(2018)7621 final) volgt volgens hen dat een omgevingsvergunning met verklaring van geen bedenkingen waarmee tevens planologische toestemming wordt geregeld eveneens kan worden aangemerkt als een ruimtelijk plan, net als een bestemmings- of inpassingsplan. Dit leidt Stichting Zuyderzeedijk en anderen tot de conclusie dat artikel 3, derde lid, van de SMB-richtlijn niet juist is toegepast. Bij een beoordeling als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de SMB-richtlijn komt de hier verleende omgevingsvergunning in aanmerking voor een planMER, nu sprake is van een grote oppervlakte waar handelingen plaatsvinden in een Natura 2000-gebied. Hierdoor treedt areaalverlies op en kan het plan aanzienlijke effecten hebben op de soorten en typen waarvoor het gebied is aangewezen, aldus Stichting Zuyderzeedijk en anderen. Stichting Zuyderzeedijk en anderen wijzen op het arrest van het Hof van Justitie van 22 september 2011, C-295/10, rechtsoverweging 47, waaruit volgt dat een lidstaat zijn beoordelingsmarge overschrijdt als hij een volledige categorie van plannen bij voorbaat onttrekt aan een verplichting tot milieubeoordeling, tenzij die uitgesloten plannen geen van alle kunnen worden geacht een aanzienlijk milieueffect te hebben. 11.
- Verweerders hebben toegelicht dat in 2008, bij de start van de m.e.r.-procedure, de dijkversterking direct m.e.r.-plichtig was op grond van onderdeel C 12.2 kolom 4 van de Bijlage behorende bij het Besluit m.e.r.: een wijziging of uitbreiding van een zee- of deltadijk over een lengte van meer dan 5 km. In 2011 is het Besluit m.e.r. gewijzigd en als gevolg hiervan is de voorgenomen versterking niet langer direct m.e.r.-plichtig, aldus verweerders. Wel geldt volgens verweerders een m.e.r.-beoordelingsplicht op grond van onderdeel D 3.2, kolom 4 van het Besluit m.e.r.: een aanleg, wijziging of uitbreiding van werken inzake kanalisering of ter beperking van overstromingen, met inbegrip van primaire waterkeringen en rivierdijken. Toch is ervoor gekozen de reeds gestarte m.e.r.-procedure af te ronden, ook omdat er wellicht voor de aanleg van tijdelijke vaargeulen, als deze als binnenvaarweg zouden moeten worden beschouwd, een directe m.e.r.-plicht zou gelden. Verweerders stellen zich op het standpunt dat de procedure van paragrafen 7.7 en 7.9 van de Wet milieubeheer die voor het MER is gevolgd niet wezenlijk verschilt van de procedure van paragraaf 7.3 en 7.4 van de Wet milieubeheer die geldt voor een planMER. In het opgestelde MER wordt volgens verweerders ingegaan op de aanleiding van de versterking, op de redelijkerwijs te onderzoeken alternatieven, de bestaande toestand van het milieu en leemten in kennis. Het MER voldoet daarmee volgens verweerders ook aan de materiële eisen voor een plan-m.e.r. 11.
- Het nationale recht met betrekking tot de plan-m.e.r.-plicht is vastgesteld ter implementatie van de SMB-richtlijn. De SMB-richtlijn is een aanvulling op de MER-richtlijn. De MER-richtlijn is in het nationale recht geïmplementeerd door de regelgeving met betrekking tot de m.e.r.-plicht, die thans wordt aangeduid met de besluit-m.e.r.-plicht. 11.
- Ingevolge artikel 3, tweede lid, voor zover hier van belang, van de SMB-richtlijn gelden de verplichtingen uit deze richtlijn voor plannen die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in bijlagen I en II bij de MER-richtlijn genoemde projecten. Ook overigens gaat de SMB-richtlijn uit van een situatie waarin eerst een plan of programma wordt vastgesteld en daarna een vergunning voor het project wordt verleend of een ander besluit voor de uitvoering wordt genomen. 11.
- In de MER-richtlijn wordt verstaan onder een project: 1) de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken, en 2) andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten. Onder vergunning wordt verstaan het besluit van de bevoegde instantie of instanties waardoor de opdrachtgever het recht verkrijgt om een project uit te voeren. Een projectplan als bedoeld in de Waterwet is bedoeld voor de uitvoering van een concreet project en bevat geen kader voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor in bijlagen I en II bij de MER-richtlijn genoemde projecten. Het onderhavige projectplan is zelf een vergunning voor een concreet project - de versterking van de Markermeerdijken - als bedoeld in bijlage II bij de MER-richtlijn (bijlage II, 10.f: werken inzake kanalisering en ter beperking van overstromingen). Een vergunning voor een concreet project als bedoeld in de MER-richtlijn is uit de aard der zaak geen plan dat een kader vormt voor het verlenen van zo’n vergunning. Het projectplan is dus geen plan in de zin van de SMB-richtlijn. Daarbij in het midden latend of rechtstreeks aan de bepalingen van de SMB-richtlijn kan worden getoetst, volgt uit deze richtlijn, naar het oordeel van de Afdeling, dan ook evenmin een verplichting om bij de voorbereiding van het projectplan een planMER te maken. 11.
- Een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht kan slechts zien op het uitvoeren van een project dat strijdig is met het planologisch regime. De bevoegdheid om een dergelijke omgevingsvergunning te verlenen kan derhalve ook slechts daarvoor worden aangewend. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 7 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:5, maar dan ten aanzien van het projectbesluit, dat als rechtsfiguur de voorganger was van de afwijkingsomgevingsvergunning, kan deze bevoegdheid niet worden aangewend om, vooruitlopend op de vaststelling van een bestemmingsplan, een toetsingskader vast te stellen voor meerdere nog niet geconcretiseerde plannen die het geldende plan vervangen. Gelet op het vorenstaande kan een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik niet worden aangemerkt als een plan of programma dat het kader vormt voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten, als bedoeld in de SMB-richtlijn. Daargelaten de vraag of rechtstreeks aan de bepalingen van de SMB-richtlijn kan worden getoetst, volgt uit deze richtlijn dan ook evenmin een verplichting om ten behoeve van een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik een planMER op te stellen. 11.
- De Afdeling merkt op dat uit de in 11 genoemde notitie van de Europese Commissie en de Handleiding, anders dan Stichting Zuyderzeedijk en anderen stellen, niet volgt dat sprake is van een planMER-plicht bij een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik of een projectplan als bedoeld in de Waterwet. Volgens de Handleiding is een plan een strategisch kader dat een koers uitzet voor toekomstige actie. 11.
- Op grond van artikel 3, tweede lid, van de SMB-richtlijn dient een planMER te worden opgesteld wanneer een passende beoordeling voor een plan of programma nodig is op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Dat een passende beoordeling is opgesteld, maakt niet dat er in dit geval een verplichting bestaat om een planMER te maken, nu de passende beoordeling niet is opgesteld voor een plan (of programma) als bedoeld in de Wet natuurbescherming, de SMB-richtlijn of de Habitatrichtlijn. De notitie van de Europese Commissie over toepassing van de Habitatrichtlijn, waar Stichting Zuyderzeedijk en anderen op wijzen, ziet niet specifiek op de afbakening van het planbegrip. In die notitie wordt uitgelegd in welke gevallen een passende beoordeling nodig is voor zowel plannen als projecten. Uit deze notitie volgt dat de realisatie van bouwwerken of andere wijzigingen aan de fysieke leefomgeving kwalificeren als een project, en niet als een plan. Het betoog faalt. MER-plicht andere "plannen en programma’s"
- Stichting Zuyderzeedijk en anderen voeren aan dat er ook een planMER-plicht kan bestaan als de aan een besluit voorafgaand vastgestelde plannen en programma’s als bedoeld in de SMB-richtlijn, onvoldoende zijn onderbouwd met een planMER en in het projectMER wordt uitgegaan van keuzes, waarvoor ten onrechte geen planMER is doorlopen. Stichting Zuyderzeedijk en anderen wijzen in dat verband op het Nationaal Waterplan, de tussentijdse herzieningen van het Nationaal Waterplan, een Deltaprogramma, een Hoogwaterbeschermingsprogramma en op Stroomgebieds-beheerplannen en Overstromingsbeheerplannen. Stichting Zuyderzeedijk en anderen stellen dat verweerders voor dit projectplan niet kunnen verwijzen naar het planMER dat is opgesteld ten behoeve van het Nationaal Waterplan 1 (hierna: NWP1), nu het NWP1 nog niet voorzag in de versterking van de Markermeerdijken. Zij stellen daarnaast dat ook niet kan worden verwezen naar het planMER dat is opgesteld ten behoeve van de TW NWP1, nu dit planMER en de passende beoordeling die is opgesteld voor de TW NWP1, gebrekkig en onvolledig zijn. Daarnaast wordt in het Deltaprogramma 2015, dat onderdeel uitmaakt van de TW NWP1, de (onjuiste) conclusie getrokken dat fundamentele fysieke ingrepen tot 2050 niet nodig zijn. Ook het planMER dat hoort bij het daarna vastgestelde Nationaal Waterplan 2 (hierna: NWP2) kan volgens Stichting Zuyderzeedijk en anderen niet aan het besluit ten grondslag worden gelegd, omdat de Markermeerdijken niet zijn meegenomen in de passende beoordeling en in het planMER dat ten grondslag ligt aan het NWP
- Het zou volgens Stichting Zuyderzeedijk en anderen daarnaast voor de hand hebben gelegen dat het bevoegd gezag in het MER zou hebben toegelicht hoe het bestreden besluit en het daarbij horende MER samenhangt met deze plannen. 12.
- Verweerders stellen zich op het standpunt dat het NWP1, de TW NWP1 en het NWP2 geen kader vormen voor de versterking van de Markermeerdijken, waardoor aan de vraag of een deugdelijke planMER is opgesteld voor de keuzes die zijn gemaakt in het kader van het NWP1, de TW NWP1 en het NWP2, in deze procedure niet wordt toegekomen. 12.
- Indien een planMER, dat ten grondslag hoort te liggen aan een plan of programma dat een kader vormt voor dit projectplan, ontbreekt of gebrekkig is, zouden er keuzes kunnen zijn gemaakt in dat kaderstellende besluit die leiden tot criteria en modaliteiten waarvan wordt uitgegaan in het projectplan, zonder dat de milieugevolgen van die criteria en modaliteiten in beeld zijn gebracht. De Afdeling komt echter niet toe aan een beoordeling van de vraag of een deugdelijk planMER voor het Nationaal Waterplan, de tussentijdse herzieningen van het Nationaal Waterplan, een Deltaprogramma, een Hoogwaterbeschermingsprogramma en Stroomgebiedsbeheerplannen en Overstromingsbeheerplannen, is opgesteld. In hetgeen Stichting Zuyderzeedijk en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling namelijk geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders er ten onrechte vanuit zijn gegaan dat de verschillende genoemde documenten geen kader vormen voor de versterking van de Markermeerdijken. Stichting Zuyderzeedijk en anderen betogen alleen dat de milieueffectrapporten die ten grondslag liggen aan het NWP1, de TW NWP1 en het NWP2 niet kunnen dienen als planMER voor het projectplan. Hierin ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan het standpunt van verweerders dat in het projectplan niet wordt uitgegaan van bepaalde criteria en modaliteiten uit de genoemde documenten en welke criteria en modaliteiten dan ten onrechte niet, of onvoldoende in een planMER zouden zijn betrokken. De verwijzing naar de normen die gelden voor de Markermeerdijken, maken het voorgaande niet anders, nu deze normen zijn vastgelegd in de Waterwet, en niet in de TW NWP
- De Afdeling wijst erop dat uit het planMER behorend bij de TW NWP1 volgt dat per dijktraject normspecificaties worden vastgelegd in de Waterwet, dat besluitvorming hierover later zal plaatsvinden en dat de normspecificaties die zijn opgenomen in de bijlage bij de TW NWP1 en in een figuur in dat planMER, slechts ter indicatie normvoorstellen geven. De Afdeling wijst er verder op dat uit de TW NWP1 volgt dat geen besluit wordt genomen over de te versterken waterkeringen of over de wijze waarop die versterking moet worden aangepakt. Op de vraag of de normspecificaties zoals opgenomen in de Waterwet, een plan of programma zijn waarvoor een planMER had moeten worden opgesteld, gaat de Afdeling hieronder in. Het betoog faalt. MER-plicht Waterwet
- Stichting Zuyderzeedijk en anderen voeren aan dat de ondergrenzen en signaleringswaarden die voor dijktrajecten zijn opgenomen in de Waterwet, gelet op het arrest van het Hof van Justitie van 27 oktober 2016, C-290/16 (D’Oultremont), zijn aan te merken als een plan of programma in de zin van de SMB-richtlijn. Stichting Zuyderzeedijk en anderen stellen dat voor deze ondergrenzen en signaleringswaarden dan ook ten onrechte geen adequate planMER is opgesteld. Stichting Zuyderzeedijk en anderen wijzen erop dat, voor zover verweerders wijzen op de planMER die is opgesteld voor de TW NWP1, deze planMER gebrekkig is. 13.
