← Nederland

ECLI:NL:RVS:2020:621

201801853/1/R

  1. Datum uitspraak: 26 februari 2020 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen:
  2. Reggestaete Meerenakker B.V., gevestigd te Rijssen, gemeente Rijssen-Holten, en anderen,
  3. Toren XL B.V. en De Toren C.V., waarvan de vennoot Toren XL B.V. is, beiden gevestigd te Oisterwijk (hierna samen en in enkelvoud: Toren XL),
  4. B.V. Envema en B.V. Nettorama Verbruikersmarkten, beiden gevestigd te Gorinchem (hierna: Envema en Nettorama),
  5. [appellant sub 4], wonend te Eindhoven,
  6. [appellante sub 5], wonend te Eindhoven,
  7. [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], beiden wonend te Eindhoven,
  8. [appellante sub 7], wonend te Eindhoven,
  9. [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B], beiden wonend te Eindhoven, en de raad van de gemeente Eindhoven, verweerder. Procesverloop Bij besluit van 19 december 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Bedrijventerrein De Hurk-Croy 2017" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen, Toren XL, Envema en Nettorama, [appellant sub 4], [appellante sub 5], [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], [appellante sub 7] en [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen, Envema en Nettorama, [appellant sub 4], [appellante sub 5], [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] en de raad hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 oktober 2019, waar Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. V.J. Rakovitch, advocaat te ’s Hertogenbosch, Toren XL, vertegenwoordigd door mr. S.M. Stavenuiter, advocaat te Amsterdam, Envema en Nettorama, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. M. Faase en mr. M. Klijnstra, advocaten te Amsterdam, [appellant sub 4], bijgestaan door mr. C.R. Jansen, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn, [appellante sub 5], [appellant sub 6B] en [gemachtigde] namens [appellant sub 6A], [appellante sub 7], bijgestaan door mr. S. Oord, rechtsbijstandverlener te ’s Hertogenbosch, [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] en de raad, vertegenwoordigd door drs. B. van der Padt en mr. C.C. van Vliet, zijn verschenen. Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht. Overwegingen Inleiding
  10. Het bestemmingsplan voorziet in de actualisatie van de bestemmingsplannen voor de bedrijventerreinen "De Hurk" en "Croy" te Eindhoven. Toetsingskader
  11. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Het beroep van Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen
  12. Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen zijn eigenaar van bedrijfsbebouwing op gronden aan de Meerenakkerweg met als adres de Meerenakker 1-07 tot en met 1-29 en Dillenburgstraat 25-01 tot en met 25-
  13. Deze bedrijfsbebouwing ligt ten zuiden van de Meerenakkerweg en ten oosten van de Dillenburgstraat en maakt deel uit van het bedrijvencomplex "De Hurkse Poort" op het bedrijventerrein "De Hurk". Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen zijn het niet eens met het plan, omdat het gebruik van hun bedrijfsbebouwing voor zelfstandige kantoren in het plan niet als zodanig is bestemd. Gebruik voor zelfstandige kantoren
  14. Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen betogen dat hun bedrijfsbebouwing ten onrechte niet is bestemd voor gebruik voor zelfstandige kantoren. Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen stellen dat "De Hurkse Poort" en de strook bedrijven langs de Meerenakkerweg en de rotonde richting de Kasteellaan gekenmerkt worden door de aanwezigheid van kantoren en bedrijven in de lagere milieucategorieën. Daarom is volgens hen geen sprake van een (middel)zwaar bedrijventerrein, in elk geval niet op deze plek. Primair betogen zij dat het gebruik voor zelfstandige kantoren legaal gebruik is dat als zodanig had moeten worden bestemd. Volgens hen blijkt uit bouwvergunningen voor hun bedrijfsbebouwing expliciet dan wel impliciet dat daarbij gebruik voor zelfstandige kantoren is vergund. Voor zover dat niet het geval was, is het gebruik alsnog vergund omdat in de zienswijze een aanvraag daartoe is gedaan en de gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Subsidiair betogen Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen dat de raad het gebruik voor zelfstandige kantoren had moeten bestemmen omdat een dergelijke bestemming het meest passend is gezien de feitelijke situatie. Een deel van de gebruikers van de zelfstandige kantoren heeft namelijk binding met het bedrijventerrein. Bovendien kan de tweede tot en met de vijfde verdieping van de bedrijfsbebouwing feitelijk niet anders worden gebruikt dan voor zelfstandige kantoren. Ook ligt de bebouwing volgens hen binnen het gebied dat de raad heeft aangemerkt als bedrijfsovergangsgebied, waar ruimte is voor bedrijven in lagere milieucategorieën, zoals zelfstandige kantoren. Verder past het toestaan van gebruik voor zelfstandige kantoren ter plaatse binnen het gemeentelijk en provinciaal beleid en de Verordening. 4.
