ECLI:NL:RVS:2019:1730

201709213/1/R

1. Datum uitspraak: 29 mei 2019 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen:
2. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend te Vlagtwedde, gemeente Westerwolde,
3. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden wonend te Vlagtwedde, gemeente Westerwolde, en het college van burgemeester en wethouders van Westerwolde, verweerder. Procesverloop Bij besluit van 12 september 2017 heeft het college het wijzigingsplan "Buitengebied 2009, [locatie 1]" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] en [appellanten sub 2] beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 februari 2019, waar [appellanten sub 1], [appellanten sub 2], bij monde van [appellant sub 2B], en het college, vertegenwoordigd door G. Metselaar, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door [gemachtigde], als belanghebbende gehoord. Overwegingen Inleiding
4. Het wijzigingsplan voorziet in de uitbreiding van het agrarische bouwvlak aan de [locatie 1] te Vlagtwedde. Daarvoor zijn aan de gronden in het plangebied de aanduidingen "specifieke vorm van agrarisch - bouwperceel niet-grondgebonden agrarisch bedrijf" en "bouwvlak" toegekend. Ter plaatse van de [locatie 1] is een pluimveebedrijf gevestigd. [belanghebbende], de eigenaar van het pluimveebedrijf, wil een nieuwe stal bouwen voor 39.900 scharrelvleeskuikens. Deze stal zal deels buiten het geldende bouwvlak komen te liggen.
5. [appellanten sub 1] wonen aan de [locatie 2] te Vlagtwedde. [appellanten sub 2] wonen aan de [locatie 3] te Vlagtwedde. Zij kunnen zich allen niet verenigen met de uitbreiding van het pluimveebedrijf op het naastgelegen perceel. Het pluimveebedrijf ligt aan dezelfde kant van de weg als de woningen van [appellanten sub 1] en [appellanten sub 2]. Toetsingskader
6. Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat de plicht van het college onverlet om in de besluitvorming omtrent de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is. Wijzigingsvoorwaarden
7. Artikel 3, lid 3.8, aanhef en onder a, van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied Vlagtwedde 2009" luidt: "Burgemeester en Wethouders kunnen, met inachtneming van het gestelde in bijlage 1, het plan wijzigen in die zin dat: a. de aan een bouwperceel grenzende gronden worden voorzien van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - bouwperceel", "specifieke vorm van agrarisch - bouwperceel gemengd agrarisch bedrijf" of "specifieke vorm van agrarisch - bouwperceel niet-grondgebonden agrarisch bedrijf", met inbegrip van een wijziging van het daarbinnen gelegen bouwvlak, mits:
8. de oppervlakte van het bouwvlak wordt vergroot tot ten hoogste 1,50 hectare, indien het bouwperceel gelegen is binnen een rood of geel gebied, zoals weergegeven op de kaart in bijlage 7;
9. de oppervlakte van het bouwvlak wordt vergroot tot ten hoogste 3,00 hectare, indien het bouwperceel gelegen is binnen een groen gebied, zoals weergegeven op de kaart in bijlage 7;
10. met name rekening zal worden gehouden met het gestelde in bijlage 1 lid 1.3.1., 1.3.3., 1.3.4., 1.3.8.a. en 1.24." Procedure
11. [appellanten sub 1] betogen dat de gevolgde procedure onzorgvuldig was. Zij voeren aan niet te zijn gehoord en anderszins niet te zijn betrokken bij de totstandkoming van het plan. De gemeente heeft geen gesprekken gevoerd met de omwonenden en was ook niet bij de informatieavond over het plan. Volgens [appellanten sub 1] had het plan besproken moeten worden in de raadsvergadering. [appellanten sub 2] betogen dat voorafgaand aan de vaststelling van het plan ten onrechte geen overleg heeft plaatsgevonden over de uitbreiding van het bouwvlak tussen de gemeente en belanghebbenden. Volgens hen is het plan ook niet in de raad aan de orde gesteld. 5.