- Verweerders stellen dat de wetswijziging per 1 januari 2017, waarmee de nieuwe normering voor - kort gezegd - waterveiligheid in de Waterwet is vastgelegd, niet kan worden beschouwd als een plan of programma in de zin van de SMB-richtlijn, omdat het gaat om een formele wet waarin waterveiligheidseisen zijn opgenomen voor primaire waterkeringen. Volgens verweerders vormen deze waterveiligheidseisen geen kader voor het ter toetsing voorliggende projectplan, maar zijn het meer abstracte "randvoorwaarden", omdat er meerdere manieren zijn waarop aan deze waterveiligheidseisen kan worden voldaan. Omdat bijvoorbeeld het waterpeil ook omlaag kan worden gebracht met pompen, waardoor een dijkversterking aldus niet de enige mogelijkheid is om aan de bedoelde waterveiligheidseisen te voldoen en er derhalve meerdere soorten besluiten mogelijk zijn, bieden de waterveiligheidseisen volgens verweerders geen voldoende concreet kader om te kunnen spreken van een plan of programma als bedoeld in de SMB-richtlijn. Het doel van de ondergrenzen is volgens verweerders immers ook niet om een kader te bieden voor de wijze waarop bepaalde projecten moeten worden ingevuld, maar slechts het waarborgen van een minimale veiligheid voor personen en infrastructuur. 13.
- Voor elk dijktraject zijn een signaleringswaarde en een ondergrens berekend, die zijn opgenomen in respectievelijk bijlage II, en bijlage III van de Waterwet. Deze berekening is gebaseerd op uitgangspunten uit de TW NWP
- In de TW NWP1 staat dat iedereen in Nederland achter een primaire waterkering vóór 2050 ten minste een beschermingsniveau krijgt met een kans van niet meer dan 1 op 100.000 per jaar om te overlijden door een overstroming. Daarnaast staat in de TW NWP1 dat meer bescherming wordt geboden op plaatsen waar sprake kan zijn van grote groepen slachtoffers en/of grote economische schade en/of ernstige schade door uitval van vitale en kwetsbare infrastructuur van nationaal belang. Aan de hand van een maatschappelijke kosten-batenanalyse zijn de optimale beschermingsniveaus met de daarbij behorende investeringen berekend. Aan de dijktrajecten, waarbinnen de Markermeerdijken vallen, is in de Waterwet een maximale overstromingskans van 1:1.000 toegekend (artikel 2.2, tweede lid, en bijlage III van de Waterwet). Dit is de ondergrens. De ondergrens is de overstromingskans per jaar waarop het dijktraject tenminste berekend moet zijn. Daarnaast geldt voor de Markermeerdijken een signaleringswaarde van 1:3.000 (artikel 2.2, eerste lid, en bijlage II van de Waterwet). Overschrijding van de signaleringswaarde geeft de beheerder een signaal dat hij op termijn maatregelen zal moeten nemen. Het niet voldoen aan de signaleringswaarde betekent niet dat het betrokken dijktraject de minimale veiligheid niet meer biedt, maar wel dat binnen afzienbare tijd actie zal moeten worden ondernomen om te voorkomen dat het achterland in de (nabije) toekomst vanuit het oogpunt van waterveiligheid in een onveilige toestand komt te verkeren. De signaleringswaarde geeft derhalve aan dat bij een overschrijding ervan de ondergrens in beeld komt en zet aan tot actie. Het onderhavige project gaat uit van de waterveiligheidseisen uit de Waterwet en sluit aan bij de voor de dijktrajecten, die behoren tot de Markermeerdijken, aangegeven ondergrenzen en signaleringswaarden uit de Waterwet. 13.
- De Waterwet bevat algemeen verbindende voorschriften. Ingevolge artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb kan tegen een algemeen verbindend voorschrift geen beroep worden ingesteld. Deze bepaling staat evenwel niet in de weg aan de mogelijkheid van exceptieve toetsing. Deze toetsing houdt in dit geval in dat de rechter een door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien dit voorschrift in strijd is met het Europese recht. De SMB-richtlijn is zo’n Europese regeling. Als uit deze richtlijn voortvloeit dat voor de signaleringswaarden en ondergrenzen, zoals opgenomen in bijlage II en bijlage III van de Waterwet, een milieueffectrapport had moeten worden gemaakt, dan is de richtlijn op dit punt niet correct omgezet in nationaal recht, omdat hier nationaalrechtelijk geen plicht toe bestaat. Omdat uit de artikelen 2 en 3 van de SMB-richtlijn in de daar genoemde gevallen een onvoorwaardelijke en nauwkeurige verplichting voortvloeit tot het opstellen van een milieueffectrapport, zou in dit geval rechtstreeks aan deze artikelen kunnen worden getoetst. 13.
- Het Hof noemt in het arrest D’Oultremont en in daarop volgende arresten over het begrip plan of programma een aantal elementen aan de hand waarvan kan worden bepaald of sprake is van een plan of programma als bedoeld in de SMB-richtlijn. Een plan of programma moet volgens artikel 2, onder a, van de SMB-richtlijn "voorgeschreven" zijn. Dit wil volgens het Hof zeggen dat 1) het plan of programma door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau moet worden opgesteld en/of vastgesteld of door een instantie wordt opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld, en 2) het plan of programma door een wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling moet zijn voorgeschreven. Daarnaast moet een plan of programma volgens de jurisprudentie van het Hof betrekking hebben op een bepaald grondgebied en moet een plan of programma volgens artikel 3, tweede lid, onder a, van de SMB-richtlijn "kaderstellend" zijn. Dat laatste wil volgens de jurisprudentie van het Hof zeggen dat 1) een plan of programma wordt voorbereid met betrekking tot bepaalde sectoren, zoals omschreven in artikel 3, tweede lid, onder a, van de SMB-richtlijn, en 2) een plan of programma het kader vormt voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in bijlagen I en II bij de MER-richtlijn genoemde projecten. De vraag of een besluit bijdraagt aan de uitvoering van dergelijke projecten, dient volgens het Hof te worden onderzocht aan de hand van de inhoud en doelstelling van het betreffende besluit. Er is sprake van een kaderstelling als door de vaststelling van op de betrokken sectoren toepasselijke regels en controleprocedures een groot pakket aan criteria en modaliteiten wordt vastgesteld voor de goedkeuring en uitvoering van één of meer projecten, die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Het Hof heeft verduidelijkt dat het begrip "groot pakket" op een kwalitatieve, en niet op een kwantitatieve manier moet worden begrepen. Er moet volgens het Hof immers een halt worden toegeroepen aan mogelijke ontwijkingsstrategieën. Deze uitleg vloeit volgens het Hof voort uit de doelstelling van de SMB-richtlijn om beslissingen te onderwerpen aan een milieubeoordeling, indien die beslissingen een aanzienlijke invloed op het milieu kunnen hebben en om ontwijkingsstrategieën te voorkomen. 13.
- Het Hof past voornoemd beoordelingskader onder meer toe in het arrest van 17 juni 2010, Terre Wallonne en Inter-Environnement Wallonie, ECLI:EU:C:2010:355, het arrest van 22 maart 2012, Inter-Environnement Bruxelles ASBL, ECLI:EU:C:2012:59, het arrest van 7 juni 2018, Thybaut, ECLI:EU:C:2018:401, het arrest van 8 mei 2019, Aps Onlus, ECLI:EU:C:2019:384, het arrest van 12 juni 2019, Compagnie d’entreprises CFE SA, ECLI:EU:C:2019:483 en het arrest van 12 juni 2019, Terre Wallonne ASBL 2019, ECLI:EU:C:2019:
- 13.
- De bepalingen uit de Waterwet waarin een signaleringswaarde en ondergrens zijn vastgelegd, zijn vormgegeven als algemeen verbindende voorschriften. Gelet op het arrest D’Oultremont en voornoemd beoordelingskader is niet uitgesloten dat ook bepalingen die zijn vormgegeven als algemeen verbindende voorschriften naar hun inhoud als plan of programma, als bedoeld in artikel 2 van de SMB-richtlijn, moeten worden aangemerkt. Blijkens jurisprudentie van het Hof moet het begrip plan of programma in de SMB-richtlijn ruim worden uitgelegd, mede om te voorkomen dat de planMER-plicht wordt ontweken. De Afdeling is, anders dan appellanten, van oordeel dat de in de Waterwet vastgelegde ondergrenzen en signaleringswaarden geen plan of programma zijn als bedoeld in de SMB-richtlijn, nu terzake geen sprake is van een kaderstelling, gelet op het doel en de inhoud van de normen. Daartoe is het volgende van belang. De normen uit de Waterwet zijn tot stand gekomen op basis van bestuurlijke overwegingen waarin de veiligheid van de inwoners van Nederland, de economische en infrastructurele schade die door een overstroming kan ontstaan en de te plegen investeringen betrokken zijn. Deze normen moeten ervoor zorgen dat de dijken de vereiste veiligheid bieden en dat beheerders van primaire waterkeringen op tijd in actie komen en maatregelen treffen. Uit de normen volgt niet dat er maatregelen moeten worden getroffen. Er zijn ook dijktrajecten die voldoen aan de gestelde normen. Maatregelen moeten pas worden getroffen als een dijktraject niet zal blijven voldoen aan de normen. Deze normen bepalen daarnaast ook niet welke maatregelen moeten worden getroffen om een dijktraject te laten (blijven) voldoen aan de normen. Het voldoen aan deze normen kan geschieden over de band van verschillende maatregelen, zoals het versterken van waterkeringen, maar ook door middel van de aanleg van bijvoorbeeld golfbrekers of een hoogwatergeul. Deze maatregelen hebben alle in verschillende mate gevolgen voor het milieu. Het is dan ook niet de norm, maar de keuze van de waterbeheerder voor een bepaalde maatregel die de aard en omvang van de milieugevolgen bepaalt. De Afdeling wijst op punt 69 uit het arrest Compagnie d’entreprises CFE SA, waarin het Hof uitlegt waarom de actieprogramma’s uit het arrest Terre Wallonne en Inter-Environnement Wallonie, wel kaderstellend waren, namelijk omdat deze programma’s concrete, verplichte maatregelen bevatten en een globale en coherente benadering inhielden, met het karakter van een concrete en gestructureerde planning. De normen uit de Waterwet kenmerken zich juist niet als zodanig. Daarnaast veronderstellen de normen uit de Waterwet geen concreet project en vormen ze als zodanig ook geen randvoorwaarden voor projecten. De Afdeling wijst in dit verband op de punten 52 en 53 uit het arrest Thybaut. Het Hof beoordeelt in deze punten of een omtrek voor stedelijke verkaveling zoals in die zaak aan de orde, het kader vormt voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in de bijlagen I en II bij de MER-richtlijn genoemde projecten. Het Hof stelt eerst vast dat bijlage II bij de MER-richtlijn infrastructuurprojecten bevat, waaronder stadsontwikkelingsprojecten. Het Hof overweegt vervolgens dat de omtrek voor stedelijke verkaveling als enig doel heeft een omtrek van een geografisch gebied vast te stellen, waarin een stedenbouwkundig project kan worden uitgevoerd. Aldus draagt een dergelijke rechtshandeling naar het oordeel van het Hof, gelet op de inhoud en de doelstelling ervan, bij aan de uitvoering van de in bijlage II bij de MER-richtlijn opgesomde projecten, aangezien zij de realisatie van infrastructuurprojecten in het algemeen, en van stadsontwikkelingsprojecten in het bijzonder veronderstelt. De normen uit de Waterwet zijn normen waar dijktrajecten aan moeten voldoen om de waterveiligheid te garanderen en, anders dan een stadsontwikkelingsproject of bijvoorbeeld een windturbine, is een norm met betrekking tot een dijktraject op zichzelf nog geen project. In die zin vormen de normen uit de Waterwet, gelet op hun inhoud en doelstelling, geen randvoorwaarden die zien op bepaalde projecten. Deze normen zien op een dijktraject. De normen uit de Waterwet zijn niet gericht op projecten en verschillen dan ook wezenlijk van de normen die zien op windturbines, verbrandingsinstallaties en stadsontwikkelingsprojecten die het Hof in eerdere arresten heeft gekwalificeerd als plan of programma als bedoeld in de SMB-richtlijn. De Afdeling wijst verder op het Commissievoorstel voor de SMB-richtlijn (Voorstel voor een richtlijn van de raad betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's, 4 december 1996, COM
(96)511 def, p. 2). De Europese Commissie merkt in dat voorstel op dat beleidslijnen in hun meest algemene vorm geen plan of programma zijn. De normen uit de Waterwet, die slechts signaleren of een waterbeheerder in actie moet komen en of maatregelen moeten worden getroffen, maar in het midden laten welke maatregel of maatregelen dan genomen moeten worden, kunnen naar het oordeel van de Afdeling worden gezien als een wettelijke verankering van algemene beleidslijnen in hun meest algemene vorm. Tot slot wijst de Afdeling erop dat het Hof in arresten over het begrip "plan of programma" in de SMB-richtlijn heeft geoordeeld dat een halt moet worden toegeroepen aan mogelijke ontwijkingsstrategieën, bijvoorbeeld in de vorm van fragmentering van maatregelen. Van een ontwijkingsstrategie is bij de normen uit de Waterwet geen sprake. De normen uit de Waterwet zeggen nog niets over gevolgen voor het milieu, nu het stadium waarin mogelijke gevolgen voor het milieu zichtbaar worden en waarin deze kunnen worden beoordeeld, nog niet is bereikt. De eventuele gevolgen voor het milieu kunnen zich pas manifesteren als de normen uit de Waterwet nadere invulling krijgen door middel van te nemen maatregelen. Pas dan kan (en moet) acht worden geslagen op de gevolgen voor het milieu, bijvoorbeeld in de vorm van een projectMER. Dat is bij het onderhavige projectplan ook gebeurd. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de ondergrenzen en signaleringswaarden uit de Waterwet niet planMER-plichtig zijn. Het betoog van Stichting Zuyderzeedijk en anderen dat de ondergrenzen en signaleringswaarden uit de Waterwet een plan of programma zijn en waarvoor ten onrechte geen planMER is opgesteld, geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat bijlage II en bijlage III van de Waterwet zijn vastgesteld in strijd met het Europese recht. Het betoog faalt. Inhoud projectMER
- Stichting Zuyderzeedijk en anderen betogen dat voor het project een passende beoordeling is vastgesteld en in het MER niet wordt toegelicht waarom een projectMER is opgesteld. Volgens Stichting Zuyderzeedijk en anderen ontbreken in het MER milieueffectbeoordelingen voor stuwdammen (onderdeel C 15.2 of onderdeel D 15.3 uit de Bijlage behorende bij het Besluit m.e.r.) of een haven (onderdeel C 4 of onderdeel D 4 uit de Bijlage behorende bij het Besluit m.e.r.). Zij wijzen erop dat stuwdammen worden geplaatst en loswallen worden gebouwd die volgens afbeelding 10 uit de toelichting bij de aanvraag voor de ontgrondingenvergunning met het land zijn verbonden. Aangezien de loswallen aan de kustzone zijn gesitueerd, liggen ze ook in het gebied waar de meeste natuurwaarden voorkomen en dus het meeste effect op het Natura 2000-gebied "Markermeer & IJmeer" kunnen veroorzaken, aldus Stichting Zuyderzeedijk en anderen. Uit de ter inzage gelegde stukken blijkt volgens hen niet waar de stuwdammen worden geslagen. Voor zover voor deze onderdelen reeds vergunningen zijn verleend, moeten ze wel worden betrokken in de cumulatieve effectbeoordeling van dit project, aldus Stichting Zuyderzeedijk en anderen. 14.
