ECLI:NL:RVS:2020:301

201808219/1/R

Datum uitspraak: 29 januari 2020 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen:
Stichting Hou Friesland Mooi, gevestigd te Súdwest-Fryslân, en anderen (hierna: de Stichting en anderen),
de Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, gevestigd te Harlingen, en de IJsselmeervereniging, gevestigd te Edam, gemeente Edam-Volendam (hierna: de Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging), appellanten, en
provinciale staten van Fryslân,
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân, verweerders. Procesverloop Bij besluit van 24 april 2018 heeft het college van gedeputeerde staten aan Windpark Gooyum-Houw B.V. (hierna: Windpark Gooyum-Houw) en Nuon Wind Development B.V. (hierna: Nuon) een vergunning verleend op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb). Bij ditzelfde besluit heeft het college van gedeputeerde staten aan Windpark Gooyum-Houw en Nuon ontheffing verleend van de verbodsbepalingen uit de artikelen 3.1 en 3.5 van de Wnb. Bij besluit van 18 juli 2018 hebben provinciale staten het inpassingsplan "Windpark Nij Hiddum-Houw" vastgesteld. Bij besluit van 24 juli 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders aan Windpark Gooyum-Houw op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a en e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen en het oprichten en in werking hebben van een windpark, bestaande uit vijf windturbines op de percelen Gooyumerlaan 3W Wons, Ottenbuursterlaan 5W Zurich, Gooyumerweg 2W Zurich, Houwdijk 22W Cornwerd en Hayumerlaan 1W Cornwerd. Bij besluit van 24 juli 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders aan Nuon op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a en e, van de Wabo een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen en oprichten en in werking hebben van een windpark, bestaande uit vier windturbines op de percelen Hayumerlaan 2W, 3W, 4W en 5W te Cornwerd. Deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid. Tegen een of meer van deze besluiten hebben de Stichting en anderen en de Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging beroep ingesteld. Provinciale staten, het college van gedeputeerde staten en het college van burgemeester en wethouders hebben een verweerschrift ingediend. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft op verzoek een deskundigenbericht uitgebracht. De Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging, provinciale staten en het college van gedeputeerde staten hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht. De Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging, provinciale staten en het college van gedeputeerde staten hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2019, waar de Stichting en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], de Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigden], provinciale staten, het college van gedeputeerde staten, beide vertegenwoordigd door mr. J. Gundelach, advocaat te Almelo, B. Koolstra, P. Westerbeek en H.J. Bouwers, en het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. M. Feenstra en mr. A. Basic, zijn verschenen. Voorts zijn Nuon, vertegenwoordigd door mr. M.M. Kaajan, advocaat te Amsterdam, [gemachtigden], en Windpark Gooyum-Houw, vertegenwoordigd door deze zelfde personen alsmede door [gemachtigde], ter zitting als partij gehoord. Overwegingen INLEIDING
De bestreden besluiten maken de oprichting van het windpark Nij Hiddum-Houw met bijbehorende voorzieningen mogelijk. Het beoogde windpark ligt bij de kop van de Afsluitdijk in de gemeente Súdwest-Fryslân en bestaat uit negen windturbines met een ashoogte van minimaal 90 m en maximaal 140 m en rotordiameter van minimaal 110 m en maximaal 136 m. De maximale tiphoogte bedraagt 188 m. De windturbines vervangen de tien kleinere windturbines van het huidige windpark Hiddum-Houw. Daarnaast worden nog zes bestaande solitaire windturbines in de omgeving gesaneerd. De windturbines in het windpark Nij Hiddum-Houw hebben samen een vermogen van ongeveer 37 tot 45 MW. Het windpark zal worden geëxploiteerd door Windpark Gooyum-Houw en Nuon. Met het windpark wordt beoogd een bijdrage te leveren aan de doelstelling voor de opwekking van duurzame energie uit het Nationaal Energieakkoord en aan de doelstelling uit de Structuurvisie Windenergie op land (hierna: SvWOL) om voor 2020 in de daarvoor aangewezen gebieden grootschalige windprojecten te realiseren met een vermogen van in totaal 6.000 MW. Daarvan moet 530,5 MW in de provincie Fryslân worden gerealiseerd.
Het windpark is planologisch mogelijk gemaakt in het inpassingsplan. Ter uitvoering van het inpassingsplan zijn omgevingsvergunningen verleend voor bouwen en voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting. Daarnaast zijn een vergunning en ontheffing op grond van de Wnb verleend voor het windpark.
De windturbines in het windpark hebben een beoogd gezamenlijk vermogen van 37 tot 45 MW. Uit artikel 1.1, eerste lid, van de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw), in samenhang met onderdeel 1.2 van bijlage I en artikel 9e van de Elektriciteitswet 1998, volgt dat afdeling 2 van de Chw van toepassing is op de bestreden besluiten.
Het beroep van de Stichting en anderen richt zich tegen het inpassingsplan en de omgevingsvergunningen. Het beroep van de Stichting en anderen richt zich niet tegen de Wnb-vergunning en de Wnb-ontheffing. De Stichting en anderen hebben onder meer gronden aangevoerd over de wijze waarop de besluitvorming over windpark Nij Hiddum-Houw heeft plaatsgevonden, de locatiekeuze, de alternatieven, de noodzaak van het windpark en de gevolgen van het windpark voor onder andere de gezondheid, de sociale cohesie in het gebied en de waarde van hun woningen. Het beroep van de Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging richt zich tegen het inpassingsplan, de omgevingsvergunningen, de Wnb-vergunning en de Wnb-ontheffing. Zij vrezen met name dat het windpark het landschap en de natuur rond de Waddenzee en het IJsselmeer aantast. De beroepsgronden over natuur gaan over de aantasting van Natura 2000-gebieden en over de nadelige gevolgen van het windpark voor beschermde diersoorten. De andere beroepsgronden van de Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging gaan onder meer over de noodzaak van het windpark, de locatiekeuze en alternatieven. OPZET UITSPRAAK
In deze uitspraak worden de onderwerpen besproken die hieronder zijn weergegeven. Algemeen deel - ontvankelijkheid (overwegingen 7-10) - terinzagelegging (overweging 11) - voorgeschiedenis (overwegingen 12-13) Inpassingsplan - toetsingskader (overweging 14) - besluitvorming over locatiekeuze en alternatieven (overwegingen 15-16) - Verdrag van Aarhus (overweging 17) - procedurele bezwaren vaststelling inpassingsplan (overwegingen 18-19) - noodzaak (overweging 20) - Verordening Romte Fryslân 2014 (overweging 21) - arrest D’Oultremont (overweging 22) - mitigatie (overwegingen 23-30) - gezondheid (overwegingen 31-32) - landschap (overwegingen 33-35) - natuur (overwegingen 36-47) - leefbaarheid en sociale cohesie (overweging 48) - schade en waardedaling woningen (overweging 49) Wnb-vergunning - toetsingskader (overweging 52) - effecten van verwijdering van bestaande windturbines (overweging 53) Wnb-ontheffing - toetsingskader (overweging 56) - vogelsterfte door aanvaringen met windturbines (overwegingen 57-60) - gevolgen voor weidevogels door daling van de grondwaterstand (overweging 61) Omgevingsvergunningen (overwegingen 62-63) Conclusie - besluit tot vaststelling van het inpassingsplan (overweging 64) - Wnb-vergunning (overweging 65) - Wnb-ontheffing (overweging 66) - omgevingsvergunningen (overweging 67) - vragen aan Europese instellingen (overweging 68) - proceskosten (overweging 69)
De relevante regelgeving is opgenomen in de uitspraak dan wel in bijlage I bij deze uitspraak. De in bijlage I opgenomen regelgeving is de regelgeving geldend ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten. Bijlage I maakt deel uit van de uitspraak. I. ALGEMEEN DEEL ONTVANKELIJKHEID
Verweerders stellen dat de 53 natuurlijke personen die met de Stichting beroep hebben ingesteld de Stichting en [gemachtigde] alleen hebben gemachtigd om namens hen beroep in te stellen tegen het inpassingsplan. De machtiging heeft volgens hen geen betrekking op het beroep tegen de omgevingsvergunningen, de Wnb-vergunning en de Wnb-ontheffing. Verweerders betogen dat het beroep van de Stichting en anderen in zoverre niet-ontvankelijk moet worden verklaard. 7.
In artikel 6:4, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is bepaald dat het instellen van beroep bij een bestuursrechter geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij die rechter. Ingevolge artikel 6:5, eerste lid, van de Awb wordt een beroepschrift ondertekend. Wanneer degene die het beroepschrift heeft ondertekend niet voor zichzelf maar voor een ander in beroep komt, zal van de bevoegdheid tot het instellen van het beroep moeten blijken. Indien hieraan niet is voldaan, kan het beroep ingevolge artikel 6:6 van de Awb niet-ontvankelijk worden verklaard, mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen. 7.
Zoals onder 4 is vermeld en ter zitting is bevestigd, richt het beroep van de Stichting en anderen zich niet tegen de Wnb-vergunning en de Wnb-ontheffing. Daarom zal de Afdeling alleen beoordelen of de machtiging van de natuurlijke personen ook betrekking heeft op het instellen van beroep tegen de omgevingsvergunningen. Het beroepschrift van de Stichting en anderen is ondertekend door [gemachtigde]. In de machtiging wordt alleen het inpassingsplan uitdrukkelijk genoemd. De bestreden besluiten zijn echter met toepassing van de coördinatieregeling uit de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt en gelden op grond van die wet voor de mogelijkheid om daartegen beroep in te stellen als één besluit. De machtiging moet naar het oordeel van de Afdeling daarom zo worden opgevat dat de natuurlijke personen [gemachtigde] ook hebben gemachtigd om namens hen beroep in te stellen tegen de omgevingsvergunningen. Er is dan ook geen reden om het beroep van de Stichting en anderen in zoverre niet-ontvankelijk te verklaren.
Provinciale staten en het college van gedeputeerde staten stellen verder dat het beroep van de Stichting en anderen niet-ontvankelijk is, voor zover het is ingesteld door natuurlijke personen van wie de woningen en percelen zich op meer dan 1.880 m van het windpark bevinden. Deze personen zijn volgens provinciale staten en het college van gedeputeerde staten geen belanghebbenden bij de vaststelling van het inpassingsplan en bij de verlening van de omgevingsvergunningen en de Wnb-vergunning. 8.
Uit artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, volgt dat uitsluitend belanghebbenden beroep kunnen instellen tegen de bestreden besluiten. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. 8.
Zoals hiervoor al is vastgesteld, richt het beroep van de Stichting en anderen zich tegen het inpassingsplan en de omgevingsvergunningen. Bij de beantwoording van de vraag of omwonenden belanghebbenden zijn bij deze besluiten, is het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef-, of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616, over windpark De Drentse Monden en Oostermoer (hierna: uitspraak over windpark De Drentse Monden en Oostermoer), onder 7, hanteert de Afdeling voor windparken op land als uitgangspunt dat gevolgen van enige betekenis aanwezig kunnen worden geacht binnen een afstand van tien keer de tiphoogte van de voor appellanten dichtstbijzijnde windturbine, gemeten vanaf de voet van de windturbine. In veel gevallen bestaat ook buiten deze afstand zicht op het windpark, vooral als het windpark in open landschap ligt. De Afdeling gaat er echter van uit dat de gevolgen van zicht op het windpark voor het woon- en leefklimaat op een dergelijke afstand in beginsel te beperkt zijn om te spreken van gevolgen van enige betekenis. Daarnaast gaat de Afdeling ervan uit dat op die afstand in beginsel geen andere gevolgen van enige betekenis zijn te verwachten, zoals geluid- of slagschaduwhinder. 8.
Het inpassingsplan en de omgevingsvergunningen maken windturbines met een tiphoogte van maximaal 188 m mogelijk. Dit betekent dat de Afdeling ervan uitgaat dat op een afstand van meer dan 1.880 m geen gevolgen van enige betekenis van de windturbines worden ondervonden. Uit de stukken blijkt dat de woningen en percelen van 31 natuurlijke personen die met de Stichting beroep hebben ingesteld zich op een afstand van meer dan 1.880 m van het windpark bevinden. De Stichting en anderen hebben naar voren gebracht dat deze omwonenden vanwege de uitzonderlijk grote hoogte van de windturbines toch gevolgen van enige betekenis ondervinden, vooral door de obstakelverlichting die volgens hen soms zelfs doorstraalt in slaapkamers. Obstakelverlichting is verlichting die op de windturbines wordt aangebracht in verband met de luchtvaartveiligheid. De Afdeling acht niet uitgesloten dat de obstakelverlichting op een afstand van meer dan 1.880 m zichtbaar zal zijn, maar dat is niet genoeg om te spreken van gevolgen van enige betekenis. De Stichting en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat het hier gaat om meer dan geringe effecten op de woonomgeving. De hoogte van de windturbines is op zichzelf evenmin reden om aan te nemen dat omwonenden op een dergelijke afstand gevolgen van enige betekenis ondervinden. De windturbines zijn van vergelijkbare hoogte als de windturbines in andere windparken waarbij de Afdeling dit criterium heeft toegepast, bijvoorbeeld in de uitspraken van 21 februari 2018 over windpark De Drentse Monden en Oostermoer, 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3067, over windpark Weijerswold Coevorden en 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1781, over windpark N33 (hierna: uitspraak over windpark N33). De door de Stichting en anderen genoemde omstandigheden geven geen reden om aan te nemen dat er op een afstand van meer dan 1.880 m nog gevolgen van enige betekenis zijn. De natuurlijke personen die op meer dan 1.880 m van het windpark wonen zijn daarom geen belanghebbenden bij de vaststelling van het inpassingsplan en de verlening van de omgevingsvergunningen.
Provinciale staten en het college van gedeputeerde staten stellen daarnaast dat een aantal natuurlijke personen die met de Stichting beroep hebben ingesteld geen zienswijze over de ontwerpbesluiten naar voren heeft gebracht. Het beroep moet volgens hen in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard. 9.
Ingevolge de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Awb worden het ontwerpinpassingsplan en de ontwerpen van de omgevingsvergunningen ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht. Een aantal natuurlijke personen die met de Stichting beroep hebben ingesteld, heeft geen zienswijze over de ontwerpbesluiten naar voren gebracht. De Afdeling gaat er daarbij van uit dat [persoon A], die een zienswijze naar voren heeft gebracht, niet dezelfde persoon is als [persoon B] op hetzelfde adres, die geen zienswijze naar voren heeft gebracht, aangezien beide personen afzonderlijk zijn vermeld op de lijst van indieners van het beroepschrift. Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan geen beroep worden ingesteld tegen de besluiten tot vaststelling van een inpassingsplan en de verlening van omgevingsvergunningen door een belanghebbende die over de ontwerpbesluiten niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten. Deze omstandigheid doet zich niet voor. Daarbij is van belang dat de wijzigingen die ten opzichte van het ontwerpplan in het inpassingsplan zijn aangebracht, waaronder een verlaging van de maximale tiphoogte, niet nadelig zijn voor appellanten.