12. De Afdeling stelt vast dat voor de vaststelling van het wijzigingsplan de in de Wet ruimtelijke ordening geregelde procedure is doorlopen waarbij is voldaan aan de wettelijke vereisten om belanghebbenden te informeren en hen bij de procedure tot vaststelling van het wijzigingsplan te betrekken. Zo heeft het ontwerpwijzigingsplan gedurende een periode van 6 weken ter inzage gelegen om een ieder in de gelegenheid te stellen zienswijzen over het ontwerp naar voren te brengen. Bovendien is in aanvulling op de wettelijke vereisten, dus zonder dat daartoe een wettelijke verplichting bestond, door [belanghebbende] een informatieavond georganiseerd waarbij hij zijn plan aan de buurt kenbaar heeft gemaakt. Nu [appellanten sub 1] en [appellanten sub 2] overeenkomstig de wettelijke vereisten zijn betrokken bij de procedure tot vaststelling van het wijzigingsplan, vormt dit betoog geen aanleiding het besluit tot vaststelling van het wijzigingsplan onrechtmatig te achten. 5.
13. Waar [appellanten sub 1] en [appellanten sub 2] hebben aangevoerd dat het plan ten onrechte niet in de raadsvergadering aan de orde is gesteld, overweegt de Afdeling dat de bevoegdheid tot het vaststellen van een wijzigingsplan bij het college berust en niet bij de raad. Daarom bestaat evenmin aanleiding het besluit tot vaststelling van het wijzigingsplan onrechtmatig te achten. Overigens heeft het college toegelicht dat in dit geval de raad is geïnformeerd over het initiatief omdat in de raad verschillend wordt gedacht over ontwikkelingsmogelijkheden voor de agrarische sector en die voor intensieve veehouderijen in het bijzonder. 5.
14. De betogen falen.
15. [appellanten sub 2] voeren aan dat in de reactienota zienswijzen ten onrechte niet op een groot aantal aspecten uit hun zienswijze wordt ingegaan. Zij wijzen daarbij op wat in de zienswijze naar voren is gebracht over de gezondheidsrisico’s. 6.
16. De Afdeling stelt vast dat in de reactienota zienswijzen bij [appellanten sub 2] naar de reactie op de zienswijze van [appellanten sub 1] wordt verwezen. In de reactienota zienswijzen is bij de zienswijze van [appellanten sub 1] op de gestelde gezondheidsschade ingegaan. Ter zitting hebben [appellanten sub 2] desgevraagd te kennen gegeven dat zij hiervan kennis hebben genomen. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college het besluit niet zorgvuldig heeft voorbereid. Het betoog faalt. Alternatieve locatie
17. [appellanten sub 2] betogen dat het college niet heeft onderbouwd waarom het bouwvlak slechts in noordelijke richting kan worden uitgebreid. In dit verband wijzen zij erop dat in de omgeving ook diepere bouwpercelen zijn gelegen. 7.
18. Lid 1.3.3 van bijlage 1 van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied Vlagtwedde 2009" luidt: "Binnen de ter plaatse aangegeven bouwvlakken dient door toepassing van nadere eisen of ontheffingsregels een concentratie van de bebouwing, compactheid, onderlinge ordening en verhouding van bebouwing en een ruimtelijke samenhang te ontstaan, die past in de geleding van het landschap. (…)" 7.