- De Afdeling stelt vast, dat anders dan Stichting Zuyderzeedijk en anderen stellen, in paragraaf 1.3, van deel A van het MER, bijlage 1.1 uit het Bijlagenboek, staat toegelicht waarom een projectMER is opgesteld. Daarnaast wordt, anders dan Stichting Zuyderzeedijk en anderen veronderstellen, voor het project geen gebruik gemaakt van stuwdammen. Het betoog van Stichting Zuyderzeedijk en anderen biedt dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het projectplan voorziet in de aanleg, wijziging of uitbreiding van een stuwdam of andere installatie voor het stuwen of permanent opslaan van water als bedoeld in onderdeel C 15.2 of onderdeel D 15.3 uit de Bijlage behorend bij het Besluit m.e.r. Ten aanzien van de tijdelijke loswallen hebben verweerders toegelicht dat het aanbrengen daarvan geen zelfstandig project is, maar onderdeel vormt van het dijkversterkingsproject. De loswallen zijn tijdelijke, vergunningsvrije hulpconstructies in de nabijheid van de dijk, die nodig zijn om de versterkingswerkzaamheden uit te kunnen voeren. Verweerders hebben zich, gelet op hun toelichting daarop, naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt kunnen stellen dat de loswallen geen havens zijn als bedoeld in onderdeel C 4 of D 4 uit de Bijlage behorend bij het Besluit m.e.r. 14.
- De Afdeling stelt verder vast dat anders dan Stichting Zuyderzeedijk en anderen stellen, de effecten van de loswallen zijn meegenomen in het MER. De Afdeling wijst op paragraaf 5.5 van deel A van het MER, bijlage 1.1 van het Bijlagenboek, de hoofdstukken 5 en 7 van deel B van het MER, bijlage 1.2 van het Bijlagenboek en het bij het MER behorende Akoestisch onderzoek aanlegfase, bijlage 7.3 bij het Bijlagenboek. Die effecten op de natuurwaarden zijn beoordeeld in de passende beoordeling, die onderdeel uitmaakt van het MER. Op afbeelding 9 uit de passende beoordeling is te zien op welke locaties de loswallen worden gerealiseerd. Het betoog faalt.
- Stichting Zuyderzeedijk en anderen betogen verder dat in een vroeg stadium (reeds in 2012) een tunnelvisie is ontstaan voor het voorkeursalternatief, waardoor andere alternatieven niet voldoende zijn meegewogen. Stichting Zuyderzeedijk en anderen wijzen er in dit verband op dat de Commissie voor de m.e.r. (hierna: m.e.r.-commissie) voorafgaand aan het opstellen van het MER in een Reikwijdte en detailniveau advies heeft geadviseerd om niet te vroeg in het project een voorkeursoplossing te introduceren, omdat dat mogelijk beperkend zou werken op de doelstelling om bestaande functies en waardevolle elementen zoveel mogelijk te behouden en om kansen voor het versterken van deze functies en elementen te benutten. 15.
- Verweerders stellen zich op het standpunt dat de gekozen oplossing niet al in 2012 is vastgesteld, maar dat tot het laatste moment nieuwe alternatieven zijn onderzocht en ontwerpwijzigingen zijn doorgevoerd, onder meer, naar aanleiding van de uitkomsten van het participatieproces, naar aanleiding van het advies van de m.e.r.-commissie en naar aanleiding van de meest actuele technische inzichten. In 2012 was een concept-MER gereed, die niet in procedure is gebracht. In de jaren daarna is volgens verweerders eerst uitvoerig nieuw onderzoek gedaan, onder meer naar het plaatsen van pompen in de Houtribdijk en naar de toetsmethode Bewezen sterkte en Dijken op Veen. Met de nieuwe inzichten en het nieuwe Ontwerpinstrumentarium (OI2014v4) zijn nieuwe ontwerpen opgesteld die in het MER uit 2017, aan de hand van nieuw onderzoek, zijn vergeleken op hun milieueffecten. De m.e.r.-commissie constateert in haar definitieve toetsingsadvies van 12 juli 2018 dat de redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven voor de dijkversterking in beeld zijn gebracht. De Afdeling ziet, gelet op het voorgaande, in de verder niet onderbouwde stelling dat een tunnelvisie is ontstaan voor het voorkeursalternatief, geen aanleiding voor het oordeel dat hierdoor andere alternatieven niet voldoende zijn onderzocht in het projectMER. Daarbij is van belang dat voor zover Stichting Zuyderzeedijk en anderen en [appellant sub 4] hebben willen betogen dat pompen in de Houtribdijk ten onrechte niet zijn onderzocht als alternatief in het projectMER, verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat dergelijke pompen geen reëel alternatief zijn voor de versterkingsopgave, omdat deze het waterpeil weliswaar omlaag kunnen brengen, maar het uiteindelijke effect ervan gering is, waardoor toch nog een aanzienlijke dijkversterking nodig is. Het betoog faalt.
- Stichting Zuyderzeedijk en anderen voeren aan dat verweerders adviezen van de m.e.r.-commissie niet hebben opgevolgd. Zij wijzen op het Reikwijdte en detailniveau advies van de m.e.r.-commissie, dat dateert van voor het opstellen van het MER, waarin wordt geadviseerd om niet alleen naar de meest optimale varianten per sectie te kijken, maar ook naar alternatieven voor het totale dijktraject en naar het tussentijds toetsingsadvies van 3 juli 2017, waarin wordt geadviseerd om beschermde plantensoorten te beschrijven en om de mogelijke natuurontwikkeling uit te werken. Zij wijzen voorts op het toetsingsadvies van de m.e.r.-commissie van 22 maart 2018, waarin volgens hen enkele onvolkomenheden zijn geconstateerd. Zo ontbraken berekeningen voor de omvang van de dijkversterking, moest inzichtelijk worden gemaakt welke conclusies over het MMA in het MER op basis van mitigeerbaarheid van effecten konden worden getrokken en is geen aanvullend MER opgesteld voor de smient, het visdiefje, de fuut, de kuifeend en de grauwe gans. De Commissie m.e.r. is volgens hen verder kritisch over de gestelde prioriteiten die hebben geleid tot de keuze voor de oeverdijk bij module 3 en de rapportage over monumentale waarden die niet is aangevuld. Ook miste de m.e.r.-commissie bij de omschrijving van de beoordeling van de effecten de toetsing aan het doelbereik, aldus Stichting Zuyderzeedijk en anderen. Volgens hen is dit in de definitieve MER ook niet duidelijk geworden. 16.
- De m.e.r.-commissie heeft naar aanleiding van de twee startnotities twee adviezen "Reikwijdte en detailniveau" uitgebracht; één voor Edam-Amsterdam (16 januari 2008) en één voor Hoorn-Edam (26 augustus 2008). De m.e.r.-commissie wijst in haar advies Hoorn-Edam op mogelijk conflicterende belangen tussen bijvoorbeeld natuur en cultuurhistorie. Verweerders hebben ten aanzien van dit advies toegelicht dat het onderzoeken van verschillende oplossingen op sectieniveau vanuit het perspectief van deze belangen het juist mogelijk maakte om een goede afweging te maken. In het advies Edam-Amsterdam adviseert de m.e.r.-commissie, zoals Stichting Zuyderzeedijk en anderen ook stellen, om bij het bepalen van het voorkeursalternatief per sectie uit te gaan van alternatieven voor het totale dijktraject. Verweerders hebben toegelicht dat de achterliggende gedachte is dat de dijk een eenheid moet blijven gelet op de aan de orde zijnde cultuurhistorische en landschappelijke waarden. Aan beide adviezen is volgens verweerders tegemoet gekomen door de alternatieven op te bouwen uit een samenstel van oplossingen per (deel)sectie en door bij het meest milieuvriendelijk alternatief (hierna: MMA) en het voorkeursalternatief (hierna: VKA) juist ook te kijken naar de consistente eenheden, ontleend aan het rapport "Kader Ruimtelijke Kwaliteit Dijkversterking Hoorn-Amsterdam" van 11 juni 2014 (hierna: KRK), welk rapport als bijlage 1.4 bij het projectplan is gevoegd, en naar het lijnvormig beeld. Er is volgens verweerders constant aandacht geweest voor het bewaken van de eenheid van de dijk. Verweerders wijzen erop dat de m.e.r.-commissie in haar definitieve toetsingsadvies ook niet heeft gevraagd om meer of andere alternatieven te onderzoeken. Over de beschermde plantensoorten en de mogelijke natuurontwikkeling hebben verweerders toegelicht dat er, naar aanleiding van het advies van de m.e.r.-commissie, aanvullingen zijn gemaakt in de soortenbeschermingstoets voor het MER, bijlage 1.7 van het Bijlagenboek. Hierin is toegelicht dat geen beschermde plantensoorten voorkomen. Verder is naar aanleiding van het advies van de m.e.r.-commissie de tekst onder het kopje "Variatie" in de paragraaf Natuurontwikkeling aangepast (paragraaf 2.5.2 van zowel de Passende Beoordeling, de Toetsing Natuurnetwerk Nederland en Weidevogelleef-gebieden als de Soortenbeschermingstoets, respectievelijk bijlagen 8.1, 8.2 en 8.3 van het Bijlagenboek). Onder dat kopje wordt aangegeven hoe ten behoeve van een goede natuurontwikkeling variatie wordt aangebracht op de oeverdijk met als referentie de kalkrijke platen in afgesloten zeearmen. Dit is volgens verweerders een nadere uitwerking van de natuurontwikkeling, zoals de m.e.r.-commissie dat heeft gevraagd. Voor de berekeningsresultaten voor de omvang van de dijkversterking wijzen verweerders op bijlage 1.22 van het Bijlagenboek. Verweerders wijzen er daarnaast op dat in reactie op het advies van de m.e.r.-commissie in paragraaf 4.3.1 van de Aanvullende notitie op het MER, bijlage 1.20 van het Bijlagenboek, is ingegaan op de wijze waarop de mitigeerbaarheid van de effecten op natuur een rol spelen bij het bepalen van het MMA. Voor de smient, het visdiefje, de fuut, de kuifeend en de grauwe gans heeft de m.e.r.-commissie aangegeven dat er voor deze soorten in de aanlegfase wezenlijke effecten kunnen optreden, maar dat deze kunnen worden voorkomen door het treffen van maatregelen, zoals het aanleggen van broedpontons en een goed afgestemde fasering van de werkzaamheden. Deze maatregelen worden ook getroffen. Volgens verweerders is de m.e.r.-commissie, anders dan Stichting Zuyderzeedijk en anderen stellen, niet kritisch over de prioriteiten die hebben geleid tot de keuze voor een oeverdijk in module 3, maar wijst de m.e.r.-commissie op het feit dat bij het bepalen van het MMA in deze module een relatief zwaar gewicht wordt toegekend aan de Westfriese Omringdijk. Hier is volgens verweerders bewust voor gekozen. Anders dan Stichting Zuyderzeedijk en anderen veronderstellen, is de Rapportage cultuurhistorie, bijlage 5.8 van het Bijlagenboek aangevuld. Verweerders wijzen er tot slot op dat de opmerking van de m.e.r.-commissie over het doelbereik slechts een citaat is uit het advies op de Startnotitie Hoorn-Edam, dat in geen enkel vervolgens uitgebracht toetsingsadvies van de m.e.r.-commissie opnieuw naar voren is gebracht. 16.