Gelet op het voorgaande is het beroep van de Stichting en anderen niet-ontvankelijk, voor zover het is ingesteld door de in bijlage II bij deze uitspraak vermelde natuurlijke personen. TERINZAGELEGGING
De Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging betogen dat niet alle rapporten waarop het aan de bestreden besluiten ten grondslag gelegde milieueffectrapport (hierna: MER) is gebaseerd openbaar zijn en ter inzage hebben gelegen. Zij voeren aan dat op grond van jurisprudentie van de Afdeling, waaronder de uitspraken over het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS), de redeneringen die tot de besluitvorming hebben geleid navolgbaar moeten zijn. Uit de reactie op de zienswijze hierover blijkt niet dat deze rapporten alsnog openbaar zullen worden gemaakt, aldus de Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging. 11.
De Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging doelen met hun betoog op de rapporten die zijn opgesteld door Bureau Waardenburg zoals genoemd in de notitie "Resultaten vleermuisonderzoek Hiddum Houw" in het MER-bijlagenrapport en op pagina’s 165 en 166 van het MER. Ook heeft volgens hen het Activiteitenplan van 31 oktober 2017 niet bij de bestreden besluiten ter inzage gelegen. 11.
Voor zover dit betoog ziet op rapporten van Bureau Waardenburg en het Activiteitenplan betreft dit een mogelijke onregelmatigheid van na de datum van de bestreden besluiten die reeds om die reden de rechtmatigheid van de bestreden besluiten niet kan aantasten. Het betoog faalt in zoverre. 11.
Ook het betoog dat genoemde rapporten van Bureau Waardenburg ten onrechte niet bij de ontwerpbesluiten ter inzage zijn gelegd faalt. Verweerders hebben toegelicht dat deze rapporten ten grondslag hebben gelegen aan recenter onderzoek waarvan de resultaten zijn weergegeven in onder meer de passende beoordeling van 21 augustus
Gelet hierop zijn bedoelde rapporten van Bureau Waardenburg geen op de ontwerpbesluiten betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor de beoordeling van de ontwerpbesluiten, als bedoeld in artikel 3:11, eerste lid, van de Awb. De bedoelde rapporten behoefden dan ook niet bij de ontwerpbesluiten ter inzage te worden gelegd. Het MER en de notitie "Resultaten vleermuisonderzoek Hiddum Houw" en de passende beoordeling in het MER-bijlagenrapport waarin verwezen wordt naar eerdere rapporten van Bureau Waardenburg, zijn naar het oordeel van de Afdeling op zichzelf en derhalve zonder kennisname van de door de Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging bedoelde rapporten begrijpelijk en controleerbaar. Van een situatie als bedoeld in de verwijzingsuitspraak over het PAS van de Afdeling van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1259, is geen sprake. Het betoog faalt. VOORGESCHIEDENIS
Zoals onder 1 is vermeld, hebben het Rijk en de provincies een akkoord gesloten over het realiseren van 6.000 MW operationeel windvermogen in
Voor de provincie Fryslân bedraagt de taakstelling 530,5 MW. Deze doelstellingen zijn opgenomen in de SvWOL. De SvWOL is een uitwerking van de op 13 maart 2012 vastgestelde Structuurvisie Infrastructuur & Ruimte, waarin gebieden op land zijn aangegeven die kansrijk zijn voor de winning van windenergie. In de SvWOL zijn deze gebieden nader uitgewerkt. Aan de SvWOL is een plan-MER ten grondslag gelegd. Daarin is het gebied Kop van de Afsluitdijk, waarbinnen het plangebied voor windpark Nij Hiddum-Houw valt, onderzocht. Volgens de plantoelichting laten de uitkomsten van het plan-MER bij de SvWOL zien dat de locatie Kop van de Afsluitdijk geschikt is voor realisatie van een windpark. De locatie is niet opgenomen in de SvWOL, omdat de locatie niet geschikt is voor de opwekking van meer dan 100 MW windenergie, waarop de SvWOL als structuurvisie van het Rijk specifiek ziet. 12.
Provinciale staten hebben in de Houtskoolschets Windstreek 2011 de contouren van het provinciale beleid over windenergie opgenomen en zoekgebieden bepaald voor clusters windturbines. Het gaat om het kustgebied van het vasteland van Fryslân, een strook langs de Afsluitdijk in het IJsselmeer en een gebied rond het klaverblad nabij Heerenveen. De uitgangspunten in dit beleid zijn nader uitgewerkt in de ontwerp-Structuurvisie Windstreek 2012, waaraan een plan-MER ten grondslag is gelegd. Vanwege de grote maatschappelijke weerstand die is gebleken uit de ingediende zienswijzen over de ontwerpstructuurvisie, is in de Structuurvisie Windstreek 2014 alleen ingegaan op windturbines in het IJsselmeergebied. De Structuurvisie Windstreek 2014 is niet door provinciale staten vastgesteld. 12.
Op 24 juni 2014 hebben provinciale staten de Verordening Romte Fryslân 2014 (hierna: de Verordening) vastgesteld, waarin is bepaald dat een ruimtelijk plan geen bouwmogelijkheid voor nieuwe windturbines mag bevatten. Bestaande windturbines mogen worden vervangen door turbines met dezelfde masthoogte en wiekdiameter op dezelfde locatie. 12.
Verder hebben provinciale staten ingestemd met de Friese taakstelling van 530,5 MW in
Door de Regiegroep Fryslân Foar De Wyn (hierna: FFDW) is, met inbreng van de provincie, een onderzoek gedaan naar mogelijke locaties voor windturbines op land om de Friese taakstelling te kunnen uitvoeren. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het eindrapport "Windenergie in Fryslân 2014-2020" van september
FFDW is een samenwerkingsverband tussen de drie belangengroepen Friese Milieufederatie, Platform Duurzaam Fryslân en Stichting Hou Friesland Mooi. Er zijn in het kader van het onderzoek van FFDW 72 projectvoorstellen voor windparken gedaan, waarvan er uiteindelijk 34 nader zijn beoordeeld. Deze plannen zijn vervolgens gewaardeerd in de categorieën A, B en C. Plannen met een A-waardering zijn realiseerbaar en in staat om in hun huidige vorm bij te dragen aan de Friese taakstelling. Plannen met een B-waardering zijn realiseerbaar en in staat om na aanpassing bij te dragen aan de Friese taakstelling. Plannen met een C-waardering zijn niet realiseerbeer binnen een zodanige tijdslijn dat ze kunnen bijdragen aan de Friese taakstelling. Een windpark op de Kop van de Afsluitdijk is in het rapport van FFDW gecategoriseerd als een plan met een A-waardering. Daarbij was uitgegaan van het voorstel om op deze locatie 19 windturbines met een gezamenlijk vermogen van 57 MW te bouwen. De Commissie van Advies adviseerde vervolgens over dit voorstel om het aantal windturbines op deze locatie terug te brengen naar 12 met een gezamenlijk vermogen van 36 MW.
Vervolgens hebben provinciale staten ter realisatie van de Friese taakstelling van 530,5 MW aan windenergie op 17 december 2014 gekozen voor 316 MW aan windenergie in het water, 36 MW aan windenergie op de Kop van de Afsluitdijk en 18 MW aan windenergie in de Noordoostpolder. Daarbij zijn provinciale staten uitgegaan van bestaande windmolens met een totaal opgesteld vermogen van 160 MW. 13.
Op 20 mei 2015 is het Coalitieakkoord 2015-2019 door provinciale staten vastgesteld. Over windenergie staat daarin onder meer dat maximaal 530,5 MW aan windenergie in Fryslân wordt gerealiseerd. Nieuwe molens zijn niet toegestaan. Het vervangen van afgeschreven molens op hun huidige locatie door molens van dezelfde hoogte wordt niet tegengehouden, aldus het Coalitieakkoord. De doelstelling is om in 2020 16% van de energie in Fryslân duurzaam op te wekken. Daarnaast is de doelstelling opgenomen dat in 2025 25% van de energie in Fryslân duurzaam wordt opgewekt. 13.
Op 29 juni 2016 hebben provinciale staten besloten in te stemmen met het opstellen van een provinciaal inpassingsplan ten behoeve van het initiatief van initiatiefnemers om op de locatie Kop van de Afsluitdijk een windpark mogelijk te maken. Op 26 oktober 2016 hebben provinciale staten de daartoe opgestelde startnotitie Windpark Nij Hiddum-Houw vastgesteld. 13.
Daarna zijn de ontwerpbesluiten om op locatie Nij Hiddum-Houw een windpark te kunnen realiseren, opgesteld en deze hebben ter inzage gelegen van 10 november 2017 tot en met 21 december
Daarover konden zienswijzen naar voren worden gebracht. Vervolgens zijn de in het procesverloop van deze uitspraak genoemde besluiten vastgesteld. II. BEROEPSGRONDEN OVER HET INPASSINGSPLAN TOETSINGSKADER
Bij de vaststelling van een inpassingsplan moeten provinciale staten bestemmingen aanwijzen en regels geven die zij uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig achten. Provinciale staten hebben daarbij beleidsruimte en moeten de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. BESLUITVORMING OVER LOCATIEKEUZE EN ALTERNATIEVEN
De Stichting en anderen en de Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging betogen dat de locatiekeuze niet zorgvuldig tot stand is gekomen en niet deugdelijk is gemotiveerd. De Stichting en anderen voeren aan dat de keuze voor locatie Nij Hiddum-Houw in feite al op 17 december 2014 door provinciale staten is gemaakt zonder deze keuze deugdelijk te motiveren. Doordat in 2014 de locatiekeuze al is gemaakt, is het alternatievenonderzoek overbodig geworden, aldus de Stichting en anderen. Volgens de Stichting en anderen is het besluit van 17 december 2014 in materiële zin een plan als bedoeld in richtlijn 2001/42 (hierna: de SMB-richtlijn), zodat het in de rede had geleden hieraan een plan-MER ten grondslag te leggen. Ook in het besluit tot vaststelling van de Startnotie en het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan is volgens hen de locatiekeuze niet deugdelijk gemotiveerd. De Stichting en anderen betogen dat weliswaar de locatiekeuze tegen het licht is gehouden in het MER waarin is ingegaan op alternatieve locaties, maar dit alternatievenonderzoek is volgens hen gebrekkig. 15.
Op 17 december 2014 hebben provinciale staten onder meer besloten om op de Kop van de Afsluitdijk 36 MW aan windenergie te realiseren ter realisatie van de Friese taakstelling. Ter zitting hebben provinciale staten toegelicht dat dit een beleidsmatige beslissing was, waarvan op basis van nieuwe inzichten nog kon worden afgeweken. Er was uiteindelijk echter geen aanleiding om af te wijken van de in 2014 genomen beleidsmatige beslissing. Bij de vaststelling van het inpassingsplan is de beleidsmatige keuze voor windpark Nij Hiddum-Houw nader onderzocht en onderbouwd, aldus provinciale staten. 15.
Bij de voorbereiding van de bestreden besluiten is een MER gemaakt. In paragraaf 3.11 van het MER, de nadere onderbouwing locatiekeuze van 10 juli 2017 dat als bijlage IV bij het MER is gevoegd en in hoofdstuk 5 van de plantoelichting is uiteengezet hoe de locatiekeuze voor het windpark tot stand is gekomen. Daarbij zijn ook alternatieven in beschouwing genomen. Hierna wordt ingegaan op het alternatievenonderzoek. 15.
De Afdeling volgt de Stichting en anderen niet in hun betoog dat reeds op 17 december 2014 de keuze voor de locatie Kop van de Afsluitdijk definitief vaststond. Weliswaar was in 2014 gekozen voor een windpark van 36 MW op de Kop van de Afsluitdijk, maar uit het MER, de plantoelichting en het verhandelde ter zitting blijkt dat provinciale staten deze locatie opnieuw hebben bezien en onderbouwd bij de vaststelling van het inpassingsplan op 18 juli
Voor zover de Stichting en anderen zich richten tegen de motivering van de in december 2014 gemaakte beleidsmatige keuze over de invulling van de Friese taakstelling, overweegt de Afdeling dat die op zichzelf niet ter beoordeling van de Afdeling voorligt in deze procedure. De Afdeling komt dan ook niet toe aan de beroepsgronden die betrekking hebben op de vraag of deze keuze voldoende is gemotiveerd en of daaraan een plan-MER ten grondslag had moeten worden gelegd.
De Stichting en anderen en de Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging voeren aan dat in het onderzoek naar alternatieven in het MER niet alle redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven zijn onderzocht. Daartoe voeren zij aan dat locaties die minder dan 36 MW opleveren op voorhand te onrechte buiten de beoordeling zijn gehouden. Zij voeren aan dat de effecten van een combinatie van kleinere plannen mogelijk geringer zijn dan van het windpark Nij Hiddum-Houw. De Stichting en anderen wijzen in dit kader op de in het advies van FFDW voorgestelde realiseerbare locaties, zoals de combinatie windpark De Bjirmen, windpark Spannenburg en/of windpark Harlingen Sedyk. Verder stellen zij dat de op 17 december 2014 door provinciale staten aangewezen reservelocaties windpark Heerenveen IBF en windpark Heerenveen Omrin-kanaal op de B-lijst van het advies van FFDW stonden en niet zijn betrokken in de locatieanalyse in het MER. Voorts voeren de Stichting en anderen en de Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging aan dat uit het MER volgt dat windpark Nij Hiddum-Houw slechter scoort op natuur en landschap dan andere locaties die zijn onderzocht. Het onderzoek naar alternatieven voldoet volgens hen niet aan artikel 7.7 van de Wet milieubeheer, artikel 3:2 van de Awb en artikel 5 van de SMB-richtlijn. De Stichting en anderen stellen tenslotte dat het gevolg van de keuze voor de locatie Kop van de Afsluitdijk is dat 80% van de Friese taakstelling wordt gerealiseerd in een beperkt gebied in de provincie Fryslân, aangezien het merendeel van de windturbines die verder nodig zijn om de taakstelling te behalen wordt gerealiseerd in het IJsselmeer. De negatieve gevolgen van windturbines drukken daardoor op een beperkt gebied en op de inwoners van dat gebied. Dit achten zij in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. 16.