19. In de plantoelichting staat dat met dit plan wordt aangesloten bij de heersende verkavelingsstructuur van het agrarisch gebied rond de Burgemeester Buiskoolweg. In dit gebied is sprake van een oost-west gerichte situering van zowel het bouwperceel als de bebouwing daarop. De beoogde nieuwbouw wordt volgens de plantoelichting in dit bebouwingspatroon geplaatst. Het college heeft toegelicht dat een uitbreiding van het bouwperceel in zuidelijke richting niet mogelijk is vanwege de aanwezigheid van de woning van [appellanten sub 1]. De door [appellanten sub 2] gewenste uitbreiding in oostelijke richting, te weten een langgerekt bouwperceel, is volgens het college niet passend in de omgeving. Het college stelt dat er in de omgeving geen bouwpercelen zijn met een grotere diepte vanaf de weg dan het huidige bouwperceel ter plaatse van de [locatie 1]. Volgens het college staat alle bebouwing compact langs de weg. Een langgerekt bouwperceel tast het open gebied gezien vanuit noord-zuidelijke richting aan, aldus het college. Tevens heeft [belanghebbende] te kennen gegeven dat een uitbreiding van het bouwperceel in oostelijke richting voor hem zal leiden tot een minder efficiënte erfindeling met alle gevolgen voor de bedrijfsvoering van dien. Alles bij elkaar genomen heeft het college hiermee deugdelijk gemotiveerd waarom de uitbreiding niet op de door [appellanten sub 2] bedoelde alternatieve locatie mogelijk wordt gemaakt. Het betoog faalt. Omgevingsverordening provincie Groningen 2016
20. [appellanten sub 1] betogen dat het plan in strijd is met artikel 2.29.2 van de Omgevingsverordening provincie Groningen
21. Zij voeren aan dat het aantal te houden dieren verdubbelt. Ook voeren zij aan dat de vergroting van het stalvloeroppervlakte niet noodzakelijk is om tegemoet te komen aan aangescherpte wettelijke eisen op het gebied van milieu of strekt tot verbetering van het welzijn van de dieren door de netto voor het dier beschikbare leefruimte te vergroten. 8.
22. Artikel 2.2, aanhef en onder c, van de Omgevingsverordening provincie Groningen 2016 luidt: "De regels van dit hoofdstuk over de inhoud van en de toelichting op bestemmingsplannen als bedoeld in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening zijn, voor zover elders in dit hoofdstuk niet anders is bepaald, van overeenkomstige toepassing op wijzigings- of uitwerkingsplannen als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a en b, van de Wet ruimtelijke ordening." Artikel 2.29.1 luidt: "Een bestemmingsplan voorziet niet in nieuwvestiging van een hoofd- of neventak intensieve veehouderij noch in uitbreiding van de bestaande stalvloeroppervlakte voor intensieve veehouderij." Artikel 2.29.2 luidt: "In afwijking van artikel 2.29.1 kan in een bestemmingsplan aan het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid worden toegekend om een omgevingsvergunning te verlenen voor uitbreiding van de bestaande stalvloeroppervlakte voor intensieve veehouderij, als in de planregels in de vorm van voorwaarden is geborgd dat deze uitbreiding: a. noodzakelijk is om tegemoet te komen aan aangescherpte wettelijke eisen op het gebied van het milieu, of b. bijdraagt aan verbetering van het welzijn van de te houden dieren doordat zij netto meer leefruimte tot hun beschikking hebben; en c. het aantal te houden dieren zoals is vergund niet toeneemt." Artikel 2.29.3 luidt: "
23. In afwijking van artikel 2.29.1 kan een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een agrarisch bedrijf waar ten tijde van de inwerkingtreding van de Omgevingsverordening provincie Groningen 2016 reeds intensieve veehouderij wordt uitgeoefend en dat gelegen is binnen het op kaart 10 aangegeven gebied 'uitbreiding stalvloeroppervlakte intensieve veehouderij tot 5.000 m2' voorzien in een toename van stalvloeroppervlakte ten behoeve van intensieve veehouderij tot een oppervlakte van maximaal 5.000 m² dan wel maximaal de bestaande stalvloeroppervlakte voor zover groter dan 5.000 m².
24. In afwijking van artikel 2.29.1 kan een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een agrarisch bedrijf waar ten tijde van de inwerkingtreding van de Omgevingsverordening reeds intensieve veehouderij wordt uitgeoefend en dat gelegen is binnen het op kaart 10 aangegeven gebied 'uitbreiding stalvloeroppervlakte intensieve veehouderij tot 7.500 m2', voorzien in een toename van stalvloeroppervlakte ten behoeve van intensieve veehouderij tot een oppervlakte van maximaal 7.500 m² dan wel maximaal de bestaande stalvloeroppervlakte voor zover groter dan 7.500 m².
