ECLI:NL:RVS:2020:2439

201809571/1/R2.Datum uitspraak: 14 oktober 2020 AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:

1. De erven van [overledenen], allen domicilie kiezend te Tilburg (hierna: [appellanten sub 1]),
2. [ appellant sub 2], gevestigd te Kaatsheuvel, gemeente Loon op Zand, en anderen (hierna: [appellant sub 2] en anderen), en de raad van de gemeente Loon op Zand, verweerder. Procesverloop Bij besluit van 20 september 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Wereld van de Efteling 2030" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen beroep ingesteld. Bij besluit van 19 september 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Wereld van de Efteling 2030" opnieuw, gewijzigd, vastgesteld. [appellanten sub 1], [appellant sub 2] en anderen en De Efteling B.V. (hierna: de Efteling) zijn in de gelegenheid gesteld hun zienswijze over dit besluit naar voren te brengen, waarvan zij gebruik hebben gemaakt. De raad heeft een verweerschrift ingediend. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) heeft desverzocht een deskundigenverslag uitgebracht. [appellanten sub 1], [appellant sub 2] en anderen, de raad en de Efteling hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht. [appellant sub 2] en anderen, de raad en de Efteling hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft op 9 juli 2019 ter zitting uitsluitend de ontvankelijkheid van beroepsgronden in het licht van de relativiteitseis van artikel 8:69 van de Awb behandeld. Ter zitting van 9 juli 2019 zijn [appellant sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 2A], bijgestaan door mr. M.P. Wolf en mr. E.J.C. Wouters, beiden advocaat te Breda, en de raad, vertegenwoordigd door B. Vorster, bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, verschenen. Voorts is de Efteling, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. M.R. Plug, advocaat te Den Haag, als partij gehoord. De Afdeling heeft de zaak op 9 juni 2020 opnieuw ter zitting behandeld, waar [appellanten sub 1], vertegenwoordigd door [appellant sub 1A], bijgestaan door mr. J.G.A. Linssen, advocaat te Tilburg, [appellant sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 2B], bijgestaan door mr. M.P. Wolf en mr. E.C.J. Wouters, beiden advocaat te Breda, en de raad, vertegenwoordigd door B. Vorster, S. Lamkadmi, A. Kramer en E. van der Aa, bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam en mr. M. Bullens, beiden advocaat te Nijmegen, zijn verschenen. Voorts is de Efteling, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. M.R. Plug, advocaat te Den Haag, als partij gehoord. Overwegingen Inleiding
3. Het bestemmingsplan "Wereld van de Efteling 2030" zoals dat bij het besluit van 20 september 2018 is vastgesteld voorziet volgens paragraaf 1.2 van de plantoelichting in een actuele juridisch-planologische regeling voor het attractiepark van de Efteling, daaraan verbonden verblijfsaccommodaties, een golfterrein, bos- en natuurgebied en enkele (agrarische) percelen. Volgens paragraaf 3.3 van de plantoelichting maakt het plan daarnaast een uitbreiding mogelijk, die globaal bestaat uit: een uitbreiding van het attractiepark in oostelijke en westelijke richting, de aanleg van een nieuwe parkeervoorziening aan de westzijde en het parkeren op afstand aan de oostzijde, een uitbreiding van verblijfsrecreatieve voorzieningen, een aanpassing van de golfbaan en aanpassingen van de infrastructuur in de vorm van onder meer een verlegging van de Horst en de aanleg van een nieuwe zuidelijke ontsluiting. De zuidelijke ontsluiting loopt via de Heideweg, de Horst en de Eftelingsestraat en is bedoeld als extra route naar het westelijke parkeerterrein van de Efteling op de 74 drukste dagen van het jaar. De Europalaan blijft de hoofdroute naar de parkeerterreinen van de Efteling. In het Masterplan Wereld van de Efteling 2030 van januari 2017 (hierna: het Masterplan) is vastgelegd dat de uitbreiding in drie fasen moet plaatsvinden, namelijk de korte termijn (tot 2020), de middellange termijn (2020-2025) en de lange termijn (2025-2030). Het plangebied wordt globaal begrensd door de Europalaan aan de noordzijde, aan de oostzijde door de Midden-Brabantweg (hierna: de N261), aan de zuidzijde door het Hooispoor en de Eerste Dwarsbaan en aan de westzijde door de Dreefseweg. Herstelbesluit
4. Bij het herstelbesluit van 19 september 2019 heeft de raad het plan opnieuw vastgesteld met een aantal wijzigingen. Deze wijzigingen betreffen onder meer de aanpassing of toevoeging van een aantal definities en voorwaardelijke verplichtingen in de planregels, de opname van een parkeernorm en geluidgrenswaarden in de planregels en wijziging van het beeldkwaliteitsplan. Voorts heeft de raad op basis van nieuw onderzoek een gewijzigde onderbouwing gegeven van de gevolgen van het plan voor de stikstofdepositie voor het Natura 2000-gebied "Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen". Het plan is met deze wijzigingen bij het herstelbesluit in zijn geheel opnieuw vastgesteld, inclusief de verbeelding, planregels en plantoelichting. Beroepen van rechtswege
5. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. De Afdeling merkt het herstelbesluit van 19 september 2019 aan als een besluit zoals bedoeld in artikel 6:19 van de Awb, omdat dit besluit het oorspronkelijke besluit van 20 september 2018 vervangt, en niet geheel tegemoet komt aan de beroepen van [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen tegen het oorspronkelijke besluit. Gelet hierop worden de beroepen van [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen geacht ook te zijn gericht tegen het herstelbesluit. Volgorde van behandeling
6. Hierna komen de beroepen van [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen aan de orde. Eerst worden hun beroepen tegen het herstelbesluit van 19 september 2019 behandeld. Dit besluit is namelijk in zijn geheel in werking getreden en behelst het geldende planologische regime. Omdat de Afdeling met betrekking tot dit besluit de bestuurlijke lus toepast, zullen de beroepen tegen het oorspronkelijke besluit van 20 september 2018 pas in de einduitspraak worden besproken. Hierbij zal bovendien worden bezien of [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen dan nog belang hebben bij een inhoudelijke bespreking van die beroepen. Het besluit van 19 september 2019 Onderwerpen en bijlage
7. In het navolgende worden de volgende onderwerpen besproken. - toetsingskader (overwegingen 7-9) Het beroep van [appellanten sub 1] - inleiding (overweging 10) - goede procesorde (overweging 11) - plangrens (overweging 12) - gevolgen voor percelen (overweging 13) - conclusie (overweging 14) Het beroep van [appellant sub 2] en anderen - inleiding (overweging 15) - intrekking beroepsgrond (overweging 16) - afdeling 3.4 Awb (overweging 17) - werkwijze STAB (overweging 18) - milieueffectrapportage (overwegingen 19-22) - SVBP 2012 (overweging 23) - plangrens (overweging 24) - plansystematiek voorwaardelijke verplichtingen (overweging 25) - het Masterplan (overweging 26) - de structuurvisie (overweging 27) - strijd van de Verordening met het Barro (overwegingen 28-29) - artikel 5.4 van de Verordening (overweging 30) - artikel 9.1 van de Verordening (overweging 31) - ladder voor duurzame verstedelijking (overweging 32) - verkeer en infrastructuur (overwegingen 33-50) - luchtkwaliteit (overweging 51) - maximumaantal bezoeken in artikel 10, lid 10.1, onder a, van de planregels (overweging 52) - parkeernorm in de planregels (overwegingen 53-58) - geluid - wegverkeerslawaai (overwegingen 59-62) - geluid - inrichtingslawaai (overwegingen 63-79) - geluid - cumulatie van wegverkeerslawaai en inrichtingslawaai (overweging 80) - gevolgen voor bedrijfsvoering [appellant sub 2] en anderen (overwegingen 81-84) - uitbreiding dagrecreatieve en parkeervoorzieningen westzijde (overweging 85) - uitbreiding verblijfsrecreatieve voorzieningen westzijde (overweging 86) - camperparkeerplaats Bernsehoef (overweging 87) - zorgboerderij Bernsehoef 6 (overweging 88) - stiltegebied (overwegingen 89-91) - Natura 2000 (overwegingen 92-112) - beschermde diersoorten (overwegingen 113-117) - bodem (overwegingen 118-120) - water (overwegingen 121-123) - landschap en cultuurhistorie (overwegingen 124-126) - archeologie (overwegingen 127-128) - lichthinder (overweging 129) - uitvoerbaarheid (overwegingen 130-136) - herhaling zienswijze (overweging 137) - bestuurlijke lus (overweging 138) - voorlopige voorziening (overweging 139)
8. De relevante wettelijke bepalingen en planregels die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. De in de bijlage opgenomen regelgeving is de regelgeving geldend ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten, tenzij anders is vermeld. Toetsingskader
9. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
10. In artikel 8:51d van de Awb is het volgende bepaald: "Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De artikelen 8:51a, eerste lid, tweede volzin, en tweede lid, 8:51b, tweede en derde lid, en 8:51c, aanhef en onderdelen b tot en met d, zijn van toepassing."
11. In artikel 8:69a van de Awb is het volgende bepaald: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept." Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant. Het beroep van [appellanten sub 1] Inleiding
12. [ appellanten sub 1] zijn de erfgenamen en (klein)kinderen van [overledenen]. De negen erven hebben vier percelen gezamenlijk in een onverdeelde boedel in eigendom. Primair betogen [appellanten sub 1] dat hun vier percelen ten onrechte geen onderdeel uitmaken van het plan. Zij wensen op deze percelen aan de Efteling gerelateerde recreatieve voorzieningen te realiseren. Subsidiair stellen [appellanten sub 1] dat ter plaatse van hun agrarische percelen ernstige overlast zal worden ondervonden door de uitbreiding van de Efteling die het plan mogelijk maakt. Twee van [appellanten sub 1] wonen ten noordwesten van het plangebied aan de [locatie 1] en [locatie 2]. In aanvulling op het vorenstaande betogen [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] dat de voorziene uitbreidingsmogelijkheden zullen leiden tot geluidhinder ter plaatse van hun woningen. Goede procesorde
13. De raad voert aan dat voormeld betoog dat het plan zal leiden tot geluidhinder ter plaatse van de woningen [locatie 1] en [locatie 2] in dit geval in strijd is met de goede procesorde. Nu dit een nieuwe beroepsgrond is die eerst na het deskundigenverslag van de STAB is aangevoerd, moet dit betoog wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing worden gelaten. 11.
14. Behoudens in geschillen waar de wet anders bepaalt, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, indien die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, nieuwe gronden worden ingediend, zij het dat die mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. Voor het antwoord op de vraag of de goede procesorde zich daartegen verzet, is in het algemeen bepalend een afweging van de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende beroepsgrond pas in een laat stadium is aangevoerd, de mogelijkheid voor de andere partijen om adequaat op die beroepsgrond te reageren en de processuele belangen van de partijen over en weer. In zaken waarin de Afdeling de STAB heeft verzocht een deskundigenverslag uit te brengen, wordt het indienen van nieuwe beroepsgronden later dan drie weken nadat dit verzoek is verzonden in ieder geval in strijd met de goede procesorde geacht. Dit geldt niet voor procedurele beroepsgronden, nu deze geen aanleiding geven om de STAB in te schakelen. In het onderhavige geval heeft de Afdeling de STAB bij brief van 16 juli 2019 verzocht een deskundigenverslag uit te brengen. In de brief van de Afdeling van 16 juli 2019, waarbij partijen zijn geïnformeerd over het verzoek aan de STAB een deskundigenverslag uit te brengen, is vermeld dat het van belang is dat de deskundige bij de start van zijn onderzoek een volledig overzicht heeft van de gronden van het beroep. In verband daarmee kunnen na drie weken na dagtekening van de brief in ieder geval geen nieuwe gronden meer worden ingediend, aldus deze mededeling. De onder 11 genoemde beroepsgrond is later dan drie weken na 16 juli 2019 ingediend, namelijk in de zienswijze van 20 januari 2020 naar aanleiding van het deskundigenverslag. Het indienen van deze beroepsgrond is derhalve in strijd met de goede procesorde, zodat de Afdeling deze buiten beschouwing zal laten. Plangrens
15. [appellanten sub 1] betogen in de eerste plaats dat hun percelen met de kadastrale nummers Loon op Zand, sectie […], […], […], […] en […] ten onrechte geen deel uitmaken van het plan. Hiertoe voeren [appellanten sub 1] aan dat deze percelen vanwege de samenhang met de daaraan grenzende gronden van de Efteling die wel in het plan zijn opgenomen, in het plan betrokken hadden dienen te worden. Zij wijzen er in het bijzonder op dat ook aan de percelen met de nummers […] (deels) en […] een recreatieve bestemming is toegekend in het bestemmingsplan "Wereld van de Efteling" uit
16. Voorts voeren [appellanten sub 1] daartoe aan dat de vier percelen inmiddels ingesloten zijn door het attractiepark en moeilijk bereikbaar zullen zijn ten gevolge van de voorziene parkeerterreinen. Verder kunnen [appellanten sub 1] zich niet verenigen met de door de raad aangedragen argumenten om de percelen niet in het plan op te nemen. Tot slot voeren [appellanten sub 1] in dit kader aan dat het plan in zoverre is vastgesteld in strijd met het zorgvuldigheids-, motiverings- en gelijkheidsbeginsel. 12.
17. De raad stelt zich op het standpunt dat er vanwege het ontbreken van een ruimtelijke samenhang voor is gekozen om de percelen van [appellanten sub 1] niet in het plan op te nemen. In dit verband brengt de raad naar voren dat het plan de uitbreiding van de Efteling mogelijk maakt en dat er geen ontwikkelingen op de percelen van [appellanten sub 1] zijn voorzien. Ook overigens bestond er geen aanleiding de desbetreffende percelen in het plan op te nemen, aldus de raad. 12.
18. De Afdeling stelt vast dat de percelen met de kadastrale nummers Loon op Zand, sectie […], […], […], […] en […] buiten het onderhavige plangebied zijn gelaten. Deze percelen maken derhalve nog steeds deel uit van het bestemmingsplan "De wereld van de Efteling" dat is vastgesteld bij besluit van 6 juni 2013 en onherroepelijk is. 12.
