ECLI:NL:RVS:2020:2507

201809559/1/R

1. Datum uitspraak: 28 oktober 2020 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen:
2. LTO Noord Glaskracht en LTO Glaskracht MZH, thans: hun rechtsopvolger Glastuinbouw Nederland, gevestigd te Den Haag (hierna: Glastuinbouw Nederland),
3. [appellante sub 2], gevestigd te Moordrecht, gemeente Zuidplas,
4. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], beiden wonend te Zevenhuizen, gemeente Zuidplas (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 3]),
5. [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B], beiden wonend te Zevenhuizen, gemeente Zuidplas, appellanten, en de raad van de gemeente Zuidplas, verweerder. Procesverloop Bij besluit van 16 oktober 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Herziening Zuidplaspolder 2" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben Glastuinbouw Nederland, [appellante sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B] beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. [appellant sub 4B], [appellant sub 4A] en de raad hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juli 2020, waar [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. A.P. Cornelissen, advocaat te Middelharnis, Glastuinbouw Nederland, vertegenwoordigd door [gemachtigde C], [appellant sub 3] en [appellant sub 4A], beiden bijgestaan door [gemachtigde D], en [appellant sub 4B], bijgestaan door mr. J.H.D. Elings, advocaat te Tilburg, en de raad, vertegenwoordigd door ing. E. Lagas, bijgestaan door mr. D.S.P. Roelands-Fransen en mr. M.G. Nielen, advocaten te Den Haag, zijn verschenen. Na de zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend voor het beroep van [appellante sub 2]. [appellante sub 2] en de raad hebben, na daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld, nadere stukken ingediend. Partijen hebben hierna toestemming gegeven om af te zien van een tweede zitting. De Afdeling heeft daarna het onderzoek gesloten. Overwegingen Inleiding
6. Voor het plangebied zijn in 2009 en 2010 de bestemmingsplannen "Zuidplas Noord" en "Gouweknoop" vastgesteld. Die plannen zijn door de Afdeling gedeeltelijk vernietigd. Het doel van het voorliggende plan is om de twee door deze vernietigingen deels weer geldende oude bestemmingsplannen, "Landelijk Gebied 1990" van Zevenhuizen en "Landelijk Gebied 1996" van Moordrecht, voor wat betreft het plangebied samen te voegen, te actualiseren en te moderniseren. De provincie Zuid-Holland, de gemeente Rotterdam en de Zuidplaspoldergemeenten Zuidplas, Gouda en Waddinxveen zijn in overleg over de toekomstige verstedelijkingsontwikkelingen, die zich onder meer ter plaatse van het plangebied zouden kunnen voltrekken. Daarom is dit plan vooral conserverend van aard, teneinde eventuele nieuwe ontwikkelingen niet op een ongewenste manier te bemoeilijken. De provincie en de gemeente Zuidplas hebben daarnaast afgesproken dat de Rottelaan niet zal worden aangelegd. Deze afspraak is verwerkt in het plan. Eén mogelijkheid uit het bestemmingsplan "Zuidplas Noord" is wel gehandhaafd: de bestemming "Lintzone - Uit te werken 2" die ten noordwesten van de Noordelijke Dwarsweg (nabij het Zaaipad) gold, is in het plan opgenomen als wijzigingsbevoegdheid bovenop de glastuinbouwbestemming. Met het voorliggende plan hangt samen het bestemmingsplan "Herziening Zuidplaspolder 1", waarover de Afdeling heden ook uitspraak doet (ECLI:NL:RVS:2020:2506).
7. Enkele in het plangebied gevestigde bedrijven en in dat gebied wonende personen kunnen zich niet met het plan verenigen. Veelal gaat het om bedrijven die het er niet mee eens zijn dat het plan niet voorziet in ontwikkelingsmogelijkheden. Ook Glastuinbouw Nederland heeft bezwaren tegen het plan. Toetsingskader
8. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. De beroepen Glastuinbouw Nederland Deel plangebied dat in provinciale verordening is aangewezen als "Glastuinbouwgebied in Westland-Oostland"
9. Glastuinbouw Nederland betoogt dat de maximale bouwhoogte van 8 meter te laag is voor een toekomstgerichte ontwikkeling van de glastuinbouw. Zij voert aan dat een maximale goothoogte van 10 meter nodig is om moderne kassen en bedrijfsgebouwen te kunnen realiseren die gericht zijn op vermindering van emissies en energiebesparing. Het plan had daarnaast volgens Glastuinbouw Nederland een afwijkingsmogelijkheid voor een goothoogte tot 12 meter moeten bevatten en een wijzigingsbevoegdheid voor een goothoogte tot 15 meter in geval een bedrijf dubbel gebruik wil maken van de ruimte. 4.