25. Een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.29.2 en artikel 2.29.3 stelt regels die erin voorzien dat binnen gebouwen ten hoogste één bouwlaag gebruikt mag worden voor het houden van dieren." 8.
26. In paragraaf 3.2.2 van de plantoelichting is ingegaan op de Omgevingsverordening provincie Groningen
27. Daar is vermeld dat voor de uitbreidingsmogelijkheden van bestaande agrarische bedrijven een relatie is gelegd met de gebiedenkaart intensieve veehouderij van de omgevingsverordening. Het perceel [locatie 1] is op deze gebiedenkaart gelegen in het gebied 'Maximale stalvloeroppervlakte 7.500 m2'. Op grond van artikel 2.29.3, onder 2, van de Omgevingsverordening provincie Groningen 2016 kan de stalvloeroppervlakte van het pluimveebedrijf van [belanghebbende] dan ook toenemen tot 7.500 m
28. Ter zitting is gebleken dat de bestaande stalruimte een oppervlakte heeft van 2.650 m2 en dat de nieuwe stal een oppervlakte van 2.750 m2 zal beslaan. De stalvloeroppervlakte zal dan ook de maximaal toegelaten stalvloeroppervlakte van 7.500 m2 niet overschrijden. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd is met artikel 2.29.1 van de Omgevingsverordening provincie Groningen
29. Het betoog faalt. Dierenaantallen
30. [appellanten sub 1] betogen dat het plan niet voldoet aan bijlage 8 van het bestemmingsplan, te weten de toetsingsbijlage intensieve veehouderij. Zij voeren aan dat in het plan wordt uitgegaan van 86.900 vleeskuikens, terwijl op grond van bijlage 8 van het bestemmingsplan het maximale aantal vleeskuikens 85.000 bedraagt. Volgens [appellanten sub 1] is ook geen sprake van een verbetering van de milieusituatie en wordt afbreuk gedaan aan hun woonsituatie. 9.
31. Lid 1.3.8, onder b, van bijlage 1 van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied Vlagtwedde 2009" luidt: "Voor de wijzigingsbevoegdheid om bouwvlakken te vergroten gelden, voor zover van toepassing, dezelfde voorwaarden als hiervoor genoemd onder 1.3.8, onder a. Wel geldt als aanvullende voorwaarde dat per uitbreiding het aantal dieren niet met meer dieren mag toenemen dan in bijlage 8 in de laatste kolom van de tabel is opgenomen. (…)" 9.
32. In de tabel in bijlage 8 van het bestemmingsplan is het volgende opgenomen voor de [locatie 1]: Blijkens de plantoelichting biedt de bestaande bedrijfsvoering ruimte voor 58.000 vleeskuikens. De nieuwe stal biedt ruimte voor 39.900 scharrelvleeskuikens. Naar het oordeel van de Afdeling wordt met het plan dan ook binnen de maximaal toegelaten uitbreiding van het aantal vleeskuikens gebleven. Waar [appellanten sub 1] hebben aangevoerd dat geen sprake is van een verbetering van de milieusituatie en dat afbreuk wordt gedaan aan hun woonsituatie, overweegt de Afdeling het volgende. Zoals [appellanten sub 1] stellen staat in bijlage 8 van het bestemmingsplan dat de in de tabel genoemde diersoorten en aantallen mogen worden gewijzigd in andere diersoorten en aantallen, mits er sprake is van verbetering van de milieusituatie en geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de natuurlijke waarden, de woonsituatie en de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden. Van een wijziging van de in de bijlage genoemde diersoorten en aantallen is geen sprake. Bovendien zijn deze voorwaarden niet opgenomen in lid 1.3.8, onder b, van bijlage 1 van de regels van het bestemmingsplan, zodat zij bij toepassing van de wijzigingsbevoegdheid niet aan de orde kunnen komen. Het betoog faalt. Gezondheidsrisico’s