- De Afdeling stelt voorop dat voor verweerders geen verplichting bestaat om de aanbevelingen van de m.e.r.-commissie over te nemen. Gelet hierop en gelet op voorgaande toelichting van verweerders over de wijze waarop zij desondanks gevolg hebben gegeven aan de adviezen van de m.e.r.-commissie, bieden de verwijzingen van Stichting Zuyderzeedijk en anderen naar deze adviezen geen aanleiding voor het oordeel dat het MER zodanige onjuistheden of leemten in kennis vertoont, dat verweerders zich hier niet in redelijkheid op hebben kunnen baseren. Het betoog faalt.
- Stichting Zuyderzeedijk en anderen voeren voorts aan dat de te beschermen waarden, zoals het provinciaal monument en de Natura 2000-gebieden, niet als randvoorwaarden voor de versterking en het ontwerpproces zijn meegenomen. Alternatieven en voornemens worden uitgebreid per dijksectie beschreven, maar Stichting Zuyderzeedijk en anderen en [appellant sub 4] missen belangrijke informatie over natuurwaarden op dergelijk detailniveau. Bij de uitleg van het MMA worden volgens hen onlogische conclusies getrokken. Uit de Parelkaart blijkt bijvoorbeeld dat één van de parels is dat er visdiefjes broeden. Door de aanleg van de oeverdijk met recreatie zullen deze worden verstoord, aldus Stichting Zuyderzeedijk en anderen. Er is ook geen geschikte habitat aanwezig, nu een oeverdijk met zachte land-water-overgangen wordt aangelegd en visdiefjes behoefte hebben aan een kale harde habitat, die bij de oeverdijk verloren zal gaan. Stichting Zuyderzeedijk en anderen stellen dat het opvallend is dat niet wordt uitgelegd waarom het beste alternatief voor de visdiefjes is dat hun habitat verdwijnt. Het probleem bij alle beschrijvingen van het MMA is volgens hen dat er niets met cijfers wordt onderbouwd en alles op onnavolgbare wijze wordt beschreven. 17.
- Verweerders stellen zich op het standpunt dat voor het doel van het MER, het vergelijken van de alternatieven, de beoordeling van natuurwaarden op een voldoende detailniveau per module en sectie heeft plaatsgevonden. Volgens verweerders is een meer gedetailleerde beoordeling van de effecten op die waarden per sectie niet wenselijk. Omdat de effecten op de natuur zich niet beperken tot een sectie, maar verder reiken, naar het binnen- en buitengebied, maar ook naar andere secties is het volgens verweerders met name belangrijk om de betreffende effecten van het gehele project in één keer te beschouwen. De Afdeling ziet, gelet op deze toelichting van verweerders, in de enkele stelling dat natuurwaarden niet op eenzelfde detailniveau in kaart zijn gebracht als alle alternatieven en voornemens per dijksectie, geen aanleiding voor het oordeel dat de natuurwaarden onvoldoende gedetailleerd zijn beschouwd in het projectMER. 17.
- Het Kader Ruimtelijke Kwaliteit, bijlage 1.4 uit Hoofdstuk 1 "MER" van het Bijlagenboek, is opgesteld om de kwaliteiten van het gebied te borgen en om ervoor te zorgen dat deze een volwaardige plaats krijgen in de planvorming. Uit het Kader Ruimtelijke Kwaliteit volgt waar langs het traject van de dijkversterking sprake is van bijzondere waarden, zoals de monumentale dijk en Natura 2000-gebieden. Het Kader Ruimtelijke Kwaliteit vormt de basis voor de toetsing van de diverse alternatieven die in het kader van de m.e.r.-procedure zijn aan de orde zijn gekomen. Anders dan Stichting Zuyderzeedijk en anderen stellen, zijn de te beschermen waarden, zoals het provinciaal monument en de Natura 2000-gebieden, aldus betrokken bij het ontwerpproces. Binnen de bijzondere waarden zijn de parels benoemd die staan aangegeven op de Parelkaart uit het Projectplan, waaronder de visdiefjeskolonie in module
- Verweerders hebben toegelicht dat de Parelkaart bedoeld is om de bijzondere waarden aan te duiden en niet om deze bijzondere waarden, zoals de visdiefjeskolonie, te onderzoeken. Dat is gebeurd in de onderzoeken naar de natuurwaarden. Uit paragraaf 2.5.2 van de passende beoordeling volgt dat recreatie op de oeverdijk niet leidt tot verstoring, omdat in het deel waar het visdiefje nog voorkomt niet gerecreëerd mag worden. Verweerders hebben daarnaast toegelicht dat, anders dan Stichting Zuyderzeedijk en anderen veronderstellen, de oeverdijk niet bedoeld is als broedgebied voor het visdiefje en er geen bestaande geschikte delen voor de visdiefjes verloren gaan. Alleen de aanleg zelf van de oeverdijk leidt tijdelijk tot een verstoring, maar hiervoor worden maatregelen getroffen. In paragraaf 6.2.4 van de passende beoordeling staat een cijfermatige onderbouwing van de aantallen broedparen in het Natura 2000-gebied Markermeer & IJmeer en in de regio IJsselmeergebied. Op basis van deze informatie is de uiteindelijke ecologische beoordeling gemaakt in paragraaf 8.2.5 van de passende beoordeling. Gelet op het voorgaande biedt het betoog van Stichting Zuyderzeedijk en anderen geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de beschrijvingen van het MMA en de getrokken conclusies. Het betoog faalt.
- Stichting Zuyderzeedijk en anderen voeren aan dat zij hadden verwacht de effecten van de meekoppelkansen te zien in het MER, onderdeel B, bijlage 1.2 van het Bijlagenboek, maar vinden het opvallend dat bijna niets kwantitatief wordt berekend. Zo wordt volgens hen bijvoorbeeld zonder cijfers of afstanden tot het fietspad geconcludeerd dat er geen toename van verstoring is door de komst van het fiets- en wandelpad voor module 3, terwijl daar nu een broedkolonie visdiefjes aanwezig is. Het valt volgens Stichting Zuyderzeedijk en anderen op dat er geen rangorde is aangebracht in de verschillende onderwerpen en dat recreatie even zwaar meetelt als natuur, terwijl het om de belangrijkste broedlocatie gaat van één van de twee soorten waarvoor het Natura 2000-gebied "Markermeer & IJmeer" is aangewezen. Bovendien ontbreekt volgens Stichting Zuyderzeedijk en anderen een beoordeling van het totale areaalverlies. 18.
- Het effect van het fiets- en wandelpad bij module 3 op het visdiefje is onderzocht in de passende beoordeling. Uit paragraaf 6.2.4 van de passende beoordeling volgt dat het aantal visdiefjes bij De Hulk (module 3) de laatste jaren afneemt, hetgeen mogelijk te maken heeft met predatie, maar ook met de aanwezigheid van aantrekkelijker broedplaatsen in de omgeving. Uit deze paragraaf volgt verder dat bij de Hulk in 2015 en 2016 geen visdiefjes hebben gebroed en in 2017 een drietal visdiefjes nestindicerend gedrag heeft vertoond. Verweerders hebben toegelicht dat voor de mogelijke effecten van recreatie op visdiefjes de locatie van de fietsbrug bepalend is. De fietsbrug wordt naar verwachting aangesloten op het kruispunt De Hulk - Zuiderzeeboulevard - Poldermolen, aldus verweerder. De afstand is dan minimaal 100 m tot de locatie waar de visdiefjes kunnen broeden en deze afstand is volgens verweerders voldoende om verstoring te voorkomen. De enkele stelling van Stichting Zuyderzeedijk en anderen dat zonder cijfers wordt geconcludeerd dat geen sprake is van een toename van verstoring door de komst van het fiets- en wandelpad, geeft gelet op het voorgaande, geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders conclusie niet juist is. 18.
- Over de rangorde hebben verweerders toegelicht dat het MMA het alternatief is dat het beste aansluit bij de belangrijkste omgevingswaarden, zoals deze zijn verwoord in het KRK en op de Parelkaart. De gekozen oplossing komt ook overeen met het MMA. Verweerders hebben toegelicht dat dit betekent dat recreatie, anders dan Stichting Zuyderzeedijk en anderen veronderstellen, juist niet even zwaar meetelt als natuur. Immers recreatie is niet genoemd tussen de belangrijkste waarden. 18.
- Het ruimtebeslag (areaalverlies) op het Markermeer & IJmeer is opgenomen in tabel 4 van de passende beoordeling en is ook getoetst in die passende beoordeling. 18.
- Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het MER zodanige onjuistheden of leemten in kennis vertoont, dat verweerders zich hier niet in redelijkheid op hebben kunnen baseren. Het betoog faalt. Toetsing en noodzaak
- Stichting Zuyderzeedijk en anderen en [appellant sub 4] voeren aan dat de voorgestelde dijkversterking veel verder gaat dan nodig is. Zij betogen daartoe allereerst dat de veiligheid van de Markermeerdijken niet op de juiste wijze is beoordeeld, nu ten onrechte geen beoordeling heeft plaatsgevonden op basis van het Wettelijk beoordelingsinstrumentarium (hierna: WBI2017) en niet inzichtelijk en verifieerbaar gemotiveerd is in hoeverre een ingreep in de bestaande dijk en omgeving noodzakelijk is op grond van de vastgestelde veiligheidsopgave. [appellant sub 4] stelt dat de dijk is afgekeurd op basis van ongeschikte (verouderde) toetsingscriteria. Volgens Stichting Zuyderzeedijk en anderen en [appellant sub 4] hebben verweerders ten onrechte geen gebruik gemaakt van moderne technieken zoals satellietbeelden. Stichting Zuyderzeedijk en anderen en [appellant sub 4] stellen verder dat de macrostabiliteit niet op de juiste wijze is beoordeeld. Volgens [appellant sub 4] blijkt uit een onderzoek van Deltares dat de toets op macrostabiliteit niet heeft plaatsgevonden op basis van goedgekeurde rekenmethoden en dat, indien wordt uitgegaan van een betere beschrijving van het veengedrag, de dijkversterking voor een groot deel van het traject niet nodig is. Stichting Zuyderzeedijk en anderen stellen dat onvoldoende rekening is gehouden met de bewezen sterkte van de Markermeerdijken. Zij stellen dat verweerders gebruik hadden moeten maken van een rapport van Rijkswaterstaat over de bewezen sterkte van de dijk, waarin is geconstateerd dat er nauwelijks sprake is van een binnenwaarts stabiliteitstekort. Stichting Zuyderzeedijk en anderen geven daarbij aan dat de dijk als gevolg van zettingen een grotere binnenwaartse stabiliteit heeft gekregen, waardoor het onlogisch is niet uit te gaan van de historisch bewezen sterkte. Daarnaast zijn ten onrechte de historische waterstanden van de Zuiderzee niet beschouwd, aldus Stichting Zuyderzeedijk en anderen en [appellant sub 4]. 19.