  15. De raad heeft toegelicht dat "De Hurk" het meest grootschalige bedrijventerrein in Eindhoven is. Hij heeft bewust de keuze gemaakt om dit bedrijventerrein te behouden voor (middel)zware bedrijvigheid. In de gecombineerde commissievergadering Economie en Mobiliteit en Ruimte en Vastgoed van 15 september 2015 is de "Notitie zware bedrijvigheid", van 1 juni 2015 van bureau Stec groep besproken. In deze notitie staan 2 scenario's. Scenario 1 is gericht op behoud van (middel)zware bedrijvigheid met aanvullend daarop andere vormen van bedrijvigheid en bedrijfsondersteunende functies. In scenario 2 wordt meer toegespitst op "verkleuring" van bedrijventerreinen en minder zware bedrijvigheid ten gunste van lichte bedrijvigheid en bedrijfsvreemde functies. Weliswaar is de notitie niet vastgesteld door de raad, maar in genoemde commissievergadering is de keuze gemaakt voor scenario
  16. De raad heeft op 15 maart 2016 de nota "Aan de slag voor waardevolle werklocaties, bedrijventerreinennota Eindhoven, Brainport" vastgesteld (hierna: bedrijventerreinennota). In paragraaf 4.2.2 daarvan staat over De Hurk dat een nieuw bestemmingsplan wordt vastgesteld waarin de ruimte voor (middel)zware bedrijvigheid wordt geborgd en dat de kern van het bedrijventerrein beschikbaar blijft voor bedrijven in de hogere milieucategorieën. Omdat op een groot deel van bedrijventerrein "De Hurk" bedrijvigheid in de categorie 3 of hoger is toegestaan, is volgens de raad sprake van een (middel)zwaar bedrijventerrein. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad het bedrijventerrein "De Hurk", gelet op het feit dat in een groot deel daarvan hoge(re) milieucategorieën zijn toegestaan, terecht aangemerkt als een (middel)zwaar bedrijventerrein. Daarbij heeft de raad mogen uitgaan van de maximale planologische mogelijkheden die het plan voor het bedrijventerrein biedt en heeft hij geen doorslaggevende betekenis hoeven toe te kennen aan het feit dat er op een klein deel van het bedrijventerrein, langs de Meerenakkerweg en de rotonde richting de Kasteellaan, feitelijk ook kantoren en bedrijven in de lagere milieucategorieën aanwezig zijn. Omdat sprake is van een (middel)zwaar bedrijventerrein, heeft de raad ervoor gekozen het beleidsuitgangspunt om geen zelfstandige kantoren mogelijk te maken op het bedrijventerrein in het plan voort te zetten. Volgens de raad zijn er in Eindhoven talloze locaties voor kantoren beschikbaar, terwijl er maar één bedrijventerrein voor zware bedrijven beschikbaar is. Deze beschikbare ruimte moet niet ingenomen worden door een functie die op een andere, daartoe geëigende en beter toegeruste locatie, kan worden ingevuld. Voor bestaande legale zelfstandige kantoren is in het plan wel een regeling opgenomen, aldus de raad. De Afdeling acht het beleidsuitgangspunt van de raad om alleen bestaande legale zelfstandige kantoren als zodanig te bestemmen en geen andere zelfstandige kantoren mogelijk te maken niet onredelijk. 4.
  17. Aan de gronden waarop de bedrijfsbebouwing van Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen staat is de bestemming "Bedrijventerrein-1" en de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.1" toegekend. Op grond van de tabel die is opgenomen in artikel 3, lid 3.1, onder a, zijn de gronden ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.1" uitsluitend bestemd voor bedrijven uit de in Bijlage 1 Lijst van bedrijfsactiviteiten vermelde milieucategorieën, namelijk bestaande bedrijven in de categorie 1 en 2, en bedrijven in de milieucategorieën 3.1, 3.2 en 4.
