natura 2000-gebied is een afzonderlijke gebiedsanalyse gemaakt. De gebiedsanalyses vormen samen met het algemene deel van de passende beoordeling van het PAS op gebiedsniveau de passende beoordeling. De conclusie van deze passende beoordelingen luidt dat de depositie die in 2014 plaatsvond en de depositie die gedurende de PAS-periode van zes jaar kan gaan plaatsvinden door benutting van de depositie- en ontwikkelingsruimte, rekening houdend met de autonome daling van stikstofdepositie door bestaande, toekomstige en in het kader van het programma te treffen (extra) bronmaatregelen en bestaande en te treffen herstelmaatregelen niet zullen leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betreffende Natura 2000-gebied. Volgens deze analyses kunnen op termijn de instandhoudingsdoelstellingen worden gehaald. De gebiedsanalyses geven voor elk gebied aan wat de omvang is van de stikstofdepositie aan het begin van het eerste tijdvak van het PAS en hoe de stikstofdepositie zich zal gaan ontwikkelen bij uitvoering van het PAS. Daarnaast bevatten de gebiedsanalyses per stikstofgevoelig habitattype en leefgebied een uitwerking van de bestaande en te treffen herstelmaatregelen, en een ecologische beoordeling van de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen. De rol van het PAS bij toestemmingsbesluiten 3.5. Een belangrijk doel van het PAS is het vereenvoudigen van de toestemmingverlening voor stikstofveroorzakende activiteiten. Vanaf de inwerkingtreding van het programma kan bij de verlening van toestemming voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken voor het aspect stikstof gebruik worden gemaakt van het programma en de daaraan ten grondslag liggende passende beoordeling. De uitgifte van de ontwikkelingsruimte vindt plaats bij het toestemmingsbesluit voor de activiteit. Omdat de ontwikkelingsruimte passend beoordeeld is hoeft de initiatiefnemer geen aanvullende onderbouwing aan te leveren. Van de vrije ontwikkelingsruimte (segment 2) mag in de eerste helft van het PAS-tijdvak van zes jaar maximaal 60% worden toegedeeld, in de tweede helft 40%. Daarmee is beoogd te voorkomen dat reeds bij aanvang van het PAS met toestemmingsbesluiten alle ontwikkelingsruimte zou worden uitgegeven voordat de extra daling van de stikstofdepositie en het herstel van de gebieden is ingezet. Voor activiteiten die in geringe mate bijdragen aan stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied is na de inwerkingtreding van het PAS geen voorafgaande toestemming meer nodig. De stikstofdepositie door activiteiten die onder de drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr vallen wordt opgevangen in de depositieruimte voor de autonome groei. Voor activiteiten die onder de grenswaarde van 1 mol N/ha/jr vallen is binnen de depositieruimte ruimte gereserveerd. Monitoring en bijsturing 3.6. Om de voortgang van het PAS te volgen en de doelen op termijn te kunnen bereiken is gekozen voor een systeem van monitoring en bijsturing. Monitoring beoogt zicht te geven en te houden op de ontwikkeling van de stikstofdepositie, de beschikbare en uitgegeven depositie- en ontwikkelingsruimte, de voortgang van de uitvoering van de maatregelen in het PAS en de ontwikkeling van de stikstofgevoelige habitats. Jaarlijks zal worden voorzien in een monitorings- en bijsturingsrapportage. Als uit deze rapportage blijkt dat de doelen van het PAS in gevaar komen en de aangehouden marges worden overschreden, zoals de marge tussen 6,4 kiloton daling van ammoniakemissie waarmee het PAS in 2021 rekening houdt en 13,4 kiloton daling van ammoniakemissie die is berekend in 2020, is voorzien in de mogelijkheid van bijsturing. Deze bijsturing bestaat eruit dat bron- en/of herstelmaatregelen in het PAS kunnen worden gewijzigd, vervangen of toegevoegd en dat er minder of geen ontwikkelingsruimte voor segment 2 voor een gebied beschikbaar zal worden gesteld. Met monitoring en mogelijke bijsturing is beoogd te verzekeren dat de doelen van het PAS worden behaald binnen de bedoelde tijdvakken. Juridische vormgeving PAS Doelen en ambitieniveau van het PAS 3.7. De ministers van Economische Zaken en van Infrastructuur en Milieu zijn op grond van artikel 19kg, eerste lid, van de Nbw 1998 verplicht een programma vast te stellen voor de daarin opgenomen Natura 2000-gebieden ter vermindering