- In 2002 is het Markermeer in de Wet op de waterkering aangewezen als buitenwater, waardoor de Markermeerdijken primaire waterkeringen zijn geworden. Beheerders van primaire waterkeringen moeten tenminste eens in de twaalf jaar beoordelen of de waterkeringen voldoen aan de wettelijke vereisten. Bij de tweede landelijke toetsronde in 2006 werd getoetst of de Markermeerdijken voldeden aan de overschrijdingskans van 1:10.000 (die ingevolge de Wet op de waterkering gold voor de Markermeerdijken) aan de hand van het wettelijk toetsinstrumentarium (hierna: WTI) Voorschrift Toetsen op Veiligheid (hierna: VTV)
- 30,8 km van de Markermeerdijken is tijdens deze toetsronde afgekeurd en opgenomen in het tweede Hoogwaterbeschermingsprogramma (hierna: HWBP-2). Dat een dijktraject niet voldoet, kan voortvloeien uit verschillende faalmechanismen. Het resultaat van deze toetsronde is opgenomen in tabel 2 van het projectplan. Uit deze tabel volgt dat, met uitzondering van module 1, alle modules zijn afgekeurd op grond van het faalmechanisme "binnenwaartse stabiliteit". Daarnaast zijn delen afgekeurd op "kwaliteit taludbekleding" en "buitenwaartse stabiliteit". Slechts een klein deel is afgekeurd op het faalmechanisme "hoogte". Tijdens de derde landelijke toetsronde in 2011 zijn in aanvulling daarop nog een aantal delen van de Markermeerdijken afgekeurd op hoogte en/of stabiliteit. Deze delen zijn niet aangemerkt als urgent en zijn grotendeels niet opgenomen in het projectplan. Een klein deel, de zogenoemde koppelstukken (kleine delen die grotere trajecten binnen het project aan elkaar koppelen) zijn, naast de delen van de Markermeerdijken die zijn afgekeurd bij de tweede landelijke toetsronde, wel opgenomen. In 2008 is de Wet op de waterkering opgegaan in de Waterwet. Sinds 1 januari 2017 is met de Wijziging van de Waterwet en enkele andere wetten een nieuwe normering opgenomen in de Waterwet en geldt dat een dijk ontworpen moet worden op een gegeven faalkans (overstromingskans), die gebaseerd is op het overstromingsrisico. Hierbij wordt niet alleen gekeken naar de kans op een overstroming, maar ook naar de gevolgen ervan. De primaire waterkeringen zijn vanaf dat moment ingedeeld in dijktrajecten. De dijktrajecten waarbinnen de Markermeerdijken vallen hebben een maximale overstromingskans van 1:1.000 per jaar. Dit is de ondergrens. Het toetsingsinstrumentarium dat ingevolge artikel 2.3 en 2.12 van de Waterwet gelezen in samenhang met artikel 1 en bijlage I van de Regeling veiligheid primaire waterkeringen 2017 gebruikt moet worden vanaf de eerste toetsronde na 1 januari 2017, het WBI 2017, is volledig gebaseerd op deze nieuwe normering. Het WBI 2017 is uitgewerkt in de Regeling veiligheid primaire waterkeringen 2017, welke regeling drie bijlagen kent. Verweerders hebben de Markermeerdijken voor vaststelling van het projectplan niet getoetst aan de hand van het WBI 2017, omdat de Waterwet volgens verweerders niet dwingt tot herziening van al verrichte beoordelingen. Het project gaat wel uit van de nieuwe normering en inzichten en het daarvoor - voor een belangrijk deel zelfs binnen het project Markermeerdijken ontwikkelde - nieuwe ontwerpinstrumentarium "Handreiking ontwerpen met overstromingskansen" (hierna: OI2014v4), aldus verweerders. Dit ontwerpinstrumentarium is beschikbaar gesteld voor HWBP-2 projecten om aan te sluiten op de nieuwe normering. Met OI2014v4 is gekeken of er in 2071 nog steeds een veiligheidstekort is uitgaande van de nieuwe normering, en zo ja, welk. Dit betekent volgens verweerders dat aan de hand van de huidige geometrie en grondopbouw op basis van de nieuwe normering en met de nieuwe inzichten is bepaald of de dijk voldoet aan de benodigde hoogte, stabiliteit binnenwaarts/buitenwaarts en of sprake is van piping (bij dit faalmechanisme stroomt water via een zandlaag onder de dijk door). Volgens verweerders is op deze manier verzekerd dat de juiste veiligheidstekorten worden opgelost. 19.
- In paragraaf 8.3 "Omgang met projecten uit de tweede en derde (verlengde) toetsronde" van de Memorie van Toelichting (TK 2015/16, 34 436, nr. 3) behorend bij de Wijziging van de Waterwet en enkele andere wetten (nieuwe normering primaire waterkeringen) staat: "Bij de beoogde inwerkingtreding van dit wetsvoorstel in 2017 is nog niet de gehele waterveiligheidsopgave zoals die voortvloeit uit de (verlengde) derde toetsronde afgerond (2006-2011/13). Naar verwachting geldt dit ook voor enkele versterkingsopgaven die voortvloeien uit de tweede toetsronde. Om te zorgen dat de subsidiegrondslag voor deze projecten niet verdwijnt bij inwerkingtreding van dit wetsvoorstel is voorzien in een bepaling op basis waarvan versterkingsopgaven die voortvloeien uit de tweede, derde en verlengde derde toetsing voor subsidie in aanmerking blijven komen. Ook in de periode tussen het bekend worden van de nieuwe normen in 2014 en de inwerkingtreding van deze wet, worden verkenningen gestart naar de beste manier van versterken, worden ontwerpen voor versterkingen gemaakt en worden versterkingswerken uitgevoerd. Het is belangrijk dat de voortgang van dergelijke projecten niet stagneert. In beginsel dienen projectplannen die worden vastgesteld na inwerkingtreding van de wet gericht te zijn op het voldoen aan de nieuwe norm. Er kunnen echter ook redenen zijn om de lopende projecten die nog zijn gericht op de huidige overschrijdingskans af te ronden na inwerkingtreding van de nieuwe norm, bijvoorbeeld wanneer de planstudiefase dan al bijna is afgerond. De onderbouwing van deze keuze dient goed te worden gemotiveerd bij het projectplan. (..)" 19.
- Het projectplan is vastgesteld na de inwerkingtreding van de Wijziging van de Waterwet. De Afdeling overweegt dat in de Memorie van toelichting bij deze wijziging staat dat projectplannen die zijn vastgesteld na inwerkingtreding van de Wijziging van de Waterwet, gericht moeten zijn op het voldoen aan de nieuwe norm. Naar het oordeel van de Afdeling is het onderhavige projectplan gericht op het voldoen aan de nieuwe norm, nu verweerders aan de hand van OI2014v4 de veiligheidstekorten hebben beoordeeld die met dit projectplan worden opgelost. Uit de Waterwet, noch uit de Memorie van Toelichting is af te leiden dat de afgekeurde delen van de Markermeerdijken opnieuw moeten worden getoetst, en dan aan de hand van het WBI
- De stelling dat delen van de dijk bij de toets aan het WBI2017 niet zouden zijn afgekeurd doet hier, wat daar ook van zij, niet aan af. Weliswaar hoeft een berekend veiligheidstekort in 2071 (de tijdshorizon van het ontwerp) niet te betekenen dat de Markermeerdijken negatief zouden worden beoordeeld aan de hand van het WBI2017 (dan zou het dijktraject immers over een kortere periode en niet over een periode van 50 jaar beoordeeld worden), maar het berekende veiligheidstekort laat wel zien dat de dijk in 2071 tekort zou schieten op basis van de nieuwe normering. Naar het oordeel van de Afdeling hebben verweerders de versterking van de Markermeerdijken noodzakelijk kunnen achten op basis van de toets aan het WTI (VTV2004) en de beoordeling aan de hand van OI2014v
- 19.
- Ten aanzien van de stelling van Stichting Zuyderzeedijk en [appellant sub 4] dat verweerders ten onrechte geen gebruik hebben gemaakt van moderne technieken, zoals satellietbeelden, overweegt de Afdeling het volgende. De STAB merkt in haar deskundigenverslag op dat het met behulp van moderne technieken, zoals satellietbeelden, mogelijk is om gegevens te verkrijgen over de toestand van een dijk, zoals de hoogte en de vochtigheidsgraad. Deze gegevens kunnen volgens de STAB worden gebruikt voor het monitoren van de toestand van een dijk. Dit neemt niet weg dat een dijk toch moet worden getoetst op basis van het daarvoor geldende toetsingskader, aldus de STAB. Voor de toetsing op het faalmechanisme macro-instabiliteit is het bijvoorbeeld noodzakelijk parameters te bepalen op basis van grondmonsters. Het is volgens de STAB niet mogelijk om deze parameters op een andere wijze te bepalen. Gelet hierop bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders bij de beoordeling van de Markermeerdijken gebruik hadden moeten maken van andere technieken, zoals satellietbeelden. 19.
- Uit het deskundigenverslag volgt verder dat macro-instabiliteit binnenwaarts het meest bepalende faalmechanisme is voor de Markermeerdijken. Bij dit faalmechanisme neemt de sterkte (schuifweerstand) van de grond af als gevolg van een hoge waterstand voor de waterkering. Als de sterkte, ofwel de schuifweerstand van de grond, onvoldoende is kunnen grote delen van het grondlichaam landinwaarts afschuiven. Ook kan waterdruk uit onderliggende zandlagen zorgen voor opdrijven en een verandering in het krachtenevenwicht, waardoor een deel van het grondlichaam kan afschuiven. In het rapport waar Stichting Zuyderzeedijk en anderen op wijzen, "Kansrijkheid pompen en bewezen sterkte Markermeerdijken HWBP2" van Rijkswaterstaat, december 2015, is beschreven dat de buitenwaterstand slechts een geringe invloed heeft op de stabiliteit van de Markermeerdijken. De STAB wijst erop dat verweerders hebben aangegeven dat de Markermeerdijken in 2006 zijn afgekeurd op macro-instabiliteit vanwege onzekerheden in de ondergrond. Deze onzekerheden maken dat de stabiliteit van de Markermeerdijken niet gegarandeerd kan worden. Met onderzoeken en de ontwikkeling van de methoden "Dijken op veen" en "Bewezen Sterkte" is getracht deze onzekerheden te verminderen. De methoden "Dijken op veen" en "Bewezen Sterkte" maken geen onderdeel uit van het WTI (VTV2004). 19.
- De nieuwe wijze van het bepalen van de sterkte van klei en veen is ontwikkeld in het kader van het "Dijken op Veen" onderzoek. Verweerders hebben toegelicht dat met dit onderzoek in 2011 is gestart om aan te tonen dat de sterkte-eigenschappen van veen hoger zijn dan op dat moment in de vigerende leidraden werd voorgeschreven. In het rapport "Dijken op veen - eindrapport" van Deltares, waar [appellant sub 4] op wijst, staat beschreven dat de waargenomen sterkte van veen hoger is dan de sterkte die wordt bepaald op basis van de (destijds) vigerende leidraden, hetgeen een aanzienlijke reductie zou betekenen van de voorgenomen dijkversterking en zou betekenen dat voor een groot deel van het traject geen dijkverzwaring noodzakelijk zou zijn. Daarbij is in het rapport wel opgemerkt dat deze berekeningsresultaten geen alternatief zijn voor de uitgevoerde toetsing en daaruit ook geen alternatief ontwerp voortvloeit. Pas na het uitvoeren van vervolgonderzoek kan een definitief oordeel worden gegeven op basis van de nieuwe inzichten over het hele traject. Omdat uit het onderzoek volgde dat het vanuit een technische invalshoek mogelijk is de dijkversterking uit te stellen en vanwege het belang van onderzoek naar en de ontwikkeling van de methode "Dijken op Veen" heeft de toenmalige Minister van Infrastructuur en Milieu HHNK vier jaar extra de tijd gegeven voor de versterking van de Markermeerdijken, om zo te kunnen wachten op de uitkomsten van dit noodzakelijke nader onderzoek. De resultaten van het nadere onderzoek zijn beschreven in het rapport "Dijken op Veen II - DoV werkwijze voor bepaling macrostabiliteit Markermeerdijken". Het doel van dit onderzoek was om te komen tot een verbetering van de beschrijving van het veengedrag in de stabiliteitstoets van waterkeringen, dan wel bij het ontwerpen van een dijkversterking op veenondergrond. Het onderzoek naar de stevigheid van de veenondergrond van de Markermeerdijken heeft uiteindelijk geleid tot een nieuwe ontwerpmethodiek waarmee de sterkte van de ondergrond (zowel veen als klei) wordt meegenomen in het ontwerp. Deze methodiek "Dijken op Veen" is vervolgens onderdeel van het nieuwe Ontwerpinstrumentarium geworden. Verweerders hebben aldus wel beoordeeld of de methode "Dijken op Veen" leidt tot een andere uitkomst voor het veiligheidstekort van de Markermeerdijken. Verweerders hebben beoordeeld of de dijken, daarbij rekening houdend met "Dijken op Veen", voldoen aan de vereisten in
- Nu verweerders de Markermeerdijken niet opnieuw hoefden te toetsen, en wel aan de hand van het WBI2017, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de macrostabiliteit tijdens de toetsing in 2006 niet op de juiste wijze is beoordeeld, omdat toen geen rekening is gehouden met "Dijken op veen". Ook bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat onvoldoende rekening is gehouden met "Dijken op veen". De Afdeling wijst er in dit verband nogmaals op dat verweerders bij het ontwerp van de dijk, anders dan bij de toetsing in 2006, wel rekening hebben gehouden met "Dijken op veen". Verweerders hebben immers extra onderzoek verricht en berekend wat de veiligheidstekorten in 2071 zouden zijn aan de hand van OI2014v
- 19.