19. Voor zover [appellanten sub 1] zich niet kunnen verenigen met de begrenzing van het plan, overweegt de Afdeling dat de raad beleidsruimte toekomt bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze ruimte strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen [appellanten sub 1] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Zij neemt hierbij in aanmerking dat het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor de Efteling en die gronden waar uitbreiding van het attractiepark tot 2030 is voorgestaan, terwijl de percelen van [appellanten sub 1] niet daartoe behoren. Voorts is niet gebleken dat tussen de gronden van de Efteling in het plangebied en de daaraan grenzende percelen van [appellanten sub 1] een zodanige ruimtelijke samenhang bestaat dat ook laatstgenoemde percelen in het plan hadden moeten worden opgenomen. De omstandigheid dat aan de percelen met de nummers 6416 (ten dele) en 6548 in het bestemmingsplan "De wereld van de Efteling" uit 2013 een recreatieve bestemming is toegekend, is hiertoe onvoldoende. Datzelfde geldt voor de omstandigheid dat, naar gesteld door [appellanten sub 1], hun percelen eenvoudig als parkeervoorzieningen voor de Efteling zouden kunnen worden gebruikt. Verder is de Afdeling niet gebleken dat de vier percelen niet langer bereikbaar zullen zijn. Wellicht dat het verkeer op de Kinkenpolder door de voorziene uitbreiding zal toenemen, maar dit blijft een openbare weg. Tot slot bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat de begrenzing anderszins in strijd is met het recht. Het betoog slaagt niet. 12.
20. Voor zover [appellanten sub 1] bezwaren hebben aangedragen over het niet mogen ontwikkelen van recreatieve functies op hun percelen, zoals een hotel en een fastfoodrestaurant, overweegt de Afdeling dat deze bezwaren niet in deze procedure aan de orde kunnen komen, aangezien deze percelen immers buiten het plangebied liggen en deze bezwaren daardoor geen betrekking hebben op het voorliggende plan. Overigens heeft de raad zich ter zitting op het standpunt gesteld bereid te zijn eventuele concrete en onderbouwde plannen voor deze percelen te bezien en te bespreken. Gevolgen voor percelen met de kadastrale nummers Loon op Zand, sectie […], […], […], […] en […]
21. [appellanten sub 1] betogen voorts dat het plan vanuit ruimtelijk oogpunt onaanvaardbare gevolgen heeft voor hun vier percelen, die nu in gebruik zijn als landbouwgronden. In dit verband brengen [appellanten sub 1] naar voren dat het plan op de gronden ten westen van hun percelen voorziet in zeer ruime uitbreidingsmogelijkheden voor de Efteling. Zo maakt het plan ter plaatse attracties met een maximale bouwhoogte van 30 meter mogelijk. [appellanten sub 1] voeren aan dat de raad hun belangen niet heeft betrokken bij vaststelling van het plan. [appellanten sub 1] betogen dat de daar voorziene ontwikkelingen zullen leiden tot een beperking van het uitzicht, de landschappelijke waarden en schaduwvorming op hun percelen. Zij vrezen ook dat de bereikbaarheid van deze percelen in het gedrang zal komen, gelet op al het verkeer dat nabij hun percelen zal samenkomen. Zij betogen ten slotte dat de geluidbelasting ter plaatse van hun percelen erg hoog zal zijn en zij betwisten dat aldaar aan de toepasselijke geluidnormen kan worden voldaan. 13.
22. Volgens de raad is bij de vaststelling van het plan rekening gehouden met de belangen van [appellanten sub 1]. De raad acht de in het plan voorziene ontwikkelingen aanvaardbaar. 13.
23. In de verbeelding is aan de gronden ten westen van de percelen van [appellanten sub 1] de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie" toegekend. Aan deze gronden zijn daarenboven de aanduidingen "maximum bouwhoogte = 25 (m)" en "maximum bebouwingspercentage = 60 (%)" toegekend. 13.
24. De Afdeling stelt voorop dat de raad beleidsruimte heeft bij de vaststelling van een bestemmingsplan. Bij het gebruik van die bevoegdheid is de raad evenwel gehouden om de daarbij betrokken belangen deugdelijk af te wegen. In zijn belangenafweging heeft de raad een afweging gemaakt tussen het belang bij het behoud van de huidige situatie en het gevrijwaard blijven van nadelige gevolgen voor [appellanten sub 1] aan de ene kant en het belang van de Efteling bij uitbreiding van het attractiepark aan de andere kant. Hoewel gezien de bouw- en gebruiksmogelijkheden voor het bestreden plandeel aannemelijk is dat zich daardoor ter plaatse van de percelen van [appellanten sub 1] enige beperkingen zullen voordoen, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de nadelige gevolgen dusdanig zullen zijn dat de raad het plan in zoverre niet had mogen vaststellen. De Afdeling overweegt daartoe dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat als gevolg van de uitbreiding van het attractiepark weliswaar het landelijke karakter en het blikveld vanaf de percelen van [appellanten sub 1] zullen veranderen, maar dat dit niet onaanvaardbaar is. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Er bestaat bovendien geen recht op blijvend vrij uitzicht. De Afdeling overweegt voorts dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de schaduwwerking en de geluidbelasting ten gevolge van de voorziene attracties ter plaatse van de percelen van [appellanten sub 1] niet van dien aard zullen zijn dat geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. De raad heeft daarbij in aanmerking mogen nemen dat deze gronden voor agrarische doeleinden zijn bestemd en als zodanig in gebruik zijn. Ten aanzien van de bezonning van de vier percelen heeft de raad toegelicht dat hij de beperkte toename van de schaduwhinder aanvaardbaar acht. Ter ondersteuning van dit standpunt heeft de raad gewezen op het rapport "Loon op Zand. Wereld van de Efteling
25. Oppervlakken slagschaduw" van Rho, dat bij zijn zienswijze over het deskundigenrapport is gevoegd. Hieruit volgt dat na realisatie van de nieuwe bebouwing een agrarische bewerking van de percelen nog steeds tot de mogelijkheden behoort, en dat bij opbrengstverlies een verzoek om tegemoetkoming in de planschade kan worden ingediend. De Afdeling acht tot slot van belang dat niet is gebleken dat de vier percelen van [appellanten sub 1] niet langer bereikbaar zullen zijn. Hierbij heeft de raad in ogenschouw genomen dat het verkeer op de Kinkenpolder door de voorziene uitbreiding zal kunnen toenemen, maar dat dit een openbare weg blijft, en dat indien dit nodig zou blijken verkeersregelaars kunnen worden ingezet. Gelet op het voorgaande heeft de raad bij zijn keuze in dit plan de belangen van [appellanten sub 1] op deugdelijke wijze meegewogen. De Afdeling ziet geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de raad een groter gewicht had moeten toekennen aan hun belangen dan aan de met het plan te dienen doel om uitbreiding van de Efteling mogelijk te maken. Het betoog slaagt niet. Conclusie
26. Gelet op het vorenstaande is het beroep van [appellanten sub 1] tegen het besluit van 19 september 2019 ongegrond. Het beroep van [appellant sub 2] en anderen Inleiding
27. [ appellant sub 2] en anderen wonen aan de [locatie 3] t/m [locatie 4] en [locatie 5] en aan de [locatie 6] te Kaatsheuvel. Een aantal van hen exploiteert daar ook een bedrijf. De genoemde percelen aan de Bernsehoef zullen in de voorziene situatie worden omsloten door de Efteling, met inbegrip van de bijbehorende voorzieningen zoals verblijfsaccommodaties. [appellant sub 2] en anderen vrezen dat de voorgestane uitbreiding van de Efteling zal leiden tot een verergering van de al bestaande verkeersoverlast, parkeeroverlast, geluid-, licht- en stofhinder en aantasting van hun privacy en uitzicht. Zij vrezen daarnaast nadelige gevolgen voor de bedrijfsvoering van hun bedrijven. [appellant sub 2] en anderen voeren verder diverse beroepsgronden aan, over onder meer de gevolgen voor beschermde natuurgebieden. Intrekking beroepsgrond
28. Ter zitting hebben [appellant sub 2] en anderen hun beroepsgrond over privaatrechtelijke belemmeringen voor de verbreding van de Eftelingsestraat ingetrokken. Afdeling 3.4 Awb
29. [ appellant sub 2] en anderen betogen dat het besluit van de raad van 19 september 2019, waarbij het plan gewijzigd is vastgesteld, ten onrechte niet met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb is voorbereid. 17.
30. Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat een bestuursorgaan een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb dat strekt tot wijziging van een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan, in beginsel dient voor te bereiden met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb indien het oorspronkelijke besluit met toepassing van die afdeling is voorbereid. Hierop zijn naar het oordeel van de Afdeling uitzonderingen mogelijk. De raad kan na de vaststelling van het bestemmingsplan alsnog besluiten tot een aanpassing van het plan zonder dat afdeling 3.4 opnieuw behoeft te worden toegepast, mits deze aanpassing naar aard en omvang niet zodanig groot is dat een wezenlijk ander plan wordt vastgesteld (vergelijk in dit kader onder meer de tussenuitspraak van 22 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV6546). 17.
31. De aangebrachte wijzigingen in het bestemmingsplan zijn naar het oordeel van de Afdeling naar aard en omvang niet zodanig dat moet worden geoordeeld dat een wezenlijk ander plan voorligt. Weliswaar voorziet het besluit van 19 september 2019 in een aantal wijzigingen, deels in de planregels en deels in de onderbouwing van het plan, maar dit laat onverlet dat het plan nog steeds in hoofdzaak dezelfde uitbreiding van de Efteling mogelijk maakt. Gelet op het vorenstaande doet zich de in overweging 17.1 bedoelde uitzondering voor, zodat de raad afdeling 3.4 van de Awb niet behoefde toe te passen op de voorbereiding van het besluit van 19 september
32. Het betoog slaagt niet. Werkwijze STAB
33. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de STAB zich bij het opstellen van het deskundigenverslag niet heeft gehouden aan de onderzoeksopdracht die de Afdeling heeft gegeven. De Afdeling heeft de STAB bij brief van 16 juli 2019 gevraagd om de gevolgen van het plan te beschrijven, voor zover dit nodig is voor de behandeling van de beroepen. [appellant sub 2] en anderen vinden dat de STAB een te actieve rol heeft aangenomen, doordat zij de raad en de Efteling opdracht heeft gegeven om nadere onderzoeken te verrichten en doordat zij verschillende specifieke stukken bij de gemeente Loon op Zand heeft opgevraagd. Zij twijfelen daarom aan de objectiviteit van de STAB. 18.
34. De Afdeling deelt het standpunt dat de STAB een andere invulling had moeten geven aan haar onderzoeksopdracht niet. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de STAB de gegeven onderzoeksopdracht op correcte en gebruikelijke wijze uitgevoerd. Zo zijn de stukken die de STAB heeft opgevraagd aan de andere partijen ter beschikking gesteld. Voor zover [appellant sub 2] en anderen specifiek doelen op het verzoek van de STAB aan de raad om toe te lichten wat de geluidbelasting vanwege wegverkeerslawaai op enkele woningen is op een van de 74 drukke dagen waarop de zuidelijke ontsluiting in gebruik is, overweegt de Afdeling dat de raad ter zitting heeft gesteld dat ter beantwoording van de vraag van de STAB op basis van de gegevens uit de eerdere onderzoeken een toelichting is gegeven, waarbij door de raad geen nieuw onderzoek is uitgevoerd. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in wat [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd geen reden om het deskundigenverslag van de STAB, of onderdelen daarvan, met de daarbij behorende bijlagen buiten beschouwing te laten. Voor zover [appellant sub 2] en anderen het inhoudelijk oneens zijn met de bevindingen van de STAB, komt dit bij de bespreking van de desbetreffende onderwerpen aan de orde. Milieueffectrapportage
35. Bij de voorbereiding van het plan is een milieueffectrapport (hierna: MER) gemaakt. Dit is een gecombineerd plan-MER en project-MER.
36. [ appellant sub 2] en anderen voeren aan dat in het MER niet genoeg onderzoek is gedaan naar alternatieven. Volgens hen zijn in het MER uitsluitend verkeersalternatieven onderzocht en is dat in strijd met artikel 7.7 van de Wet milieubeheer. [appellant sub 2] en anderen wijzen er daarbij op dat de verplichting om een plan-MER te maken voor het hele plan geldt en niet slechts voor bepaalde onderdelen of deelgebieden. Zij zijn van mening dat in het MER voor alle planonderdelen alternatieve invullingen binnen en buiten het plangebied onderzocht hadden moeten worden. Daarbij had ook onderzoek moeten worden gedaan naar een alternatieve locatie voor (een deel van) het park en zelfs naar een compleet nieuwe locatie voor de Efteling. Verder stellen [appellant sub 2] en anderen dat bijvoorbeeld niet is onderzocht of de camperparkeerplaats, de westelijke parkeervoorzieningen en de recreatieverblijven aan de westzijde op een andere plaats binnen het plangebied gerealiseerd kunnen worden, zoals op de plaats waar het golfpark is voorzien. Dat in het Masterplan is gekozen voor een bepaalde invulling, betekent volgens hen niet dat in het kader van de milieueffectrapportage een volledig alternatievenonderzoek achterwege kon blijven.
37. De raad betoogt dat het in strijd met de goede procesorde is dat [appellant sub 2] en anderen pas in hun reactie op het herstelbesluit en het deskundigenverslag hebben aangevoerd dat een plan-MER-plicht voor het hele plan geldt. 21.
38. Naar het oordeel van de Afdeling hangt het betoog over de reikwijdte van de plan-MER-plicht zodanig samen met wat [appellant sub 2] en anderen eerder naar voren hebben gebracht over het alternatievenonderzoek in het MER, dat geen sprake is van een nieuwe beroepsgrond. Anders dan de raad heeft betoogd, geldt hiervoor dan ook niet de beperking dat na drie weken na het verzoek om het uitbrengen van een deskundigenverslag in ieder geval geen nieuwe gronden meer mogen worden ingediend. Het indienen van nadere argumenten ter onderbouwing van een eerdere beroepsgrond is alleen in strijd met een goede procesorde als de nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken verwijtbaar zodanig laat worden ingediend, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd. Naar het oordeel van de Afdeling is dat hier niet het geval. De reactie van [appellant sub 2] en anderen op het herstelbesluit en het deskundigenverslag dateert van 30 december
39. Het nadere argument over de plan-MER-plicht is niet zodanig van aard dat de raad daar niet meer adequaat op kon reageren.
40. De Afdeling ziet in de stukken geen aanwijzingen dat de raad er bij de vaststelling van het plan van is uitgegaan dat de verplichting om een plan-MER te maken niet voor het hele plan geldt. Het gemaakte MER heeft betrekking op alle onderdelen van het plan. De Afdeling beperkt zich daarom tot de inhoudelijke vraag die partijen verdeeld houdt, namelijk de vraag of het alternatievenonderzoek in het MER toereikend is. 22.
41. Uit artikel 7.7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer volgt dat een plan-MER een beschrijving moet bevatten van de voorgenomen activiteit en de alternatieven daarvoor die redelijkerwijs in beschouwing dienen te worden genomen. De keuze voor de in beschouwing genomen alternatieven moet worden gemotiveerd. Uit onderdeel e van deze bepaling volgt dat in het plan-MER de gevolgen voor het milieu van de voorgenomen activiteit en de beschreven alternatieven moeten worden beschreven. 22.