van de stikstofdepositie in die gebieden en ter verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen voor de stikstofgevoelige habitats in die gebieden binnen afzienbare termijn. Dit programma is het hier aan de orde zijnde PAS. In het tweede lid van genoemde bepaling staat dat het programma een ambitieuze en realistische vermindering beoogt van de stikstofdepositie, afkomstig van in Nederland aanwezige bronnen. Het PAS wordt ten minste eenmaal in de zes jaar vastgesteld en geldt voor een tijdvak van zes jaar (artikel 19kg, vijfde lid, van de Nbw 1998). Op de bestuursorganen die het aangaat rust de verplichting om zorg te dragen voor een tijdige uitvoering van de bronmaatregelen en de herstelmaatregelen die in het PAS zijn opgenomen (artikel 19kj van de Nbw). Natura 2000-gebieden mogen alleen worden opgenomen in het PAS wanneer voor deze gebieden in het programma wordt beschreven dat uit de passende beoordeling blijkt in hoeverre met maatregelen wordt voorkomen dat door ontwikkelingsruimte een verslechtering optreedt van de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het gebied. Voorts dient uit de passende beoordeling te blijken in hoeverre met maatregelen wordt voorkomen dat door ontwikkelingsruimte storende factoren optreden voor de soorten waarvoor het gebied is aangewezen voor zover die factoren, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied, een significant effect kunnen hebben (artikel 19kh, eerste lid, aanhef en onder h, sub 2 en 3 van de Nbw 1998). Bron- en herstelmaatregelen 3.8. In het PAS moeten zowel bron- als herstelmaatregelen worden beschreven die zijn of worden getroffen om een vermindering van de stikstofdepositie te bewerkstelligen onderscheidenlijk om de instandhoudingsdoelstellingen te verwezenlijken voor de stikstofgevoelige habitats in de Natura 2000-gebieden die in het programma zijn opgenomen (artikel 19kh, eerste lid, aanhef en onder c en g, van de Nbw 1998). Om de beoogde vermindering van de stikstofdepositie te behalen zijn in het kader van het PAS drie bronmaatregelen voorzien. Het Besluit emissiearme huisvesting voorziet in maximale emissiewaarden voor huisvestingssystemen van agrarische bedrijven met landbouwhuisdieren. Voorts zullen de normen in het Besluit gebruik meststoffen worden aangescherpt voor de aanwending van dierlijke mest. Ten slotte zijn in de "Overeenkomst generieke maatregelen in verband met het Programma Aanpak Stikstof" voer- en managementmaatregelen opgenomen, die tot een vermindering van stikstofemissie moeten leiden. Deze overeenkomst is een convenant tussen Land- en Tuinbouw Organisatie Nederland, de Nederlandse Zuivel Organisatie, de Nederlandse Vereniging Diervoederindustrie, Cumela Nederland, de Nederlandse Melkveehouders Vakbond, de Nederlandse Vakbond Varkenshouders, de Nederlandse Vakbond Pluimveehouders en de Staatssecretaris van Economische Zaken. In het PAS moet worden beschreven wat de verwachte autonome ontwikkelingen zijn ten aanzien van de stikstofemissie en de effecten daarvan op de omvang van de stikstofdepositie in de betrokken Natura 2000-gebieden (artikel 19kh, eerste lid, onder b, van de Nbw 1998). Toestemmingverlening met het PAS 3.9. De vaststelling van het PAS heeft tot gevolg dat de bepalingen uit hoofdstuk III, titel 2, paragraaf 2a ‘Programmatische aanpak stikstof’ van de Nbw 1998, het Besluit grenswaarden en de Regeling, zoals deze luidden tot 1 januari 2017, van toepassing zijn op de beoordeling van projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken op stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. Deze bepalingen zijn op 1 juli 2015 in werking getreden. Genoemde projecten en andere handelingen zijn op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 vergunningplichtig omdat ze kunnen leiden tot een verslechtering van de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten die stikstofgevoelig zijn. Uit artikel 19kh, zevende lid, van de Nbw 1998 gelezen in samenhang met artikel 2 van het Besluit grenswaarden volgt dat een uitzondering op de vergunningplicht in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 geldt voor projecten en andere handelingen die geen andere negatieve gevolgen voor een Natura 2000-gebied hebben dan stikstofdepositie, terwijl die depositie een bepaalde drempel- (0,05 mol N/ha/
7. jr)of grenswaarde (1 mol N/ha/