  18. In de lijst van bedrijfsactiviteiten, die als bijlage 1 is opgenomen bij de planregels, is de activiteit "overige zakelijke dienstverlening, kantoren mits sprake is van een bestaand, legaal kantoor of als onderdeel van een bedrijf" als activiteit in de milieucategorie 1 aangemerkt. Op grond van artikel 3, lid 3.1, onder g, zijn de gronden binnen de bestemming bestemd voor bestaande zelfstandige kantoren, uitsluitend ter plaatse van de adressen zoals opgenomen in de lijst met Legale zelfstandige kantoren tot maximaal de bestaande brutovloeroppervlakte. Vaststaat dat de bedrijfsbebouwing van Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen niet in deze lijst met legale zelfstandige kantoren is opgenomen. Op grond van artikel 3, lid 3.1, onder h, zijn de gronden ter plaatse wel bestemd voor aan de bedrijfsactiviteiten ondergeschikte en daarmee samenhangende kantoorruimte onder een aantal voorwaarden, waaronder de voorwaarde dat minimaal 70% van de brutovloeroppervlakte moet worden gebruikt voor bedrijfsruimte en niet meer dan 30% van de brutovloeroppervlakte van de bedrijfsgebouwen voor ondergeschikte en daarmee samenhangende kantoorruimte. Voor reeds bestaande gebouwen waarvan de verhouding kantoorruimte en bedrijfsruimte afwijkt van de voorwaarden mag de bestaande verhouding worden gehandhaafd. 4.
  19. Waar Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen betogen dat er zelfstandige kantoren zijn vergund, overweegt de Afdeling dat in de door de raad en door Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen overgelegde aanvragen, bouwtekeningen en verleende bouwvergunningen voor de betrokken bedrijfsgebouwen, niet staat dat er zelfstandige kantoren zijn vergund. Voor zover Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen betogen dat inmiddels van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend omdat zij in hun zienswijze hebben verzocht om een omgevingsvergunning daarvoor als bedoeld in artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), overweegt de Afdeling onder verwijzing naar de uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:829, als volgt. Alleen als een aanvraag gedaan is in een zelfstandig stuk kan sprake zijn van een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) die kan leiden tot een van rechtswege verleende vergunning. In dit geval is het verzoek echter gedaan als onderdeel van een tegen het ontwerpbestemmingsplan ingediende zienswijze, zodat niet is voldaan aan de eis dat het verzoek wordt gedaan in een zelfstandig stuk. Daarom kan het betoog dat inmiddels een omgevingsvergunning voor zelfstandige kantoren van rechtswege is verleend niet slagen. Gelet op het voorgaande is ter plaatse geen sprake van vergund gebruik voor zelfstandige kantoren. Het betoog faalt. 4.
  20. Waar het gaat om het betoog dat de raad het gebruik voor zelfstandige kantoren gezien de feitelijke situatie als zodanig had moeten bestemmen, overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft toegelicht dat hij de legale bestaande situatie heeft bestemd, zoals dat ook volgt uit de definitie van "bestaande situatie" in artikel 1, lid 1.
  21. Omdat het voorgaande plan ter plaatse geen zelfstandige kantoren toeliet en ook geen sprake is van vergund gebruik voor zelfstandige kantoren, heeft de raad ter plaatse niet voorzien in een algemene gebruiksregeling voor zelfstandige kantoren. Ter zitting heeft de raad gewezen op de mogelijkheden die artikel 3, lid 3.1, onder h, van de planregels, volgens hem biedt voor kantoren ter plaatse. Als wordt voldaan aan de daarin gestelde eisen, is gebruik voor kantoren toegestaan. Dat is volgens de raad het geval als het gebruik voor kantoren maximaal 30% van de bedrijfsbebouwing ter plaatse bedraagt en er samenhang is tussen het betrokken kantoor en het bedrijventerrein "De Hurk". Hiervoor is al overwogen dat er geen sprake is van vergund gebruik voor zelfstandige kantoren. Gelet op het beleidsuitgangspunt van de raad om alleen legale zelfstandige kantoren als zodanig te bestemmen en de motivering waarom hij in dit geval daaraan ook toepassing heeft gegeven, heeft de raad in zoverre in redelijkheid kunnen afzien van een algemene gebruiksregeling voor zelfstandige kantoren ter plaatse. Wat betreft artikel 3, lid 3.1, onder h, van de planregels overweegt de Afdeling als volgt. Dit artikellid maakt het onder de voorwaarde dat minimaal 70% van de brutovloeroppervlakte van bedrijfsbebouwing gebruikt wordt als bedrijfsruimte voor bedrijfsactiviteiten, mogelijk dat maximaal 30% van de brutovloeroppervlakte wordt gebruikt voor ondergeschikte en met de bedrijfsruimte samenhangende kantoorruimte. De raad heeft ter zitting toegelicht dat hij heeft beoogd om te regelen dat al aan de vereisten van samenhang en ondergeschiktheid wordt voldaan als sprake is van een al dan niet economische relatie tussen een gebruik van kantoorruimte binnen de bedrijfsbebouwing van Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen voor kantoordoeleinden enerzijds en de bedrijfsactiviteiten in andere bedrijfsbebouwing op het bedrijventerrein "De Hurk" anderzijds. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad niet geregeld wat hij gelet op zijn uitleg ter zitting heeft beoogd. Lid 3.1, onder h, vereist dat de kantoorruimte in de betreffende bedrijfsbebouwing maximaal 30% van de brutovloeroppervlakte van die bebouwing bedraagt, de bedrijfsruimte in die bebouwing tenminste 70% van de brutovloeroppervlakte van die bebouwing en dat de in de betreffende kantoorruimte te verrichten kantooractiviteiten ondergeschikt zijn aan en samenhangen met de in die bedrijfsbebouwing verrichte bedrijfsactiviteiten. In het geval van Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen is een gebruik van kantoorruimte voor kantoordoeleinden op grond van lid 3.1, onder h, dus alleen toegestaan als die kantoorruimte maximaal 30% van de brutovloeroppervlakte van de bedrijfsbebouwing bedraagt, de bedrijfsruimte daarin tenminste 70% van de brutovloeroppervlakte van die bebouwing bedraagt en het gebruik van die kantoorruimte voor kantooractiviteiten ondergeschikt is aan en samenhangt met het gebruik van de bedrijfsruimte in die bedrijfsbebouwing voor bedrijfsactiviteiten. Alleen onder die voorwaarden is een gebruik van kantoorruimte als onzelfstandige kantoor mogelijk. Ook volgt uit de omschrijving bij de bedrijfsactiviteit "overige zakelijke dienstverlening, kantoren" in de Staat van Bedrijfsactiviteiten, die als bijlage 1 bij de planregels is gevoegd, dat kantoren alleen zijn toegestaan in de vorm van bestaande legale zelfstandige kantoren of als onzelfstandige kantooractiviteiten als onderdeel van een bedrijf. Gelet op het voorgaande heeft de raad wat betreft het gebruik voor kantoren in de bedrijfsbebouwing van Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen niet geregeld wat hij, gezien zijn toelichting ter zitting, heeft beoogd. Het plan is in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Het betoog slaagt. Milieucategorieën 1 en 2
  22. Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen betogen dat het plan ten onrechte bepaalt dat nieuwe bedrijven in de milieucategorieën 1 en 2 niet zijn toegestaan. De bedrijfsbebouwing aan de Hurkse Poort is geschikt voor bedrijven in de milieucategorieën 1 en
  23. De kans dat bedrijven in zwaardere milieucategorieën zich hier vestigen is uiterst gering. Volgens Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen had de raad bij recht ter plaatse ook nieuwe bedrijven in de milieucategorieën 1 en 2 moeten toelaten. 5.
  24. De raad heeft toegelicht dat hij heeft beoogd om de bedrijfsbebouwing van Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen als zodanig te bestemmen. Ter zitting heeft hij toegelicht dat met een bestaand bedrijf volgens de raad bedrijven in een bestaande, legale milieucategorie worden bedoeld. Omdat ter plaatse bedrijven in de milieucategorieën 1 of 2 zijn vergund in de vorm van een bedrijfsverzamelgebouw, mag binnen de bedrijfsbebouwing van Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen bij vertrek van een bedrijf in de milieucategorieën 1 of 2 een nieuw bedrijf in de milieucategorieën 1 of 2 ervoor in de plaats komen, aldus de raad. 5.
  25. Zoals hiervoor is overwogen zijn de gronden ter plaatse van de bedrijfsbebouwing van Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen bestemd voor bedrijven uit de in Bijlage 1 Lijst van bedrijfsactiviteiten vermelde categorieën, namelijk bestaande bedrijven in de categorieën 1 en 2, en bedrijven in de categorieën 3.1, 3.2 en 4.
  26. In artikel 1, lid 1.17, van de planregels wordt het begrip "bestaande situatie" bij gebruik gedefinieerd als legaal gebruik van grond en opstallen zoals aanwezig tijdens de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Naar het oordeel van de Afdeling is onvoldoende duidelijk welke bedrijven of bedrijfsactiviteiten in milieucategorieën 1 en 2 op de gronden van Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen zijn toegestaan. Uit de planregeling kan niet worden opgemaakt of het begrip "bestaand" betrekking heeft op ter plaatse feitelijk gevestigde bedrijven in de milieucategorieën 1 en 2, op een bestaande specifieke gebruiksactiviteit in die milieucategorieën, zoals vermeld in de Staat van Bedrijfsactiviteiten, en wel in die zin dat de bestaande specifieke bedrijfsactiviteit ook door een ander bedrijf mag worden voortgezet, of op bestaand gebruik in de milieucategorieën 1 en 2 in het algemeen, en wel in die zin dat ter plaatse een andere bedrijfsactiviteit mag worden verricht, mits deze maar in de milieucategorieën 1 en 2 valt. Om die reden kan ook niet worden vastgesteld of de raad voor de gronden van Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen wel heeft geregeld wat hij heeft beoogd. Het plan is in zoverre in strijd met de vereiste rechtszekerheid vastgesteld. Het betoog slaagt.