42. In de plantoelichting is beschreven dat in het MER een basisalternatief is onderzocht dat is gebaseerd op het Masterplan. Het Masterplan bevat een zonering voor de ontwikkeling van de Efteling met in het noorden een zone voor dagrecreatie, in het midden een zone voor verblijfsrecreatie en in het zuiden een zone voor extensieve recreatie, waaronder het golfpark en natuur. Omdat in het Masterplan de plangrenzen en een zonering zijn vastgelegd, is er volgens de plantoelichting geen discussie meer over de locatie en ruimtelijke begrenzing van de uitbreidingszones. Daarom zijn in het MER geen alternatieven voor de locatie van de uitbreiding van de dag- en verblijfsrecreatie onderzocht. Wel zijn in het MER alternatieven voor de ontsluiting onderzocht. Op basis van een vergelijking van die alternatieven is het voorkeursalternatief bepaald, dat in het plan is vastgelegd. 22.
43. De raad stelt zich op het standpunt dat het alternatievenonderzoek in het MER toereikend is. In het MER hoeven alleen reële alternatieven te worden onderzocht. De raad stelt dat bij een bestaand grootschalig bedrijf als de Efteling een alternatievenonderzoek niet nodig is. Alleen de richting waarin de uitbreidingen plaatsvinden is relevant, maar vanwege de beperkte ruimte bestaat daarin slechts zeer beperkte keuzevrijheid. Daarbinnen zijn geen alternatieven beschikbaar die zouden leiden tot een wezenlijk ander initiatief met andere milieueffecten. De raad stelt dat de milieueffecten van de camperparkeerplaats, het westelijk parkeerterrein en de uitbreiding van de verblijfsrecreatie vooral worden bepaald door verkeer; in het MER zijn volgens hem alle reële verkeersalternatieven onderzocht. 22.
44. De Afdeling is van oordeel dat voor de bestaande onderdelen van de Efteling, in het bijzonder het attractiepark en de bestaande verblijfsrecreatie, verplaatsing naar een andere locatie geen redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatief is. Voor deze bestaande onderdelen mocht de huidige locatie in het MER daarom als uitgangspunt worden genomen. Voor de nieuwe onderdelen van het MER heeft de raad aansluiting gezocht bij de zonering die in het Masterplan is weergegeven. De raad heeft hierover ter zitting toegelicht dat de zonering aansluit bij de ligging van de bestaande voorzieningen en de kenmerken van de omgeving. Voor de locatiekeuze voor de nieuwe onderdelen is bepalend geweest dat de raad en de Efteling de verkeersstromen zo veel mogelijk willen beperken. Daarom is er onder meer voor gekozen om de uitbreiding van het attractiepark te laten aansluiten op het bestaande attractiepark en is ervoor gekozen om de nieuwe verblijfsrecreatie in de directe omgeving van het attractiepark te realiseren. Verder stelt de Afdeling vast dat door de ligging van het plangebied ten opzichte van de N261, het Natura 2000-gebied "Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen" en de kern Kaatsheuvel een uitbreiding in oostelijke of noordelijke richting niet goed mogelijk is. Voor de camperparkeerplaats zou een alternatieve locatie in het plangebied mogelijk denkbaar zijn, maar de Afdeling volgt het standpunt van de raad dat van een andere locatie voor de camperparkeerplaats op het niveau van het plan als geheel geen wezenlijk andere milieueffecten te verwachten zijn. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat er voor de locatie van de nieuwe functies geen redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven zijn die in het MER hadden moeten worden beschreven. Het alternatievenonderzoek in het MER mocht daarom beperkt blijven tot de verkeersalternatieven. Gelet op het voorgaande is het alternatievenonderzoek in het MER niet in strijd met artikel 7.7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer. De beroepsgrond slaagt niet. SVBP 2012
45. [appellant sub 2] en anderen betogen dat het plan niet voldoet aan de vereisten van de Standaard voor Vergelijkbare Bestemmingsplannen (hierna: de SVBP 2012). Zij stellen dat het plan dientengevolge onduidelijk en rechtsonzeker is. [appellant sub 2] en andere voeren daartoe aan dat een aantal bestemmingen, zoals de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie", niet in de SVBP 2012 voorkomen. 23.
46. In de Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2012 (hierna: de Regeling) is vastgelegd dat de SVBP 2012 de norm is voor de vergelijkbaarheid van bestemmingsplannen. Uit artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling, in samenhang bezien met artikel 1.2.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro), volgt dat de raad een bestemmingsplan dient vorm te geven, in te richten en beschikbaar te stellen overeenkomstig de SVBP 2012, die als bijlage 5 deel uitmaakt van de Regeling. In paragraaf 3.3 van de SVBP 2012 staat dat het mogelijk is een nadere specificatie van een bestemming te maken door achter de naam van een hoofdgroep een specifieke bestemmingsbenaming te zetten. Hierdoor ontstaat een aparte bestemming met eigen regels. Volgens de SVBP 2012 wordt van deze mogelijkheid gebruik gemaakt wanneer zich binnen dezelfde hoofdgroep functies voordoen die wat betreft ruimtelijke kenmerken en effecten verschillen tonen en het niet wenselijk is al die functies op een bepaalde plaats toe te laten. In dit plan is de bestemming "Recreatie" de hoofdgroep met daarachter een nadere specificatie, zodat bijvoorbeeld ontstaat "Recreatie - Dagrecreatie" of "Recreatie -Kampeerterrein 4". De Afdeling ziet geen aanleiding het plan in zoverre onduidelijk of rechtsonzeker te achten. Het betoog slaagt niet. Plangrens
47. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de percelen van mede-indieners [appellant sub 2C], [appellant sub 2D] en [appellant sub 2E], [appellant sub 2F] en [appellant sub 2G], [appellant sub 2H] en [appellant sub 2I] alsmede [appellant sub 2B] en [appellant sub 2J] aan de [locatie 3] t/m [locatie 4] ten onrechte geen deel uitmaken van het plan. Daartoe voeren [appellant sub 2] en anderen aan dat deze percelen vanwege de samenhang met de daaraan grenzende gronden van de Efteling die wel in het plan zijn opgenomen, in het plan betrokken hadden dienen te worden. In dit verband wijzen zij erop dat de desbetreffende percelen in de voorziene situatie zullen worden omsloten door de Efteling. Voorts brengen [appellant sub 2] en anderen naar voren dat sommige van deze percelen wel in het voorontwerpbestemmingsplan waren opgenomen, en nu vanwege niet-ruimtelijk relevante redenen buiten het plangebied zijn gelaten. Tot slot voeren [appellant sub 2] en anderen aan het plan in zoverre is vastgesteld in strijd met het zorgvuldigheids-, motiverings- en gelijkheidsbeginsel. 24.
48. De raad stelt zich op het standpunt dat er vanwege het ontbreken van een ruimtelijke samenhang voor is gekozen de percelen aan de [locatie 3] t/m [locatie 4] niet in het plan op te nemen. In dit verband brengt de raad naar voren dat het plan de uitbreiding van de Efteling mogelijk maakt en dat er geen ontwikkelingen op de percelen van de desbetreffende mede-indieners zijn voorzien. Ook overigens bestond er geen aanleiding deze percelen in het plan op te nemen, aldus de raad. 24.
49. De Afdeling stelt vast dat de percelen van mede-indieners [appellant sub 2C], [appellant sub 2D] en [appellant sub 2E], [appellant sub 2F] en [appellant sub 2G], [appellant sub 2H] en [appellant sub 2I] alsmede [appellant sub 2B] en [appellant sub 2J] aan de [locatie 3] t/m [locatie 4] buiten het onderhavige plangebied zijn gelaten. Deze percelen maken derhalve nog steeds deel uit van het bestemmingsplan "Buitengebied 2011" dat is vastgesteld bij besluit van 15 december 2011 en onherroepelijk is. 24.
50. Voor zover [appellant sub 2] en anderen zich niet kunnen verenigen met de begrenzing van het plan, overweegt de Afdeling dat de raad beleidsruimte toekomt bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze ruimte strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Zij neemt hierbij in aanmerking dat het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor de Efteling en die gronden waar uitbreiding van het attractiepark tot 2030 is voorgestaan, terwijl de percelen aan de [locatie 3] t/m [locatie 4] niet daartoe behoren. Niet is gebleken dat tussen de gronden van de Efteling in het plangebied en de daaraan grenzende percelen aan de [locatie 3] t/m [locatie 4] een zodanige ruimtelijke samenhang bestaat dat ook laatstgenoemde percelen in het plan hadden moeten worden opgenomen. De Afdeling betrekt hierbij voorts dat uit de zienswijzennota is gebleken dat bepaalde agrarische percelen van deze mede-indieners in het voorontwerpbestemmingsplan waren opgenomen, maar dat deze buiten het plan zijn gelaten omdat de Verordening ruimte 2014 eraan in de weg stond om de geldende planregeling voor die percelen één-op-één over te nemen. Tot slot bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat de begrenzing anderszins in strijd is met het recht. Het betoog slaagt niet. 24.
51. Voor zover [appellant sub 2] en anderen bezwaren hebben aangedragen over het niet mogen ontwikkelen van recreatieve functies op bepaalde percelen, overweegt de Afdeling dat nog los van het feit dat concrete plannen voor het ontwikkelen van recreatieve functies ontbreken deze bezwaren niet in deze procedure aan de orde kunnen komen aangezien deze percelen immers buiten het plangebied liggen en deze bezwaren daardoor geen betrekking hebben op het voorliggende plan. Overigens heeft de raad zich wat betreft de gronden van Van Wanrooij ter zitting op het standpunt gesteld bereid te zijn eventuele concrete en onderbouwde plannen voor deze gronden te bezien en te bespreken. Het betoog slaagt niet. Plansystematiek voorwaardelijke verplichtingen
52. [appellant sub 2] en anderen betogen dat in het plan dermate veel voorwaardelijke verplichtingen zijn opgenomen, dat daardoor sprake is van een rechtsonzekere situatie. Zij voeren aan dat het aanzienlijke aantal voorwaardelijke verplichtingen onduidelijkheid schept. 25.
53. Het plan bevat diverse voorwaardelijke verplichtingen, met betrekking tot verschillende onderwerpen. [appellant sub 2] en anderen hebben in hun nadere memorie van 30 december 2019 onder meer gewezen op de voorwaardelijke verplichtingen in artikel 25, lid 25.4 (parkeren), artikel 26, lid 26.4 (landschappelijke inpassing) en artikel 26, lid 26.9 (geluid) van de planregels. De Afdeling stelt voorop dat, zoals zij bijvoorbeeld eerder heeft overwogen in de uitspraak van 30 december 2015,ECLI:NL:RVS:2015:4017, een voorwaardelijke verplichting in een planregel voldoende duidelijk en handhaafbaar moet zijn. Of de diverse voorwaardelijke verplichtingen in het plan voldoen aan deze vereisten, zal de Afdeling, waar de ingediende beroepsgronden daartoe aanleiding geven, in deze uitspraak bij het desbetreffende onderwerp afzonderlijk beoordelen. De Afdeling is van oordeel dat het hier aan de orde zijnde betoog dat alleen al de optelsom van het aantal voorwaardelijke verplichtingen in het plan een rechtsonzekere situatie met zich brengt, faalt. Zij overweegt daartoe dat de voorwaardelijke verplichtingen alleen gelden voor bepaalde bestemmingen of zien op zelfstandige onderwerpen, zoals geluid of het maximum aantal bezoeken. Van een mogelijke doorkruising van verschillende voorwaardelijke verplichtingen is daarom geen sprake. Ook anderszins is van een rechtsonzekere situatie door het geheel aan voorwaardelijke verplichtingen niet gebleken. Het betoog slaagt niet. Het Masterplan
54. [appellant sub 2] en anderen betogen dat het plan niet overeenkomstig de voorwaarden uit het Masterplan van januari 2017 is vastgesteld. Zij wijzen in dit verband op de voorwaarden dat de benodigde nieuwe parkeerplaatsen op eigen terrein worden gerealiseerd, dat onderzoek wordt verricht naar de mogelijkheid van parkeren op afstand en dat onderzoek nodig is naar aanpassingen aan de Europalaan. 26.
55. De raad stelt zich op het standpunt dat is voldaan aan de voorwaarden uit het Masterplan. 26.
56. In paragraaf 4.3.3 van de plantoelichting is vermeld dat de raad op 16 februari 2017 het Masterplan heeft vastgesteld. De raad heeft daarbij drie voorwaarden toegevoegd aan het Masterplan. Deze voorwaarden luiden, samengevat weergegeven, als volgt: - extra parkeerplaatsen worden op eigen terrein gerealiseerd; - in 2017 wordt onderzoek gedaan naar parkeren op afstand; - de tweede ontsluiting mag slechts worden aangelegd, indien nut en noodzaak zijn aangetoond. 26.
57. De raad heeft in het verweerschrift toegelicht dat in het Masterplan de uitgangspunten zijn geformuleerd waaraan het nieuwe bestemmingsplan voor de Efteling dient te voldoen. Vaststaat dat de raad het Masterplan als gemeentelijk beleid heeft toegepast bij de vaststelling van het plan. De raad heeft voorts uiteengezet dat het plan voldoet aan de uitgangspunten uit het Masterplan, en aan de drie aanvullende voorwaarden. In dit verband heeft de raad naar voren gebracht dat de benodigde parkeervoorzieningen worden gerealiseerd op eigen terrein, dat de mogelijkheden voor parkeren op afstand zijn onderzocht in het MER en dat de noodzaak van een tweede ontsluiting op basis van onderzoek is aangetoond. In hetgeen [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. De enkele stelling daartoe, is onvoldoende. De raad heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat het plan niet in strijd is met het Masterplan. Het betoog slaagt niet. De structuurvisie
58. [appellant sub 2] en anderen betogen dat het plan in strijd is met het gemeentelijke beleid als neergelegd in de "Structuurvisie Loon op Zand 2030 (1e herziening)" van 8 maart 2018 (hierna: de structuurvisie). Zij voeren daartoe aan dat in het plan niet wordt ingezet op behoud en versterking van de kleinschaligheid en de hoge natuurlijke en recreatieve waarden, zoals in de structuurvisie is voorgeschreven. In dit verband wijzen [appellant sub 2] en anderen erop dat het plan grootschalige dag- en verblijfsrecreatie mogelijk maakt. 27.
59. De raad stelt zich op het standpunt dat de structuurvisie ruimte biedt voor uitbreiding van de Efteling. Met het plan wordt hieraan invulling gegeven. 27.
60. In de structuurvisie zijn de hoofdlijnen van het door de gemeente te voeren ruimtelijk beleid voor de langere termijn neergelegd. Deze hoofdlijnen hebben onder meer betrekking op het behouden en versterken van de identiteit als een groene, recreatieve gemeente en het contrast met de nabij gelegen stedelijke gebieden. Op de verbeelding bij de structuurvisie is het plangebied grotendeels aangeduid als "het halfopen cultuurlandschap". In paragraaf 4.4 van de structuurvisie staat dat de koers voor het halfopen cultuurlandschap ziet op het behoud en de versterking van de kleinschaligheid en de hoge natuurlijke en recreatieve kwaliteiten. Er wordt hier ruimte geboden aan recreatieve ontwikkelingen, mits de landschappelijke en/of ecologische waarden van het gebied behouden blijven of versterkt worden. Dat geldt ook voor de toekomstige ontwikkeling van de Efteling. Het gebied ten zuiden van Kaatsheuvel wordt daarbij vormgegeven als ‘leisure landschap’, dat ook voor de inwoners van Kaatsheuvel van belang is als recreatief uitloopgebied, aldus de structuurvisie. 27.