Voor zover provinciale staten stellen dat artikel 1.6a, van de Chw in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond van de Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging, omdat zij deze beroepsgrond niet in hun beroepschrift hebben aangevoerd, overweegt de Afdeling als volgt. Op grond van artikel 1.6a van de Chw kunnen na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer worden aangevoerd. In het beroepschrift hebben de Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging bij hun beroepsgrond over de aantasting van het landschap aangevoerd dat in het MER alleen de effecten van de drie alternatieven op de landschappelijke waarden zijn beschreven. Ook voeren zij aan dat er alternatieven niet zijn betrokken, die onder andere in het advies van FFDW zijn onderzocht. Naar het oordeel van de Afdeling is de grond van de Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging over het alternatievenonderzoek in het MER geen nieuwe beroepsgrond, maar een aanvulling van de gronden die zij in hun beroepschrift naar voren hebben gebracht. Er is daarom geen aanleiding voor het oordeel dat deze beroepsgrond buiten beschouwing moet worden gelaten. 16.
Het MER is een gecombineerd plan-MER en project-MER. Naar aanleiding van een tussentijds advies van de Commissie voor de milieueffectrapportage (hierna: de Commissie) is een aanvulling op het MER gemaakt. Daarbij is een nadere motivering van de locatiekeuze gegeven waarbij verschillende alternatieven in beschouwing zijn genomen. Deze nadere motivering is als bijlage IV bij het MER gevoegd. Daarin is de locatie Kop van de Afsluitdijk op verschillende aspecten, zoals leefomgeving, landschap, natuur, defensie en energieopbrengst vergeleken met 19 andere plannen elders in de provincie Fryslân. Deze plannen komen uit de door FFDW opgestelde A- en B-lijst. De scores van de verschillende locaties zijn weergegeven in het overzicht relatieve beoordeling dat als bijlage 1 bij de nadere onderbouwing locatiekeuze van 10 juli 2017 is gevoegd. 16.
Volgens vaste rechtspraak moeten redelijkerwijs in aanmerking te nemen alternatieven worden beschreven en beoordeeld, rekening houdend met het doel en de geografische werking van het plan. De gekozen alternatieven moeten realistisch zijn. Welke alternatieven in een plan-MER redelijkerwijs in beschouwing moeten worden genomen is, zo heeft de Afdeling vaker geoordeeld, afhankelijk van de omstandigheden van het geval. 16.
Uit het overzicht relatieve beoordeling blijkt dat de door de Stichting en anderen genoemde alternatieve locaties, De Bjirmen, Spannenburg, Harlingen Sedyk, Heerenveen IBF en Heerenveen Omrin-Kanaal, hierin zijn beoordeeld, evenals locaties met een kleiner opgesteld vermogen dan 36 MW. Er zijn geen combinaties van kleinere plannen onderzocht. Provinciale staten stellen dat dit is ingegeven doordat de nadelige effecten van een windpark dan op meerdere locaties optreden. Verder hebben zij naar voren gebracht de windturbines te willen concentreren om verrommeling van het landschap tegen te gaan. De Afdeling ziet in het aangevoerde, mede gelet op de aan provinciale staten toekomende beleidsruimte, geen aanleiding deze uitgangspunten onredelijk te achten. Naar het oordeel van de Afdeling hebben provinciale staten zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat alternatieve locaties waar onvoldoende ruimte aanwezig is voor een windpark met een omvang van 36 MW geen redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven vormen. 16.
In het MER is een vergelijking gemaakt met twee andere plannen die geschikt zijn voor een opgesteld vermogen van 36 MW, te weten windpark Wjukslach Ferwert en windpark Achtkarspelen. De locatie Kop van de Afsluitdijk is, afgezien van de effecten op de natuur, gunstiger dan deze twee locaties. Verder blijkt dat niet vaststaat of op de locatie Wjukslach Ferwert, gelet op de belangen van defensie, daadwerkelijk een vermogen van 36 MW kan worden gerealiseerd. Over de locatie Achtkarspelen is geconcludeerd dat deze ongunstiger is wat energieopbrengsten betreft. Ook heeft de locatie Kop van de Afsluitdijk een aanknopingspunt vanuit de landschappelijke hoofdstructuur, omdat daar de Afsluitdijk, Waddenzee en IJsselmeer bij elkaar komen. Dit heeft locatie Achtkarspelen niet, aldus bijlage IV van het MER. Omdat geen van de onderzochte locaties beter scoort dan de locatie Kop van de Afsluitdijk, hebben provinciale staten geen aanleiding gezien het windpark op een andere locatie mogelijk te maken. Nadat is geconcludeerd dat geen van de onderzochte locaties duidelijk geschikter is, is in het MER de locatie Nij Hiddum-Houw in detail onderzocht, waarbij drie alternatieven (inrichtingsvarianten) zijn onderzocht die verschillen in het aantal windturbines, de ashoogte en rotordiameter. 16.
Gelet op het voorgaande hebben provinciale staten naar het oordeel van de Afdeling de locatiekeuze deugdelijk gemotiveerd. Dat andere locaties op het aspect natuur beter scoren, betekent niet dat provinciale staten daar een doorslaggevend gewicht aan hadden moeten toekennen en evenmin dat zij reeds hierom niet in redelijkheid voor de locatie Kop van de Afsluitdijk hebben kunnen kiezen. De omstandigheid dat de Kop van de Afsluitdijk ook eerder als locatie in beeld was voor de realisering van een windpark, neemt niet weg dat provinciale staten bij de vaststelling van het inpassingsplan alternatieve locaties hebben bezien. In wat de Stichting en anderen en de Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging aanvoeren, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat een onvolledig dan wel onzorgvuldig onderzoek naar alternatieven heeft plaatsgevonden. De Afdeling ziet ook overigens geen reden om aan te nemen dat er strijd is met de door de Stichting en anderen genoemde bepalingen. De betogen falen. VERDRAG VAN AARHUS
De Stichting en anderen voeren aan dat de inspraakmogelijkheden in afdeling 3.4 van de Awb die bij de besluitvorming over het windpark Nij Hiddum-Houw zijn geboden niet voldoen aan het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (hierna: het Verdrag van Aarhus) en Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 2012, L26; hierna: de mer-richtlijn). De Stichting en anderen betogen in dit verband dat de besluitvorming over windpark Nij Hiddum-Houw niet voldoet aan de in het Verdrag van Aarhus en de mer-richtlijn neergelegde eis van vroegtijdige en doeltreffende inspraak als alle opties nog open zijn. Zij voeren aan dat daarom is gehandeld in strijd met artikel 6, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus en artikel 6 van de mer-richtlijn. Volgens hen is de inspraak niet tijdig geboden, omdat pas inspraak mogelijk was toen het ontwerpbesluit al was gemaakt. Verder hebben de ingebrachte zienswijzen nauwelijks tot aanpassingen van het ontwerpbesluit geleid, aldus de Stichting en anderen. De Stichting en anderen betogen dat de jurisprudentie van de Afdeling, zoals de uitspraak van de Afdeling van 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1702, over windpark Autena, waarin is geconcludeerd dat de wijze waarop in Nederland de inspraak is georganiseerd ingevolge afdeling 3.4 van de Awb in overeenstemming is met het Verdrag van Aarhus en de mer-richtlijn, niet juist is. Ter onderbouwing daarvan wijzen zij op de hoorzitting van 6 november 2018 van het Compliance Committee van het Verdrag van Aarhus over de klacht van de Nederlandse Vereniging Omwonenden Windturbines (hierna: NLVOW) tegen Nederland over de public participation in de besluitvorming over windparken. Ook wijzen zij op een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank van Noord-Nederland van 9 november 2017, ECLI:NL:RBNNE:2017:
Daaruit volgt volgens hen dat niet volstaan kan worden met de generieke conclusie dat de inspraakprocedure zoals neergelegd in afdeling 3.4 van de Awb voldoet aan het Verdrag van Aarhus en de mer-richtlijn, maar dat onderzoek gedaan moet worden naar de concrete feiten in een zaak. De Stichting en anderen voeren daarnaast aan dat ook de Nationale Ombudsman in het rapport "We gooien het de inspraak in" van 16 september 2009/180 en het Sociaal Cultureel Planbureau in het essay "Niet buiten de burger rekenen!" van februari 2016 erop wijzen dat de besluitvorming op het moment van inspraak al zo ver is gevorderd dat die nauwelijks nog te wijzigen is. In artikel 5.47, vierde lid, van de nieuwe Omgevingswet en artikel 5.3 van het Omgevingsbesluit is niet voor niets de eis opgenomen dat het bevoegde gezag burgers betrekt bij de planontwikkeling over grote projecten. Volgens de Stichting en anderen is de besluitvorming over windpark Nij Hiddum-Houw een voorbeeld van het tekortschieten van afdeling 3.4 van de Awb, omdat op 17 december 2014 het besluit eigenlijk al was genomen en het plan daarna is uitgewerkt met initiatiefnemers zonder daadwerkelijke burgerparticipatie. 17.
De bestreden besluiten zijn voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. De Afdeling heeft in haar uitspraak over het windpark De Drentse Monden en Oostermoer geoordeeld over de verenigbaarheid van deze procedure met de eisen van artikel 6, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus. Zij heeft overwogen dat de mer-richtlijn mede strekt tot implementatie van artikel 6 van het Verdrag. Omdat artikel 6, vierde lid, van het Verdrag inhoudelijk overeenstemt met artikel 6, vierde lid, van de mer-richtlijn, kan in het midden worden gelaten of rechtstreekse werking toekomt aan de genoemde bepaling van het Verdrag. De Afdeling zal daarom hierna toetsen aan artikel 6, vierde lid, van de mer-richtlijn. 17.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 5 september 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB2931, kan de vraag naar de rechtstreekse werking van bepalingen van een richtlijn alleen rijzen in gevallen van incorrecte implementatie of indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd. De artikelen 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 2, vijfde lid, van het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit m.e.r.) in samenhang met de artikelen 3.8 en 3.33, vierde lid, van de Wro en afdeling 3.4 van de Awb strekken mede ter uitvoering van artikel 6, vierde lid, van de mer-richtlijn. Deze bepalingen brengen met zich dat een ieder zienswijzen naar voren kan brengen over het ontwerpplan met inbegrip van het milieueffectrapport. Op dat moment is nog geen beslissing over het plan genomen. Inspraak over het ontwerpplan is naar het oordeel van de Afdeling vroegtijdige inspraak op een moment dat alle opties open zijn en doeltreffende inspraak kan plaatsvinden. Gelet hierop is artikel 6, vierde lid, van de mer-richtlijn in zoverre correct geïmplementeerd (vergelijk de uitspraak over windpark De Drentse Monden en Oostermoer). Gelet hierop komt de Stichting en anderen en geen rechtstreeks beroep op artikel 6, vierde lid, van de mer-richtlijn toe. De Afdeling toetst hierna of aan bovenvermelde nationale bepalingen is voldaan. 17.
Het ontwerpplan voor windpark Nij Hiddum-Houw heeft met ingang van 10 november 2017 gedurende zes weken ter inzage gelegen. Gedurende deze periode kon een ieder een zienswijze over het ontwerpplan naar voren brengen over alle aspecten die van belang worden geacht voor de besluitvorming. De kennisgeving van de terinzagelegging van het ontwerpplan is gepubliceerd in de Staatscourant, het Provinciaal Blad, het Friesch Dagblad en de Leeuwarder Courant. Het ontwerpplan en de daarop betrekking hebbende stukken konden in het gemeentehuis van Súdwest-Fryslân en het provinciehuis van Fryslân en op internet worden geraadpleegd. Zoals hiervoor onder 11.1 tot en met 11.3 is overwogen, faalt de beroepsgrond over de terinzagelegging. Voor het overige is niet in geschil dat is voldaan aan de wettelijke vereisten voor de terinzagelegging en de kennisgeving daarvan. De ingekomen inspraakreacties en zienswijzen zijn van een inhoudelijke reactie voorzien in de Antwoordnota. Uit de Antwoordnota blijkt dan ook dat de ingekomen inspraakreacties en zienswijzen, waaronder over de locatiekeuze, inhoudelijk in de besluitvorming zijn meegewogen. 17.
De Afdeling stelt vast dat met de inspraakprocedure over het ontwerpplan is voldaan aan het vereiste dat een reële inspraakmogelijkheid moet worden geboden op een moment dat alle opties nog open zijn. Anders dan de Stichting en anderen betogen, is met deze inspraakprocedure een inspraakmogelijkheid geboden op een vroeg genoeg moment. Toen konden en zijn ook opmerkingen gemaakt over het MER en de alternatievenkeuzen. De omstandigheid dat volgens het Verdrag van Aarhus en de mer-richtlijn bij de besluitvorming terdege rekening dient te worden gehouden met de resultaten van inspraak, neemt niet weg dat het aan het bevoegd gezag is om de ingekomen inspraakreacties af te wegen en te beoordelen of hierin aanleiding wordt gezien voor een aanpassing van het plan. Provinciale staten hebben dit in dit geval ook gedaan. Zo hebben zij, zoals ook hiervoor onder 15.3 is overwogen, zich opnieuw gebogen over de beleidsmatige keuze die eerder op 17 december 2014 was gemaakt en in dat verband alternatieve locaties bezien. Het betoog van de Stichting en anderen dat in het bijzonder over alternatieven in een vroeg stadium bepalende keuzes zijn gemaakt waarover geen inspraak heeft plaatsgevonden op een moment dat dit nog daadwerkelijk invloed kon hebben op de besluitvorming, volgt de Afdeling dan ook niet. 17.
Nu niet kan worden gezegd dat in dit geval niet tijdig inspraak heeft kunnen plaatsvinden op een moment dat daadwerkelijk invloed op de besluitvorming kon worden uitgeoefend, ziet de Afdeling geen doorslaggevende betekenis toekomen aan de verwijzing van de Stichting en anderen naar het verzoekschrift van de NLVOW. 17.
In de verwijzing naar het rapport van de Nationale Ombudsman waarin uitgangspunten zijn geformuleerd voor burgerparticipatie op gemeentelijk niveau en het essay van het Sociaal Cultureel Planbureau dat met oog op de Omgevingswet is opgesteld, ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat de hier geboden inspraakmogelijkheden ontoereikend zijn. Hierbij heeft de Afdeling laten wegen dat niet is geconcretiseerd waarom op basis van deze stukken de hier gevolgde procedure gebrekkig moet worden geacht. 17.
Voor zover de Stichting en anderen verwijzen naar de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit, overweegt de Afdeling dat deze wetgeving nog niet in werking is getreden en reeds daarom niet van toepassing is op de besluitvorming over windpark Nij Hiddum-Houw. 17.