  27. Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen betogen dat de in artikel 3, lid 3.1, onder c, van de planregels opgenomen uitzondering voor bedrijven groter dan 5.000 m2 ten onrechte is beperkt tot milieucategorie
  28. Dat is in strijd met artikel 4.4, eerste lid, onder c, gelezen in samenhang met het derde lid, aanhef en onder e en het vierde lid, aanhef en onder c, van de Verordening ruimte Noord-Brabant (hierna: Verordening), die de uitzondering ook toestaat voor bedrijven groter dan 5.000 m2 in de milieucategorie
  29. Volgens Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen geldt de in de planregels opgenomen uitzondering ten onrechte niet voor bedrijfsbebouwing die een totale omvang heeft die groter is dan 5.000 m2, maar waarin meerdere bedrijven gevestigd zijn. Uit de plantoelichting blijkt volgens Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen dat de uitzondering voor bedrijven in milieucategorie 1 is opgenomen omdat dergelijke bedrijven vanwege de omvang en de verkeersaantrekkende werking op een bedrijventerrein passen. Omdat het wat betreft verkeersaantrekkende werking niet uitmaakt of het gaat om één bedrijf van die grootte of meerdere bedrijven in één gebouw tot een gezamenlijk oppervlak ad 6.826 m2 bij recht bedrijven in de milieucategorie 1 moeten worden toegestaan, zo betogen Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen. 6.
  30. Artikel 4.4 van de Verordening luidt: "
  31. De toelichting bij een bestemmingsplan gelegen in bestaand stedelijk gebied dat voorziet in een ontwikkeling of een uitbreiding van een bedrijventerrein of een kantorenlocatie bevat een verantwoording over de wijze waarop: […] c. zorgvuldig ruimtegebruik op het terrein of de locatie wordt bevorderd. […]
  32. De wijze waarop zorgvuldig ruimtegebruik bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt bevorderd, betreft in het bijzonder het opnemen van regels: […] e. die oneigenlijk ruimtegebruik, gelet op de aard van het bedrijventerrein of de kantorenlocatie, tegengaan.
  33. Onder oneigenlijk ruimtegebruik als bedoeld in het derde lid, onder e, wordt bij een middelzwaar- en zwaar bedrijventerrein verstaan het gebruik voor: […] b. bedrijfsmatige uitoefening van administratieve diensten, detailhandel, horeca, maatschappelijke voorzieningen en leisurevoorzieningen, tenzij deze direct verband houden met een of meer op het desbetreffende terrein gelegen bedrijven en deze zoveel mogelijk geclusterd zijn gesitueerd; c. andere bedrijven dan bedoeld onder b en behorend tot de milieucategorie 1 en 2, met uitzondering van een bedrijf met een omvang van meer dan 5000 m2." Artikel 4.5 van de Verordening luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan gelegen in bestaand stedelijk gebied dat voorziet in de aanwijzing van een bedrijventerrein of een kantorenlocatie bevat een verantwoording over: a. de financiële, juridische of feitelijke mogelijkheden voor herstructurering alsmede voor zorgvuldig ruimtegebruik als bedoeld in artikel 4.4, derde lid; of […]" Artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder c, van de planregels luidt: "De voor `Bedrijventerrein -1´ aangewezen gronden zijn bestemd voor: c. bedrijven in de categorie 1, mits groter dan 5000m2;" 6.