61. Vaststaat dat het beleid dat in de structuurvisie is opgenomen voor de gronden aangeduid als "het halfopen cultuurlandschap" is gericht op behoud en versterking van de kleinschaligheid en de hoge natuurlijke en recreatieve kwaliteiten. De Afdeling volgt de raad in zijn standpunt dat de structuurvisie binnen dit beleidsuitgangspunt ruimte biedt voor de voorziene ontwikkeling van de Efteling, mits de landschappelijke en/of ecologische waarden van het gebied worden behouden of versterkt. Dit volgt niet alleen uit de tekst van paragraaf 4.4 van de structuurvisie, maar ook uit de nadere aanwijzing op de verbeelding van de "ontwikkelzone intensieve recreatie" ten westen van het attractiepark en het "studiegebied oostelijke uitbreiding Efteling" ten oosten daarvan. De raad heeft wat betreft de gestelde voorwaarde over de landschappelijk waarden naar voren gebracht dat behoud en/of versterking daarvan is gewaarborgd, omdat in het plan is vastgelegd dat de voorziene ontwikkelingen landschappelijk worden ingepast, omdat een bepaald percentage groen is voorgeschreven en omdat het plangebied wordt ingevuld overeenkomstig het beeldkwaliteitsplan. In hetgeen [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het plan niet in strijd is met de structuurvisie. Het betoog slaagt niet. Strijd van de Verordening met het Barro
62. Op verzoek van de gemeente Loon op Zand heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) bij besluit van 4 september 2018 de begrenzing van het Natuur Netwerk Brabant (hierna: het NNB) met toepassing van de zogenoemde ‘saldobenadering’ van artikel 5.4 van de Verordening ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant (hierna: de Verordening) gewijzigd. Dat was nodig aangezien de voorziene uitbreiding van de Efteling deels zal worden verwezenlijkt op gronden die volgens de Verordening van vóór deze herbegrenzing tot het NNB behoren. Omdat, zo staat in de toelichting bij het herbegrenzingsbesluit, het plan per saldo leidt tot een kwaliteitsimpuls van het NNB, heeft het college ingestemd met de herbegrenzing op grond van de saldobenadering van artikel 5.
63. Met dit besluit heeft het college beoogd de vaststelling van het bestemmingsplan "Wereld van de Efteling 2030" mogelijk te maken. Zonder de herbegrenzing van het NNB zou het plan in strijd zijn met artikel 5.1 van de Verordening, waarin onder meer is bepaald dat een bestemmingsplan voor gronden in het NNB strekt tot het behoud, herstel of de duurzame ontwikkeling van de ecologische waarden en kenmerken van deze gebieden. Met het herbegrenzingsbesluit heeft het college een aantal solitair gelegen gronden nabij de Eftelingsestraat en tussen Horst en de Midden-Brabantweg uit het NNB verwijderd. Ter compensatie hiervan zal een natuurbrug worden gefinancierd tussen de natuurgebieden "Loonse en Drunense Duinen" en "Huis ter Heide".
64. [ appellant sub 2] en anderen betogen dat de raad ten onrechte het herbegrenzingsbesluit van 4 september 2018 aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd. Volgens hen is dit herbegrenzingsbesluit in strijd met hogere regelgeving. [appellant sub 2] en anderen betogen dat het besluit in strijd is met artikel 2.10.4, eerste lid en artikel 2.10.5 van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (hierna: het Barro). Zij voeren daartoe aan dat wordt voorzien in activiteiten die leiden tot een aantasting van de wezenlijke kenmerken van het natuurnetwerk Nederland (hierna: NNN), alsook tot een vermindering van de oppervlakte daarvan. Gelet op de toelichting die ter zitting is gegeven begrijpt de Afdeling de beroepsgrond zo, dat het college het herbegrenzingsbesluit niet had mogen baseren op artikel 5.4 van de Verordening, omdat die bepaling in strijd is met de artikelen 2.10.4 eerste lid, en 2.10.5 van het Barro. 29.
65. Artikel 5.4 van de Verordening is een algemeen verbindend voorschrift. Daartegen kan, gelet op artikel 8:3, eerste lid, onder a, van de Awb, geen beroep worden ingesteld. Die bepaling staat echter niet in de weg aan de mogelijkheid van exceptieve toetsing. Dat laatste wil zeggen dat via toetsing van het bestemmingsplan de verbindendheid van de Verordening op dit punt wordt beoordeeld. 29.
66. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in de uitspraak van 28 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3883, bestaat geen grond voor het oordeel dat artikel 5.4 van de Verordening in strijd is met artikel 2.10.5, aanhef en onder c, in samenhang met artikel 2.10.4, eerste lid, van het Barro. In het bijzonder zijn de voorwaarden voor herbegrenzing in artikel 5.4 van de Verordening niet in strijd met de voorwaarden voor wijziging van de begrenzing zoals die zijn opgenomen in artikel 2.10.4, eerste lid, van het Barro. Daarbij acht de Afdeling van belang dat op grond van artikel 2.10.4, eerste lid, van het Barro, samengevat weergegeven, ten behoeve van het beschermingsregime in het NNN is bepaald dat bij provinciale verordening regels worden gesteld die bewerkstelligen dat een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een gebied dat behoort tot het NNN geen activiteiten mogelijk maakt ten opzichte van het ten tijde van inwerkingtreding van de verordening geldende bestemmingsplan die per saldo leiden tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden of tot een significante vermindering van de oppervlakte van die gebieden of van de samenhang tussen die gebieden. Artikel 5.
67. van de Verordening bevat regels voor de wijziging van de begrenzing van het NNB met toepassing van de saldobenadering. Het eerste lid geeft de bevoegdheid aan het college om, op verzoek van een gemeente, in geval van een ruimtelijke ontwikkeling tot herbegrenzing met behulp van de saldobenadering over te gaan. De saldobenadering van artikel 5.4 van de Verordening houdt volgens het tweede lid van dat artikel een combinatie van onderling samenhangende plannen, projecten of handelingen in, waarvan één of enkele afzonderlijk een negatief effect hebben op het NNB, maar waarvan de gecombineerde uitvoering leidt tot een verbetering van het NNB als geheel. Naar het oordeel van de Afdeling is de saldobenadering van artikel 5.4 niet in strijd met artikel 2.10.4, eerste lid, van het Barro. Daarbij betrekt de Afdeling dat de voorwaarden voor herbegrenzing zoals neergelegd in artikel 5.4 geen strijd opleveren met het beschermingsregime dat artikel 2.10.4, eerste lid, van het Barro vereist bij een in een provinciale verordening mogelijk gemaakte herbegrenzing. Het betoog slaagt niet. Artikel 5.4 van de Verordening
68. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de herbegrenzing van het NNB met toepassing van de saldobenadering in strijd is met artikel 5.4 van de Verordening. Zij voeren daartoe aan dat de ter compensatie mogelijk gemaakte ontwikkeling - een natuurbrug - per saldo niet zal leiden tot een verbetering van de kwaliteit van het NNB als geheel. [appellant sub 2] en anderen brengen in dit verband onder meer naar voren dat het uitgangspunt dat de uit het NNB verwijderde gronden geen ecologische waarde hebben onjuist is en dat de ingevolge de Verordening de vereiste verbetering van het NNB onvoldoende is aangetoond. 30.
69. De Afdeling heeft onder 22 van de uitspraak van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1060, overwogen dat een besluit van het college tot wijziging van de begrenzing van de ecologische hoofdstructuur op grond van de Verordening een algemeen verbindend voorschrift is. De benaming "ecologische hoofdstructuur" is inmiddels gewijzigd in "Natuur Netwerk Brabant". Ook een besluit van het college tot wijziging van de begrenzing van het NNB is een algemeen verbindend voorschrift. De Afdeling zal hierna aan de hand van de beroepsgronden van [appellant sub 2] en anderen, bij wijze van exceptieve toetsing, beoordelen of het herbegrenzingsbesluit in strijd is met het door hen genoemde voorschrift uit de Verordening. Zoals de Afdeling heeft overwogen in overweging 22 van haar uitspraak van 20 april 2016 kan het besluit van de raad tot vaststelling van het plan als zodanig niet worden getoetst aan artikel 5.4 van de Verordening, dat betrekking heeft op besluiten van het college tot herbegrenzing van het NNB. Indien de Afdeling echter naar aanleiding van de beroepsgronden tot het oordeel komt dat het herbegrenzingsbesluit in strijd is met de voorschriften uit de Verordening, betekent dit dat de raad bij de vaststelling van het plan niet van het herbegrenzingsbesluit had mogen uitgaan en dat het plan daardoor in strijd is met artikel 5.1 van de Verordening, dat wel rechtstreeks verplichtingen over het NNB oplegt aan de planwetgever. 30.
70. Het plan voorziet deels in uitbreiding van de Efteling op gronden welke vóór het nemen van het herbegrenzingsbesluit waren aangewezen als NNB. In de toelichting bij het herbegrenzingsbesluit is vermeld dat de te vervallen locaties solitair gelegen gronden betreffen. Deze gronden worden in de bestaande situatie van de rest van het NNB afgescheiden door infrastructuur of door percelen zonder natuurfunctie. De gronden zelf hebben geen ecologische waarde en kunnen daarom worden onttrokken aan het NNB. In de toelichting is voorts vermeld dat vanwege de aantasting van de NNB een natuurcompensatieplan is opgesteld. Tevens is in de notitie "Wereld van de Efteling 2030 - nadere onderbouwing saldobenadering", die als bijlage bij de plantoelichting is gevoegd, een uitgebreide motivering gegeven van de toepassing van de saldobenadering. Hierin is uiteengezet dat er financieel gecompenseerd zal worden om, vanuit ecologisch oogpunt, op de meest waardevolle manier invulling te geven aan de saldobenadering. Het compensatiebedrag zal worden ingezet om een verbinding te realiseren tussen twee belangrijke natuurgebieden, "De Loonse en Drunense Duinen" en "Huis ter Heide". Door de aanleg van deze zogenoemde natuurbrug wordt het functioneren van het natuurnetwerk verbeterd ten opzichte van de situatie dat de geïsoleerd gelegen percelen behouden zouden blijven. 30.
71. De Afdeling is van oordeel dat het college zich, gelet op het vorenstaande, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat verwezenlijking van de natuurbrug tot een verbetering van de kwaliteit van het NNB als geheel leidt ten opzichte van de situatie dat de geïsoleerd gelegen percelen zouden blijven behoren tot het NNB. Waar [appellant sub 2] en anderen hebben gesteld dat op basis van de Verordening alleen fysieke compensatie is toegestaan, overweegt de Afdeling dat ingevolge artikel 5.6, eerste lid, aanhef en onder b, de op grond van de Verordening verplichte compensatie ook plaats kan vinden door financiële compensatie. Overigens heeft de raad ter zitting verklaard dat de initiatiefnemer het vereiste compensatiebedrag ten behoeve van de aanleg van de natuurbrug reeds heeft gestort in het provinciaal fonds. Het betoog slaagt niet. Artikel 9.1 van de Verordening
72. [appellant sub 2] en anderen betogen vervolgens dat de raad het plan heeft vastgesteld in strijd met de voorwaarden voor de vestiging in gebieden met de aanduiding "Integratie stad - land" als genoemd in artikel 9.1 van de Verordening. [appellant sub 2] en anderen voeren daartoe aan dat de voorziene recreatieve ontwikkelingen ten onrechte niet in samenhang en evenredigheid gepaard gaan met een groene en blauwe landschapsontwikkeling. Zij stellen dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat hiermee op deugdelijke wijze rekening is gehouden. [appellant sub 2] en anderen voeren voorts aan dat in het plan niet is gewaarborgd dat de vereiste groene en blauwe landschapsontwikkeling ook behouden blijft. 31.
73. Vast staat dat het gehele plangebied op de bij de Verordening behorende kaart is aangeduid als "Integratie stad - land". 31.
74. Uit artikel 9.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening volgt dat een bestemmingsplan ter plaatse van deze aanduiding kan voorzien in een stedelijke ontwikkeling, mits deze ontwikkeling in samenhang en evenredigheid geschiedt met een groene en blauwe landschapsontwikkeling. Dit plan voorziet, gelet op artikel 1.85 van de Verordening, in een stedelijke ontwikkeling. In paragraaf 4.2.
75. van de plantoelichting is vermeld dat, zoals in paragraaf 4.3.
76. van de structuurvisie is beschreven, de kerngedachte achter de ontwikkeling van de Efteling is om een multifunctioneel vrijetijdslandschap te realiseren. Aandachtspunt bij deze ontwikkeling is in het bijzonder het behoud van de landschappelijke kwaliteit. De in het plan voorziene stedelijke ontwikkeling gaat dan ook gepaard met een substantiële ‘groene en blauwe’ landschapsontwikkeling. Per saldo kan in de nieuwe situatie maximaal iets meer dan 3% aan bebouwing plaatsvinden in de Wereld van de Efteling. Daarnaast komen op twee locaties parkeerplaatsen, die landschappelijk zullen worden ingepast. In paragraaf 4.2.
77. van de plantoelichting is bovendien per deelgebied beschreven op welke wijze een ontwikkeling gepaard gaat met een groene en blauwe landschapsontwikkeling. Zo is ten aanzien van de westelijke uitbreiding van het attractiepark vermeld dat, bij een oppervlakte van ongeveer 10 ha, door het maximale bebouwingspercentage van 60% minimaal 4 ha een landschappelijke invulling krijgt. Verder is wat betreft de voorziene oostelijke parkeervoorzieningen langs de Horst vermeld, dat die landschappelijk zullen worden ingepast, dat deze inpassing wordt gecombineerd met de berging van oppervlaktewater en dat de groenstrook richting de N261 blijft behouden. Hetgeen [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich, gegeven die motivering, niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de in het plan voorziene stedelijke ontwikkeling in samenhang en in evenredigheid geschiedt met een groene en blauwe landschapsontwikkeling als bedoeld in artikel 9.1, eerste lid, onder a van de Verordening. Dit betoog slaagt niet. 31.