Voor zover de Stichting en anderen verwijzen naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland van 9 november 2017, ziet de Afdeling daarin evenmin grond anders te oordelen over de geboden inspraakmogelijkheden. Het betoog faalt. PROCEDURELE BEZWAREN VASTSTELLING INPASSINGSPLAN
De Stichting en anderen betogen dat provinciale staten bij de vaststelling van het inpassingsplan vooringenomen zijn geweest en dat andere doelen dan het doel van een goede ruimtelijke ordening van doorslaggevende betekenis zijn geweest. Daardoor is het inpassingsplan in strijd met artikel 2:4, eerste lid, van de Awb en artikel 3:3 van de Awb vastgesteld. In dat kader voeren zij aan dat het politieke belang de coalitie bijeen te houden tot de volgende provinciale verkiezingen, de belangen van initiatiefnemers en de vrees aansprakelijk te worden gesteld wanneer het windpark niet zou doorgaan een doorslaggevende rol hebben gespeeld in de besluitvorming. Volgens hen waren de provincie en de gemeente Súdwest-Fryslân al geruime tijd met initiatiefnemers in gesprek over het windpark en zijn daarbij mogelijk toezeggingen gedaan. Ook hebben provinciale staten nagelaten volledig onderzoek te doen naar de gevolgen van windpark Nij Hiddum-Houw en hebben zij zich alleen gebaseerd op informatie afkomstig van initiatiefnemers. Zij wijzen daarbij op de hoeveelheid informatie die is gedeeld tussen initiatiefnemers en de provincie, die zij via verzoeken op basis van de Wet openbaarheid bestuur hebben gekregen. Uit e-mails tussen ambtenaren van de provincie en de initiatiefnemers blijkt dat de provincie zich dienstbaar opstelde richting initiatiefnemers, aldus de Stichting en anderen. Dat niet het belang van een goede ruimtelijke ordening van doorslaggevende betekenis is geweest bij de vaststelling van het inpassingsplan, blijkt volgens de Stichting en anderen ook uit de strijdigheid met artikel 9 van de Verordening, de negatieve beoordelingen van Windpark Nij Hiddum-Houw in het MER en het ongemotiveerd afwijzen van het breed gedragen advies van FFDW. 18.
Vast staat dat er tussen initiatiefnemers en ambtenaren van de provincie samenwerking en overleg is geweest. Zoals in de uitspraak van 17 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:141, over windpark Spui is overwogen, moet bij een samenwerking tussen het bestuursorgaan en de initiatiefnemer dan wel de adviseur van de initiatiefnemer, die eenzelfde ontwikkeling voorstaan, in beginsel ervan worden uitgegaan dat ieder van hen zijn eigen verantwoordelijkheid behoudt. In de door de Stichting en anderen overgelegde citaten uit e-mails ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat die verantwoordelijkheid in dit geval is miskend en dat getwijfeld moet worden aan de onpartijdigheid van provinciale staten bij de vaststelling van het inpassingsplan. Daarbij betrekt de Afdeling dat uit de bij het bestreden besluit behorende stukken, waaronder de plantoelichting en de Antwoordnota, volgt dat provinciale staten de gevolgen van het windpark hebben bezien en deze vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar hebben geacht. Dat er politieke verdeeldheid was bij de vaststelling van het inpassingsplan en dat ook gewicht is toegekend aan de belangen van initiatiefnemers, maakt naar het oordeel van de Afdeling niet dat geen ruimtelijke motieven aan het plan ten grondslag zijn gelegd. In wat de Stichting en anderen aanvoeren, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor strijd met artikel 2:4, eerste lid, van de Awb en artikel 3:3 van die wet. Voor zover de Stichting en anderen betogen dat onvoldoende onderzoek naar alternatieven en de gezondheidseffecten van het windpark is gedaan en dat sprake is van strijd met de Verordening, wordt dit besproken bij de behandeling van de beroepsgronden over deze onderwerpen. Het betoog faalt.
De Stichting en anderen stellen dat de raad van de gemeente Wûnseradiel in 2009 en 2010 het voornemen had uitgesproken om het bestaande windpark Hiddum-Houw te saneren, vanwege de nabijheid van Natura 2000-gebieden en omdat er een nieuw windpark ten noorden van de A7 was gerealiseerd. Ter onderbouwing verwijzen zij naar een passage in de op 31 mei 2010 door de raad van de gemeente Wûnseradiel vastgestelde Kadernota Buitengebied. Zij voeren aan dat dit beleid abrupt veranderde toen de gemeente opging in de gemeente Súdwest-Fryslân. In de op 24 mei 2012 vastgestelde notitie Kaders Windenergie Súdwest-Fryslân staat volgens de Stichting en anderen dat de locatie Kop van de Afsluitdijk geschikt is voor windenergie. Volgens de Stichting en anderen had de gemeente Wûnseradiel de toezegging gedaan dat windpark Hiddum-Houw op termijn zou verdwijnen nu er een nieuw windpark wordt gerealiseerd ten noorden van de A
Deze toezegging was volgens de Stichting en anderen de reden voor omwonenden om geen bezwaren naar voren te brengen tegen het windpark ten noorden van de A
Ook de provincie was volgens hen op de hoogte van het feit dat windpark Hiddum-Houw op termijn zou verdwijnen. Ter onderbouwing verwijzen zij naar een e-mail van een gedeputeerde over Hiddum-Houw. 19.
De Afdeling overweegt allereerst dat provinciale staten bij de vaststelling van het inpassingsplan een ruimtelijke afweging dienden te maken over de aanvaardbaarheid van windturbines op de locatie Nij Hiddum-Houw. Zij waren daarbij niet gebonden aan het beleid van de gemeente Súdwest-Fryslân, dan wel de voormalige gemeente Wûnseradiel. 19.
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. De Afdeling stelt vast dat de door de Stichting en anderen overgelegde passage uit de Kadernota Buitengebied van de voormalige gemeente Wûnseradiel en het e-mailbericht van 22 april 2003 van een toenmalige gedeputeerde van het college van gedeputeerde staten van Fryslân gaan over het bestaande windpark Hiddum-Houw. De Afdeling is van oordeel dat in deze stukken geen uitlatingen zijn gedaan die te kwalificeren zijn als toezeggingen over het windpark Nij Hiddum-Houw dat in deze procedure aan de orde is. De Afdeling ziet, gelet hierop, geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten het inpassingsplan in strijd met het vertrouwensbeginsel hebben vastgesteld. Het betoog faalt. NOODZAAK
De Stichting en anderen en de Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging betogen dat de noodzaak voor de aanleg van het Windpark Nij Hiddum-Houw ontbreekt, omdat ook zonder de bouw van dit windpark aan de zogenoemde Friese taakstelling van 530,5 MW kan worden voldaan. Daartoe voeren zij aan dat windpark Fryslân meer vermogen zal krijgen dan waar eerder van is uitgegaan, namelijk 382,7 MW in plaats van 316 MW. Dit werd door initiatiefnemers van windpark Fryslân in een persbericht op 3 augustus 2018, twee weken na vaststelling van het inpassingsplan, aangekondigd. Volgens hen is het onwaarschijnlijk dat provinciale staten ten tijde van de vaststelling van het inpassingsplan niet wisten of konden weten dat windpark Fryslân groter zou worden dan waar aanvankelijk van was uitgegaan. Zij wijzen daarbij op de onderhandelingen en afspraken die zijn gemaakt over een deelname van de provincie in het windpark Fryslân. De Stichting en anderen wijzen in dat kader op afspraken in de samenwerkingsovereenkomst tussen de provincie en initiatiefnemers van windpark Fryslân van 18 mei 2017 over het instellen van een monitoringsgroep. Volgens de Stichting en anderen had de besluitvorming over windpark Nij Hiddum-Houw moeten worden aangehouden totdat de omvang van windpark Fryslân bekend was. De Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging betogen verder dat de afname van het bestaande opgestelde vermogen van windturbines niet mag dienen ter onderbouwing van de noodzaak van windpark Nij Hiddum-Houw. Volgens hen is de afname van het bestaande vermogen van windturbines het gevolg van het rigide provinciale beleid voor de vervanging van bestaande windturbines, zoals het verbod om bestaande windturbines te vervangen door grotere windturbines met meer vermogen en het verbod om op nieuwe locaties windturbines te realiseren. Ook is deze mogelijke afname volgens hen ten onrechte niet concreet gemaakt. De Stichting en anderen en de Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging voeren aan dat in het Coalitieakkoord 2015-2019 staat dat het college van gedeputeerde staten zich enerzijds neerlegt bij het besluit om 530,5 MW aan windenergie in de provincie te realiseren, maar anderzijds 530,5 MW ook als maximum accepteren. Nu volgens appellanten de 9 windmolens van Windpark Nij Hiddum-Houw niet nodig zijn, gelet op de omvang van windpark Fryslân, is het inpassingsplan in strijd met het provinciale beleid vastgesteld. In dit verband voeren de Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging aan dat het provinciaal beleid erop is gericht om de Friese taakstelling te behalen met zo min mogelijk windmolens. Daarnaast is het Windpark Nij Hiddum-Houw niet op tijd gerealiseerd om in 2020 te kunnen voldoen aan de Friese taakstelling, zodat het windpark ook geen bijdrage kan leveren aan deze taakstelling, aldus de Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging. 20.
Provinciale staten bestrijden dat zij ten tijde van de vaststelling van het inpassingspan op de hoogte waren of konden zijn van het feit dat het totale vermogen van windpark Fryslân 382,7 MW gaat bedragen. Dit werd volgens hen op 3 augustus 2018 en dus na de vaststelling van het inpassingsplan bekend, zodat dit feit buiten de beoordeling moet worden gelaten. Zij stellen bij de vaststelling van het inpassingsplan te hebben onderkend dat er onzekerheid was over het precieze totale vermogen van windpark Fryslân. In dat kader hebben zij naar voren gebracht dat lang onduidelijk was of windpark Fryslân doorgang zou vinden, mede gelet op de beroepen die daartegen waren ingesteld. De turbinekeuze voor windpark Fryslân zou pas worden gemaakt na een positieve uitspraak van de Afdeling over de ontwikkeling van het windpark Fryslân, aldus provinciale staten. Het was volgens provinciale staten niet mogelijk de besluitvorming over windpark Nij Hiddum-Houw uit te stellen totdat duidelijk was wat het precieze vermogen van windpark Fryslân zou worden, omdat windpark Nij Hiddum-Houw dan niet op tijd gerealiseerd zou zijn om te voldoen aan de Friese taakstelling. Niet duidelijk was wanneer de Afdeling uitspraak zou doen over windpark Fryslân. Ook was er volgens provinciale staten onzekerheid over de omvang van de sanering van de bestaande windturbines op land. Provinciale staten stellen bovendien dat het nut en de noodzaak aan het windpark Nij Hiddum-Houw ook bij een groter windpark Fryslân niet zijn ontvallen, omdat het windpark mede nodig is om de krimp van bestaande windturbines op te vangen en omdat het windpark een bijdrage levert aan de provinciale doelstelling voor duurzame energie voor 2025, zoals deze is opgenomen in het Coalitieakkoord 2015-
Ook in 2025 moet 530,7 MW aan windenergie zijn gerealiseerd. Zij stellen dat, in het bij hun verweerschrift gevoegde rapport Krimpende Wind, in 2017 is geconcludeerd dat er van het bestaande opgestelde vermogen van 190 MW in 2020 nog 152,5 MW zal resteren en, afhankelijk van het gevolgde scenario, in 2025 nog 107,75 MW tot 138,45 MW aan opgesteld vermogen van bestaande windturbines zal resteren, zodat het windpark Nij Hiddum-Houw nodig is om aan de doelstelling in 2025 te kunnen voldoen. Verder stellen provinciale staten dat de omstandigheid dat windpark Nij Hiddum-Houw mogelijk nog niet volledig is gerealiseerd in 2020 evenmin betekent dat het nut en de noodzaak aan het windpark zijn ontvallen. Daartoe verwijzen zij naar wat in de uitspraak van de Afdeling over windpark N33 en de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1064, over windlocatie Battenoord (hierna: de uitspraak over windlocatie Battenoord) is overwogen over het behalen van de doelstelling in 2020 en de aanvullende doelstellingen daarna. 20.
Uit paragraaf 1.2 van de plantoelichting volgt dat met het windpark Nij Hiddum-Houw een bijdrage wordt geleverd aan de doelstelling om in Nederland meer duurzame energie te produceren en dat het windpark deel uitmaakt van de Friese taakstelling in
Windpark Fryslân en de bestaande windmolens zijn eveneens onderdeel van de Friese taakstelling. Ter zitting hebben provinciale staten toegelicht dat de noodzaak voor realisatie van windpark Nij Hiddum-Houw nog steeds aanwezig is wanneer uitgegaan wordt van een omvang van windpark Fryslân van 382,7 MW, onder meer om de afname van het vermogen van de bestaande windturbines te kunnen compenseren en om aan de aanvullende energiedoelstelling voor Fryslân in 2025 uit het Coalitieakkoord 2015-2019 te kunnen voldoen. Dat er signalen waren dat windpark Fryslân mogelijk groter zou worden dan 316 MW, betekent niet dat provinciale staten daarin aanleiding hadden moeten zien om te twijfelen aan nut en noodzaak van windpark Nij Hiddum-Houw of dat provinciale staten daarin reden hadden moeten zien om de besluitvorming over windpark Nij Hiddum-Houw uit te stellen. Daarbij betrekt de Afdeling dat niet bekend was wanneer zij uitspraak zou doen over windpark Fryslân. Ook is daarbij van belang dat in geval van uitstel van de besluitvorming de SDE+-subsidie niet tijdig had kunnen worden aangevraagd, aangezien 18 juli 2018 de laatste vergadering van provinciale staten voor het zomerreces was. 20.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in wat de Stichting en anderen en de Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging naar voren hebben gebracht geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten het nut en de noodzaak van het windpark onvoldoende hebben gemotiveerd. Zij hebben inzichtelijk gemaakt dat het windpark Nij Hiddum-Houw ook nodig is om de sanering van bestaande windturbines te kunnen opvangen en de doelstelling voor 2025 te kunnen halen. Gelet op de aanvullende energiedoelstelling voor 2025 in het Coalitieakkoord 2015-2019 ziet de Afdeling in wat de Stichting en anderen aanvoeren geen grond voor het oordeel dat het inpassingsplan in strijd is met het provinciaal beleid in het Coalitieakkoord 2015-
De betogen falen. VERORDENING ROMTE FRYSLÂN 2014
De Stichting en anderen voeren aan dat het inpassingsplan in strijd is met de artikelen 9.1.1 en 9.2.1 van de Verordening. Zij stellen dat de Verordening de bouw van nieuwe windturbines niet toestaat en het opschalen van bestaande windturbines alleen toestaat voor windturbines met dezelfde afmetingen op dezelfde locatie. Volgens hen konden provinciale staten het windpark daarom niet mogelijk maken zonder eerst de Verordening te wijzigen. Daarnaast leiden de Stichting en anderen uit de Verordening af dat provinciale staten grote windturbines op land niet in overeenstemming achten met een goede ruimtelijke ordening. Zij stellen dat provinciale staten niet hebben gemotiveerd waarom het windpark Nij Hiddum-Houw toch in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. 21.