8. jr)niet overschrijdt of het project of andere handeling op een grotere afstand gerekend tot het Natura 2000-gebied wordt gerealiseerd dan is vastgesteld voor hoofdwegen (3
9. km)of hoofdvaarwegen (5 km). Voor projecten en andere handelingen die onder de hiervoor genoemde grenswaarde vallen, maar een stikstofdepositie op een stikstofgevoelig habitat in een Natura 2000-gebied veroorzaken die hoger is dan 0,05 mol N/ha/jr geldt wel een meldingsplicht (artikel 8, eerste lid, van de Regeling). De grenswaarde wordt verlaagd naar 0,05 mol N/ha/jr wanneer uit AERIUS Register (zie hierna) blijkt dat ten aanzien van een hectare van een stikstofgevoelige habitat in het betreffende Natura 2000-gebied 5% of minder van de depositieruimte voor grenswaarden beschikbaar is (artikel 2, derde lid, van het Besluit grenswaarden). Voor projecten en andere handelingen die de grenswaarde overschrijden geldt de vergunningplicht onverkort. Voor de beoordeling van de vergunningaanvraag dient te worden bezien of de aangevraagde activiteit tot een toename van stikstofdepositie leidt. Bepalend daarvoor is of de aangevraagde situatie leidt tot een hogere depositie dan de depositie waarvoor eerder een Nbw-vergunning is verleend, of tot een hogere depositie dan de feitelijk veroorzaakte hoogste depositie in de periode 1 januari 2012 - 31 december 2014 (artikel 5 van de Regeling). Als het project of de andere handeling niet leidt tot een toename van stikstofdepositie, kan de vergunning onder verwijzing naar de passende beoordeling bij het PAS worden verleend. De depositie van de aangevraagde activiteit maakt in een dergelijk geval deel uit van de achtergronddepositie in 2014 die in de passende beoordeling van het PAS is betrokken. Leidt het project of de andere handeling tot een toename van stikstofdepositie dan kan de vergunning worden verleend als het bevoegd gezag daarvoor ontwikkelingsruimte toedeelt (artikel 19km, eerste lid, van de Nbw 1998). Bij dat besluit kan worden verwezen naar de passende beoordeling van het PAS. De depositie die kan ontstaan door benutting van de (totale) ontwikkelingsruimte die in het PAS per hectare van een stikstofgevoelig habitattype in een Natura 2000-gebied is vastgesteld, is voor het PAS passend beoordeeld. Uit artikel 19kh, negende lid, van de Nbw 1998 gelezen in samenhang met artikel 2 van het Besluit grenswaarden volgt dat bij de beoordeling van de vergunning niet wordt betrokken de depositie op stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden die onder de hiervoor bedoelde drempel- en grenswaarde blijft. Voor bepaalde handelingen en projecten geldt dat een aanvraag voor een toestemmingsbesluit tevens geldt als een melding (artikel 8, zevende lid, van de Regeling). AERIUS 3.10. Het softwareprogramma AERIUS Calculator moet worden gebruikt als rekeninstrument om vast te stellen of een project of andere handeling door het veroorzaken van stikstofdepositie op een voor stikstof gevoelig habitat in een Natura 2000-gebied een verslechterend of significant verstorend effect kan hebben (artikel 2 van de Regeling). Ook voor de vaststelling van de omvang van de toe te delen ontwikkelingsruimte moet AERIUS Calculator worden gebruikt (artikel 5, eerste lid, van de Regeling). Uit artikel 5, derde lid, van de Regeling volgt dat een besluit waarbij ontwikkelingsruimte wordt toebedeeld in beginsel geldig is voor onbepaalde tijd. Het bestuursorgaan dat ontwikkelingsruimte toebedeelt of intrekt, dient de afschrijving van de toegedeelde ontwikkelingsruimte of de bijschrijving van ontwikkelingsruimte na intrekking of vervallen van een besluit waarbij ontwikkelingsruimte is toebedeeld te registreren (artikel 19ko, eerste en tweede lid, van de Nbw 1998). Het softwareprogramma AERIUS Register is een registratie-instrument voor gegevens over de afschrijving, bijschrijving en reservering van ontwikkelingsruimte en gegevens over meldingplichtige projecten of andere handelingen (artikel 7, eerste lid, van de Regeling). Monitoring en bijsturing 3.11. Uit artikel 19kh, eerste lid, aanhef en onder f, van de Nbw 1998 volgt dat in het PAS wordt beschreven op welke wijze de voortgang en uitvoering van de PAS-bronmaatregelen en de effecten op de stikstofdepositie worden gemonitord (zie 3.6). Drie jaar na de vaststelling van het PAS dient inzichtelijk te worden