78. Uit artikel 9.1, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Verordening volgt dat een bestemmingsplan ter plaatse van de aanduiding "Integratie stad - land" borgt dat de gerealiseerde groene en blauwe landschapsontwikkeling als bedoeld in het eerste lid, behouden blijft. De raad heeft in dit verband naar voren gebracht dat aan dit vereiste wordt voldaan. In het plan komt dit tot uitdrukking door de vaak lage bebouwingspercentages die zijn toegestaan. Voorts is ter plaatse van de gronden met een recreatieve bestemming een minimum percentage groen voorgeschreven, waarvan de instandhouding is gewaarborgd door meerdere voorwaardelijke verplichtingen. Tot slot is de landschappelijke inpassing van de deelgebieden verzekerd door diverse voorwaardelijke verplichtingen. Hetgeen [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich, gegeven vorenstaande motivering, niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de instandhouding van de groene en blauwe landschapsontwikkeling is gewaarborgd in het plan. Dit betoog slaagt niet. Ladder voor duurzame verstedelijking
79. [appellant sub 2] en anderen betogen dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is vastgesteld. [appellant sub 2] en anderen betogen in de eerste plaats dat de raad onvoldoende heeft aangetoond dat er behoefte bestaat aan de in het plan voorziene ontwikkelingen. Zij voeren daartoe aan dat een deugdelijke, cijfermatige, onderbouwing van de actuele behoefte aan uitbreiding van de dag- en verblijfsrecreatieve voorzieningen ontbreekt. [appellant sub 2] en anderen stellen in dit verband, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3672, dat in de plantoelichting ten onrechte enkel is volstaan met een uiteenzetting van de beleidsambities om het aanbod aan de desbetreffende voorzieningen uit te breiden. Zij stellen daarnaast dat het rapport "Laddertoets uitbreiding Efteling" van Stec Groep van 25 juni 2019 (hierna: het rapport van Stec) niet als zodanig kan worden aangemerkt. Uit de laddertoets blijkt niet dat van een kwantitatieve- en kwalitatieve behoefte om de Efteling uit te breiden sprake is, aldus [appellant sub 2] en anderen. [appellant sub 2] en anderen betogen voorts dat de raad niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de gestelde behoefte kan worden voorzien. [appellant sub 2] en anderen voeren daartoe aan dat enig onderzoek naar de mogelijkheden hiervoor en een motivering op dit punt, ontbreken. De omstandigheid dat 89 procent van het bestaande attractiepark niet bebouwd is, geeft aanleiding aan te nemen dat de gestelde behoefte tevens door benutting van deze gronden kan plaatsvinden, aldus [appellant sub 2] en anderen. 32.
80. De raad stelt zich, onder meer onder verwijzing naar het rapport van Stec, op het standpunt dat het plan met de voorziene ontwikkelingen in een behoefte voorziet. Volgens de raad kan niet binnen bestaand stedelijk gebied in die behoefte worden voorzien. 32.
81. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien." 32.
82. Zoals de Afdeling eerder in de overzichtsuitspraak van 28 juni 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1724) heeft overwogen, dient in het geval in een bestemmingsplan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt, de toelichting een beschrijving te bevatten van de behoefte aan de voorgenomen stedelijke ontwikkeling. Indien het bestemmingsplan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, dient de toelichting, aanvullend op de beschrijving van de behoefte en het resultaat van het nodige overleg, een motivering te bevatten waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien. Dit betekent dat bij een ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied een nadrukkelijke motivering nodig is waarom niet in het bestaand stedelijk gebied in de behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling wordt voorzien. Daarbij kunnen de beschikbaarheid en geschiktheid van de ontwikkelingsmogelijkheden in bestaand stedelijk gebied een rol spelen. 32.
83. De plantoelichting bevat op dit onderdeel een uiteenzetting, waarin de behoefte aan de voorziene ontwikkelingen is onderbouwd aan de hand van de "Nota Ambities en Uitgangspunten Ruimtelijke Planvorming Wereld van de Efteling 2030" (hierna: de Nota Ambities), het Masterplan, het "Visiedocument verblijfsaccommodaties" (hierna: het Visiedocument) en de "Economische Onderbouwing Toekomstvisie Wereld van de Efteling 2018 - 2030" (hierna: de Toekomstvisie). Voorts is het rapport van Stec ten grondslag gelegd aan het besluit van 19 september
84. De behoefte aan de voorziene ontwikkelingen is in dit onderzoek, nogmaals, tegen het licht gehouden. Uit deze stukken volgt dat het aantal bezoekers per jaar van de Efteling sinds 2009 is gegroeid, tot 5,4 miljoen in
85. Op basis van de historische groei - gemiddeld circa 4% per jaar - zal het aantal bezoekers toenemen tot ongeveer 7 miljoen in
86. Daarbij is gebleken dat de economische ontwikkelingen zorgen voor een vergroting van het marktpotentieel en dat ook de groei van bezoeken aan attractieparken zal doorzetten. Op basis van het unieke concept van de Efteling is het verzorgingsgebied van de Efteling Nederland en delen van België en Duitsland. Naar verwachting zal het verzorgingsbereik de komende jaren verder uitgroeien tot Luxemburg en Frankrijk. Gelet op het voorgaande wordt de vraag of de voorgestane uitbreiding van het attractiepark voorziet in een behoefte, positief beantwoord. Uit bedoelde stukken volgt dat dit ook geldt voor de vraag of behoefte bestaat aan de voorziene uitbreiding van de verblijfsrecreatieve voorzieningen tot 5.800 bedden. De totale bestaande capaciteit aan verblijfsaccommodaties bedraagt ongeveer 3.000 bedden. Op basis van het verwachte aandeel combinatiebezoekers (verblijf en park) en de bezettingsgraad, wordt een aanvullende behoefte verwacht van ongeveer 2.800 tot 3.700 bedden. 32.
87. Uit de plantoelichting, de stukken waarnaar hierin wordt verwezen en het rapport van Stec volgt dat de raad heeft bezien of sprake is van een behoefte aan de in het plan voorziene uitbreidingsmogelijkheden voor de Efteling. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt stelt dat het uitgevoerde onderzoek voldoende gegevens bevat om in dit geval te kunnen dienen als een onderzoek naar de behoefte als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Anders dan aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling van 15 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3672, heeft de raad niet volstaan met een enkele uiteenzetting van de beleidsambities om het aanbod aan de desbetreffende voorzieningen uit te breiden. Er bestond dan ook geen aanleiding voor een verdere, cijfermatige, onderbouwing van de behoefte aan de uitbreidingsmogelijkheden waarin het plan voorziet. Op grond van het uitgevoerde onderzoek stelt de raad dat er behoefte bestaat aan de in het plan voorziene uitbreiding van het attractiepark en de nieuwe verblijfsaccommodaties. Er zal geen onaanvaardbare leegstand ontstaan. De Afdeling is van oordeel dat de raad voldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat er behoefte bestaat aan de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt en dat dit niet leidt tot een vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare structurele leegstand. Het betoog slaagt niet. 32.
88. Wat betreft het betoog dat onvoldoende is gemotiveerd dat binnen bestaand stedelijk gebied niet kan worden voorzien in de behoefte aan nieuwe dag- en verblijfsrecreatieve voorzieningen, gaat de Afdeling uit van het volgende. Vast staat dat het attractiepark en de verblijfsaccommodaties van de Efteling bestaand stedelijk gebied in de zin van artikel 1.1.1, eerste lid, onder h, van het Bro, zijn. Vast staat ook dat de gronden waar het plan uitbreiding van het attractiepark en nieuwe verblijfsaccommodaties mogelijk maakt, niet als zodanig kunnen worden aangemerkt. De raad heeft in het verweerschrift en ter zitting gesteld dat de voorziene uitbreiding niet binnen het huidige attractiepark mogelijk is. De raad heeft er in dit verband op gewezen dat hij wil vasthouden aan een maximaal bebouwingspercentage van 11 procent voor het attractiepark. Dit lage bebouwingspercentage is niet alleen de wens van de Efteling, maar is ook neergelegd in gemeentelijk beleid. De raad heeft voorts naar voren gebracht dat de gewenste uitbreiding in ruimtelijk opzicht direct aansluitend aan het huidige attractiepark moet plaatsvinden, omdat splitsing van de locatie van de Efteling om logistieke redenen onwenselijk is. Dit betekent volgens de raad dat het onontkoombaar is dat het plan buiten het bestaand stedelijk gebied voorziet in de gewenste ontwikkelingen. Hierover overweegt de Afdeling als volgt. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro verlangt, nu het bestemmingsplan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een deugdelijke motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien. Gelet op de omstandigheid dat de Efteling een bestaand attractiepark is dat van oudsher op deze locatie is gevestigd, en mede gezien de bezwaren tegen splitsing van de Efteling over twee locaties, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet elders op een andere locatie binnen het bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien in de behoefte aan nieuwe dag- en verblijfsrecreatieve voorzieningen. Gegeven het feit dat in de huidige situatie ten minste 89 procent van het attractiepark van de Efteling niet is bebouwd, mist de Afdeling evenwel een nadrukkelijke motivering van de raad waarom niet in dit bestaand stedelijk gebied zou kunnen worden voorzien in de behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling. Noch uit de toelichting bij het plan, noch anderszins blijkt dat de raad heeft bezien of binnen het bestaande attractiepark gronden beschikbaar en geschikt zijn, om daar in de behoefte aan nieuwe attracties en verblijfsaccommodaties te voorzien. Enkel de wens van de Efteling en het gemeentelijk beleidsuitgangspunt om ten hoogste 11 procent van het attractiepark te bebouwen, is onvoldoende om deze beoordeling achterwege te laten. De Afdeling mist een vanuit zorgvuldig ruimtegebruik vereiste afweging tussen het al dan niet verhogen van de bebouwingsconcentratie in het attractiepark, en het al dan niet behouden van (landbouw)gronden buiten bestaand stedelijk gebied. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat onvoldoende is gemotiveerd waarom niet in het bestaand stedelijk gebied in de behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkelingen kan worden voorzien. Het betoog slaagt. 32.
89. In hetgeen [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het besluit van 19 september 2019, voor zover dat een uitbreiding van dag- en verblijfsrecreatieve voorzieningen buiten bestaand stedelijk gebied mogelijk maakt, is genomen in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Verkeer en infrastructuur
90. [ appellant sub 2] en anderen voeren beroepsgronden aan over verkeer en infrastructuur. Volgens hen is daarnaar geen deugdelijk onderzoek gedaan en staat daarom niet vast dat de uitbreiding van de Efteling geen onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat veroorzaakt door toename van de verkeersintensiteit op de wegen rond hun woningen. Beschrijving ontsluitingsstructuur in het plan
91. De huidige route naar de parkeerterreinen van de Efteling loopt via de N261 en de Europalaan aan de noordkant van de Efteling. Deze route blijft ook na de uitbreiding de belangrijkste ontsluiting. In het plan is als onderdeel van het voorkeursalternatief een tweede ontsluiting opgenomen, de zogenoemde zuidelijke ontsluiting. Die houdt in dat het verkeer vanaf de N261 bij de aansluiting Loon op Zand de Heideweg oprijdt en vervolgens via Horst, de Eftelingsestraat en een nieuwe toegangsweg op eigen terrein naar de parkeerterreinen van de Efteling rijdt. De parkeervoorzieningen worden uitgebreid. Het nieuwe westelijke parkeerterrein is bereikbaar via interne wegen op het terrein van de Efteling en een ongelijkvloerse kruising met de Dodenauweg. De afsluiting voor doorgaand verkeer in de Eftelingsestraat komt in de toekomstige situatie ongeveer 140 m westelijker te liggen, tussen de nieuwe toegangsweg en de kruising met de Bernsehoef en de Dodenauweg. Daarnaast wordt aan de Horst een parkeerterrein op afstand aangelegd, dat eveneens onderdeel is van het voorkeursalternatief. De tweede ontsluiting is bedoeld om op maximaal 74 drukke dagen per jaar extra capaciteit te bieden. Volgens onderzoek uit 2016 is de capaciteit van de Europalaan op 74 dagen per jaar ontoereikend, uitgaande van een toekomstig bezoekersaantal van 7 miljoen per jaar. Voor de zuidelijke ontsluiting zijn binnen en buiten het plangebied aanpassingen aan de wegen nodig, waaronder het aanpassen van rotondes bij de aansluiting op de N261 ter hoogte van Loon op Zand en het wijzigen van de aansluiting van de Horst op de Eftelingsestraat. Voor het grootste deel van de zuidelijke ontsluiting bevatte het vorige plan al een verkeersbestemming. Het plan voorziet in een gewijzigde aansluiting van de Eftelingsestraat op de Horst en in een verkeersbestemming voor de nieuwe toegangsweg vanaf de Eftelingsestraat naar het terrein van de Efteling. Voor een deel van de Eftelingsestraat is het bestemmingsvlak voor de bestemming "Verkeer" verbreed ten opzichte van het vorige plan. Algemene punten verkeersonderzoeken
92. Bij de voorbereiding van het plan is onderzoek gedaan naar de verkeerseffecten. De belangrijkste onderzoeken zijn het rapport "Deelrapport Verkeer" van Rho van 23 januari 2017 (bijlage 4 bij het MER), het rapport "Toetsing sectorale aspecten voorkeursalternatief" van Rho van 24 juli 2018 en het daarbij als bijlage 1 gevoegde "Onderzoek verkeer en parkeren".
93. [ appellant sub 2] en anderen stellen in de eerste plaats dat de invoergegevens van de verkeersonderzoeken niet te controleren zijn. 36.
94. Voor het verkeer van en naar de Efteling is in de onderzoeken gebruik gemaakt van telgegevens over vorige jaren. Voor het overige verkeer is uitgegaan van het regionale verkeersprognosemodel Hart van Brabant
95. De Afdeling ziet in de niet nader geconcretiseerde stelling van [appellant sub 2] en anderen geen grond voor het oordeel dat de invoergegevens uit de verkeersonderzoeken niet controleerbaar zijn en dat de raad de onderzoeken niet ten grondslag had mogen leggen aan het plan. De beroepsgrond slaagt niet.
96. [appellant sub 2] en anderen stellen daarnaast dat in de verkeersonderzoeken is uitgegaan van te lage aantallen verkeersbewegingen en verouderde gegevens. Zij stellen dat ten onrechte is aangenomen dat de Efteling in 2018 en in de referentiesituatie in 2030 4,8 miljoen bezoekers heeft. [appellant sub 2] en anderen stellen dat de Efteling in 2017 al 5,18 miljoen bezoekers had en dat geen rekening is gehouden met groei van het aantal bezoekers, die volgens de plantoelichting tussen 2004 en 2015 gemiddeld 3,6% per jaar en in totaal 38% bedroeg. De gebruikte verkeerscijfers zijn dan ook niet actueel. Verder is volgens [appellant sub 2] en anderen niet goed te bepalen wanneer de piekdagen zijn, omdat dat afhankelijk is van het weer. Daarnaast stellen zij dat het gebruikte regionale verkeersprognosemodel Hart van Brabant uit 2014 verouderd is. 37.