In artikel 9.1.1 van de Verordening is bepaald dat een ruimtelijk plan geen bouwmogelijkheid voor nieuwe windturbines mag bevatten. Artikel 9.2.1 bepaalt dat een ruimtelijk plan geen regeling mag bevatten op grond waarvan bestaande windturbines kunnen worden vervangen, anders dan door turbines met dezelfde masthoogte en wiekdiameter, op dezelfde locatie. De Verordening bevat op dit punt geen ontheffingsmogelijkheid. 21.
De artikelen 9.1.1 en 9.2.1 van de Verordening zijn van toepassing op de vaststelling van een ruimtelijk plan. Volgens de begripsbepalingen van de Verordening, onder 1.82, vallen onder het begrip "ruimtelijk plan" naast een bestemmingsplan onder meer een wijzigings- of uitwerkingsplan en een beheersverordening. Een inpassingsplan valt niet onder deze definitie van "ruimtelijk plan" uit de Verordening. Provinciale staten zijn daarom bij de voorbereiding en vaststelling van een inpassingsplan niet rechtstreeks gebonden aan de artikelen 9.1.1 en 9.2.1 van de Verordening. 21.
Provinciale staten achten zich via bestuurlijke zelfbinding in beginsel wel gebonden aan het in de Verordening neergelegde ruimtelijke beleid voor de plaatsing van nieuwe windturbines en de vervanging van bestaande windturbines. Volgens hen is het plan in overeenstemming met dit beleid. 21.
De Verordening is, zoals provinciale staten hebben toegelicht, een regeling die de bestaande situatie bevriest in afwachting van nieuw beleid. Gelet op de toelichting bij de Verordening houdt het ruimtelijke beleid uit de Verordening echter ook in dat een uitzondering kan worden gemaakt is op het uitgangspunt dat er in afwachting van nieuw provinciaal beleid geen nieuwe windturbines worden toegestaan. Het betoog dat de afweging over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van nieuwe windturbines al volledig is gemaakt bij het vaststellen van de Verordening en dat nieuwe windturbines altijd in strijd moeten worden geacht met een goede ruimtelijke ordening, kan daarom niet slagen. 21.
In de toelichting bij artikel 9 van de Verordening staat onder meer het volgende: "Aan projecten op het vaste land waarvan beoordeeld kan worden dat deze wel zullen passen binnen het nieuwe beleidskader kan zo nodig, in de periode vóór vaststelling van dat nieuwe beleid en aanpassing van de verordening, worden meegewerkt door middel van een provinciaal inpassingsplan. Provinciale Staten beoordelen dan zelf of dat project past binnen het aankomende nieuwe beleidskader." Ter zitting hebben provinciale staten toegelicht dat er nog geen nieuw beleidskader is opgesteld. Naar het oordeel van de Afdeling hoefden provinciale staten echter niet te beoordelen of het windpark Nij Hiddum-Houw in een toekomstig beleidskader zou passen. Provinciale staten hebben op 17 december 2014 al de politiek-beleidsmatige keuze gemaakt om dit windpark toe te staan. Uit het voorstel dat aan dat besluit ten grondslag ligt, blijkt dat provinciale staten de locatie van het windpark in de toekomst in de Verordening willen opnemen. Ook uit de besluiten van 29 juni 2016 en 26 oktober 2016 blijkt dat provinciale staten instemmen met een windpark op deze locatie. Gelet op het voorgaande is het plan niet in strijd met het in de Verordening neergelegde provinciale beleid voor de plaatsing van nieuwe windturbines en de vervanging van bestaande windturbines. De beroepsgrond slaagt niet. ARREST D’OULTREMONT
In paragraaf 3.2.3 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) en paragraaf 3.2.3 van de Activiteitenregeling milieubeheer (hierna: de Activiteitenregeling) zijn bepalingen opgenomen die zijn gericht op het voorkomen en/of beperken van, onder meer, geluidhinder van windturbines. De Stichting en anderen betogen dat de bepalingen over geluidhinder moeten worden beschouwd als een plan of programma als bedoeld in artikel 2 van de SMB-richtlijn. Volgens hen hebben de in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling opgenomen bepalingen voor windturbines aanzienlijke milieugevolgen, zodat op grond van artikel 3 van de SMB-richtlijn een MER moet worden gemaakt. Dat is volgens hen ten onrechte achterwege gebleven. De Stichting en anderen verwijzen ter ondersteuning van hun betoog naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 27 oktober 2016, D’Oultremont e.a., ECLI:EU:C:2016:816, (hierna: het arrest D’Oultremont), waarin het Hof heeft bepaald dat algemene regels ook een plan of programma kunnen zijn als bedoeld in artikel 2 van de SMB-richtlijn. 22.
Provinciale staten hebben voor de beoordeling of het inpassingsplan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening aansluiting gezocht bij de bepalingen die in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling zijn opgenomen voor het in werking hebben van een windturbine. Uit de planstukken blijkt dat provinciale staten het inpassingsplan onder meer niet in overeenstemming achten met een goede ruimtelijke ordening indien de geluidnormen voor windturbines die zijn neergelegd in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling bij woningen van derden worden overschreden. Het windpark Nij Hiddum-Houw kan blijkens de planstukken afhankelijk van de keuze voor het type windturbine bij woningen van derden leiden tot overschrijding van deze geluidnormen. In de plantoelichting staat dat deze overschrijdingen ongedaan gemaakt kunnen worden met mitigerende maatregelen, met name het tijdelijk wijzigen van de instellingen van bepaalde windturbines, waardoor de bronsterkte lager wordt. Deze maatregelen zijn niet neergelegd in de planregels. Daaraan ligt ten grondslag dat de normen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling rechtstreeks werkend en handhaafbaar zijn, waardoor de naleving van deze normen niet nader hoeft te worden geborgd in de planregels. Omdat er afspraken zijn gemaakt met de initiatiefnemers over verdere beperking van de geluidbelasting, hebben provinciale staten - in aansluiting op de mogelijkheid in artikel 3.14a, tweede lid van het Activiteitenbesluit om bij maatwerkvoorschrift strengere geluidnormen vast te stellen - wel strengere grenswaarden voor de cumulatieve geluidbelasting van de nieuwe en bestaande windturbines in de planregels opgenomen. Deze grenswaarden zijn volgens provinciale staten echter niet noodzakelijk voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan. Het uitgangspunt is voor provinciale staten dat de geluidnormen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling toereikend zijn en dat het niet noodzakelijk is de naleving van die normen te borgen in de planregels. Dit standpunt van provinciale staten is echter onjuist indien gelet op het betoog van de Stichting en anderen moet worden geconcludeerd dat de bepalingen die voor het in werking hebben van een windturbine zijn opgenomen in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling wegens strijd met hoger recht buiten toepassing moeten worden gelaten en dus niet langer rechtstreeks werkend en handhaafbaar zijn. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding het betoog van de Stichting en anderen over het arrest D’Oultremont inhoudelijk te beoordelen. 22.
Het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling zijn algemeen verbindende voorschriften. Ingevolge artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb kan tegen een algemeen verbindend voorschrift geen beroep worden ingesteld. Deze bepaling staat evenwel niet in de weg aan de mogelijkheid van exceptieve toetsing. Deze toetsing houdt in dit geval in dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling. 22.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak over windlocatie Battenoord, onder 29.5 en volgende, vormen de bepalingen die voor het in werking hebben van een windturbine zijn opgenomen in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling geen plan of programma als bedoeld in artikel 2 van de richtlijn, zodat reeds om deze reden uit het bepaalde in artikel 2 van de SMB-richtlijn geen plicht om een plan-MER te maken kan voortvloeien. De Afdeling ziet in het aangevoerde dan ook geen aanleiding de in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling opgenomen bepalingen voor het in werking hebben van een windturbine wegens strijd met hoger recht buiten toepassing te laten. Het betoog faalt. MITIGATIE
De Stichting en anderen betogen dat voor zo ongeveer elke negatieve score in het MER een mitigerende maatregel is voorgesteld, waardoor alle problemen zijn weggeredeneerd. Volgens hen is het nog maar de vraag of deze mitigerende maatregelen om de hinder van geluid, slagschaduw en obstakelverlichting te beperken ook in de praktijk werken en handhaafbaar zijn. Ter zitting hebben zij erop gewezen dat in de verleende omgevingsvergunningen staat dat nog geen maatwerkvoorschriften zijn opgenomen, omdat nog niet duidelijk is welk type windturbines gerealiseerd gaat worden. Dit is volgens de Stichting en anderen in strijd met de rechtszekerheid. Volgens hen hadden de maatwerkvoorschriften al moeten zijn gesteld. Dat in de Omgevingsovereenkomst afspraken zijn gemaakt om de hinder te beperken is niet voldoende, omdat dit een privaatrechtelijke overeenkomst is waar niet alle omwonenden bij betrokken zijn, aldus de Stichting en anderen. 23.
De Afdeling begrijpt het betoog aldus dat de Stichting en anderen betogen dat onvoldoende is verzekerd dat initiatiefnemers aan de normen voor geluid, slagschaduw en obstakelverlichting kunnen voldoen, gelet op het feit dat er in de omgevingsvergunningen staat dat nog nader onderzoek moet worden gedaan naar de geluidbelasting en de slagschaduweffecten nadat bekend is welk type windturbine gerealiseerd gaat worden. Hierna zal de Afdeling op dit betoog ingaan. Daarbij komen achtereenvolgens de aspecten geluid, slagschaduw en obstakelverlichting aan de orde. Geluidnorm
Zoals hiervoor onder Arrest D’Oultremont is overwogen, is bij de vaststelling van het inpassingsplan voor de beoordeling van de geluidhinder aangesloten bij de geluidnormen die voor windturbines zijn opgenomen in het Activiteitenbesluit. In artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit is bepaald dat een windturbine ten behoeve van het voorkomen of beperken van geluidhinder moet voldoen aan de norm van ten hoogste 47 dB Lden en aan de norm van ten hoogste 41 dB Lnight op de gevel van gevoelige gebouwen, tenzij deze zijn gelegen op een gezoneerd industrieterrein, en bij gevoelige terreinen op de grens van het terrein. 24.
In aanvulling op artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit zijn in de planregels twee gebruiksregels opgenomen om de geluidbelasting verder te beperken, dit naar aanleiding van afspraken die zijn gemaakt met initiatiefnemers in de Omgevingsovereenkomst van 30 mei
Volgens provinciale staten zijn deze regels opgenomen als gebaar naar de omgeving en omwonenden en zijn deze niet noodzakelijk voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het inpassingsplan. In artikel 3, lid 3.3, onder a, aanhef en sub 1, van de planregels staat dat een nieuwe windturbine slechts in gebruik mag worden genomen en gehouden, indien het brongeluid van die windturbine maximaal 109,9 dB LEden bedraagt. In artikel 3, lid 3.3, onder b, aanhef en sub 3, van de planregels staat dat het windpark slechts in gebruik mag blijven, indien de cumulatieve geluidbelasting veroorzaakt door de nieuwe windturbines van het windpark en door de bestaande windturbines zoals aangegeven op bijlage 3 van deze regels, op de maatgevende gevels van woningen, niet zijnde woningen in de sfeer van het windpark, ten hoogste 47 dB Lden en ten hoogste 41 dB Lnight bedraagt. 24.
Over de geluidnorm in het Activiteitenbesluit hebben de Stichting en anderen aangevoerd dat de Wereldgezondheidsorganisatie (hierna: WHO) op 10 oktober 2018 heeft aanbevolen voor windturbinegeluid een geluidniveau van ten hoogste 45 dB Lden aan te houden, omdat een norm van 47 dB Lden negatieve gezondheidseffecten zal hebben. Dit betoog zal hierna onder het onderwerp gezondheid aan de orde komen. Voor zover het betoog van de Stichting en anderen aldus moet worden opgevat dat het ook ziet op de toereikendheid van de normen om geluidhinder te voorkomen, stelt de Afdeling voorop dat zij in verschillende uitspraken over de ruimtelijke besluitvorming voor nieuwe windparken al een oordeel heeft gegeven over de vraag of het bevoegd gezag bij de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een plan heeft mogen aansluiten bij de in artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit neergelegde geluidnormen voor windturbines van ten hoogste 47 dB Lden. Bijvoorbeeld in de uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1947, over windpark Oude Maas, onder 46.2, waarin de Afdeling onder verwijzing naar de uitspraken over windpark De Drentse Monden en Oostermoer en over windlocatie Battenoord heeft geoordeeld dat wat is aangevoerd over het hinderlijke karakter van windturbinegeluid dat als pulserend en fluctuerend wordt aangeduid, het verschijnsel amplitudemodulatie, de omstandigheid dat de norm is gebaseerd op beperkt onderzoek uit Zweden en Nederland, het percentage ernstig gehinderden, de geostrofe windeffecten, de gestelde nieuwe wetenschappelijke inzichten in verband waarmee een toeslag van 5 dB op het Lden zou moeten worden toegepast en de omstandigheid dat de normen in het artikel 3.14a van het Activiteitenbesluit zijn gebaseerd op veel kleinere windturbines er niet toe leidt dat bij de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een windpark niet kan worden aangesloten bij de in artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit neergelegde geluidnorm van 47 dB Lden. 24.
Voor zover de Stichting en anderen hebben verwezen naar de gewijzigde aanbevelingen van de WHO van 10 oktober 2018 overweegt de Afdeling dat deze gewijzigde aanbevelingen van de WHO zijn uitgebracht na de besluitvorming over het windpark. Gelet hierop kan de Afdeling die niet betrekken in haar beoordeling. Vergelijk de hiervoor genoemde uitspraak over windpark Oude Maas, onder 46.