gemaakt welke ontwikkelingsruimte in de tweede helft van het PAS beschikbaar zal zijn en welke ontwikkelingsruimte naar verwachting in het volgende PAS beschikbaar zal zijn (artikel 19kha, van de Nbw 1998). Indien uit de monitoring blijkt dat dit noodzakelijk is, kunnen op grond van artikel 19ki, eerste lid, bron- en herstelmaatregelen worden vervangen of toegevoegd aan het PAS en kan de uit te geven ontwikkelingsruimte worden bijgesteld. Beschrijving AERIUS 3.12. Om de hierboven beschreven doelen te bereiken en om te voldoen aan de eisen die zijn opgenomen in de hierboven beschreven wettelijke regeling zijn instrumenten ontwikkeld die gebruikt worden om de huidige depositie van stikstof te bepalen, de ontwikkeling van de stikstofdepositie te monitoren, prognoses te maken voor de verwachte ontwikkeling van de depositie en om een beoordeling te maken van de vergunningplicht en vergunningverlening voor activiteiten die stikstofdepositie kunnen veroorzaken. Dit betreft het softwarepakket AERIUS dat via de website www.aerius.nl openbaar toegankelijk is. Drie modules van dit pakket zijn van belang in deze zaak. 3.13. Ten eerste is dit AERIUS Calculator. Dit rekeninstrument maakt een deels geautomatiseerde besluitvorming mogelijk. Het berekent de depositiebijdrage van emissiebronnen die een gebruiker in het systeem invoert of importeert en wordt op grond van artikel 2, eerste lid, van de Regeling gebruikt voor de vaststelling of een project of een andere handeling door het veroorzaken van stikstofdepositie op een voor stikstof gevoelig habitat in een Natura 2000-gebied een verslechterend of significant verstorend effect kan hebben. Het resultaat van de berekening geeft inzicht in de depositiebijdrage van de ingevoerde bronnen op vaste rekenpunten binnen Natura 2000-gebieden of op rekenpunten die de gebruiker zelf heeft gedefinieerd. AERIUS Calculator biedt op deze wijze inzicht of een ingevoerde ontwikkeling stikstofdepositie veroorzaakt die de drempel- of grenswaarde niet overschrijdt en daardoor is uitgezonderd van de vergunningplicht, of de grenswaarde wel overschrijdt, waardoor deze vergunningplichtig is. AERIUS Calculator kan voor een ingevoerde ontwikkeling, zoals de vestiging of uitbreiding van een veehouderij, weergeven of nog voldoende ontwikkelingsruimte aanwezig is in de Natura 2000-gebieden waarop de ingevoerde emissiebron stikstofdepositie veroorzaakt. Calculator biedt verder de mogelijkheid om de rekenresultaten te exporteren als een document dat kan worden gebruikt als bijlage bij de vergunningaanvraag. 3.14. Ten tweede is dit AERIUS Register. Dit wordt door het bevoegd gezag gebruikt bij het beheer van de depositieruimte die is berekend met AERIUS Monitor. Zie rechtsoverweging 3.3 hierboven voor de rol die de depositieruimte speelt binnen het PAS. 3.15. Ten derde is dit AERIUS Monitor. Hiermee wordt de uitvoering van het PAS gevolgd. Monitor is een rekeninstrument dat op hectareniveau inzicht geeft in: - de depositietrend: de verwachte depositieontwikkeling in de tijd. Deze kan gevarieerd worden, afhangende van de gekozen beleidsscenario’s. - de extra daling die bereikt wordt met het PAS: Monitor geeft het effect van het PAS-beleid weer op de emissies en depositie van stikstof. - de depositieruimte en ontwikkelingsruimte: Monitor kan gebruikt worden om inzicht te krijgen in het deel van de totale depositie dat beschikbaar is voor nieuwe ontwikkelingen. - een confrontatie tussen depositieruimte en ontwikkelingsbehoefte: de verwachte overschotten of tekorten aan ontwikkelingsruimte kunnen met Monitor inzichtelijk gemaakt worden. 3.16. Bij het softwarepakket AERIUS is een onderbouwing gevoegd van de wijze waarop de gepresenteerde resultaten tot stand komen en op welke gegevens deze resultaten zijn gebaseerd. Deze onderbouwing staat in meer dan 200 factsheets die bij het softwareprogramma op de website beschikbaar zijn gesteld. DE VERWIJZINGSUITSPRAAK EN HET ARREST VAN HET HOF 4. De beroepen van de Werkgroep strekken ertoe dat het college de vergunningen niet kon verlenen met toepassing van het PAS en de regelgeving over de programmatische aanpak stikstof. Het PAS en de regelgeving waarborgen volgens de Werkgroep niet dat op een juiste wijze uitvoering wordt gegeven aan artikel 6 van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG1992 L206; hierna