97. Volgens de raad waren op het moment dat de verkeersonderzoeken werden uitgevoerd nog geen bezoekersaantallen beschikbaar over het jaar 2018, dat voor een aantal onderzoeken een relevant peiljaar is. De bezoekersaantallen voor 2018 zijn bepaald op basis van extrapolatie van de bezoekersaantallen over 2015 en de ambitie van de Efteling om in 2020 5 miljoen bezoekers te hebben. Uit cijfers die inmiddels beschikbaar zijn, blijkt dat de Efteling in 2017 5,18 miljoen bezoekers had. Volgens de raad betekent dat dat het verkeersonderzoek een worstcasesituatie weergeeft. Omdat de werkelijke bezoekersaantallen in 2018 hoger waren dan waarvan in het onderzoek is uitgegaan, is de toename van de verkeershinder bij een toekomstige groei naar 7 miljoen bezoekers juist kleiner dan in het onderzoek is aangenomen. Een groter aantal bezoekers in 2018 heeft volgens de raad daarom geen negatieve gevolgen voor het woon- en leefklimaat van appellanten. De raad stelt verder dat het verkeersprognosemodel Hart van Brabant 2014 het meest recente verkeersmodel is waarover binnen de regio overeenstemming bestaat. Het model wordt als standaard gehanteerd en wordt als betrouwbaar aangemerkt. 37.
98. In paragraaf 3.2 van het Deelrapport Verkeer bij het MER is toegelicht van welke bezoekersaantallen in het onderzoek is uitgegaan bij de berekening van het aantal verkeersbewegingen. In het rapport staat dat er in 2015 4,67 miljoen bezoeken waren. Dit aantal is gebaseerd op tellingen. Het bezoekersaantal van 2015 is voor 2018 doorgetrokken naar een aantal van 4,84 miljoen. Voor de referentiesituatie in 2030 zonder uitbreiding van de Efteling is van datzelfde bezoekersaantal uitgegaan. Voorop staat dat in het Deelrapport Verkeer en de overige verkeersonderzoeken is uitgegaan van maximaal 7 miljoen bezoeken in
99. [appellant sub 2] en anderen vrezen dat dit aantal zal worden overschreden als de Efteling harder groeit dan verwacht. Het maximum van 7 miljoen bezoeken per jaar is vastgelegd in de planregels. Een eventuele overschrijding daarvan is een kwestie van handhaving die in deze procedure niet ter beoordeling staat. Voor de toekomstige situatie is in de verkeersonderzoeken met het aantal van 7 miljoen bezoeken per jaar uitgegaan van het juiste bezoekersaantal. Hoewel recentere gegevens erop duiden dat het bezoekersaantal voor 2018 en de referentiesituatie is onderschat, is dat niet van invloed op de berekening van de verkeerseffecten in de toekomstige situatie. Het is hooguit zo dat de toename van de verkeersintensiteit ten opzichte van de situatie in 2018 en de referentiesituatie in 2030 zonder uitbreiding in werkelijkheid kleiner is dan op grond van de onderzoeken valt te verwachten. Voor zover is betoogd dat niet goed is te bepalen wanneer de piekdagen zich voordoen, overweegt de Afdeling dat voor de verkeerseffecten van het plan bepalend is dat deze dagen voorkomen. Op welke momenten dat precies het geval is, is niet van belang. In de verkeersonderzoeken is rekening gehouden met het bestaan van piekdagen. Het verkeersmodel Hart van Brabant 2014 is gebruikt voor de prognose van het overige verkeer op de wegen rond de Efteling. Volgens het deskundigenverslag kon van dit model worden uitgegaan en is het niet verouderd, onder meer omdat alle relevante ontwikkelingen tot aan het prognosejaar in het model zijn verdisconteerd. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in wat [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de raad zich bij de vaststelling van het plan niet op de verkeersonderzoeken had mogen baseren. De beroepsgronden slagen niet.
100. [appellant sub 2] en anderen betogen verder dat de raad ten onrechte is uitgegaan van een gemiddelde van 4,21 bezoekers per auto, oftewel 0,24 auto per bezoeker. Volgens hen is het gemiddelde lager en is het aantal auto’s dus onderschat. Het aantal auto’s kan volgens [appellant sub 2] en anderen niet worden bepaald op basis van het aantal verkochte parkeerkaarten en slagboomgegevens. De gebruikte gegevens zijn daarnaast oncontroleerbaar en verouderd en er is zonder nadere onderbouwing van uitgegaan dat de gegevens over de onderzochte maanden september en oktober een worstcasescenario weergegeven. 38.
101. De raad stelt zich op het standpunt dat kan worden uitgegaan van gemiddeld 4,21 bezoeken per auto. In dit cijfer is het gebruik van openbaar vervoer en langzaam verkeer verdisconteerd. Het gemiddelde is volgens de raad deugdelijk onderbouwd. Er is een data-analyse uitgevoerd, die nader is toegelicht in het rapport "Wereld van de Efteling
102. Eindrapportage verkeersstudie" van Witteveen+Bos en Rho 15 september 2016 (bijlage 5 bij het Deelrapport Verkeer, hierna: de verkeersstudie). In de verkeersstudie is ook onderbouwd waarom voor de analyse gegevens over september en oktober 2015 zijn gebruikt. Er is rekening gehouden met de verhouding tussen het aantal verkochte parkeerkaarten en het aantal parkeerabonnementen. 38.
103. [ appellant sub 2] en anderen hebben deze beroepsgrond aangevoerd in verband met de parkeernorm in de planregels, die hierna onder 53 e.v. wordt besproken. Het kengetal van 4,21 bezoeken per auto is in de verkeersonderzoeken gebruikt om de verkeersgeneratie van het attractiepark te berekenen. De beroepsgrond hierover betreft daarmee in wezen de juistheid van de verkeersonderzoeken en de uitgangspunten die daarin zijn gehanteerd. In het rapport van Witteveen+Bos en Rho uit 2016 is onderkend dat de slagboomgegevens en de gegevens over parkeerkaarten en -abonnementen elk op zichzelf geen betrouwbaar beeld geven van het aantal auto’s dat gebruik maakt van de parkeerterreinen van de Efteling. Naar het oordeel van de Afdeling kon de raad er echter in redelijkheid van uitgaan dat een combinatie van deze gegevens, zoals toegelicht in het rapport, een betrouwbaar beeld geeft. Daarnaast is in het rapport uitgelegd waarom de gegevens over de maanden september en oktober zijn gebruikt. Hieruit komt onder meer naar voren dat het autogebruik in deze maanden hoger is dan gemiddeld, omdat er bijvoorbeeld minder bezoekers per fiets en touringcar naar de Efteling komen. Wat [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat bij de berekening niet van de gegevens over deze maanden kon worden uitgegaan. Ook overigens ziet de Afdeling in hetgeen zij naar voren hebben gebracht geen grond voor het oordeel dat het aantal auto’s naar het attractiepark is onderschat en dat het gehanteerde kengetal van 4,21 bezoeken per auto daarom onjuist is. De beroepsgrond slaagt niet.
104. [appellant sub 2] en anderen betogen daarnaast dat uit het bestreden besluit blijkt dat op het moment van de vaststelling van het plan nog onvoldoende onderzoek was gedaan. In het vaststellingsbesluit heeft de raad het college van burgemeester en wethouders namelijk onder meer opgedragen om de verkeersmaatregelen uit het plan uiterlijk in de zomer van 2019 te testen. Uit het besluit blijkt volgens hen ook dat mogelijk nog nieuwe alternatieven moeten worden onderzocht om het zuidelijke verkeer te laten afvloeien richting de Efteling. Het plan is daarom in strijd met de rechtszekerheid, aldus [appellant sub 2] en anderen. 39.
105. De opdrachten aan het college volgen uit een aantal amendementen die zijn aangenomen tijdens de raadsvergadering van 20 september 2018 waarin het plan voor het eerst is vastgesteld. 39.
106. Uit de tekst van de amendementen en uit het verslag van de raadsvergadering blijkt volgens de raad dat de raad geen twijfels heeft over de juistheid van de onderzoeken. De raad wil wel de bereikbaarheid van de kern van Loon op Zand, die vlakbij de zuidelijke afrit van de N261 ligt, monitoren, maar dat betekent niet dat de onderzoeken niet toereikend zijn. 39.
107. Met het herstelbesluit uit 2019 heeft de raad het plan opnieuw vastgesteld. Het herstelbesluit bevat voor de ontsluitingsstructuur geen grote wijzigingen. Naar het oordeel van de Afdeling kan hieruit worden afgeleid dat het voor de raad op grond van de verkeersonderzoeken voldoende vaststaat dat de zuidelijke ontsluiting geen onaanvaardbare verkeershinder in de omgeving zal veroorzaken. Zoals de raad ter zitting heeft bevestigd, is het doel van het eerder in de raadsvergadering van 20 september 2018 aangenomen amendement, voor zover nog van belang,om extra zekerheid te verkrijgen over de feitelijk optredende verkeerseffecten, nadat de aanpassingen aan de infrastructuur zijn uitgevoerd en de zuidelijke ontsluiting in gebruik is genomen. Het gaat daarbij vooral om de bereikbaarheid van Loon op Zand en het buitengebied rond de Bergstraat. Anders dan [appellant sub 2] en anderen betogen, volgt uit de vaststelling van het amendement dan ook niet dat de raad het verkeersonderzoek ontoereikend acht of twijfels heeft over de aanvaardbaarheid van de verkeerseffecten. De beroepsgrond slaagt niet. Verkeerseffecten zuidelijke ontsluiting
108. [ appellant sub 2] en anderen zijn het niet eens met de keuze voor de ontsluiting in het voorkeursalternatief, waarin de Eftelingsestraat - als deel van de zuidelijke ontsluiting - voor maximaal 74 dagen per jaar als tweede toegangsweg naar de parkeerterreinen van de Efteling is aangewezen. Zij betogen dat een goede verkeersafwikkeling niet gegarandeerd is. [appellant sub 2] en anderen vrezen dat hierdoor in de buurt van hun woningen onaanvaardbare verkeershinder zal ontstaan en dat de bereikbaarheid van hun percelen in het geding komt. Het gaat hun niet alleen om het reguliere verkeer naar de Efteling via de zuidelijke ontsluiting, maar ook om de gevolgen van sluipverkeer op de overige wegen, vooral rond de Bernsehoef. [appellant sub 2] en anderen vinden dat de raad alleen rekening heeft gehouden met de bezoekers van de Efteling en niet met de belangen van de omwonenden. Zij zijn ook van mening dat de raad niet genoeg onderzoek heeft gedaan naar de gevolgen voor de bereikbaarheid van het buitengebied.
109. De Afdeling gaat hierna eerst in op het reguliere verkeer van en naar de Efteling via de zuidelijke ontsluiting en daarna op het sluipverkeer.
110. [ appellant sub 2] en anderen zijn voor de bereikbaarheid van hun woningen afhankelijk van de Bernsehoef, Dodenauweg en Eftelingsestraat. Zij verwachten een toename van het verkeer vanwege het nieuwe westelijke parkeerterrein en de nieuwe camperparkeerplaats. Door het intensieve gebruik van met name de Eftelingsestraat op 74 dagen per jaar zal de verkeershinder volgens hen verder toenemen en worden hun woningen nog slechter bereikbaar. [appellant sub 2] en anderen stellen zich op het standpunt dat de raad er ten onrechte van is uitgegaan dat de capaciteit van de zuidelijke ontsluiting voldoende is. Zij betwijfelen vooral of de Eftelingsestraat het toekomstige verkeer kan verwerken. De raad heeft volgens hen te weinig rekening gehouden met ander (bestemmings)verkeer en heeft het aantal pendelbussen vanaf het parkeerterrein op afstand te laag ingeschat. Verder brengen [appellant sub 2] en anderen naar voren dat de beoordeling is gebaseerd op etmaalgemiddelden. Dit geeft volgens hen geen goed beeld van de hinder tijdens de piekmomenten. 42.
111. De raad stelt zich op het standpunt dat geen onaanvaardbare verkeershinder te verwachten is in de buurt van de woningen van [appellant sub 2] en anderen. In de eerste plaats stelt de raad dat de ontsluiting van de verblijfsrecreatie en het attractiepark zo is opgezet dat het verkeer via de N261 en de Europalaan respectievelijk de Heideweg, Horst en Eftelingsestraat wordt afgewikkeld. Alle toekomstige verblijfsrecreatie met uitzondering van de camperparkeerplaats wordt via de Eftelingsestraat ontsloten naar de Horst. Dat geldt ook voor de nieuwe verblijfsrecreatie ten westen van de Bernsehoef. De situatie op de Eftelingsestraat ter hoogte van de Bernsehoef blijft volgens de raad in de toekomst in grote lijnen onveranderd. De Eftelingsestraat had al een verkeersbestemming en was ter hoogte van Bosrijk met paaltjes afgesloten voor gemotoriseerd verkeer. Deze afsluiting wordt ongeveer 140 m naar het westen verplaatst; hiervoor zal een verkeersbesluit worden genomen. Het gedeelte van de Eftelingsestraat dat toegankelijk wordt voor gemotoriseerd verkeer wordt verhard en verbreed. Ter hoogte van de nieuwe afsluiting wordt een nieuwe toegangsweg aangelegd naar het terrein van de Efteling. Het verkeer naar het westelijke parkeerterrein rijdt verder over interne wegen op het terrein van de Efteling. De kruising tussen de interne route naar de parkeerplaatsen en de Dodenauweg wordt ongelijkvloers aangelegd, zodat de Dodenauweg niet hoeft te worden afgesloten en het buitengebied bereikbaar blijft. De Dodenauweg wordt nu op drukke dagen nog gebruikt om verkeer naar de overloopparkeerplaats van de Efteling te leiden, maar dat is in de toekomstige situatie niet meer nodig. De Bernsehoef wordt daardoor volgens de raad op drukke dagen juist beter bereikbaar. Het verkeersonderzoek is gebaseerd op de hiervoor beschreven ontsluiting. Uit berekeningen en simulaties blijkt volgens de raad dat het wegennet de verwachte verkeersstromen zonder oponthoud kan verwerken. De camperparkeerplaats wordt volgens de raad wel via de lokale wegen ontsloten, maar veroorzaakt maximaal 108 extra verkeersbewegingen per etmaal. Het weggennet kan deze geringe toename van de verkeersintensiteit verwerken. Van verkeershinder is daarom geen sprake, aldus de raad. 42.
112. De Afdeling stelt in de eerste plaats vast dat het plan de routes van en naar de percelen van appellanten niet wijzigt. Daarnaast maken de Bernsehoef en directe omgeving zelf geen deel uit van de zuidelijke ontsluiting. De Heideweg is wel onderdeel van de zuidelijke ontsluiting. 42.
113. De raad acht maximaal 15 dagen met oponthoud per jaar aanvaardbaar. Dit geldt ook voor de zuidelijke ontsluiting. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen, omdat redelijkerwijs niet kan worden verlangd dat de wegen naar de Efteling worden ingericht op de capaciteit die op enkele extreem drukke dagen in het jaar nodig zou zijn om het verkeer zonder files te verwerken. 42.