- Voor de beoordeling van de macrostabiliteit binnenwaarts kan gebruik worden gemaakt van de methode "Bewezen Sterkte". Deze methode is in opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat ontwikkeld voor het verkleinen van de faalkans van een waterkering door het in rekening brengen van een overleefde belastingsituatie. De aanleiding voor de ontwikkeling ervan is de vraag of de sterkte van de dijk groter is dan uit de berekeningen met het beoordelingsinstrument blijkt, zeker indien een dijk in het verleden hoge belastingen ogenschijnlijk goed heeft doorstaan. De methodiek is beschreven in de Handreiking Faalkansanalyse en Faalkans Updating. In het projectplan staat beschreven dat 1) rekening is gehouden met "Bewezen sterkte", 2) delen van de Markermeerdijken in 1998 en 2018 een hoogwatersituatie hebben doorstaan, en 3) deze bewezen sterkte van de waterkeringen mogelijk kan worden gebruikt om een deel van de onzekerheden in de rekenmodellen weg te nemen of te verkleinen. Het gebruik van deze methode zou tot de conclusie kunnen leiden dat bepaalde eerder afgekeurde dijksecties toch geen veiligheidstekort hebben voor binnenwaartse stabiliteit en dat op dit onderdeel geen dijkversterking nodig is. In het projectplan zijn zes locaties aangewezen als "Toepassingslocaties voor Bewezen Sterkte". Verwacht werd dat op deze locaties met toepassing van de methode "Bewezen Sterkte" geen dijkversterking meer nodig zou zijn. Na doorrekening bleek echter dat op alle zes de locaties die zijn aangewezen als "Toepassingslocaties voor Bewezen Sterkte", nog steeds sprake is van een veiligheidstekort en dat ook die locaties versterkt moeten worden. In het rapport waar Stichting Zuyderzeedijk en anderen op wijzen "Bewezen sterkte Markermeerdijken - Geotechnische stabiliteit en kostenschatting voor stabiliteitsverbetering van voormalige Zuiderzeedijken", van december 2000, staat beschreven dat onder bewezen sterkte wordt verstaan: de sterkte van een dijk ten tijde van een opgetreden extreme situatie. Als een dijk niet heeft gefaald bij een opgetreden situatie die extremer was dan de geldende maatgevende hoogwaterstanden en de dijk niet in ongunstige zin is gewijzigd, kan deze als voldoende worden beoordeeld voor het aspect stabiliteit, volgens het rapport. De ontwikkelde methode "Bewezen Sterkte" trekt volgens het deskundigenverslag niet dezelfde conclusies uit een hoog water situatie uit het verleden. Volgens het deskundigenverslag gebruikt deze ontwikkelde methode de (historische) gegevens om onzekerheden in de rekenmodellen te verkleinen. Verweerders hebben aangegeven dat het rapport waar Stichting Zuyderzeedijk en anderen op wijzen de aanleiding is geweest voor het opstellen van de toetsmethode waarbij rekening wordt gehouden met de bewezen sterkte van de dijk. De methode "Bewezen Sterkte" maakt, net als de methode "Dijken op Veen), geen onderdeel uit van het toetsinstrumentarium dat gold bij de tweede landelijke toetsing. Verweerders hebben bij het ontwerp wel gekeken of de methode "Bewezen Sterkte" heeft geleid tot een andere uitkomst voor het veiligheidstekort van de Markermeerdijken. Verweerders hebben beoordeeld of de dijken, rekening houdend met "Bewezen Sterkte", voldoen aan de vereisten in
- De STAB wijst erop dat uit de veiligheidstekorten niet blijkt of de Markermeerdijken zouden zijn afgekeurd indien bij de toetsing rekening was gehouden met "Bewezen Sterkte". Nu verweerders de Markermeerdijken niet (opnieuw) hoefden te toetsen aan de hand van het WBI 2017, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat bij de toetsing van de dijken ten onrechte geen rekening is gehouden met "Bewezen Sterkte". Ook bestaat, mede gelet op hetgeen hieronder onder 22.1 wordt overwogen, geen aanleiding voor het oordeel dat onvoldoende rekening is gehouden met "Bewezen Sterkte". De Afdeling wijst er in dit verband op dat verweerders bij de beoordeling van de veiligheidstekorten in 2071 rekening hebben gehouden met deze methode. Ten aanzien van de stelling over het gebruik van historische gegevens uit de tijd dat de Markermeerdijken zeedijken waren, wijst de Afdeling op het deskundigenverslag van de STAB, waarin de STAB opmerkt dat de belasting destijds anders was dan bij een langdurig hoog meerpeil, waar voor de maatgevende omstandigheden vanuit wordt gegaan bij het ontwerp. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de historische waterstanden van de Zuiderzee ten onrechte niet zijn beschouwd. Het betoog faalt.
- Stichting Zuyderzeedijk en anderen betogen dat bij gebruik van het WBI 2017 per dijkvak worden beoordeeld of sprake is van een veiligheidstekort. Stichting Zuyderzeedijk en anderen stellen dat het projectplan is ingedeeld in modules, maar dat niet duidelijk is of sprake is van dijkvakken als bedoeld in de Regeling veiligheid primaire waterkeringen
- Daarnaast stellen Stichting Zuyderzeedijk en anderen en [appellant sub 4] dat de toetsing van de Markermeerdijken niet duidelijk en niet herleidbaar is. Zij betwijfelen of het veiligheidsoordeel op de juiste wijze is vastgesteld. Ook is niet duidelijk of Hoeckelingsdam is meegenomen in de berekeningen, aldus Stichting Zuyderzeedijk en anderen. Tot slot stellen Stichting Zuyderzeedijk en anderen en [appellant sub 4] dan de vertaling van het veiligheidsoordeel naar de versterking onduidelijk is. 20.
- De Afdeling wijst erop dat de Markermeerdijken niet zijn afgekeurd aan de hand van het WBI 2017, maar aan de hand van het WTI. De toetsing is verricht per sectie op basis van de toenmalige Wet op de Waterkeringen, de Regeling veiligheid primaire waterkeringen en het Voorschrift toetsen op veiligheid primaire waterkeringen. In de Regeling en het Voorschrift was opgenomen dat het WTI voor de toetsing moest worden gebruikt. Nu de Markermeerdijken niet opnieuw hoefden te worden getoetst aan de hand van het WBI 2017, geldt de nieuwe Regeling veiligheid primaire waterkeringen uit 2017, waar Stichting Zuyderzeedijk en anderen naar verwijzen, niet voor de Markermeerdijken. De toetsing terzake heeft al plaatsgevonden in
- De nieuwe regeling spreekt van dijkvakken, maar de oude, hier toegepaste regeling spreekt van secties. De Afdeling wijst er daarbij nog op dat een sectie, ook volgens de STAB, niet wezenlijk verschilt van een dijkvak. 20.
- Ten aanzien van de onderbouwing van het veiligheidsoordeel wijzen verweerders op de toetsingsresultaten, zoals beschreven in hoofdstuk 2 van het projectplan en de samenvatting in bijlage 1.22 van het Bijlagenboek. Verweerders hebben meer gedetailleerd aangegeven dat HHNK de resultaten van de toetsing op waterkerende sterkte van de primaire waterkeringen in beheer bij HHNK aan de provincie heeft gerapporteerd. De provincie heeft de rapportages vervolgens doorgezonden naar het rijk. Het rijk heeft de rapportages verwerkt in de zogenoemde rapportage "Primaire waterkeringen getoetst - Landelijke rapportage toetsing 2006" en het daarbij behorende achtergrondrapport "Landelijke Rapportage Toetsing - Achtergrond-rapportage". Onder deze rapportage ligt dus de rapportage van HHNK. In deze rapportage van HHNK "Toetsing primaire waterkeringen 2005" zijn de resultaten voor de Markermeerdijken opgenomen in paragraaf 8.5.3 tot en met 8.5.12, met een samenvatting van die toetsresultaten in paragraaf 8.
- Verweerders hebben dit rapport toegestuurd en toegelicht dat de input voor deze rapportage uit verschillende achtergrondrapportages komt. Verweerders wijzen op de rapportage voor Dijkringgebied
- De samenvatting van dit rapport hebben verweerders eveneens toegestuurd. De kwantitatieve onderbouwing van de toets is volgens verweerders te vinden in verschillende onderliggende rapporten van Fugro, waaronder het rapport "Toetsing Markermeerdijk tussen Hoorn en Edam (dijk 20 tot en met 23)". Verweerders hebben als voorbeeld de resultaten stabiliteit binnenwaarts overgelegd van sectie 2 in module 2, stadsstrand Hoorn. De resultaten voor de andere faalmechanismen en van de andere secties zijn volgens verweerders op dezelfde wijze terug te vinden in het Fugro rapport. Van het traject tussen Edam en Amsterdam bestaat eenzelfde rapport. Gelet op het voorgaande, biedt de summiere stelling van Stichting Zuyderzeedijk en [appellant sub 4], geen aanleiding voor het oordeel dat de in 2006 plaats gevonden hebbende toetsing onvoldoende inzichtelijk en verifieerbaar is. 20.
- De veiligheidstekorten die met de dijkversterking worden opgelost zijn bepaald aan de hand van de nieuwe normering met het OI2014v
- Deze veiligheidstekorten kunnen afwijken van de in 2006 geconstateerde veiligheidstekorten, omdat sprake is van een nieuwe normering en omdat de versterking is ontworpen voor een periode van 50 jaar. In die periode kunnen nieuwe veiligheidstekorten ontstaan. De in 2071 geconstateerde veiligheidstekorten staan in tabel 2 op p. 41 en p 42 van het projectplan. Vervolgens is onderzocht welke verschillende oplossingsrichtingen kunnen worden gekozen om de in 2071 geconstateerde veiligheidstekorten op te lossen. Deze oplossingsrichtingen zijn "getrechterd" en uiteindelijk hebben verweerders gekozen voor de volgens hen beste oplossing. Naar het oordeel van de Afdeling is hiermee duidelijk hoe verweerders van de in 2006 plaatsgevonden hebbende toetsing tot de uiteindelijk gekozen versterking zijn gekomen. 20.
- Ten aanzien van de Hoeckelingsdam hebben verweerders aangegeven dat deze inderdaad niet is meegenomen bij de berekening van de hydraulische belasting. Omdat de Hoeckelingsdam geen onderdeel uitmaakt van de (primaire) waterkering zijn aan de hoogte en omvang daarvan geen waterhuishoudkundige eisen gesteld. Gezien de onzekerheid over het golfbrekende karakter dat daardoor ontstaat, is deze niet meegenomen. Uit de leggerkaart van Rijkswaterstaat, die appellanten hebben aangeleverd, blijkt volgens de STAB dat de Hoeckelingsdam inderdaad geen onderdeel uitmaakt van de (primaire) waterkering. Gelet op het voorgaande, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de Hoeckelingsdam ten onrechte niet is meegenomen bij de berekening van de hydraulische belasting. Het betoog faalt.