33. [appellanten sub 1] en [appellanten sub 2] vrezen voor hun gezondheid bij uitbreiding van het pluimveebedrijf. [appellanten sub 1] wijzen op de gevolgen van fijnstof en ammoniak voor de gezondheid. Daarvoor hebben zij het rapport 'Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studies). Analyse van gezondheidseffecten, risicofactoren en uitstoot van bio-aerosolen' van het RIVM, de Universiteit Utrecht, Wageningen UR en het NIVEL van juni 2017, een deel van het advies van de Vereniging Nederlandse Gemeenten, een brief van toenmalige staatssecretarissen van Van Dam en Dijksma en een brandbrief aan de tweede kamer van longartsen overgelegd. Volgens [appellanten sub 1] heeft het college geen rekening gehouden met de zorgelijke signalen over fijnstof en ammoniak. [appellanten sub 1] stellen dat volgens het advies van de GGD de afstand tussen woonhuizen en pluimveebedrijven minimaal 250 m moet zijn en dat de nieuwe stal op ongeveer 160 m afstand van hun woning zal komen te staan. [appellanten sub 2] wijzen ook op de standpunten van het RIVM. In dit verband voeren zij aan dat het college ten onrechte een onderscheid maakt tussen bedrijfswoningen en burgerwoningen wat betreft de bescherming tegen kwalijke ontwikkelingen voor de volksgezondheid. 10.
34. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:249, is het effect dat nabijgelegen veehouderijen op de volksgezondheid kunnen hebben een mee te wegen belang bij de vaststelling van een bestemmingsplan. De raad dient in het kader van een goede ruimtelijke ordening te onderzoeken of een plan zulke risico's voor de volksgezondheid meebrengt dat het woon- en leefklimaat daarmee onaanvaardbaar verslechtert. Zoals overwogen onder 3 wordt bij een wijzigingsplan, zoals dat nu in geding is, in beginsel uitgegaan van de planologische aanvaardbaarheid van de ontwikkelingen die een in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid mogelijk maakt. Zoals ook onder 3 is overwogen, moet het college echter wel nagaan of toepassing van de wijzigingsbevoegdheid - ook al wordt voldaan aan de in het plan opgenomen wijzigingsvoorwaarden - vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet ook op de betrokken belangen, gerechtvaardigd is. In dat licht en gelet ook op de uitspraak van de Afdeling van 4 februari 2015 moet het college aldus het effect van de met de wijzigingsbevoegdheid mogelijk gemaakte vergroting van het bouwvlak, en de situering daarvan, op de volksgezondheid in de besluitvorming betrekken. In paragraaf 5.12.4 van de plantoelichting is ingegaan op de aspecten fijnstof en endotoxinen. In de plantoelichting staat dat in 2012 door de Gezondheidsraad is geadviseerd om een gezondheidskundige grenswaarde van 30 endotoxine units/m3 lucht in te voeren voor de buitenlucht. Volgens de plantoelichting is er geen rekenprogramma waarmee de concentratie endotoxinen in de lucht kan worden voorspeld. Wel bestaan er rekenprogramma’s voor het voorspellen van de hoeveelheid fijnstof in de lucht. Fijnstof wordt gezien als belangrijke drager van endotoxinen en is daardoor bruikbaar om het mogelijke effect op de volksgezondheid voor het aspect endotoxinen in beeld te brengen. In de plantoelichting staat voorts dat uit het luchtkwaliteitsonderzoek blijkt dat het pluimveebedrijf ruim aan de normen voor fijnstof voldoet. Volgens de plantoelichting blijkt uit de actuele wetenschappelijke stand van zaken dat de concentratie van endotoxinen rondom stallen sterk afneemt naarmate de stallen verder van een meetpunt zijn gelegen. Op 30 m afstand van een stal worden bij pluimveehouderijen hoge concentratie endotoxinen aangetroffen, op 160 m afstand zijn deze concentraties afgenomen met 90%. In dit verband wordt in de plantoelichting gewezen op de studie van Heederik