10. Glastuinbouw Nederland heeft ook beroep ingesteld tegen het bestemmingsplan "Herziening Zuidplaspolder 1" (zie de hiervoor genoemde uitspraak van heden). In dat beroep is ook aangevoerd dat de maximale bouwhoogte niet toereikend is. De raad voert in beide zaken hetzelfde verweer. 4.
11. De bouwregels voor kassen zijn vastgelegd in artikel 4, lid 4.2.2, van de planregels dat luidt: "Voor het bouwen van kassen gelden de volgende bepalingen: (…) b. de bouwhoogte bedraagt ten hoogste 8 m1." 4.
12. Artikel 2.1.5 van de Verordening Ruimte van de provincie Zuid-Holland (hierna: Verordening Ruimte) luidde: "Lid 1 Glastuinbouwgebied voor teelt onder glas Een bestemmingsplan voor gronden binnen het glastuinbouwgebied, waarvan de plaats geometrisch is bepaald en verbeeld op ‘Kaart 3 Teeltgebieden’, laat alleen glastuinbouwbedrijven en openlucht tuinbouwbedrijven toe, alsmede de daarbij behorende voorzieningen en voorzieningen voor energieopwekking. Lid 2 Afwijkingsmogelijkheid voor andere bedrijven Het bestemmingsplan, bedoeld in het eerste lid, kan bij uitzondering een bedrijf toelaten dat behoort tot de keten glastuinbouw en dat een bijdrage levert aan de ontwikkeling van het glastuinbouwgebied als internationaal centrum voor teelt, kennis en handel van glastuinbouwproducten, voor zover: a. de gronden zijn gelegen binnen het glastuinbouwgebied Westland-Oostland, waarvan de plaats geometrisch is bepaald en verbeeld op ‘Kaart 3 Teeltgebieden’, en b. aangetoond is dat geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de omvang en de bruikbaarheid van het glastuinbouwgebied. Lid 3 Afwijkingsmogelijkheid voor zwaarwegend algemeen belang Het bestemmingsplan, bedoeld in het eerste lid, kan bij uitzondering een andere ruimtelijke ontwikkeling mogelijk maken indien sprake is van een zwaarwegend algemeen belang en er geen reële andere mogelijkheid is. Lid 4 Aanpassing begrenzing glastuinbouwgebied In het bestemmingsplan kan de begrenzing van het glastuinbouwgebied, bedoeld in het eerste lid, in beperkte mate worden aangepast, rekening houdend met de lokale omstandigheden en de rechtmatige aanwezigheid van bestaande bedrijven en functies, anders dan glastuinbouwbedrijven en openlucht tuinbouwbedrijven, mits aangetoond is dat geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de omvang en de bruikbaarheid van het glastuinbouwgebied. (…) Lid 8 Ladder voor bundeling van glastuinbouw Een bestemmingsplan dat voorziet in nieuwe glastuinbouw of in uitbreiding van bestaande glastuinbouw met een oppervlakte van ten minste vijf hectare aan aaneengesloten percelen, bevat in de toelichting een verantwoording waarin de behoefte aan het gebruik van nieuwe gronden voor glastuinbouw als gevolg van de vervangings- en uitbreidingsvraag wordt onderbouwd. Ook wordt onderbouwd waarom in deze behoefte niet kan worden voorzien door herstructurering of intensivering van elders in de betrokken regio gelegen bestaande glastuinbouwgebieden. Lid 9 Reservering gronden voor glastuinbouw en voortzetting huidig grondgebruik Het bestemmingsplan, bedoeld in het eerste lid, kan indien de behoefte aan het gebruik van nieuwe gronden voor glastuinbouw nog niet is aangetoond, zoals bedoeld in het achtste lid, voortzetting van het huidige grondgebruik mogelijk maken totdat er alsnog behoefte ontstaat aan ontwikkeling voor glastuinbouw. De mogelijkheden voor ontwikkeling voor glastuinbouw mogen daarbij niet significant worden beperkt, tenzij het een ontwikkeling betreft die past binnen het huidige agrarische grondgebruik." In de toelichting bij artikel 2.1.5 van de Verordening Ruimte staat dat het teeltgebied dat is vastgelegd op ‘Kaart 3 Teeltgebieden’ primair is bedoeld voor glastuinbouwbedrijven en de daarbij behorende voorzieningen. Volgens de toelichting is de verdere ontwikkeling van de glastuinbouwgebieden tot een economisch concurrerende en duurzame greenport van provinciaal belang. 4.