114. Het westelijke parkeerterrein is aan de zuidkant alleen bereikbaar via de nieuwe toegangsweg vanaf de Eftelingsestraat. Dit is vastgelegd in artikel 26, lid 26.5, van de planregels. Het verkeer wordt vervolgens via interne wegen op eigen terrein naar het westelijke parkeerterrein geleid, waarbij de Dodenauweg ongelijkvloers wordt gekruist, zoals is vastgelegd in artikel 10, lid 10.5.1, van de planregels. Bovendien wordt de Eftelingsestraat tussen de Bernsehoef en de nieuwe toegangsweg afgesloten voor gemotoriseerd verkeer, zodat de nieuwe toegangsweg niet vanaf de kant van de Bernsehoef te bereiken is. De bestaande verblijfsrecreatie ten oosten van de Dodenauweg is vanwege deze afsluiting ook niet bereikbaar vanaf de Bernsehoef. Naar het oordeel van de Afdeling is het toereikend dat de afsluiting kan worden bewerkstelligd door een verkeersbesluit van het college van burgemeester en wethouders; het plan hoefde hiervoor geen voorwaardelijke verplichting te bevatten. Voor de nieuwe verblijfsrecreatie ten westen van de Dodenauweg is dezelfde route beoogd als voor het westelijke parkeerterrein. De westelijke verblijfsrecreatie zal, anders dan in het deskundigenverslag wordt aangenomen, alleen via de zuidelijke ontsluiting, de nieuwe toegangsweg en de interne wegen op het terrein van de Efteling bereikbaar zijn. De bedoeling van de raad is dat het recreatieterrein alleen bij aankomst en vertrek mag worden opgereden voor laden en lossen door de Eftelingsestraat ten westen van de Dodenauweg over te steken; voor het overige parkeren de gasten van de verblijfsrecreatie op het westelijke parkeerterrein. Naar het oordeel van de Afdeling is er in zoverre geen reden om onaanvaardbare verkeershinder of aantasting van de bereikbaarheid op de Bernsehoef en directe omgeving te verwachten. De raad heeft echter erkend dat de beoogde wijze van ontsluiting van de westelijke verblijfsrecreatie via de toegangsweg en het westelijke parkeerterrein niet op de juiste manier in het plan is vastgelegd. Hij heeft een voorstel gedaan om hiervoor een planregel toe te voegen. Nu de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij bij de vaststelling van het herstelbesluit heeft gedaan, is het herstelbesluit in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Het verkeer van en naar de camperparkeerplaats maakt gebruik van de lokale wegen rond de Bernsehoef. In de onderzoeken is daarvoor uitgegaan van 108 verkeersbewegingen per dag. De raad heeft er in redelijkheid zonder nader onderzoek van kunnen uitgaan dat van dit aantal geen onaanvaardbare gevolgen voor het woon- en leefklimaat rond de Bernsehoef en voor de bereikbaarheid van de percelen van [appellant sub 2] en anderen zijn te verwachten. Uit wat onder 87.3 wordt overwogen volgt echter dat de capaciteit van de camperparkeerplaats niet goed is onderbouwd. Daarmee is ook onzeker of de raad bij de vaststelling van het plan van het juiste aantal verkeersbewegingen is uitgegaan. Het herstelbesluit is ook op dit punt in strijd met de zorgvuldigheid genomen en daarmee in strijd met artikel 3:2 van de Awb. [appellant sub 2] en anderen hebben ook gesteld dat de lokale wegen niet breed genoeg zijn voor campers. Ter zitting heeft de raad onweersproken gesteld dat de wegen ongeveer 5,5 m breed zijn. Dit betekent weliswaar dat grotere voertuigen soms zullen moeten wachten bij het passeren, maar naar het oordeel van de Afdeling leidt het gebruik van deze wegen door campers niet zonder meer tot verkeersonveilige situaties. 42.
115. De raad gaat er op grond van de verkeersonderzoeken van uit dat de capaciteit van de zuidelijke ontsluiting - afgezien van maximaal 15 dagen met oponthoud die de raad aanvaardbaar acht - toereikend is om het verkeer te verwerken. Dat geldt ook voor de Heideweg. De Eftelingsestraat wordt gedeeltelijk verbreed om het verkeer te kunnen verwerken. Het overige (bestemmings)verkeer en de pendelbussen van en naar het parkeerterrein op afstand zijn betrokken in het onderzoek. Zoals hierna onder 48.4 wordt toegelicht, is het aantal pendelbussen in het onderzoek niet onderschat. Dat in de berekeningen is uitgegaan van etmaalgemiddelden maakt dat niet anders. Het is gebruikelijk om de verkeersintensiteit uit te drukken in aantallen motorvoertuigen per etmaal. Uit de plantoelichting blijkt dat rekening is gehouden met een ongelijkmatige verdeling van deze aantallen over de dag, met grote pieken bij aankomst en vertrek. De STAB heeft er in het deskundigenverslag wel op gewezen dat in de verkeersonderzoeken is uitgegaan van gemiddelde weekdagintensiteiten voor de wegvakken, terwijl de zuidelijke ontsluiting maar op 74 dagen per jaar in gebruik is. Dat zijn bovendien de drukste dagen. De over het gehele jaar berekende gemiddelde weekdagintensiteiten geven daarom volgens het deskundigenverslag geen goed beeld van de verkeersintensiteit op de dagen dat de zuidelijke ontsluiting wordt gebruikt. De raad heeft alsnog een berekening gemaakt van de verkeersintensiteit voor de 74 dagen waarop de zuidelijke ontsluiting in gebruik is. Deze berekening is als bijlage STAB-1.1 bij het deskundigenverslag gevoegd. Volgens het deskundigenverslag kunnen de etmaalintensiteiten die daaruit volgen verwerkt worden, maar is tijdelijke verkeersoverlast op de drukste momenten van de dag niet uitgesloten. Naar het oordeel van de Afdeling kan hieruit echter niet in algemene zin worden geconcludeerd dat de capaciteit van de zuidelijke ontsluiting ontoereikend is, ook gelet op het feit dat de raad maximaal 15 dagen per jaar met oponthoud aanvaardbaar acht. Uit het deskundigenverslag blijkt namelijk niet dat buiten die 15 dagen sprake is van tijdelijke verkeersoverlast op piekmomenten. Verder kan worden aangenomen dat de tijdelijke verkeersoverlast op de drukste momenten niet direct gevolgen heeft voor het woon- en leefklimaat en de bereikbaarheid van de percelen aan de Bernsehoef, nu de route naar deze percelen gescheiden is van de zuidelijke ontsluiting.
116. [appellant sub 2] en anderen vrezen daarnaast aantasting van hun woon- en leefklimaat en een slechte bereikbaarheid van hun percelen door sluipverkeer. Zij stellen dat de hinder door sluipverkeer in de bestaande situatie is onderschat en dat de huidige verkeerssituatie niet op de juiste manier in de onderzoeken is betrokken. Volgens [appellant sub 2] en anderen bevestigt het deskundigenverslag dat sluipverkeer is te verwachten op de wegen rond hun woningen. De raad heeft daar ten onrechte geen nader onderzoek naar gedaan en heeft de gevolgen voor het woon- en leefklimaat daarom niet goed onderzocht. [appellant sub 2] en anderen stellen in dit verband onder meer dat de bestaande verkeersstromen in de plantoelichting en in het MER onvolledig zijn weergegeven en dat er ten onrechte geen verkeerstellingen op de Bernsehoef zijn uitgevoerd. Daarnaast stellen zij dat er in de huidige situatie al vaak opstoppingen zijn op de Bernsehoef en de Dodenauweg, dat het overloopparkeerterrein vaker wordt gebruikt dan 12 keer per jaar en dat het verkeer niet altijd via de aangewezen route naar het overloopparkeerterrein en de verblijfsaccommodaties rijdt, maar ook via de Dodenauweg, Bernsehoef en Eftelingsestraat. Die wegen kunnen volgens [appellant sub 2] en anderen de hoeveelheid verkeer niet verwerken en de grote hoeveelheden verkeer op smalle wegen leiden tot gevaarlijke situaties. [appellant sub 2] en anderen vrezen dat de situatie door de uitbreiding van de Efteling zal verslechteren. 43.
117. Volgens de raad is er vanwege de gekozen ontsluitingsstructuur geen reden om sluipverkeer te verwachten op de door appellanten bedoelde wegen. Uit het verkeersonderzoek blijkt dat de wegen die deel uitmaken van de hoofdroute en de zuidelijke ontsluiting het verkeer kunnen verwerken. De raad stelt verder dat sluipverkeer wordt voorkomen door de afsluiting van de Eftelingsestraat voor gemotoriseerd verkeer tussen de nieuwe toegangsweg en de Bernsehoef. Vanaf de Kraanven, Duiksehoef, Bernsehoef en het westelijke deel van de Eftelingsestraat is er geen directe verbinding naar de parkeerterreinen van de Efteling. 43.
118. Bij de beoordeling van het plan gaat het om de toekomstige situatie die het plan mogelijk maakt. De Afdeling begrijpt het betoog over de huidige situatie zo, dat [appellant sub 2] en anderen van mening zijn dat de raad het plan anders had moeten vaststellen vanwege de verkeersoverlast die zij nu al ervaren door sluipverkeer in de omgeving van de Bernsehoef. Het plan wijzigt de huidige verkeerssituatie in een aantal opzichten. Daardoor zijn de door appellanten genoemde thans voorkomende knelpunten en verkeerssituaties in de toekomst gedeeltelijk niet meer aan de orde. Dit geldt bijvoorbeeld voor het gebruik van het overloopparkeerterrein en voor de route naar de oostelijke verblijfsrecreatie, die verandert door de gewijzigde afsluiting op de Eftelingsestraat. De Afdeling ziet geen aanwijzingen dat de huidige verkeersstromen op en rond de Bernsehoef onvoldoende zijn onderzocht of in de verkeersonderzoeken zijn onderschat. Wat betreft de overlast door sluipverkeer is in de eerste plaats de gekozen ontsluitingsstructuur van belang. Naar het oordeel van de Afdeling voorkomt die ontsluitingsstructuur voldoende dat sluipverkeer optreedt via de Bernsehoef en directe omgeving naar de zuidelijke toegang tot de parkeerterreinen van de Efteling, naar de via die parkeerterreinen toegankelijke westelijke verblijfsrecreatie en naar de oostelijke verblijfsrecreatie. Zoals onder 42.4 is overwogen, hoeft de afsluiting van een deel van de Eftelingsestraat niet in het plan te worden vastgelegd. Sluipverkeer kan wel voorkomen vanaf de Duiksehoef en Bernsehoef via de Dodenauweg naar de Europalaan, als alternatieve route naar de parkeerterreinen van de Efteling. Het plan staat daar niet aan in de weg en ook de afsluiting van een deel van de Eftelingsestraat voorkomt deze vorm van sluipverkeer niet. Uit wat hiervoor onder 42.5 is overwogen volgt echter dat ervan kan worden uitgegaan dat de capaciteit van de hoofdroute en de zuidelijke ontsluiting toereikend is om het verkeer van en naar de parkeerterreinen van de Efteling te verwerken, met uitzondering van maximaal 15 dagen per jaar met oponthoud. Gelet hierop is in dit opzicht geen onaanvaardbare overlast te verwachten door sluipverkeer dat files op de reguliere routes wil vermijden. [appellant sub 2] en anderen hebben daarnaast gesteld dat het in de huidige situatie voorkomt dat bezoekers van de Efteling via de Duiksehoef en Bernsehoef rijden en daar in de berm parkeren om vervolgens naar de ingang van het attractiepark te lopen. De raad heeft hierover ter zitting gesteld dat het niet op grote schaal voorkomt dat deze sluiproute wordt gebruikt, ook omdat de loopafstand naar de ingang van de Efteling groot is. De door appellanten overgelegde foto’s betreffen volgens de raad een incidentele situatie. Volgens de raad zijn er sinds de aanpassing van de Europalaan met wisselstroken bij de gemeente geen klachten bekend over structurele hinder door sluipverkeer in het buitengebied en parkeren in de berm; de gemeente heeft dit zelf ook niet waargenomen. [appellant sub 2] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is. De Afdeling ziet geen grond voor de vrees dat deze situatie na de uitbreiding van de Efteling zal verergeren. Verder is van belang dat de raad ter zitting heeft gesteld dat een parkeerverbod langs deze wegen kan worden ingesteld als de situatie daar in de toekomst aanleiding toe geeft.
119. Uit overweging 42.4 volgt dat het herstelbesluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb is vastgesteld voor zover het de vastlegging in de planregels van de beoogde ontsluiting van de westelijke verblijfsrecreatie betreft en voor zover het de beoordeling van de gevolgen van het verkeer van en naar de camperparkeerplaats betreft. Voor het overige is de Afdeling op grond van het voorgaande van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat zich in de toekomstige situatie geen onaanvaardbare verkeershinder zal voordoen in de omgeving van de woningen van [appellant sub 2] en anderen. De raad heeft zich ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de bereikbaarheid van de percelen van appellanten voldoende is gewaarborgd. De beroepsgronden slagen in zoverre niet. Aanduiding "specifieke vorm van verkeer - openstelling maximaal 74 keer per jaar" voor een deel van de zuidelijke ontsluiting
120. Op de verbeelding is voor een deel van de zuidelijke ontsluiting de aanduiding "specifieke vorm van verkeer - openstelling maximaal 74 dagen per jaar" opgenomen. Deze aanduiding is toegekend aan de gronden met de bestemming "Verkeer" ter plaatse van de nieuwe toegangsweg op het terrein van de Efteling. De raad heeft deze aanduiding in het herstelbesluit opgenomen om te verzekeren dat de zuidelijke ontsluiting op maximaal 74 dagen in het jaar gebruikt wordt als route naar het parkeerterrein van de Efteling.
121. In artikel 16, lid 16.1, aanhef en onder g, van de planregels is het volgende bepaald: "De voor "Verkeer" aangewezen gronden zijn bestemd voor: […] g. openstelling maximaal 74 dagen per jaar: De toegangsweg ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van verkeer - openstelling maximaal 74 dagen per jaar" mag hoogstens 74 dagen per jaar worden opengesteld voor verkeer. De bebording op de N261 mag het verkeer uitsluitend op de dagen dat de toegangsweg is opengesteld naar de zuidelijke ontsluiting leiden. Voor de toepassing van dit artikel wordt onder "dag" verstaan: de dag dat het attractiepark is opengesteld tot 2:00 uur in de ochtend van de daaropvolgende dag."
122. [ appellant sub 2] en anderen zijn van mening dat de aanduiding "specifieke vorm van verkeer - openstelling maximaal 74 dagen per jaar" aan een te klein deel van de zuidelijke ontsluiting is toegekend. Daardoor blijft het volgens hen mogelijk om de rest van de Eftelingsestraat en de Horst en de Heideweg het hele jaar als route naar de Efteling te gebruiken. De raad heeft weliswaar het voornemen om paaltjes te plaatsen op de Eftelingsestraat ter hoogte van de Bernsehoef, zodat geen sprake is van een route voor doorgaand verkeer, maar dat is niet in het plan vastgelegd. Daarnaast vinden [appellant sub 2] en anderen onduidelijk wat in artikel 16, lid 16.1, onder g, onder "dag" moet worden verstaan en vinden zij een openstelling van de zuidelijke ontsluiting tot 2.00 uur onnodig. 47.