Habitatrichtlijn). De beroepen van de Werkgroep gaven aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie. Gevraagd is of het PAS-beoordelingskader dat activiteiten die een grens- of drempelwaarde niet overschrijden uitzondert van de vergunningplicht en vergunningplichtige activiteiten toestaat onder verwijzing naar de passende beoordeling van het programma, verenigbaar is met artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn. Verder is gevraagd of en onder welke voorwaarden instandhoudingsmaatregelen, passende maatregelen, beschermingsmaatregelen, en autonome ontwikkelingen in een passende beoordeling mogen worden betrokken. 4.1. Het Hof van Justitie heeft bij het arrest voor recht verklaard: […] 3) Artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 moet aldus worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een nationale regeling op grond waarvan de bevoegde instanties in het kader van een programmatische aanpak een vergunning voor projecten kunnen verlenen op basis van een passende beoordeling, zoals bedoeld in deze bepaling, die in een eerder stadium is uitgevoerd en volgens welke een bepaalde totale hoeveelheid stikstofdepositie verenigbaar is met de instandhoudingsdoelstellingen van die regeling. Dat is echter slechts het geval wanneer na een grondige en volledige toetsing van de wetenschappelijke deugdelijkheid van die beoordeling kan worden gegarandeerd dat er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat geen van de plannen of projecten schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied, hetgeen door de nationale rechter moet worden nagegaan. 4) Artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 moet aldus worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een nationale regeling als die in de hoofdgedingen, op grond waarvan voor bepaalde projecten die een bepaalde drempel- of grenswaarde voor stikstofdepositie niet overschrijden, in het kader van een programmatische aanpak geen individuele toestemming is vereist, indien de nationale rechter ervan overtuigd is dat de passende beoordeling, zoals bedoeld in deze bepaling, die in een eerder stadium is uitgevoerd, voldoet aan het criterium dat er geen redelijke wetenschappelijke twijfel bestaat dat die plannen of projecten geen schadelijke gevolgen hebben voor de natuurlijke kenmerken van de betrokken gebieden. […] 6) Artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 moet aldus worden uitgelegd dat instandhoudingsmaatregelen in de zin van lid 1 van dat artikel, preventieve maatregelen in de zin van lid 2 van dat artikel, maatregelen die specifiek voor een programma als dat in de hoofdgedingen worden getroffen, of zogenoemde autonome maatregelen, dus maatregelen die losstaan van dat programma, niet mogen worden betrokken in een passende beoordeling als bedoeld in deze bepaling indien de verwachte voordelen van die maatregelen niet vaststaan ten tijde van die beoordeling. 4.2. Nu het Hof van Justitie de gestelde vragen heeft beantwoord, is het aan de Afdeling om te beoordelen of de vergunningen die verleend zijn met toepassing van het PAS en de daarbij behorende regelgeving, de rechterlijke toets kunnen doorstaan, gelet op de uitleg die het Hof heeft gegeven aan artikel 6 van de Habitatrichtlijn. TOESTEMMINGVERLENING OP BASIS VAN EEN PROGRAMMA 5. Het PAS-beoordelingskader, zoals beschreven onder 2, strekt ertoe dat voor projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die de drempel- of grenswaarde niet overschrijden, geen individuele toestemming is vereist. Voor projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die de grenswaarde overschrijden is wel een individuele toestemming vereist (vergunning), maar hoeft geen individuele passende beoordeling te worden gemaakt. Naar aanleiding van het betoog van de Werkgroep dat het PAS-beoordelingskader in strijd is met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, omdat dat artikel voor elk plan of project een individuele toestemming en individuele beoordeling eist, heeft de Afdeling twee prejudiciële vragen aan het Hof voorgelegd (vragen 1 en 2 van de verwijzingsuitspraak). Uit de antwoorden van het Hof volgt dat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn niet in de weg staat aan een nationale regeling op grond waarvan in het kader van een programmatische aanpak