In de veronderstelling van de Stichting en anderen dat vanwege de contacten met RIVM provinciale staten hadden kunnen weten dat het WHO met een nieuw rapport zou komen, ziet de Afdeling geen aanleiding om daarom de gewijzigde aanbevelingen van na het bestreden besluit alsnog in de beoordeling te betrekken. Geluidonderzoek
In het kader van de voorbereiding van het plan is er onderzoek gedaan naar de geluidhinder die door de windturbines wordt veroorzaakt. De resultaten zijn neergelegd in de akoestische onderzoeken bij het MER. In het door Witteveen en Bos opgestelde akoestisch rapport "Windpark Nij Hiddum-Houw" van 22 augustus 2017 (hierna: akoestisch rapport), dat als bijlage bij het MER is gevoegd, staat dat is gerekend met twee typen windturbines, te weten de laagste en de hoogste in een range, oftewel de stilste en de luidruchtigste. Uit de berekeningen blijkt dat de laagste in range niet leidt tot overschrijdingen van de norm uit het Activiteitenbesluit. Bij toepassing van de variant windturbines hoogste in range vindt volgens het akoestisch rapport overschrijding plaats van de norm uit het Activiteitenbesluit. Om te kunnen voldoen aan de norm uit het Activiteitenbesluit kan volgens het akoestisch rapport als mitigerende maatregel een stillere windturbine uit de range worden geselecteerd of er kan een zogenoemde soundmode worden ingesteld. Hierbij draait de windturbine op een lager toerental dan normaal, teneinde de emissie van geluid te beperken. Volgens het akoestisch rapport kan geconcludeerd worden dat met mitigerende maatregelen ook bij toepassing van windturbines met de hoogste geluidemissie uit de gekozen range kan worden voldaan aan de norm uit het Activiteitenbesluit. 25.
Deze conclusie is door de Stichting en anderen niet bestreden. Gelet op het voorgaande hebben provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan geen onaanvaardbare gevolgen voor de geluidbelasting zal hebben. In het door de Stichting en anderen genoemde feit dat in de omgevingsvergunningen staat dat nog nader geluidonderzoek moet worden gedaan nadat de keuze voor een type windturbine bekend is, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat sprake is van rechtsonzekerheid. Daarbij betrekt de Afdeling dat in het akoestisch rapport verschillende typen windturbines zijn onderzocht en in de planregels is geborgd dat het geluid van de nieuwe windturbines tezamen met de bestaande windturbines ter plaatse van de maatgevende woningen niet hoger mag zijn dan 47 dB Lden en 41 dB Lnight. De exploitanten van windpark Nij Hiddum-Houw zijn rechtstreeks gebonden aan de in artikel 3, lid 3.3, onder a, sub 1, en lid 3.3, onder b, sub 3 van de planregels opgenomen gebruiksregels. Het is aan hen om zodanige geluidreducerende maatregelen te treffen dat de gestelde geluidnorm niet wordt overschreden. De Afdeling heeft in eerdere uitspraken geoordeeld dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de normen uit artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit niet handhaafbaar en controleerbaar zijn. 25.
De Afdeling heeft bijvoorbeeld in de uitspraak over windlocatie Battenoord, onder 36.1-36.4, overwogen dat de jaargemiddelde norm van 47 dB Lden handhaafbaar is. In die uitspraak is op grond van het in die zaak ingebrachte deskundigenbericht vastgesteld dat kan worden volstaan met een steekproefsgewijze controle van het geluidvermogen waarbij ter bepaling van de windsnelheid op ashoogte wordt uitgegaan van de door de exploitant aan te leveren productiegegevens. Indien blijkt dat een of meer windturbines een hogere bronsterkte hebben dan waarmee is gerekend, kunnen de hogere waarden in de modellen worden ingevoerd en kan worden berekend of dit leidt tot een overschrijding van de normen bij de omliggende woningen. Indien dit het geval is, kan volgens het deskundigenbericht terugregeling van de windturbines plaatsvinden dan wel kunnen in een uiterste situatie een of meer windturbines worden stilgezet. In het deskundigenbericht in die zaak is voorts toegelicht op welke wijze met een steekproefsgewijze controle van het geluidvermogen kan worden gecontroleerd of de in de planregels neergelegde geluidnorm van 47 dB Lden wordt overschreden. De wijze waarop deze controle dient plaats te vinden, is voorgeschreven in het Reken- en meetvoorschrift windturbines, dat op grond van artikel 3.14d, tweede lid, van de Activiteitenregeling toegepast moet worden. 25.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in wat de Stichting en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de gestelde geluidnormen niet handhaafbaar zijn. Voor zover de Stichting en anderen betogen dat provinciale staten een strengere geluidnorm hadden moeten opnemen vanwege de gezondheidseffecten, komt dit hierna aan de orde bij het aspect gezondheid. Het betoog faalt. Norm voor slagschaduw
Bij de vaststelling van het inpassingsplan is voor de beoordeling van de hinder van slagschaduw aangesloten bij artikel 3.12, eerste lid, van de Activiteitenregeling. In artikel 3.12, eerste lid, van de Activiteitenregeling staat dat ten behoeve van het voorkomen of beperken van slagschaduw de windturbine is voorzien van een automatische stilstandvoorziening die de windturbine afschakelt indien slagschaduw optreedt ter plaatse van gevoelige objecten voor zover de afstand tussen de windturbine en de gevoelige objecten minder dan 12 maal de rotordiameter bedraagt en gemiddeld meer dan 17 dagen per jaar gedurende meer dan 20 minuten per dag slagschaduw kan optreden en voor zover zich in de door de slagschaduw getroffen uitwendige scheidingsconstructie van gevoelige gebouwen of woonwagens ramen bevinden. De afstand geldt van een punt op ashoogte van de windturbine tot de gevel van gevoelige object. 26.
In aanvulling op artikel 3.12, eerste lid, van de Activiteitenregeling is artikel 3, lid 3.3, onder a, sub 2, van de planregels opgenomen om extra bescherming tegen slagschaduwhinder te bieden, dit naar aanleiding van afspraken die zijn gemaakt met initiatiefnemers in de Omgevingsovereenkomst van 30 mei
Volgens provinciale staten is deze regel opgenomen als gebaar naar de omgeving en omwonenden en is deze niet noodzakelijk voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het inpassingsplan. In artikel 3, lid 3.3., onder a, aanhef en sub 2, van de planregels staat dat een nieuwe windturbine slechts in gebruik mag worden genomen en gehouden, indien die windturbine geen slagschaduw veroorzaakt op de gevels van woningen en recreatiewoningen, niet zijnde woningen in de sfeer van het windpark. Onderzoek naar slagschaduw
In het kader van de voorbereiding van het plan is er onderzoek verricht naar de hinder door slagschaduw. De resultaten van dat onderzoek zijn neergelegd in het MER. De norm uit de Activiteitenregeling is daarin vertaald naar een toetswaarde voor de maximale schaduwduur van 5 uur en 40 minuten per jaar en met een contour op een kaart weergegeven. Bij woningen buiten de contour wordt aan de norm voor de maximale hinderduur voldaan. Bij woningen binnen de contour kan overschrijding van de norm optreden, zodat een stilstandvoorziening moet worden toegepast. Een dergelijke voorziening houdt in dat de rotor van de turbine tijdelijk kan worden stilgezet om slagschaduw op woningen te voorkomen. Op basis van dit onderzoek concluderen provinciale staten dat bij toepassing van een stilstandsvoorziening voldaan kan worden aan artikel 3.12, eerste lid, van de Activiteitenregeling, zodat geen sprake is van een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van omwonenden als het gaat om hinder van slagschaduw. 27.
De Stichting en anderen hebben geen specifieke bezwaren aangevoerd over het onderzoek naar slagschaduw. Voor zover de Stichting en anderen hebben aangevoerd dat er rechtsonzekerheid is, omdat in de omgevingsvergunningen staat dat er nog nader onderzoek naar slagschaduweffecten gedaan moet worden als de keuze voor het type windturbine is gemaakt, overweegt de Afdeling dat in artikel 3, lid 3.3, onder a, sub 2, van de planregels is geborgd dat ter plaatse van woningen en recreatiewoningen, niet zijnde woningen in de sfeer van het windpark, een nieuwe windturbine geen slagschaduw mag veroorzaken. Naar het oordeel van de Afdeling is er dan ook geen sprake van rechtsonzekerheid op dit punt en hebben provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voor onaanvaardbare gevolgen van slagschaduw niet behoeft te worden gevreesd. 27.
Over de handhaafbaarheid van de norm en het toepassen van een stilstandvoorziening verwijst de Afdeling naar wat in de uitspraak over windpark De Drentse Monden en Oostermoer, onder 132.7, is overwogen. In die overweging staat dat met een stilstandvoorziening in de windturbinebesturing blokken van dagen en tijden kunnen worden geprogrammeerd. Door deze voorziening wordt de rotor gestopt als de zonneschijnsensor aangeeft dat de zon schijnt en deze op zodanige positie ten opzichte van een gevoelig object staat dat daar hinder door slagschaduw kan optreden. Tijdens de exploitatie van de windturbine wordt gemeten of sprake is van zonneschijn, of de windturbine in bedrijf is en of de stand van de rotor zodanig is dat schaduw op gevoelige objecten optreedt. Daarmee kan de duur van de slagschaduw worden bepaald. 27.
In artikel 3.12, eerste lid, van de Activiteitenregeling is de stilstandvoorziening voorgeschreven. De exploitanten van windpark Nij Hiddum-Houw zijn rechtstreeks gebonden aan deze bepaling en aan artikel 3, lid 3.3, onder a, sub 2, van de planregels. In wat de Stichting en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de gestelde norm voor slagschaduw niet handhaafbaar is. Het betoog faalt. Norm obstakelverlichting
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, in samenhang gelezen met het tweede lid, onder h, van het Activiteitenbesluit rust op de drijver van de inrichting de verplichting lichthinder te voorkomen dan wel, voor zover dat niet mogelijk is, te beperken tot een aanvaardbaar niveau. 28.
In aanvulling daarop is artikel 3, lid 3.3, onder a, sub 3 van de planregels opgenomen om extra bescherming tegen lichthinder te bieden. In artikel 3, lid 3.3, aanhef en onder a, sub 3, van de planregels staat dat een nieuwe windturbine slechts in gebruik mag worden genomen en gehouden, indien: "er obstakelverlichting op die windturbines gerealiseerd is conform het verlichtingsplan, met dien verstande dat voor de windturbines zoals aangegeven op bijlage 2 van deze regels, bij een tiphoogte van minder dan 150 meter geen obstakelverlichting wordt toegepast". Uit artikel 1, lid 1.37, van de planregels volgt dat onder verlichtingsplan wordt verstaan het verlichtingsplan en de oplegnotitie die als bijlage 1 bij deze regels zijn gevoegd, waarbij de oplegnotitie prevaleert boven het verlichtingsplan. Verlichtingsplan
In paragraaf 6.11 van de plantoelichting staat dat de obstakelverlichting op de windturbines nodig is in verband met de luchtvaartveiligheid. Om hinder van obstakelverlichting voor de omgeving zoveel mogelijk te beperken is een verlichtingsplan met bijbehorende oplegnotitie opgesteld. Daarin is beschreven hoe de obstakelverlichting kan worden uitgevoerd. Het informatieblad "Aanduiding van windturbines en windparken op het Nederlandse vasteland" van 30 september 2016 heeft daarbij als uitgangspunt gediend. Dit Informatieblad is gebaseerd op internationale voorschriften voor het aanduiden van obstakels voor de luchtvaartveiligheid en bevat maatregelen om mogelijke hinderbeleving van obstakellichten te reduceren. In het Informatieblad wordt onder meer ingegaan op de lichtintensiteit van de obstakellichten. Ook staat er dat obstakelverlichting alleen verplicht is voor windturbines met een tiphoogte hoger dan 150 m (zoals hier het geval is). De Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT) dient het verlichtingsplan goed te keuren, waarbij wordt getoetst of wordt voldaan aan de eisen uit het oogpunt van luchtvaartveiligheid. In dit geval heeft de ILT het plan goedgekeurd. Daarbij hebben initiatiefnemers in een oplegnotitie toegelicht op welke wijze obstakelverlichting wordt uitgevoerd. Zo is er volgens de plantoelichting voor gekozen alle windturbines te voorzien van vastbrandende lampen in plaats van knipperende verlichting om hinder zoveel mogelijk te beperken. Daarnaast staat in de plantoelichting dat de verlichting zal worden uitgevoerd met een toepassing die er voor zorgt dat de verlichting wordt gedimd bij helder weer. 29.
In de plantoelichting staat dat de realisatie van de windturbines geen belemmering vormt voor het vliegverkeer. Verder is er een voorwaardelijke verplichting opgenomen in de planregels waarin middels een verlichtingsplan met bijbehorende oplegnotitie voorwaarden worden gesteld aan de obstakelverlichting. Provinciale staten achten de lichthinder daarmee aanvaardbaar. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanknopingspunten om dit standpunt onredelijk te achten. Daarbij overweegt de Afdeling dat provinciale staten in hun belangenafweging in redelijkheid een zwaarder gewicht hebben kunnen toekennen aan de belangen die zijn gemoeid met de toepassing van obstakelverlichting uit een oogpunt van luchtvaartveiligheid, dan aan het belang van omwonenden bij het gevrijwaard blijven van hinder. De exploitanten van het windpark Nij Hiddum-Houw zijn rechtstreeks gebonden aan artikel 3, lid 3.3, onder a, sub 3, van de planregels. In wat de Stichting en anderen aanvoeren ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat deze planregel niet handhaafbaar is. Het betoog faalt.