  34. Waar Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen betogen dat artikel 3, lid 3.1, onder c, in strijd is met de Verordening, overweegt de Afdeling dat de Verordening niet voorschrijft dát bedrijven in de milieucategorieën 1 en 2 met een omvang van meer dan 5.000 m2 moeten worden toegelaten. Op grond van artikel 4.5, gelezen in samenhang met artikel 4.4 van de Verordening geldt wel een zware motiveringsplicht als in een plan, onder andere, bedrijven in de milieucategorieën 1 en 2 worden toegelaten op een (middel)zwaar bedrijventerrein (vergelijk de uitspraak van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:400, onder 6.6). Het betoog faalt in zoverre. De raad heeft toegelicht dat bedrijven in lagere milieucategorieën goed zijn in te passen in een woonomgeving of een woonwerkomgeving en daarom niet thuishoren op een (middel)zwaar bedrijventerrein. In een woonomgeving of woonwerkomgeving zijn echter percelen met een oppervlakte van 5000 m2 over het algemeen niet beschikbaar. Er is dan vrijwel altijd sprake van een groot bedrijf dat door zijn omvang thuishoort op een daarvoor geschikt bedrijventerrein. Voor dergelijke gevallen is de in artikel 3, lid 3.1, onder c, van de planregels opgenomen uitzondering bedoeld, en niet voor gevallen als de bedrijfsbebouwing van Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen, waar meerdere bedrijven met een kleinere omvang dan 5000 m2 zijn gevestigd, aldus de raad. De Afdeling acht dit standpunt van de raad op zichzelf niet onredelijk. De raad heeft echter ter zitting erkend dat de uitzondering uit artikel 3, lid 3.1, onder c, ten onrechte alleen geldt voor bedrijven in milieucategorie 1 die groter zijn dan 5.000 m
  35. Volgens de raad had deze uitzondering ook moeten gelden voor bedrijven in milieucategorie 2 die groter zijn dan 5.000 m
  36. De raad heeft in zoverre niet geregeld wat hij heeft beoogd. Het besluit is in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. In zoverre slaagt het betoog. De beroepen van Toren XL en Envema en Nettorama Inleiding
  37. Toren XL is eigenaar en verhuurder van drie percelen aan de Hurksestraat 44 te Eindhoven die samen het "Koopcentrum De Hurk" vormen (hierna: koopcentrum). Dit bestaat uit een winkelcentrum met een parkeerterrein en een benzinestation. De hoofdhuurder van het pand aan de Hurksestraat 44 is Envema, die de winkelruimten in het koopcentrum onderverhuurt. Een van de onderhuurders is Nettorama, die in één van de winkelruimten een supermarkt exploiteert. Milieucategorieën 1 en 2
  38. Toren XL betoogt dat de raad ten onrechte alleen bestaande bedrijven in de milieucategorieën 1, 2, 3.1 en 3.2 heeft toegelaten op haar gronden. Dit betekent een grote beperking van zijn bedrijfsmogelijkheden. Niet valt in te zien waarom de raad hiertoe is overgegaan. Voor zover de raad heeft beoogd te regelen dat bestaande bedrijven wel kunnen worden vervangen door "eenzelfde bedrijf" heeft hij dat niet geregeld, aldus Toren XL. Onduidelijk is wat de raad bedoelt met "eenzelfde bedrijf". Verder is onvoldoende ruimtelijk gemotiveerd waarom de beoogde regeling zou moeten worden opgenomen. Volgens haar valt niet in te zien waarom niet alle soorten bedrijven in de milieucategorieën 1 en 2 zouden kunnen worden toegestaan. 8.
  39. Aan de gronden aan de Hurksestraat 44 is de bestemming "Bedrijventerrein-1" en de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.2" toegekend. Op grond van de tabel die is opgenomen in artikel 3, lid 3.1, onder a, zijn de gronden ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.2" uitsluitend bestemd voor bedrijven uit de in Bijlage 1 Lijst van bedrijfsactiviteiten vermelde categorieën, namelijk bestaande bedrijven in de milieucategorieën 1 en 2 en bedrijven in de milieucategorieën 3.1 en 3.
  40. Naar het oordeel van de Afdeling dienen de planregels zo te worden uitgelegd, dat ter plaatse van de genoemde aanduiding bestaande bedrijven in de milieucategorieën 1 en 2 zijn toegestaan én bedrijven in de milieucategorieën 3.1 en 3.
  41. Voor de bedrijven in de milieucategorieën 3.1 en 3.2 geldt op grond van de planregels niet het vereiste dat het moet gaan om bestaande bedrijven. Het betoog van Toren XL dat het plan ten onrechte alleen bestaande bedrijven toestaat, in de milieucategorieën 3.1 en 3.2, kan niet slagen. De Afdeling overweegt over de beperking tot "bestaande bedrijven in de milieucategorieën 1 en 2" onder verwijzing naar overweging 5.2 dat onduidelijk is waar het begrip "bestaand" betrekking op heeft. Daarom kan ook niet worden vastgesteld welke beperkingen er op grond van het plan ter plaatse gelden voor bedrijven in de milieucategorieën 1 en 2 en of de raad voor de gronden van Toren XL wel heeft geregeld wat hij heeft beoogd. Het plan is in zoverre in strijd met de vereiste rechtszekerheid vastgesteld. Het betoog slaagt. Definities
  42. Toren XL betoogt dat definities van "detailhandel in dagelijkse goederen" in artikel 1, lid 1.33, en "detailhandel in niet dagelijkse goederen" in lid 1.34, van de planregels onduidelijk zijn, omdat onder andere niet duidelijk is in hoeverre speelgoedwinkels en dierenwinkels zijn toegestaan. 9.