13. De Afdeling stelt vast dat ook een deel van het plangebied van het voorliggende plan, evenals het plangebied van het bestemmingsplan "Herziening Zuidplaspolder 1", ligt in het gebied dat op kaart 3 "Teeltgebieden" van de Verordening Ruimte is aangewezen als "Glastuinbouwgebied in Westland-Oostland". Het gaat om het deel van het plangebied dat ligt tussen het Zaaipad, de Bredeweg, de Noordelijke Dwarsweg en de A12 (dat betreft onder meer de percelen van [appellant sub 3], [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B]), een deel van het plangebied dat ligt tussen de spoorlijn, de Noordelijke Dwarsweg en bij de Vierde Tocht, en de percelen Oogstpad 8 en 10, Zaaipad 4, Bredeweg 68a en Bredeweg
14. In dit gebied zijn in beginsel alleen glastuinbouwbedrijven en openlucht tuinbouwbedrijven toegelaten. De raad heeft ten onrechte gesteld dat het plangebied niet behoort tot zo’n door de provincie aangewezen gebied. Dat heeft de raad ter zitting ook erkend. Voor zover het plangebied op kaart 3 "Teeltgebieden" is aangewezen als "Glastuinbouwgebied in Westland-Oostland" heeft de raad glastuinbouwbedrijven ten onrechte conserverend bestemd om andere toekomstige ontwikkelingen niet te belemmeren. Met die toekomstige ontwikkelingen doelt de raad op mogelijke toekomstige woningbouw met bijbehorende voorzieningen en ontsluitingswegen in het gebied, maar een bestemmingsplan dat voorziet in onder meer woningbouw in het aangewezen "Glastuinbouwgebied in Westland-Oostland" zou in strijd zijn met artikel 2.1.5, eerste lid, van de Verordening Ruimte. Dit kan dan ook niet als argument voor een conserverende bestemming wat betreft de toegelaten maximale bouwhoogte van kassen worden gebruikt. Bovendien heeft de raad de planologische mogelijkheden uit de oude bestemmingsplannen "Landelijk Gebied" uit 1996 en "Landelijk Gebied" uit 1990 overgenomen zonder dat op perceelsniveau is onderzocht of die oude planologische mogelijkheden nog toereikend zijn in relatie tot het bestaande gebruik en eventuele uitbreidingswensen van de betrokken glastuinbouwers. Met deze wijze van bestemmen heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende rekening gehouden met de belangen van de glastuinbouwers die Glastuinbouw Nederland vertegenwoordigt, gezien de ligging van de betreffende gronden in het "Glastuinbouwgebied in Westland-Oostland". Het bestreden besluit is op dit punt niet deugdelijk gemotiveerd en in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid en artikel 2.1.5, eerste lid, van de Verordening Ruimte genomen. Het plan moet worden vernietigd, voor zover daarin niet is voorzien in ontwikkelingsmogelijkheden voor glastuinbouwbedrijven binnen het als "Glastuinbouwgebied in Westland-Oostland" aangewezen gebied, zoals met artikel 2.1.5, eerste lid, van de Verordening Ruimte is bedoeld. Het betoog slaagt. Deel plangebied dat niet is aangewezen als "Glastuinbouwgebied in Westland-Oostland"
15. Glastuinbouw Nederland betoogt dat het plan voor het deel van het plangebied dat ligt buiten het in de Verordening Ruimte aangewezen "Glastuinbouwgebied in Westland-Oostland" in strijd met het gemeentelijke beleid is vastgesteld. Zij wijst in dit kader op het ISP, het Intergemeentelijke Structuurplan voor de Zuidplaspolder. Het gemeentelijk beleid is er volgens Glastuinbouw Nederland op gericht om de glastuinbouwbedrijven binnen het bedoelde overige deel van het plangebied te saneren en te verplaatsen. Daarover biedt het plan echter geen duidelijkheid. In plaats daarvan worden de bestaande glastuinbouwbedrijven op een onacceptabele wijze op slot gezet. Dit zal op den duur leiden tot verpaupering en verrommeling, aldus Glastuinbouw Nederland, terwijl het plan onvoldoende zicht op toekomstige (woningbouw)ontwikkelingen biedt. In dit kader verwijst zij naar de uitspraak van de Afdeling van 10 augustus 2011 over het bestemmingsplan "Zuidplas West" (ECLI:NL:RVS:2011:BR4626), waarin ook is geoordeeld dat onvoldoende zicht bestond op de ontwikkeling van het Ringvaartdorp. Ook nu is dat aan de orde, aldus Glastuinbouw Nederland, en zij verwijst naar de zienswijzennota en de plantoelichting. In overeenstemming met wat de Afdeling heeft overwogen in de genoemde uitspraak, had de raad ook nu volgens Glastuinbouw Nederland alternatieven voor het inrichten van het gebied moeten betrekken bij zijn besluitvorming, omdat niet vast staat dat het gebied geheel ontwikkeld zal worden voor woningbouw. Glastuinbouw Nederland voert dan ook aan dat de raad niet heeft kunnen volstaan met een conserverend plan, maar doorontwikkeling van de in het gebied gevestigde glastuinbouwbedrijven mogelijk had moeten maken. 5.