Gelet op het voorgaande hebben provinciale staten de hinder van geluid, slagschaduw en obstakelverlichting vanwege de in het plan voorziene windturbines betrokken bij de vaststelling van het plan. In artikel 3, lid 3.3, onder a, sub 1 tot en met 3, en onder b, sub 3, van de planregels is geborgd wat de maximale hinder van geluid, slagschaduw en obstakelverlichting mag zijn. Het betoog dat dit alleen in de Omgevingsovereenkomst is opgenomen mist dan ook feitelijke grondslag. In wat de Stichting en anderen aanvoeren, ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de mogelijkheid om in het kader van handhaving te onderzoeken of de gestelde normen worden overschreden. Het betoog faalt. GEZONDHEID
De Stichting en anderen voeren aan dat provinciale staten ten onrechte geen nader onderzoek hebben gedaan naar de gevolgen van de gezondheidseffecten van het voorziene windpark Nij Hiddum-Houw. Volgens hen mochten provinciale staten zich niet baseren op paragraaf 6.1 van het MER, omdat daarin wordt aangehaakt bij de conclusie van een rapport van het RIVM uit 2013 over dat er geen bewijs is voor directe gezondheidseffecten vanwege windturbines. Dat er geen bewijs is, betekent volgens de Stichting en anderen niet dat er geen gezondheidseffecten zijn. Volgens hen was er voor provinciale staten voldoende aanleiding om nader onderzoek te doen naar de gezondheidseffecten van de windturbines. Daartoe voeren zij aan dat de conclusie in het rapport van het RIVM uit 2013 en later herhaald in het rapport van het RIVM uit 2017 is gebaseerd op data uit de jaren dat windturbines een tiphoogte hadden van 60 tot maximaal 100 m. De windturbines die in windpark Nij Hiddum-Houw zijn voorzien hebben een maximale tiphoogte van 188 m. Volgens hen is het de vraag of de conclusie ook dan opgaat. Zij verwijzen in dit verband naar overweging 105 in de uitspraak van de Afdeling over windpark De Drentse Monden en Oostermoer, waarin onder meer het volgende staat: "de steeds grotere ashoogten, grotere diameters van de wieken en het feit dat boven de 120 m de windprofielen sterk kunnen afwijken van de standaarden die men voor lagere hoogten hanteert, kunnen volgens het deskundigenbericht bijdragen aan een wellicht veranderend milieutechnisch inzicht bij het beoordelen van de hinderlijkheid van het windturbinegeluid". Volgens de Stichting en anderen geldt dit logisch redenerend ook voor de inzichten bij het beoordelen van gezondheidseffecten. Zij voeren aan dat dit wordt bevestigd in de aanbevelingen van de WHO van 10 oktober
De WHO adviseert de geluidnormen te verlagen tot 45 dB Lden vanwege gezondheidseffecten. Volgens de Stichting en anderen konden provinciale staten weten, gelet op de contacten die er zijn met het RIVM, dat de WHO met een nieuw rapport zou komen over de geluidnormen. Dat er aanleiding was nader onderzoek te doen naar de gezondheidseffecten van windturbines blijkt volgens hen ook uit het feit dat er in Duitsland en Denemarken onderzoeken lopen naar mogelijke gezondheidseffecten van (hoge) windturbines en dan met name als het gaat om infrasoon geluid. Ook de Rijksuniversiteit Groningen is met een onderzoek gestart naar de effecten van infrasoon geluid, aldus Stichting en anderen. Zij verwijzen daarbij naar een brief van Rijksuniversiteit Groningen van mei
De Stichting en anderen betogen dat provinciale staten, door te weigeren nader onderzoek te doen naar de gezondheidsrisico’s van windturbines, het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen uit artikel 191, tweede lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en artikel 21 en artikel 22 van de Grondwet hebben geschonden. Door geen onderzoek te doen naar mogelijke gezondheidseffecten is het onmogelijk preventieve maatregelen te treffen om negatieve effecten op de volksgezondheid zoveel mogelijk te voorkomen dan wel te beperken. Met de toezegging om de gezondheidseffecten na de bouw van het windpark te monitoren, bevestigen provinciale staten volgens de Stichting en anderen dat deze effecten niet zijn uit te sluiten. Ook is niet duidelijk wat er gaat gebeuren als blijkt dat er nadelige gezondheidseffecten optreden, aldus de Stichting en anderen. Voorts betogen de Stichting en anderen dat provinciale staten door te weigeren nader onderzoek te doen naar de gezondheidsrisico’s van windturbines geen goede belangenafweging hebben kunnen maken, omdat het belang van omwonenden bij een goede gezondheid niet kon worden afgewogen tegen de andere belangen. 31.
De Afdeling begrijpt het betoog aldus dat de Stichting en anderen doelen op de gezondheidseffecten vanwege windturbinegeluid. In de uitspraak over windpark De Drentse Monden en Oostermoer is de Afdeling, onder 119.2 nader ingegaan op de effecten van windturbinegeluid op de gezondheid. In het deskundigenbericht dat in die procedure is uitgebracht, is vermeld dat er op basis van de huidige wetenschappelijke inzichten geen bewijs is voor directe effecten van windturbines op de gezondheid. In de uitspraak over windpark De Drentse Monden en Oostermoer is in dit verband verwezen naar het onderzoeksrapport van de RIVM en de GGD getiteld "Health effects related to wind turbine sound" uit 2017 (hierna: rapport van het RIVM uit 2017) dat een overzicht bevat van de conclusies van recente wetenschappelijke onderzoeken met betrekking tot de gezondheidseffecten van het geluid van windturbines. In het rapport van het RIVM uit 2017 is ingegaan op de hinderlijkheid van met name het typerende ritmische karakter van het geluid van windturbines, aangeduid als amplitudemodulatie. Volgens dit rapport van het RIVM is er een relatie tussen slaapverstoring die op individuele basis is gemeld en ergernis over het geluid van windturbines, maar is onvoldoende wetenschappelijk bewijs beschikbaar voor een directe relatie tussen gezondheidsrisco’s en het geluid van windturbines, zo staat in de uitspraak over windpark De Drentse Monden en Oostermoer. Daarbij is vermeld dat volgens het rapport van het RIVM uit 2017 de langdurige ergernis over de hinder van windturbines en het gevoel dat de kwaliteit van de leefomgeving is verminderd of zal verminderen negatieve gevolgen kunnen hebben voor het welzijn en de gezondheid. Dit is echter niet uniek voor windturbines, maar geldt ook voor andere stressoren, zo staat vermeld in het rapport van het RIVM uit
In dit verband is in voornoemde uitspraak over laagfrequent geluid overwogen dat in het rapport van het RIVM uit 2017 is geconcludeerd dat er geen wetenschappelijk bewijs beschikbaar is dat de gestelde gezondheidsrisico’s van laagfrequent geluid van windturbines ondersteunt. De Afdeling verwijst in dit verband ook naar de overwegingen 120.2 en 120.3 van de uitspraak over windpark De Drentse Monden en Oostermoer, waar onder verwijzing naar de uitspraak van 4 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1228, over windpark Wieringermeer is overwogen dat het aangevoerde geen grond biedt voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de geluidnorm van 47 dB Lden voldoende bescherming biedt tegen laagfrequent geluid. De Afdeling heeft op basis van de hiervoor vermelde overwegingen in de uitspraak over het windpark De Drentse Monden en Oostermoer geoordeeld dat de bij die zaak betrokken bestuursorganen zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het plan niet zal leiden tot onaanvaardbare gevolgen voor de gezondheid door geluid dat door de windturbines wordt veroorzaakt, waaronder laagfrequent geluid en infrasoon geluid. 31.
De door De Stichting en anderen genoemde omstandigheid dat de windturbines van het windpark Nij Hiddum-Houw veel hoger zullen zijn dan de windturbines waarop het rapport van het RIVM uit 2013 is gebaseerd, geeft geen aanleiding om nu tot een andere conclusie te komen. Genoemde uitspraak over windpark De Drentse Monden en Oostermoer gaat over windturbines met een maximum tiphoogte van 210,5 m. Dit zijn nog hogere windturbines dan die in het windpark Nij Hiddum-Houw zijn voorzien. In artikel 3, lid 3.2.1, aanhef en onder d, van de planregels is immers bepaald dat de maximale tiphoogte van de windturbines van windpark Nij Hiddum-Houw 188 m bedraagt. Ook in de verwijzing van de Stichting en anderen naar onderzoeken die lopen in Duitsland en Denemarken, de daarbij overlegde artikelen en de brief van de Rijksuniversiteit Groningen ziet de Afdeling geen grond voor de conclusie dat er een direct verband is tussen windturbines en gezondheidsklachten. Ook in de door de Stichting en anderen ter zitting genoemde omstandigheid dat per locatie onderzoek gedaan moet worden naar de gezondheidseffecten, net zoals per locatie wordt gekeken naar de effecten op de natuur, ziet de Afdeling geen aanleiding om tot een andere conclusie te komen. Voor zover de Stichting en anderen in dit verband hebben verwezen naar de gewijzigde aanbevelingen van de WHO van 10 oktober 2018 laat de Afdeling deze, onder verwijzing naar overweging 24.3, bij de beoordeling van het inpassingsplan buiten beschouwing. 31.
Voor zover de Stichting en anderen betogen dat het voorzorgsbeginsel ertoe noopt dat nader onderzoek had moeten worden gedaan naar de gezondheidsrisico’s, overweegt de Afdeling het volgende. Onder meer in de uitspraak over het windpark De Drentse Monden en Oostermoer is geoordeeld dat het voorzorgs- en preventiebeginsel niet zover strekt dat provinciale staten op basis van publicaties, waarin slechts een mogelijk verband wordt gelegd tussen windturbines en gezondheidsklachten, van de vaststelling van het inpassingsplan hadden moeten afzien. In de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019 over windpark Greenport Venlo, ECLI:NL:RVS:2019:4210, onder 29-29.3, heeft de Afdeling aanleiding gezien nader in te gaan op het beroep op het voorzorgsbeginsel. Daaruit volgt dat voorzorg van betekenis kan zijn bij de door provinciale staten te maken afweging. Voor de betekenis die aan het voorzorgsbeginsel kan toekomen is in die uitspraak aansluiting gezocht bij de Mededeling van de Europese Commissie over het voorzorgsbeginsel (COM/2000/0001) van 2 februari
In de uitspraak is - kort weergegeven - overwogen dat in de mededeling staat dat het voorzorgsbeginsel vooral van belang is voor risicobeheer. Vanwege (onzekere) risico’s kan uit voorzorg al dan niet worden besloten om maatregelen te nemen. Zoals ook de Europese Commissie stelt, is het beoordelen van een voor de maatschappij al dan niet aanvaardbaar risico primair een bestuurlijke taak. 31.
Provinciale staten hebben geen aanleiding gevonden om uit voorzorg met het oog op een goed woon- en leefklimaat van omwonenden een andere geluidnorm te hanteren dan die is neergelegd in het Activiteitenbesluit. Zij hebben geen gegronde reden aanwezig geacht om vanwege de geluidproductie te vrezen voor onaanvaardbare gevaarlijke gevolgen voor omwonenden. Zoals in de uitspraak over windpark Greenport Venlo is overwogen, is deze standpuntbepaling een bij uitstek bestuurlijke politieke taak. De Afdeling kan beoordelen of provinciale staten in redelijkheid het besluit hadden kunnen nemen. De Afdeling kan niet een eigen oordeel in de plaats stellen van het oordeel van provinciale staten. Ter beoordeling van de Afdeling staat of het besluit van provinciale staten op dit punt berust op voldoende kennis over de relevante feiten en belangen, deugdelijk is gemotiveerd en geen onevenredige gevolgen heeft voor belanghebbenden in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. 31.
Zoals hiervoor onder 31.2 reeds is overwogen, bestaat in de wetenschap geen eenduidig standpunt over het antwoord op de vraag of geluid van windturbines effect heeft op de gezondheid van mensen. Een directe oorzaak-effectrelatie tussen windturbinegeluid en gezondheid is blijkens het RIVM-rapport uit 2017 in de wetenschap - nog - niet gevonden. Tegen de achtergrond van deze stand van zaken in de wetenschap over effecten van (laagfrequent) geluid van windturbines op in de nabijheid van die windturbines wonende mensen, kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden gezegd dat het standpunt van provinciale staten over de gevolgen van geluid voor de gezondheid niet berust op voldoende kennis over de relevante feiten en belangen dan wel niet toereikend is gemotiveerd. 31.
Over de monitoring van de gezondheidseffecten hebben provinciale staten naar voren gebracht daaraan uit zorgvuldigheidsoverwegingen medewerking te verlenen, maar niet omdat zij op voorhand risico’s voor de volksgezondheid zien. De monitoring maakt geen onderdeel uit van het inpassingsplan. De uitvoering daarvan ligt derhalve nu niet ter beoordeling voor aan de Afdeling. 31.
Voor zover de Stichting en anderen aanvoeren dat de vaststelling van het inpassingsplan in strijd is met de artikelen 21 en 22 van de Grondwet, wordt overwogen dat dit bepalingen zijn inzake sociale grondrechten. In artikel 21 van de Grondwet is neergelegd dat de zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. In artikel 22 van de Grondwet is neergelegd dat de overheid maatregelen treft ter bevordering van de volksgezondheid. Zoals de Afdeling in onder meer haar uitspraak van 31 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2356, heeft overwogen lenen bepalingen inzake sociale grondrechten zich in beginsel niet voor rechtstreekse toetsing door de rechter. In dit geval is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die ertoe moeten leiden dat het bestreden besluit, in aanvulling op de toetsing aan de toepasselijke wetgeving, waaronder de Wro, desondanks in aanmerking komt voor rechtstreekse toetsing aan de artikelen 21 en 22 van de Grondwet. 31.
Gelet op het voorgaande kan niet worden geoordeeld dat de gevolgen voor de gezondheid onvoldoende zijn betrokken in de belangenafweging over het vaststellen van het inpassingsplan of dat provinciale staten het plan vanwege de effecten van windturbines op de gezondheid niet in redelijkheid hebben kunnen vaststellen.
De Stichting en anderen voeren aan dat het inpassingsplan vanwege de negatieve gezondheidseffecten van het windpark in strijd is met de artikelen 2 en 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Zij stellen dat provinciale staten maatregelen moeten nemen ter bescherming van de gezondheid. Door hiernaar geen onderzoek te doen en geen maatregelen te treffen, hebben provinciale staten het beginsel van preventief handelen geschonden, aldus de Stichting en anderen. De Stichting en anderen verwijzen op dit punt naar de uitspraak van het Gerechtshof Den Haag van 9 oktober 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:2591, in de zaak van de stichting Urgenda tegen de Staat. Daaruit volgt volgens hen dat de overheid de verplichting heeft om de rechten uit de artikelen 2 en 8 van het EVRM proactief te beschermen. 32.
Artikel 2 van het EVRM beschermt het recht op leven. Artikel 8 bevat het recht op eerbiediging van privéleven, familie- en gezinsleven, woning en correspondentie. De tekst van deze bepalingen is opgenomen in bijlage I bij deze uitspraak. 32.