  43. De definitie van "detail[l]handel in dagelijkse goederen" uit artikel 1, lid 1.33, luidt: "detailhandel in levensmiddelen, supermarkt, dit zijn voedingsmiddelen, (alcohol)drank en tabaksproducten. Ook worden de(banket-) bakkers en toko’s die hun assortiment aan particulieren verkopen gerekend tot winkels in dagelijkse goederen." De definitie van "detailhandel in niet dagelijkse goederen" uit artikel 1, lid 1.34, luidt: "detailhandel in duurzame artikelen, dit zijn drogisterijartikelen, kleding en schoeisel, elektrische apparaten, huishoudelijke-, doe-het-zelf- en vrijetijdsartikelen, sieraden en uurwerken, rijwielen en bromfietsen, boeken en planten." De Afdeling stelt vast dat beide begripsbepalingen door de zinsnede "dit zijn" een limitatieve opsomming bevatten van wat daaronder moet worden verstaan. De raad heeft ter zitting verklaard dat hij wat betreft de definitie van de "detailhandel in niet dagelijkse goederen" geen limitatieve opsomming heeft beoogd. Gelet hierop heeft de raad wat betreft de definitie van de "detailhandel in niet dagelijkse goederen" in artikel 1, lid 1.34, niet geregeld wat hij heeft beoogd. Het plan is in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid vastgesteld. Het betoog slaagt.
  44. Envema en Nettorama en Toren XL betogen dat het begrip "brutovloeroppervlakte", dat in de detailhandelsregeling van artikel 3, lid 3.1, onder j, wordt gehanteerd, ten onrechte niet is gedefinieerd. De detailhandelsregeling is daarom onduidelijk en rechtsonzeker. 10.
  45. De raad heeft ter zitting verklaard dat hij heeft beoogd om in plaats van "brutovloeroppervlakte" het begrip "bedrijfsvloeroppervlak" op te nemen in lid 3.1, onder j, een begrip dat in de planregels wél is gedefinieerd, namelijk in artikel 1, lid 1.
  46. Volgens de raad zal door het ontbreken van een begripsbepaling getoetst worden aan de definitie van "bruto-vloeroppervlakte" zoals opgenomen in NEN 2580, die volgens hem materieel overeenkomt met de definitie van "bedrijfsvloeroppervlak". Vaststaat dat in de planregels geen omschrijving van het begrip "brutovloeroppervlakte" is opgenomen. In de planregels staat ook niet voorgeschreven dat moet worden getoetst aan de definitie van "bruto-vloeroppervlakte" zoals opgenomen in NEN
  47. Omdat zonder begripsomschrijving onduidelijk is wat de raad verstaat onder "brutovloeroppervlakte" is de detailhandelsregeling van artikel 3, lid 3.1, onder j, in zoverre rechtsonzeker. Verder heeft de raad niet geregeld wat hij heeft beoogd door in lid 3.1, onder j, niet het begrip "bedrijfsvloeroppervlak", maar het begrip "brutovloeroppervlakte", op te nemen. Het plan is in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en in strijd met de rechtszekerheid vastgesteld. Het betoog slaagt. 10.
  48. De Afdeling gaat er in het kader van definitieve geschillenbeslechting bij de verdere beoordeling van de beroepsgronden vanuit dat dit gebrek wordt hersteld doordat de raad een omschrijving in de planregels opneemt van het begrip dat hij in de detailhandelsregeling van artikel 3, lid 3.1, onder j, hanteert. Detailhandelsregeling
  49. Toren XL en Envema en Nettorama betogen dat de in artikel 3, lid 3.1, onder j, van de planregels opgenomen regeling voor detailhandel voor het koopcentrum aan de Hurksestraat 44 onduidelijk is. Op grond van artikel 3, lid 3.1, onder j, is bestaande detailhandel uitsluitend ter plaatse van de adressen zoals opgenomen in Legale detailhandel tot maximaal de bestaande brutovloeroppervlakte uitsluitend in de aangegeven categorie/vorm van detailhandel toegestaan. In bijlage 4 bij de planregels is een lijst "Legale detailhandel" opgenomen, maar onduidelijk is of in de planregels naar deze bijlage wordt verwezen. Ervan uitgaande dat wordt verwezen naar die bijlage 4, biedt die verwijzing onvoldoende rechtszekerheid, omdat daarin niet een categorie/vorm van detailhandel is aangegeven zoals staat onder j, maar alleen "branches" worden genoemd. Niet duidelijk is of "branches" hetzelfde is als "de categorie/vorm van detailhandel". Ook valt niet af te leiden of alleen bestaande bedrijven zijn toegestaan, of een bedrijf alleen kan worden vervangen door een bedrijf in dezelfde branche of dat een bedrijf ook kan worden vervangen door een bedrijf in een andere branche. De planregeling is daarom rechtsonzeker. Verder stellen Envema en Nettorama dat