16. De raad voert hetzelfde verweer als in de zaak over het bestemmingsplan "Herziening Zuidplaspolder 1". 5.
17. De Afdeling begrijpt het betoog van Glastuinbouw Nederland aldus dat de percelen met de bestemming "Agrarisch-Glastuinbouw" die liggen buiten het op kaart 3 "Teeltgebieden" aangewezen "Glastuinbouwgebied in Westland-Oostland" ten onrechte planologisch op slot zijn gezet, omdat de raad er ten onrechte vanuit is gegaan dat hier op korte termijn woningbouw ontwikkeld zal worden. De Afdeling stelt echter vast dat het plangebied geen plandelen kent met de bestemming "Agrarisch-Glastuinbouw" die liggen buiten het door de provincie aangewezen "Glastuinbouwgebied in Westland-Oostland". Alleen al daarom faalt dit betoog. [appellante sub 2]
18. [appellante sub 2] exploiteert op het perceel [locatie 1] in Moordrecht een intensieve varkenshouderij. Het beroep is gericht tegen de bestemmingsregeling voor dit perceel. De intensieve varkenshouderij is weliswaar als zodanig bestemd, maar de planregeling is volgens [appellante sub 2] te beperkend. Volgens hem is een reële voortzetting van het bedrijf door dit plan onmogelijk. De raad verschuilt zich volgens [appellante sub 2] ten onrechte achter natuurregelgeving, terwijl concrete onderzoeken naar de gevolgen van de intensieve veehouderij voor de natuur ontbreken. [appellante sub 2] wijst in dit verband op een passage uit de plantoelichting, waaruit volgens hem blijkt dat de raad geen passende beoordeling voor dit plan heeft willen maken, maar in plaats daarvan heeft gekozen voor een beperkende planregeling voor het perceel. Het ontbreken van uitbreidingsmogelijkheden is ook onredelijk, omdat de Afdeling in 2012 al heeft geoordeeld dat het bedrijf in een vorig bestemmingsplan "Gouweknoop" ten onrechte niet positief was bestemd (uitspraak van 18 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1831). Ook de door de raad genoemde eventuele toekomstige mogelijkheid van woningbouw is niet toereikend, omdat dit onzeker is en niet is onderzocht in hoeverre de functies met elkaar conflicteren, aldus [appellante sub 2]. De Verordening Ruimte staat volgens [appellante sub 2] ook niet aan de door hem gewenste planregeling in de weg. [appellante sub 2] voert aan dat door het maximale bebouwingspercentage van 30, slechts een zeer beperkte uitbreiding van de bestaande bebouwing mogelijk is. Er is ongeveer 2.500 m2 aan bebouwing toegestaan en ongeveer 2.250 m2 aan bebouwing aanwezig, aldus [appellante sub 2]. Door die beperkte uitbreidingsmogelijkheid kan [appellante sub 2] de vanwege milieueisen en dierenwelzijnseisen noodzakelijke investeringen in vernieuwing van de stallen die eind jaren ’70 zijn gebouwd, niet doen. [appellante sub 2] voert verder aan dat het bedrijf ten onrechte op slot is gezet door het huidige vergunde aantal varkens in de planregels als maximum op te nemen (960 varkens). Het opgenomen maximum aantal dieren is bovendien onjuist. Sinds 1990 worden feitelijk 1.568 dieren gehouden en daarvoor is ook een revisievergunning verkregen in
19. [appellante sub 2] voert aan dat de milieuvergunning van 31 januari 2000 niet gedeeltelijk is vervallen zoals de raad stelt, omdat de beoogde nieuwe stal geïntegreerd zou worden met de al bestaande stal, zodat niet van een zelfstandig onderdeel van de inrichting kan worden gesproken. Volgens [appellante sub 2] zag de beoogde uitbreiding in 2000 alleen op een uitbreiding van de huisvesting en niet op een uitbreiding van het aantal dieren. Het soort dieren is verder ten onrechte alleen beperkt tot varkens. In de plantoelichting wordt wel een onderscheid gemaakt in diercategorieën, maar dit had ook in de planregels tot uitdrukking moeten komen. Er had ten minste een afwijkingsbevoegdheid opgenomen moeten worden om het aantal dieren te vergroten of te variëren met diersoorten, aldus [appellante sub 2]. 6.
20. De raad stelt dat met het plan is beoogd het feitelijk legaal aanwezige gebruik als zodanig te bestemmen. Met het maximum bebouwingspercentage van 30 zijn de bestaande opstallen als zodanig bestemd, terwijl concrete uitbreidingsplannen ontbreken, aldus de raad. Ook het vergunde aantal vleesvarkens is in de planregels opgenomen