- De Afdeling ziet ook in hetgeen Stichting Zuyderzeedijk en [appellant sub 4] voor het overige hebben aangevoerd met betrekking tot de toetsing van de Markermeerdijken en de noodzaak van de versterking geen aanleiding om een gebrek aan te nemen. Ontwerp
- Stichting Zuyderzeedijk en anderen en [appellant sub 4] voeren aan dat voor het ontwerp van de Markermeerdijken is uitgegaan van onjuiste uitgangspunten. Daartoe betogen Stichting Zuyderzeedijk en anderen allereerst dat ten onrechte is uitgegaan van een ontwerphorizon van 50 jaar en een daarbij behorende maatgevende waterstand. Het is namelijk onbekend welk peilbeheer voor het IJsselmeer zal gelden na 2050 en ook de klimaatveranderingen na 2050 zijn zeer onzeker. Het Deltaprogramma kiest volgens Stichting Zuyderzeedijk en anderen daarom al jaren voor een stapsgewijze aanpak met daaraan verbonden het adaptatieprincipe. Volgens Stichting Zuyderzeedijk en anderen moeten verweerders motiveren waarom wordt afgeweken van dit uitgangspunt van het Deltaprogramma. Stichting Zuyderzeedijk en anderen stellen dat de veiligheidsopgave voor een periode van 50 jaar tot onnodig zware en dure ingrepen leidt. Stichting Zuyderzeedijk en anderen wijzen in dit verband op het rapport "Technische en economische analyse van langetermijnstrategieën voor peilbeheer in het IJsselmeergebied", van Rijkswaterstaat, van 18 april 2018 (hierna: rapport Technische en economische analyse), waar volgens hen uit blijkt dat het in de toekomst, na 2050, vanwege het stijgende peil noodzakelijk zal zijn een gemaal in de Houtribdijk te plaatsen. Na de plaatsing van een gemaal zullen volgens Stichting Zuyderzeedijk en anderen minder vergaande maatregelen nodig zijn, omdat het peil dan beheersbaar is. Stichting Zuyderzeedijk en anderen wijzen verder op de inhoudelijke reactie op het STAB deskundigenverslag van de technisch deskundigen die hen ondersteunen in deze procedure. In deze reactie stellen de deskundigen Prof. dr. Ir. M. Kok, Prof. ir. drs. J.K. Vrijling en ir. F. Spaargaren dat de methode Bewezen Sterkte moet worden bezien in samenhang met een gemaal in de Houtribdijk. Een gemaal in de Houtribdijk zorgt volgens hen voor andere maatgevende condities voor de dijkversterking. Met een gemaal treedt er geen langdurig hoog meerpeil op en is er slechts in zeer beperkte mate sprake van een binnenwaarts stabiliteitsprobleem. Ook [appellant sub 4] betoogt dat de methode Bewezen Sterkte had moeten worden bezien in samenhang met een gemaal in de Houtribdijk. Stichting Zuyderzeedijk en anderen betogen verder dat ten onrechte is uitgegaan van een overslagdebiet van 1,0 l/m/s. Volgens hen kan bij een voldoende sterk binnentalud worden uitgegaan van een hoger overslagdebiet en kan de kruin van de dijk lager zijn. Stichting Zuyderzeedijk en anderen en [appellant sub 4] betogen voorts dat de opdeling in modules niet doelmatig is en voor sommige secties leidt tot een zware dijkversterking, terwijl dit voor het oplossen van het veiligheidstekort niet noodzakelijk is. Stichting Zuyderzeedijk en anderen en [appellant sub 4] voeren verder aan dat in het ontwerp ten onrechte geen nieuwe technieken zijn toegepast, zoals bijvoorbeeld JLD-stabilisatoren, waarbij de ingreep in de dijk minimaal is. Zij wijzen erop dat onder meer voor Warder, waar een asverschuiving is voorgesteld, de JLD-dijkvernagelingstechniek een oplossing kan bieden en ingrijpende schade aan de dijk kan voorkomen. Stichting Zuyderzeedijk en anderen stellen dat niet is gebleken dat gebruik is gemaakt van het toetsingskader en aanpak, zoals opgenomen in Bijlage III, onderdeel 27, van de Regeling veiligheid primaire waterkeringen 2017 en de Handreiking Innovaties Waterkeringen, groene versie 2013, om objectief te onderzoeken in hoeverre de voorgestelde alternatieve innovatieve oplossingen, zoals de voorgestelde JLD-stabilisatoren, haalbaar zijn. Stichting Zuyderzeedijk en anderen wijzen ook in dit verband op de inhoudelijke reactie van hun deskundigen. Deze stellen dat het tekort aan dijkhoogte, het buitenwaartse stabiliteitsprobleem en de stabiliteit van de dijkbekleding tegen relatief lage kosten kan worden opgelost met een vooroever bestorting, wat de mogelijkheid opent om een beperkt binnenwaarts stabiliteitsprobleem op te lossen met constructieve methoden in plaats van met grond. Stichting Zuyderzeedijk en anderen voeren voorts aan dat in modules 1, 2 en 10 ten onrechte de begrenzing tussen dijkversterking en meekoppelkans ontbreekt, waardoor niet inzichtelijk is in hoeverre een meekoppeling gevolgen heeft voor de ingreep die noodzakelijk is in verband met waterveiligheid, dat niet is gemotiveerd in hoeverre een meekoppeling dient ter uitvoering van een provinciaal belang, waardoor het college van gedeputeerde staten niet bevoegd was te besluiten over meekoppelingen en dat niet duidelijk is in hoeverre een specifieke meekoppeling financieel uitvoerbaar is. 22.
- De STAB wijst er in haar deskundigenverslag op dat een ontwerphorizon van 50 jaar gebruikelijk is voor dijken en dat hier van kan worden afgeweken indien daar goede redenen voor zijn. Verweerders hebben aangegeven dat voor de Markermeerdijken geen reden bestaat om van deze gebruikelijke ontwerphorizon af te wijken, omdat uit onderzoek is gebleken dat het voor het ontwerp weinig verschil zou maken en het logisch is om van de gebruikelijke ontwerpperiode uit te gaan, gelet op de verwachte overlast die een dijkversterking met zich brengt. Daarnaast wijzen verweerders erop dat voor de versterking van primaire keringen landelijke regels gelden voor een sobere, robuuste en doelmatige aanpak. Alleen projecten die voldoen aan deze criteria komen in aanmerking voor subsidiering. Robuust wil zeggen dat de dijk tot tenminste 50 jaar na oplevering aan de veiligheidsnormen van de Waterwet voldoet, zonder dat ingrijpende en kostbare aanpassingen noodzakelijk zijn en dat het ontwerp uitbreidbaar is. Ten aanzien van het toekomstige peil hebben verweerders toegelicht dat het toekomstige peil van het Markermeer is afgeleid van de uitgangspunten die voor het IJsselmeer zijn opgenomen in de door de minister beschikbaar gestelde "Handreiking ontwerpen met overstromingskansen". In deze handreiking zijn gegevens opgenomen over het peil tot
- In die zin bestaat er volgens de STAB geen onduidelijkheid over het peilbeheer na
- Gelet op het voorgaande, bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders niet uit hebben kunnen gaan van een ontwerphorizon van 50 jaar. Daarbij betrekt de Afdeling dat, anders dan Stichting Zuyderzeedijk en anderen stellen, uit het Deltaprogramma niet volgt dat versterkingen van primaire waterkeringen stapsgewijs moeten plaatsvinden. Verder betrekt de Afdeling bij dit oordeel dat uit het rapport Technische en economische analyse niet volgt dat het plaatsen van pompen in de Houtribdijk noodzakelijk is. In dit rapport zijn strategieën ontwikkeld voor het peilbeheer op het IJsselmeer en het Markermeer tot
- Vervolgens is geanalyseerd welke spui- en pompcapaciteit er op de Afsluitdijk en Houtribdijk nodig is om deze strategieën te realiseren. Voor het Markermeer is ook een strategie opgenomen met alleen spuien, zonder pompen. Anders dan de deskundigen van Stichting Zuyderzeedijk en anderen stellen, heeft de STAB in haar deskundigenverslag rekening gehouden met het rapport Technische en economische analyse en is de STAB niet slechts uitgegaan van het standpunt van de minister dat er definitief geen gemaal in de Houtribdijk komt. Of er een gemaal in de Houtribdijk komt, is naar het oordeel van de Afdeling onzeker, nu uit het rapport Technische en economische analyse ook andere strategieën voor de Markermeerdijken volgen. Omdat niet zeker is of er uiteindelijk een gemaal in de Houtribdijk zal worden geplaatst, hebben verweerders hier ook niet van hoeven uitgaan. 22.
- De STAB stelt in haar deskundigenverslag dat uit de "Ontwerpbasis Dijken", waarin de uitgangspunten voor het ontwerp van de Markermeerdijken zijn opgenomen, blijkt dat verweerders, anders dan Stichting Zuyderzeedijk en anderen veronderstellen, niet zijn uitgegaan van een vast overslagdebiet van 1 l/m/s. Verweerders hebben toegelicht dat een hoger toelaatbaar overslagdebiet kan leiden tot een lagere kruin, maar dat de hogere infiltratie die als gevolg daarvan ontstaat, er toe kan leiden dat de dijk aan de binnenzijde flauwer en breder moet worden. Verweerders geven aan dat in het ontwerpproces is gezocht naar een optimale combinatie van deze twee factoren. Het overslagdebiet per sectie varieert volgens verweerders tussen 1 en 5 l/m/s/. Gebleken is dat verweerders voor alle secties hebben onderzocht of van een hoger overslagdebiet kon worden uitgegaan. Verweerders hebben toegelicht dat bij de oorspronkelijke ontwerpen op basis van de oude normering is uitgegaan van een overslagdebiet van 0,1 l/s/m. In de nieuwe normering kan echter meer overslagdebiet worden toegestaan. In het ontwerp voor het ontwerpprojectplan is vervolgens uitgegaan van 1 l/s/m. Vanaf het moment dat met OI2014v4 kon worden gerekend, is volgens verweerders in overleg met het Kennisplatform Risicobenadering onderzocht of het overslagdebiet nog verder kon worden verhoogd. Hierbij is per sectie afgewogen hoeveel overslagdebiet kan worden toegestaan, zonder dat de nadelige effecten gaan overheersen. Vervolgens is berekend welke kruinhoogte daarbij hoort. Deze exercitie is terug te vinden in de "Ontwerpbasis Dijken DO", paragraaf 4.2.1 Ontwerp kruinhoogte en in tabel 6 op pagina 28 en verder (dit maakt onderdeel uit van bijlage 1.22 in het bijlagenboek). In de kolommen van de tabel zijn de berekende kruinhoogten te zien bij de verschillende terugkeertijden en overslagdebieten. De eerste twee kolommen zien op het faalmechanisme stabiliteit en de laatste drie kolommen zien op het faalmechanisme bekleding. Volgens verweerders is in het ontwerp voor elke sectie steeds uitgegaan van het hoogste overslagdebiet. Dus kolom 2 voor stabiliteit en kolom 5 voor bekleding, en vervolgens van de hoogst berekende kruinhoogte voor die twee faalmechanismen. Gelet op het voorgaande bestaat er naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding te oordelen dat verweerders van een te laag overslagdebiet zijn uitgegaan. 22.
- Ten aanzien van de stelling van Stichting Zuyderzeedijk en anderen en [appellant sub 4] dat de indeling in modules voor een aantal secties heeft geleid tot een zwaardere dijkversterking dan voor het oplossen van het veiligheidstekort noodzakelijk is, stelt de STAB dat voor het overgrote deel van de Markermeerdijken de versterkingsmaatregelen zijn ontworpen per secties. Zo nodig zijn de secties opgedeeld in deelsecties om zo te komen tot een ontwerp. Anders dan Stichting Zuyderzeedijk en anderen en [appellant sub 4] veronderstellen, is de indeling in modules niet leidend geweest voor het ontwerp van de dijkversterking. Een uitzondering hierop vormen de modules 2 en 3, waar de dijkversterking zal plaatsvinden in de vorm van een oeverdijk. Binnen deze modules zijn secties waar geen of slechts een beperkt veiligheidstekort is berekend. Voor de gehele modules 2 en 3 is gekozen voor een oeverdijk als dijkversterking, waarbij de primaire kering over een grote afstand buitenwaarts is verplaatst. Voor de desbetreffende secties is de ingreep volgens de STAB zwaar in relatie tot het veiligheidstekort, maar de gekozen oplossing van een oeverdijk maakt het niet mogelijk om te variëren per sectie in deze twee modules. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders de opdeling in modules niet doelmatig hadden moeten achten en hadden moeten oordelen dat de dijkversterking zwaarder dan nodig is. Het betoog faalt in zoverre. 22.