123. De aanduiding "specifieke vorm van verkeer - openstelling maximaal 74 dagen per jaar" is niet toegekend aan de hele zuidelijke ontsluiting, maar alleen aan de nieuwe toegangsweg vanaf de Eftelingsestraat op het terrein van de Efteling. Naar het oordeel van de Afdeling kon de raad met de toekenning van de aanduiding aan de toegangsweg volstaan. Door het gebruik van de toegangsweg te beperken tot maximaal 74 dagen per jaar, is voldoende verzekerd dat de zuidelijke ontsluiting op maximaal 74 dagen per jaar wordt gebruikt voor verkeer van en naar de parkeerterreinen van de Efteling. De parkeerterreinen van de Efteling zijn namelijk vanuit het zuiden alleen via de nieuwe toegangsweg te bereiken. Uit artikel 26, lid 26.5, van de planregels volgt dat er aan de Eftelingsestraat geen andere toegang tot het westelijke parkeerterrein mag zijn. Daarnaast is in artikel 16, lid 16.1, onder g, bepaald dat de bebording op de N261 het verkeer alleen naar de zuidelijke ontsluiting mag leiden op de dagen dat de toegangsweg is opengesteld. De raad heeft bovendien rekening mogen houden met het feit dat de overige wegen die deel uitmaken van de zuidelijke ontsluiting openbare wegen zijn die ook voor andere bestemmingen worden gebruikt. De regeling in het plan is toereikend om te bereiken dat de zuidelijke ontsluiting maximaal 74 dagen per jaar als extra route naar de parkeerterreinen van de Efteling wordt gebruikt. Het is daarvoor niet noodzakelijk om de afsluiting van de Eftelingsestraat ter hoogte van de Bernsehoef in het plan vast te leggen. Ook zonder die afsluiting is er aan de zuidkant namelijk geen route naar de parkeerterreinen van de Efteling als de nieuwe toegangsweg is afgesloten. De beroepsgrond slaagt niet. 47.
124. Volgens artikel 16, lid 16.1, aanhef en onder g, van de planregels mag de toegangsweg ter plaatse van de aanduiding hoogstens 74 dagen per jaar worden opengesteld voor verkeer. Daarbij wordt onder "dag" verstaan: de dag dat het attractiepark is opengesteld tot 2:00 uur in de ochtend van de daaropvolgende dag. De Afdeling is van oordeel dat voldoende duidelijk is dat hiermee de desbetreffende dag met de aansluitende periode van 0.00 tot 2.00 uur is bedoeld. Het plan is op dit punt niet in strijd met de rechtszekerheid. De Afdeling overweegt verder dat artikel 16.1, onder g, niet de openingstijden van de zuidelijke ontsluiting bepaalt. De omschrijving van het begrip "dag" in deze bepaling is uitsluitend bedoeld als telregel, die bepaalt dat de aansluitende periode van 0.00 tot 2.00 uur nog mag worden meegeteld zonder dat daarmee in de telling sprake is van een extra dag. De raad heeft hiervoor gekozen, omdat er soms dagen voorkomen met een verlengde openingstijd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad er in redelijkheid toe kunnen besluiten om de 74 dagen in artikel 16, lid 16.1, onder g, op deze manier te tellen. Omdat artikel 16, lid 16.1, onder g, er niet toe strekt de openingstijden van de zuidelijke ontsluiting te bepalen, hoeft niet te worden ingegaan op het betoog dat een openstelling tot 2.00 uur niet noodzakelijk is. Overigens is gezien de openingstijden van de Efteling niet te verwachten dat er vaak verkeer na middernacht zal vertrekken via de zuidelijke ontsluiting. De beroepsgrond slaagt niet. Verkeerseffecten parkeerterrein op afstand
125. [appellant sub 2] en anderen betogen dat bij de locatiekeuze voor het parkeerterrein op afstand geen rekening is gehouden met de verkeerseffecten voor de omwonenden. Volgens hen is niet gegarandeerd dat op de route naar het parkeerterrein op afstand geen files ontstaan. Daarom is bij de woning van appellant [appellant sub 2A] aan de [locatie 6] geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat gegarandeerd. [appellant sub 2] en anderen stellen ook dat niet vaststaat dat er vanaf het parkeerterrein op afstand een filevrije route voor de pendelbussen naar de Efteling is. Zij vrezen dat dit zal leiden tot extra sluipverkeer rond de Bernsehoef. De raad heeft hierbij volgens hen te weinig rekening gehouden met het overige verkeer van bezoekers van de Efteling op deze wegen. Ook is het aantal pendelbussen vanaf het parkeerterrein op afstand onderschat, onder meer omdat er ten onrechte van is uitgegaan dat alleen volle bussen zullen rijden. 48.
126. De aanleg van een parkeerterrein op afstand aan de Horst maakt deel uit van het voorkeursalternatief. Het parkeerterrein wordt op drukke dagen ingezet en heeft 1.800 parkeerplaatsen. De bezoekers worden met pendelbussen tussen het parkeerterrein en de ingang van de Efteling vervoerd. Het parkeerterrein op afstand is bedoeld om de toestroom naar de andere parkeerterreinen te verminderen. Het gebruik van de zuidelijke ontsluiting naar het nieuwe westelijke parkeerterrein bij de Efteling kan daardoor worden beperkt tot 74 dagen per jaar. 48.
127. In het MER zijn mogelijke locaties voor parkeren op afstand onderzocht. Bij de keuze tussen de varianten is volgens de raad een groot aantal aspecten meegewogen, waaronder de belangen van omwonenden, maar bijvoorbeeld ook de verkeerseffecten voor de kern Kaatsheuvel, de bereikbaarheid, de doorstroming op de N261, de afstand tot het attractiepark en de langetermijnperspectieven voor de natuur. De raad erkent dat de bewoners van de Heideweg een aantal dagen per jaar hinder van het parkeerterrein op afstand kunnen ondervinden, maar de gevolgen voor het woon- en leefklimaat zijn volgens de raad aanvaardbaar. 48.
128. De woning van [appellant sub 2A] aan de [locatie 6] bevindt zich aan de route naar het parkeerterrein op afstand. Voor de verkeerssituatie ter hoogte van deze woning maakt het geen verschil of het verkeer naar het parkeerterrein op afstand of via de zuidelijke ontsluiting naar de parkeerterreinen van de Efteling rijdt. In beide gevallen rijdt het verkeer over de Heideweg. Het parkeerterrein op afstand leidt bij de woning [locatie 6] daarom niet tot andere verkeerseffecten dan die hiervoor al zijn besproken voor het voorkeursalternatief als geheel. Zoals eerder is overwogen, erkent de raad dat er op piekdagen op bepaalde momenten opstoppingen kunnen ontstaan. De raad acht maximaal 15 dagen met oponthoud aanvaardbaar. De raad heeft zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen. In de plantoelichting wordt er voor het voorkeursalternatief van uitgegaan dat er op maximaal 15 dagen per jaar oponthoud zal zijn. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd geen reden om voor de Heideweg aan de juistheid hiervan te twijfelen. De beroepsgrond slaagt niet. 48.
129. De woningen aan de Bernsehoef bevinden zich niet aan de route naar het parkeerterrein op afstand en ook niet aan de route van de pendelbussen. [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd dat files op de route van de pendelbussen ertoe kunnen leiden dat ander verkeer een sluiproute via de Bernsehoef en omgeving kiest. De Afdeling ziet in wat [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd echter geen grond voor de verwachting dat ernstige filevorming zal ontstaan op de route van de pendelbussen tussen het parkeerterrein op afstand en de ingang van de Efteling. Deze route loopt via de Horst, de Eftelingsestraat en de Kinkenpolder. De Afdeling ziet geen aanwijzingen dat het overige verkeer op deze wegen - dat is met name het verkeer van en naar het westelijke parkeerterrein en de verblijfsrecreatie - onvoldoende zou zijn betrokken in de verkeersonderzoeken. Verder hebben [appellant sub 2] en anderen gesteld dat het aantal pendelbussen is onderschat. In het rapport "Toetsing sectorale aspecten voorkeursalternatief" is uitgegaan van 606 pendelbusbewegingen per dag. De raad stelt dat dit aantal geen onderschatting is, maar eerder een overschatting. Hij wijst er daarbij op dat is gerekend met een gemiddelde van 4,21 bezoeken per auto, maar dat dit aantal in werkelijkheid lager ligt. De Afdeling overweegt dat het kengetal van 4,21, zoals onder 38.2 is vermeld, is bedoeld om aan de hand van het aantal bezoeken aan de Efteling de verkeersgeneratie te berekenen. Omdat een deel van de bezoekers met ander vervoer naar het attractiepark komt, heeft een auto die op het parkeerterrein van de Efteling parkeert gemiddeld minder dan 4,21 inzittenden. De raad kon er daarom in redelijkheid van uitgaan dat de berekening op basis van dit kengetal een overschatting oplevert van het aantal bezoekers vanaf het parkeerterrein op afstand. De Afdeling is verder van oordeel dat ervan kan worden uitgegaan dat 303 pendelbussen in elke richting voldoende zijn om de inzittenden van 1.800 auto’s van en naar de ingang van de Efteling te vervoeren. 303 pendelbussen met 50 plaatsen zijn namelijk voldoende om 15.150 personen te vervoeren. Ook als rekening wordt gehouden met gedeeltelijk dubbelgebruik van parkeerplaatsen en met het gegeven dat niet altijd met volle bussen wordt gereden, kan nog steeds worden aangenomen dat niet meer dan 606 verkeersbewegingen per dag met pendelbussen nodig zullen zijn. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen reden om aan te nemen dat de raad het benodigde aantal verkeersbewegingen met pendelbussen heeft onderschat. Daarnaast komt uit de verkeersonderzoeken niet naar voren dat de capaciteit van de desbetreffende wegen onvoldoende is om de verwachte verkeersbewegingen van pendelbussen en andere voertuigen te verwerken. De Afdeling ziet daarom geen reden om aan te nemen dat het aantal van 606 verkeersbewegingen met pendelbussen zodanige verkeershinder zal veroorzaken, dat daardoor een wezenlijke toename van het sluipverkeer via de Bernsehoef en omgeving is te verwachten. De beroepsgrond slaagt niet. Calamiteitenroute
130. [appellant sub 2] en anderen voeren aan dat bij de vaststelling van het plan alleen rekening is gehouden met calamiteiten op het grondgebied van de Efteling en niet met calamiteiten op of bij hun percelen. Zij vrezen dat hun percelen in het geval van een calamiteit onvoldoende bereikbaar zullen zijn voor hulpdiensten, omdat het wegennet nu al overbelast is, het verkeer verder toeneemt en er geen voorziening voor calamiteiten wordt getroffen. 49.
131. Uit de plantoelichting blijkt dat het voorkeursalternatief met de zuidelijke ontsluiting als extra toegangsroute mede is gekozen om de Efteling bij calamiteiten beter bereikbaar te maken voor hulpdiensten. [appellant sub 2] en anderen vrezen dat de bereikbaarheid van hun eigen percelen bij calamiteiten onvoldoende is gewaarborgd, omdat de wegen in de buurt van hun woningen vooral door sluipverkeer overbelast kunnen raken. De Afdeling verwijst op dit punt naar wat hiervoor is overwogen over de bereikbaarheid van de percelen van [appellant sub 2] en anderen. Gelet hierop heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voor de bereikbaarheid van de percelen van [appellant sub 2] en anderen bij calamiteiten geen bijzondere voorzieningen in het plan hoefden te worden opgenomen. De beroepsgrond slaagt niet. Bomenkap voor verbreding Eftelingsestraat
132. [appellant sub 2] en anderen stellen dat de nieuwe toegangsweg en parkeerterreinen een gebied doorsnijden dat tot vlak voor de vaststelling van het plan deel uitmaakte van het Natuurnetwerk Brabant. Zij vinden dat niet aanvaardbaar. Daarnaast stellen zij dat de verbreding van het onverharde deel van de Eftelingsestraat niet mogelijk is omdat daarvoor waardevolle bomen moeten worden gekapt. Het kappen van de bomen is volgens [appellant sub 2] en anderen in strijd met het Beeldkwaliteitsplan. Volgens hen zijn een bomenlaan en dichte beplanting, zoals voorzien in het Beeldkwaliteitsplan, niet mogelijk op de plaats waar de toegangsweg naar het parkeerterrein komt. Volgens [appellant sub 2] en anderen is het plan daarom op dit punt niet uitvoerbaar. 50.
133. De raad wijst erop dat de kap van bomen is geregeld in de gemeentelijke Bomenverordening Loon op Zand
134. Tegen de verlening van een omgevingsvergunning voor het kappen van bomen staan bezwaar en beroep open. 50.
135. Wat betreft de bescherming van het gebied dat voorheen deel uitmaakte van het NNB verwijst de Afdeling naar de behandeling van de beroepsgronden over het provinciale beleid en de Verordening. Voor het overige hebben [appellant sub 2] en anderen aangevoerd dat het plan niet uitvoerbaar is, omdat waardevolle bomen gekapt moeten worden. Op de plaats waar de Eftelingsestraat nu gedeeltelijk onverhard is en afgesloten is voor gemotoriseerd verkeer moeten bomen worden gekapt voor de noodzakelijke verbreding van de weg. [appellant sub 2] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat op dit punt niet aan het Beeldkwaliteitsplan kan worden voldaan. De Afdeling begrijpt het Beeldkwaliteitsplan zo, dat rekening is gehouden met de verbreding van de weg en dat de voorziene bomenlaan en dichte beplanting naast de verbrede rijbaan kunnen komen. Daarnaast is niet gebleken dat op grond van de gemeentelijke verordening geen omgevingsvergunning zou kunnen worden verleend voor de kap van de bomen. De beroepsgrond slaagt niet. Luchtkwaliteit
136. [appellant sub 2] en anderen voeren aan dat te weinig onderzoek is gedaan naar de gevolgen voor de luchtkwaliteit. Uit het uitgevoerde onderzoek kan volgens hen niet worden afgeleid dat aan de wettelijke normen wordt voldaan. In de eerste plaats betogen [appellant sub 2] en anderen dat hun woningen ten onrechte niet bij de beoordeling zijn betrokken. Daarnaast zijn alleen de maatgevende wegen onderzocht en niet de wegen rondom hun woningen, die worden gebruikt door sluipverkeer en door verkeer van en naar de verblijfsrecreatie. Volgens [appellant sub 2] en anderen hadden alle wegen en de parkeervoorzieningen in het onderzoek moeten worden betrokken. Verder stellen zij d