Er doet zich geen strijd voor met artikel 2 van het EVRM. Volgens vaste rechtspraak van het EHRM kent het EVRM geen uitdrukkelijk recht toe op een schone en stille omgeving, maar kan artikel 8 in het geding zijn indien de overlast zodanig is dat die de betrokkene in ernstige mate in zijn gezondheid treft of hem belet in zijn woongenot en zijn privé- of gezinsleven (zie bijvoorbeeld EHRM Jugheli tegen Georgië, arrest van 13 juli 2017, ECLI:CE:ECHR:2017:0713JUD003834205, punt 62 en de daar aangehaalde rechtspraak). Gelet op hetgeen hiervoor onder 31.1 tot en met 31.8 is overwogen over gevolgen van geluid en laagfrequent geluid voor de gezondheid, is zulke overlast in dit geval niet aan de orde. Het betoog slaagt niet. LANDSCHAP
De Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging en de Stichting en anderen voeren beroepsgronden aan over de aantasting van het landschap. Zij betogen onder meer dat het windpark de landschappelijke waarden van de Waddenzee en het waddengebied aantast en dat het plan daarom in strijd is met het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (hierna: Barro). Artikelen 2.5.5 en 2.5.6 van het Barro
De Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging voeren aan dat het windpark de landschappelijke kwaliteiten van de Waddenzee en het IJsselmeergebied aantast. Zij betogen dat het plan in strijd is met de artikelen 2.5.5 en 2.5.6 van het Barro, omdat het windpark significante negatieve effecten heeft op de landschappelijke kwaliteiten van de Waddenzee en niet is voldaan aan de "nee, tenzij"-criteria uit artikel 2.5.5, derde lid, van het Barro. Volgens de Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging zijn er namelijk geen zwaarwegende redenen van groot openbaar belang, zijn er alternatieven voor het windpark op deze locatie - die onder meer in het kader van FFDW zijn onderzocht - en worden de negatieve effecten niet zo veel mogelijk beperkt. Wat betreft de negatieve effecten wijzen de Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging vooral op de aantasting van de duisternis. De obstakelverlichting zoals die in het verlichtingsplan is opgenomen heeft volgens hen, samen met de reeds aanwezige lichtbronnen waaronder de verlichting van het reeds vergunde windpark Fryslân, significante effecten op de duisternis van de Waddenzee en het IJsselmeer. De Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging stellen dat deze effecten niet zo veel mogelijk worden beperkt, omdat in de omgevingsvergunningen geen gebruik is gemaakt van de mogelijkheid uit artikel 3, lid 3.4, van de planregels om een beperktere obstakelverlichting voor te schrijven. Daarnaast worden volgens hen de rust, weidsheid en open horizon aangetast. De Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging betogen verder dat het landschap al ernstig wordt aangetast door het windpark Fryslân. Volgens hen is daar bij de besluitvorming over windpark Nij Hiddum-Houw geen rekening mee gehouden. Ter zitting hebben de Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging betoogd dat het voor de beoordeling of de effecten significant zijn van belang is dat dit deel van de Waddenzee veel door mensen gebruikt wordt, zodat de effecten op de beleving van het landschap groot zijn. 34.
Het plangebied maakt deel uit van het waddengebied zoals dat is aangewezen op kaart 4 bij het Barro. Het plangebied maakt geen deel uit van de Waddenzee, zoals aangewezen op die kaart. Ter hoogte van het windpark ligt een deel van het IJsselmeer en een deel van de IJsselmeerkust binnen de begrenzing van het waddengebied. Voor zover de Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging aanvoeren dat de landschappelijke kwaliteiten van het IJsselmeergebied worden aangetast, begrijpt de Afdeling dit betoog daarom zo, dat het ook in zoverre gaat om het waddengebied als bedoeld in het Barro. 34.
Uit artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder b, van het Barro volgt dat in het Barro onder een bestemmingsplan ook een inpassingsplan van provinciale staten wordt verstaan. Ingevolge artikel 2.5.2, eerste lid, worden als landschappelijke kwaliteiten van de Waddenzee aangemerkt de rust, weidsheid, open horizon en natuurlijkheid met inbegrip van de duisternis. Uit artikel 2.5.5, eerste lid, volgt dat een bestemmingsplan dat betrekking heeft op de Waddenzee ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan geen nieuw gebruik of nieuwe bebouwing of wijziging van bestaand gebruik of bestaande bebouwing mogelijk mag maken die significante negatieve gevolgen kan hebben voor de landschappelijke of cultuurhistorische kwaliteiten als bedoeld in artikel 2.5.
In het derde lid is een uitzondering opgenomen voor gevallen waarin is verzekerd dat, kort weergegeven, sprake is van zwaarwegende redenen van groot openbaar belang, er geen reële alternatieven voorhanden zijn en de optredende schade of andere negatieve effecten zo veel mogelijk worden beperkt. In artikel 2.5.6 is artikel 2.5.5 van overeenkomstige toepassing verklaard op een bestemmingsplan dat betrekking heeft op het waddengebied en dat nieuw gebruik of nieuwe bebouwing of een wijziging van bestaand gebruik of bestaande bebouwing mogelijk maakt en daardoor afzonderlijk of in combinatie met ander gebruik of andere bebouwing significante gevolgen kan hebben voor de landschappelijke of cultuurhistorische kwaliteiten als bedoeld in artikel 2.5.
34.
Bij de voorbereiding van het inpassingsplan hebben provinciale staten onderzoek gedaan naar de gevolgen van het windpark voor de landschappelijke kwaliteiten van de Waddenzee. De beoordeling van de gevolgen is opgenomen in paragraaf 7.8.2 van het MER. Provinciale staten stellen dat het windpark een licht negatieve invloed heeft op de kwaliteiten van de Waddenzee, namelijk de weidsheid, stilte en duisternis, maar die aantasting is volgens hen niet significant. Slechts 0,012% van het stiltegebied van de Waddenzee krijgt een geluidbelasting van meer dan 40 dB en dat is volgens provinciale staten nog een overschatting. Het horizonbeslag is 1,5% van de totale Waddenzeekust, waarbij de windturbines bovendien op ruim 700 m van de Waddenzee staan zodat het horizonbeslag in perspectief wordt verkleind. De obstakelverlichting op de windturbines verstoort de duisternis, maar de verlichting wordt naar de onderzijde afgeschermd en er is in de bestaande situatie al relatief veel lichthinder van onder meer de A7, de N31 en het sluiscomplex Kop Afsluitdijk. Ook de sanering van 16 bestaande windturbines draagt er volgens provinciale staten aan bij dat er geen significante gevolgen zijn. Provinciale staten zijn van mening dat er geen relevante cumulatie van effecten op de landschappelijke kwaliteiten van de Waddenzee is. De afstand tot het windpark Fryslân bedraagt 9,3 km. Vanwege die afstand en de ligging van de windparken doen de effecten van de windparken op de landschappelijke kwaliteiten stilte, duisternis en open horizon zich niet in hetzelfde deel van de Waddenzee voor, aldus provinciale staten. Omdat geen sprake is van significante gevolgen voor de landschappelijke kwaliteiten van de Waddenzee, hoefde volgens provinciale staten bij de vaststelling van het plan niet aan de criteria uit artikel 2.5.5, derde lid, te worden getoetst. 34.
Uit de artikelen 2.5.2, 2.5.5 en 2.5.6 van het Barro volgt niet dat bij de bescherming van de landschappelijke kwaliteiten van de Waddenzee bijzondere betekenis toekomt aan de beleving van de gebruikers. Anders dan de Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging betogen, hoefden provinciale staten daarom bij de beoordeling of de gevolgen voor de landschappelijke kwaliteiten van de Waddenzee significant zijn geen rekening te houden met het aantal gebruikers op een bepaalde plaats en de beleving van die gebruikers. 34.
Uit artikel 2.5.6 van het Barro volgt dat artikel 2.5.5 van overeenkomstige toepassing is als het nieuwe gebruik of de nieuwe bebouwing afzonderlijk of in combinatie met ander gebruik of andere bebouwing significante gevolgen kan hebben voor de landschappelijke kwaliteiten van de Waddenzee. Provinciale staten hebben onderbouwd waarom er volgens hen geen relevante cumulatie is met de gevolgen van het windpark Fryslân. In het deskundigenbericht wordt de conclusie dat de effecten zich in afzonderlijke delen van de Waddenzee voordoen onderschreven. Naar het oordeel van de Afdeling konden provinciale staten de cumulatie met de effecten van windpark Fryslân daarom buiten beschouwing laten. 34.
Provinciale staten hebben beoordeeld in hoeverre de obstakelverlichting van de windturbines de duisternis op de Waddenzee aantast. De Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging hebben aangevoerd dat provinciale staten daarbij niet zijn uitgegaan van de maximale mogelijkheden die het plan biedt. Uit de stukken, waaronder het MER, blijkt dat rekening is gehouden met het afschermen van de obstakelverlichting. Die maatregel is ook opgenomen in het verlichtingsplan met de daarbij behorende oplegnotitie. In artikel 3, lid 3.3, onder a, sub 3, van de planregels is voorgeschreven dat de obstakelverlichting conform het verlichtingsplan moet worden uitgevoerd. Het plan maakt dus niet meer verlichting mogelijk dan waarvan provinciale staten zijn uitgegaan. Omdat de obstakelverlichting wordt afgeschermd en omdat er al lichthinder is door andere bronnen, veroorzaakt de obstakelverlichting volgens provinciale staten geen significante gevolgen. In het deskundigenbericht wordt deze conclusie onderschreven. De Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging hebben niets concreets naar voren gebracht wat aanleiding geeft om aan de juistheid van de conclusie van provinciale staten te twijfelen. 34.
Bij de landschappelijke kwaliteiten rust, stilte, weidsheid en open horizon hebben provinciale staten zich gebaseerd op gegevens uit het MER over de omvang van de aantasting in verhouding tot de Waddenzee als geheel. De Waddenvereniging en de IJsselmeer hebben de juistheid van de genoemde percentages op zichzelf niet bestreden. Wat zij hebben aangevoerd geeft ook geen aanleiding voor de conclusie dat bij deze percentages sprake is van significante gevolgen. Daarbij is ook van belang dat de oppervlakte van het gebied waar de geluidbelasting meer dan 40 dB wordt volgens het deskundigenbericht in werkelijkheid kleiner is dan 0,012%, omdat in het MER met een hoger bronvermogen is gerekend dan op grond van de planregels is toegestaan. Ook het horizonbeslag is volgens het deskundigenbericht kleiner dan de 1,5% waarvan provinciale staten zijn uitgegaan. 34.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de gevolgen van het windpark voor de landschappelijke kwaliteiten van de Waddenzee niet significant zijn. Dit betekent ook dat provinciale staten het plan niet hoefden te toetsen aan het "nee tenzij"-criterium uit artikel 2.5.5, derde lid, van het Barro. Het plan is niet in strijd met de artikelen 2.5.5 en 2.5.6 van het Barro. De beroepsgrond slaagt niet. Artikel 2.5.12 van het Barro
De Stichting en anderen en de Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging voeren aan dat het inpassingsplan in strijd is met artikel 2.5.12, eerste lid, van het Barro, omdat het plan geen regels bevat die ertoe strekken dat de maximaal toelaatbare bouwhoogten en de aard of de functie van de nieuwe bebouwing passen bij de aard van het omringende landschap. Volgens de Stichting en anderen passen windturbines met een maximale tiphoogte van 188 m niet bij de aard van het omringende landschap. Zij verwijzen daarbij naar het MER, dat de effecten van het windpark op het landschap volgens hen op meerdere punten aanduidt als "significant negatief". Volgens de Stichting en anderen hebben provinciale staten niet onderbouwd waarom de bouwhoogte van de windturbines bij de aard van het landschap past. 35.
Uit artikel 1.6a van de Chw volgt dat na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer kunnen worden aangevoerd. De Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging hebben pas in hun nadere memorie van 4 februari 2019 voor het eerst aangevoerd dat het plan in strijd is met artikel 2.5.12, eerste lid, van het Barro. Dit betoog is een nieuwe beroepsgrond. Gelet op artikel 1.6a van de Chw moet deze beroepsgrond van de Waddenvereniging en de IJsselmeervereniging buiten inhoudelijke bespreking blijven. Het betoog van de Stichting en anderen wordt hieronder wel inhoudelijk behandeld. 35.
Provinciale staten hebben ter zitting het standpunt ingenomen dat artikel 2.5.12, eerste lid, van het Barro geen betrekking heeft op windturbines. Bij de voorbereiding van het plan hebben zij niettemin beoordeeld of de maximaal toelaatbare bouwhoogte, de aard en de functie van de windturbines passen bij de aard van het omringende landschap. Of dat het geval is, moet volgens provinciale staten worden beoordeeld aan de hand van de landschappelijke kwaliteiten die op grond van het Barro moeten worden beschermd. In het kader van de artikelen 2.5.5 en 2.5.6 van het Barro is beoordeeld welke gevolgen het windpark heeft voor de landschappelijke kwaliteiten van de Waddenzee. Omdat die gevolgen niet significant zijn, zijn de windturbines met een ashoogte van maximaal 140 m en een tiphoogte van maximaal 188 m - zoals vastgelegd in het inpassingsplan - voldoende passend bij de aard van het omringende landschap, aldus provinciale staten. 35.
Uit artikel 2.5.12, eerste lid, aanhef en onder b, van het Barro volgt dat, onverminderd hetgeen elders in het Barro is bepaald over bebouwing, een bestemmingsplan dat betrekking heeft op het waddengebied dat het oprichten van nieuwe bebouwing buiten het stedelijk gebied mogelijk maakt, regels moet bevatten die ertoe strekken dat de maximaal toelaatbare bouwhoogten en de aard of de functie van de nieuwe bebouwing passen bij de aard van het omringende landschap. Ingevolge artikel 2.5.1 van het Barro wordt in titel 2.5 onder nieuwe bebouwing verstaan het oprichten van bouwwerken, anders dan het vervangen van bouwwerken door bouwwerken van gelijke aard, omvang en karakter. 35.
In de Nota van Toelichting bij het Barro staat over artikel 2.5.12 onder meer het volgende: "De pkb Derde Nota Waddenzee stelt dat nieuwe bebouwing in het waddengebied alleen mag plaatsvinden binnen de randvoorwaarden van het nationaal ruimtelijk beleid. De aanhef van dit artikel strekt daartoe. Ook hier wordt net als in artikel 2.5.11 onder bebouwing verstaan alle gebouwen en bouwwerken, met uitzondering van windturbines, omdat hiervoor aparte regels zijn opgenomen in artikel 2.5.
[…] Nieuwe bebouwing in het buitengebied dient te passen bij de aard van het landschap. In relatie tot landschappelijke kwaliteit is de zichtbaarheid van bouwwerken vanaf de Waddenzee het belangrijkste criterium dat zal bepalen tot welke afstand deze regel van invloed is. Het beleid en bijbehorende regelgeving met betrekking tot de bebouwingshoogte en inpassing is gericht op het voorkomen van niet in het landschap passende en beeldverstorende bebouwing." In de toelichting bij artikel 2.5.11 staat het volgende: "In de Waddenzee geldt een bouwverbod voor nieuwe bebouwing. Onder bebouwing wordt alle gebouwen en bouwwerken verstaan, met uitzondering van windturbines. Voor windturbines zijn aparte regels opgenomen in artikel 2.5.14." 35.
In tegenstelling tot wat in de Nota van Toelichting is vermeld, is artikel 2.5.12 van het Barro naar het oordeel van de Afdeling ook van toepassing op wi

🔗 Naar officiële bron

AI-uitleg op basis van de officiële wettekst. Indicatief, vervangt geen juridisch advies.