- Ten aanzien van de stelling van Stichting Zuyderzeedijk en anderen en [appellant sub 4] dat geen gebruik is gemaakt van nieuwe technieken, stelt de STAB in haar deskundigenverslag dat voor het ontwerp gebruik is gemaakt van innovatieve ontwerpmethoden, zoals "Dijken op veen" en "Bewezen sterkte". Binnen het project is een periode van vier jaar uitgetrokken om te onderzoeken of de mogelijke extra stevigheid van een ondergrond in veen kan worden meegenomen in het ontwerp van de sterkte en hoe dat zou moeten. De methode Dijken op Veen is daarbij betrokken. Ook is het een van de eerste dijkversterkingen die wordt ontworpen met het OI2014v4 en waarbij gebruik is gemaakt van een oeverdijk. In het ontwerp is volgens de STAB geen gebruik gemaakt van innovatieve constructies, zoals JLD-dijkvernageling. Dijkvernageling is een constructieve vorm van dijkversterking die kan worden toegepast om de macrostabiliteit van dijktaluds te vergroten. JLD-dijkvernageling is daar een speciale vorm van. Bij JLD-dijkvernageling worden een flexibele kunststof trekstang en een kunststof element in de dijk geplaatst. Deze brengen krachten over naar een kopplaat vlak onder het maaiveld en een klapanker in de vaste zandlaag. Het geheel wordt voorgespannen. Het voordeel van een dergelijke constructie is dat het ruimtebeslag minimaal is. Verweerders hebben geen gebruik willen maken van JLD-dijkvernageling, omdat dit nog geen bewezen techniek is. Van een bewezen techniek is pas sprake als een positief advies is uitgebracht door het Expertise Netwerk Waterkeringen. Momenteel wordt overeenkomstig de Handreiking Innovaties Waterkeringen stapsgewijs onderzoek gedaan naar deze methode. Daarnaast staat in het projectplan beschreven dat alleen voor een constructieve oplossing gekozen wordt, indien sprake is van knelpunten, omdat een constructie minder toekomstbestendig is en deze lastig uitbreidbaar is. Daarnaast kan er bij een constructie in een slappe ondergrond, zoals hier het geval is, sprake zijn van ongelijke zettingen, waardoor de constructie kan vervormen. Ook is een constructie minder eenvoudig inspecteerbaar. Deze kanttekeningen bij het gebruik van constructies worden bevestigd in het door de Deltacommissaris opgestelde rapport "Maatwerk voor een veilige dijk die past bij het karakter van Uitdam" van 27 juni 2017 (hierna: het rapport van de Deltacommissaris). De Deltacommissaris stelt dat een constructieve variant in de regel twee keer zo duur is als een grondvariant. Ook geeft de Deltacommissaris aan dat het beheer, onderhoud en inspectie van nagels een aandachtspunt is. Een constructie is lastiger dan een versterking in grond en stelt aanvullende eisen aan de vernageling en noopt tot het maken van afspraken tussen HHNK en bewoners. De STAB stelt in haar deskundigenverslag dat in het algemeen kan worden gesteld dat een constructieve dijkversterking duurder is dan een versterking in de grond. Daarnaast is volgens de STAB ook de uitbreidbaarheid, de inspecteerbaarheid en het beheer en onderhoud complexer dan bij een meer traditionele vorm van dijkversterking. Bij slappe gronden waar veel zettingen worden verwacht is ook het zettingsverschil tussen de verschillende bodemlagen een belangrijk aandachtspunt. De STAB stelt dat constructieve oplossingen daarom meestal alleen worden toegepast als er onvoldoende ruimte beschikbaar is voor een versterking in de grond, maar dat daar in dit geval nagenoeg geen sprake van is. Gelet op het voorgaande bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding te oordelen dat onvoldoende rekening is gehouden met nieuwe technieken. Ook bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders deze nieuwe technieken, zoals JLD-dijkstabilisatoren, in onder meer module 6, ter hoogte van Warder, hadden moeten toepassen. Het betoog faalt in zoverre. 22.
- De meekoppelkansen (de door derden geïnitieerde maatregelen die niet ter verwezenlijking van de veiligheidsopgave dienen, maar wel onderdeel zijn van de dijkversterking) staan beschreven in paragraaf 4.2 van het projectplan. Het betreft de realisatie van een fiets- en wandelverbinding over het gehele traject, de aanleg van een stadsstrand bij Hoorn en het ecologische beheer in polder Zeevang. Voor module 10 is geen meekoppelkans opgenomen. In het projectplan is beschreven welke ruimtelijke inpassingsmaatregelen noodzakelijk zijn voor de realisatie van de fiets- en wandelverbinding. Voor module 1 is opgenomen dat een nieuw fiets- en wandelpad zal worden aangelegd in de berm en dat het bestaande wandelpad teruggebracht zal worden op de kruin van de dijk. In bijlage 11.37 uit het Bijlagenboek bij het projectplan zijn kaarten opgenomen met de profielen van de onderzochte alternatieven, waarbij eveneens profielen inclusief de meekoppelkansen zijn opgenomen. Dit geldt zowel voor module 1 als voor module
- Zo bevat bijlage 11.37 uit het Bijlagenboek bij het projectplan voor module 1 onder meer kaarten waarop de profielen staan van de oplossingen "Buitenwaarts met berm" en "Buitenwaarts met berm en meekoppelkansen". Voor module 2 bevat deze bijlage onder meer kaarten waarop de profielen staan van de oplossingen "Oeverdijk" en "Oeverdijk met meekoppelkansen". Uit deze kaarten blijkt of de meekoppelkans heeft geleid tot een aanpassing van het profiel, en zo ja, tot welke aanpassing. De STAB concludeert in haar deskundigenverslag, onder meer onder verwijzing naar deze kaarten, dat in de stukken en dan met name in bijlage 11.37 uit het Bijlagenboek, het onderscheid tussen dijkversterking en meekoppelkans duidelijk is weergegeven. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat een begrenzing tussen de dijkversterking en meekoppelkansen ontbreekt. Het betoog faalt in zoverre. 22.
- Uit paragraaf 4.2 van het projectplan volgt dat de realisatie, het beheer en het onderhoud van de meekoppelkansen worden gefinancierd door de initiatiefnemers. Verweerders hebben toelicht dat de provincie Noord-Holland initiatiefnemer is voor het ecologisch beheer en de doorlopende fiets- en wandelverbinding en dus verantwoordelijk voor de financiering daarvan. Volgens verweerders is het recreatieschap verantwoordelijk voor het toekomstig beheer en onderhoud van de fiets- en wandelverbinding. Verweerders hebben verder toegelicht dat de gemeente Hoorn initiatiefnemer is voor het stadsstrand bij die gemeente. Tussen de gemeente Hoorn en HHNK is een samenwerkingsovereenkomst gesloten, waarin is geregeld dat de gemeente Hoorn verantwoordelijk is voor de uitvoering en het onderhoud van het stadsstrand. Gelet op de toelichting van verweerders is er naar het oordeel van de Afdeling geen grond voor de conclusie dat verweerders op voorhand in redelijkheid hadden moeten inzien dat de meekoppelkansen financieel niet uitvoerbaar zijn. Het betoog faalt in zoverre. 22.
- De Afdeling overweegt dat een belang in ieder geval een provinciaal belang is als dat belang zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan verbonden bovengemeentelijke aspecten. Verweerders hebben toegelicht dat de drie meekoppelkansen hun basis vinden in provinciale beleidsstukken. In paragraaf 3.3.2 van de Structuurvisie Noord-Holland 2040 worden het behoud en de ontwikkeling van natuurgebieden, het behoud en de ontwikkeling van verkeers- en vervoersnetwerken en het bieden van voldoende en gedifferentieerde ruimte voor recreatieve en toeristische voorzieningen expliciet genoemd als provinciale belangen die onderdeel zijn van de ruimtelijke hoofddoelstelling van de provincie Noord-Holland. In de Watervisie 2021 is het aan dijkversterkingen meekoppelen van ruimtelijke ambities als provinciaal belang aangemerkt. Verweerders hebben ten aanzien van de doorlopende fiets- en wandelverbinding in het bijzonder gewezen op paragraaf 6.6.1 uit de Structuurvisie Noord-Holland 2040, waarin staat toegelicht dat de provincie Noord-Holland zich inzet voor het ontwikkelen van een compleet, toegankelijk en samenhangend regionaal netwerk van recreatieve verbindingen, voor wandelen, fietsen en varen. Daar komt volgens verweerders bij dat de verbinding langs het gehele traject wordt gerealiseerd en dat dus sprake is van een bovengemeentelijk project. Door de nieuwe fietsverbinding worden, volgens verweerders, de huidige recreatieve fietsroutes verbeterd, wat een provinciaal belang dient. Verweerders wijzen erop dat projecten met betrekking tot provinciale infrastructuur in de parlementaire geschiedenis van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) worden genoemd als voorbeeld van een project van provinciaal belang (Kamerstukken II, 2002/2003, 28 916, nr. 3, p. 53). Over de realisatie van het stadstrand hebben verweerders toegelicht dat dit stadsstrand grote meerwaarde biedt voor de recreatiemogelijkheden in de provincie Noord-Holland, waardoor ook hierbij sprake is van een provinciaal belang. Verweerders wijzen er op dat grootschalige recreatievoorzieningen ook uitdrukkelijk als voorbeeld van een project van provinciaal belang worden genoemd in de parlementaire geschiedenis van de Wro (Kamerstukken II, 2002/2003, 28 916, nr. 3, p. 53). Over het ecologisch beheer hebben verweerders toegelicht dat dit dient ter vergroting van de biodiversiteit. Dit ecologisch beheer heeft volgens verweerders niet alleen voor Polder Zeevang, maar ook op grotere schaal positieve effecten. Verweerders stellen dat daarom ook hier sprake is van een provinciaal belang. Dit geldt volgens verweerders temeer nu in paragraaf 5.2 van de Structuurvisie Noord-Holland 2040 is toegelicht dat de provincie zich inzet voor het beschermen van de natuur door de achteruitgang van biodiversiteit vanwege een gebrek aan geschikte leefgebieden te stoppen. Bij het realiseren van groenstructuur zoekt de provincie Noord-Holland actief naar mogelijkheden om aanleg en financiering van natuur te koppelen aan andere ontwikkelingen. Gelet op de toelichting door verweerders dienen de meekoppelingen, naar het oordeel van de Afdeling, alle ter uitvoering van een provinciaal belang. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders de drie meekoppelingen geen onderdeel hadden mogen laten zijn van de projectbesluitvorming. Het betoog faalt in zoverre.
- De Afdeling ziet ook in hetgeen Stichting Zuyderzeedijk en [appellant sub 4] voor het overige hebben aangevoerd met betrekking tot het ontwerp van de dijkversterking geen aanleiding om een gebrek aan te nemen. Natura 2000-gebieden Inleiding
- Het college van gedeputeerde staten heeft op 31 oktober 2018 ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) vergunning verleend voor het uitvoeren van projecten of andere handelingen die de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. In de vergunning zijn de volgende voorschriften opgenomen inzake de uitvoering van het werk: "
- Er mag tussen 1 oktober en 1 april op maximaal 50% van het dijktraject Zeevang (module 7) tegelijkertijd gewerkt worden; werklocaties liggen minimaal 2 km uit elkaar.
- Binnendijks mogen tussen dijkpaal 62 en dijkpaal 66 (module 7 Zeevang) geen werkzaamheden plaats vinden tussen 1 oktober en 15 april.
- Er mag tussen 1 augustus tot 1 oktober op maximaal 50% van de dijktrajecten Hoornse Hop (module 1 t/m 4) en Gouwzee (module 11) tegelijkertijd aan de dijk gewerkt worden; werklocaties liggen minimaal 2 km uit elkaar.
- Er mogen gedurende de periode 1 oktober tot 1 december geen werkzaamheden uitgevoerd worden die verstoring richting de Gouwzee veroorzaken (modules 11 en 12); dit betreft het gebruik van machines aan de buitenzijde van de Markermeerdijken.
- Er mag tussen 1 oktober tot 1 april op maximaal 50% van de trajecten Polders tussen Schardam en Edam (modules 4 t/m 7), Gouwzee (module 11) en Waterland (module 13 t/m 15) tegelijkertijd aan de dijk gewerkt worden; werklocaties liggen minimaal 2 km uit elkaar.
- Er mag tussen 1 december tot 1 januari op maximaal 50% van de trajecten De Hulk en Polders tussen Schardam en Edam (modules 3 t/m 7) tegelijkertijd aan de dijk gewerkt worden; werklocaties liggen minimaal 2 km uit elkaar.
- Er dient voor het begin van de werkzaamheden een - speciaal voor broedende visdiefjes ingericht - ponton geplaatst te worden van minimaal 25 m², voor de kust bij module 3/4 (De Hulk/Schardam), buiten de verstoringszone van 350 meter van de werkzaamheden. Dit ponton wordt buiten de vaargeulen en niet verder dan 350 tot 500 meter van het land geplaatst.
- Gedurende het broedseizoen van de visdief (15 april tot 1 augustus) dient er op de werklocaties waar de visdief zich mogelijk zou kunnen vestigen, continu gewerkt of anderszins verstoord te worden, zodat voorkomen wordt dat visdiefjes zich daar gaan vestigen. Verstoring kan onder andere bestaan uit het heen en weer rijden en het plaatsen van roofvogelvliegers. Rustige perioden duren maximaal twee dagen. Indien visdiefjes toch tot broeden komen op deze werklocaties, dan dient dit gemeld te worden bij de RUD NHN en mogen er in een cirkel van 100 meter rondom deze locaties geen werkzaamheden verricht worden tot het einde van het broedseizoen. In overleg met een deskundige en ervaren vogelecoloog kan van deze afstand van 100 meter worden afgeweken.
- Het plaatsen en inrichten van het ponton voor visdiefjes en het verstoren van visdiefjes die zich willen vestigen op de oude broedlocaties, dient begeleid te worden door een deskundige en ervaren vogelecoloog. […]
- Toegepaste verlichting bij de werkzaamheden dient gebundeld te worden en gericht op het werk, waardoor uitstraling naar de zijkant en de bovenkant wordt voorkomen.
- Werkzaamheden mogen plaatsvinden tussen 06:00 en 19:00 uur; bij de werkzaamheden aan de oeverdijk in de Hoornse Hop mag gewerkt worden tot 23:00 uur; indien er (bij uitzondering) in de nachtelijke uren tussen 23:00 en 06:00 uur gewerkt gaat worden dient dat uiterlijk 24 uur van te voren gemeld te worden bij de RUD Noord-Holland Noord. […]" Stichting Zuyderzeedijk en anderen en [appellant sub 4] hebben beroepsgronden aangevoerd die zien