onduidelijk is of de toegestane brutovloeroppervlakte beperkt is tot de huidige verdeling in winkellocaties of dat een herverdeling mogelijk is. Ook is volgens hen onduidelijk van welke brutovloeroppervlakte aan bestaande legale detailhandel in dagelijkse goederen de raad is uitgegaan en hoe dit in de toekomst zal worden getoetst. Ook is volgens Toren XL en Envema en Nettorama het peilmoment voor het bestaand gebruik voor detailhandel ter plaatse onduidelijk. Onder het bestaand gebruik voor detailhandel moet volgens hen op grond van artikel 3, lid 3.1, onder j, gelezen in samenhang met de definitie van "bestaande situatie" in artikel 1, lid 1.17, van de planregels worden begrepen de bestaande brutovloeroppervlakte die gebruikt wordt voor detailhandel zoals aanwezig op het moment van de inwerkingtreding van het plan. In de lijst met Legale detailhandel in bijlage 4 is echter specifiek voor de bestaande brutovloeroppervlakte die gebruikt wordt voor detailhandel in dagelijkse goederen bepaald dat maximaal de brutovloeroppervlakte is toegelaten als bestaand op het moment van terinzagelegging van het ontwerpplan. Omdat daarmee het peilmoment onduidelijk is, is de planregeling ook in zoverre rechtsonzeker. Ook is volgens Toren XL en Envema en Nettorama gebruik voor perifere detailhandel ter plaatse ten onrechte beperkt tot detailhandel in grove bouwmaterialen. Zoals staat in de definitiebepaling van perifere detailhandel in artikel 1, lid 1.70, is detailhandel in grove bouwmaterialen een vorm van perifere detailhandel. Volgens hen is niet gemotiveerd waarom ter plaatse alleen deze vorm van perifere detailhandel is toegestaan. 11.
  50. De raad heeft ter zitting toegelicht dat hij ingevolge artikel 3, lid 3.1, onder j in samenhang met bijlage 4 heeft beoogd het gebruik voor detailhandel aan de Hurksestraat 44 te bestemmen, met drie beperkingen: het gebruik voor detailhandel is gemaximeerd tot de bestaande brutovloeroppervlakte aan detailhandel

(1), alleen gebruik voor detailhandel in dagelijkse goederen, in niet-dagelijkse goederen en voor perifere detailhandel is toegestaan
(2)en alleen het gebruik voor detailhandel in dagelijkse goederen is gemaximeerd en wel tot de bestaande brutovloeroppervlakte ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpplan
(3). Over de bestaande brutovloeroppervlakte van gebruik voor detailhandel van het koopcentrum heeft de raad verder toegelicht dat dit is bepaald aan de hand van een tekening behorend bij de vergunning voor het koopcentrum. Op de tekening is de indeling in winkelruimten met de bijbehorende oppervlakten te zien. Omdat aan de indeling van het koopcentrum nadien niets is gewijzigd, is deze tekening gebruikt, aldus de raad. De raad heeft verder toegelicht dat hij heeft beoogd om te regelen dat het gebruik voor detailhandel in niet-dagelijkse goederen en perifere detailhandel na beëindiging weer aangevangen kan worden en dat de omvang van het gebruik in die specifieke vormen kan toenemen of afnemen, zolang de totale bestaande brutovloeroppervlakte van het koopcentrum ten tijde van de inwerkingtreding van dit plan niet wordt overschreden. Voor gebruik voor detailhandel in dagelijkse goederen heeft de raad ook willen regelen dat het na beëindiging weer kan aanvangen, behalve als met toepassing van de wijzigingsbevoegdheid uit artikel 3, lid 3.6.2, onder b, dit gebruik is omgezet naar een gebruik in niet-dagelijkse goederen. Verder heeft de raad de brutovloeroppervlakte van het specifieke gebruik van detailhandel in dagelijkse goederen willen bepalen op maximaal de brutovloeroppervlakte ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpplan. 11.2. Artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder j, luidt: "De voor `Bedrijventerrein -1´ aangewezen gronden zijn bestemd voor: j. bestaande detailhandel uitsluitend ter plaatse van de adressen zoals opgenomen in Legale detailhandel tot maximaal de bestaande brutovloeroppervlakte uitsluitend in de aangegeven categorie/ vorm van detailhandel;" Artikel 3, lid 3.4.3, luidt: "In afwijking van het bepaalde in artikel 3.1 sub j mogen de genoemde bestaande legale detailhandelsbedrijven hun brutovloeroppervlak met maximaal 10% uitbreiden." 11.3. Naar het oordeel van de Afdeling is voldoende duidelijk dat de detailhandelsregeling van artikel 3, lid 3.1, onder j, gelezen dient te worden in samenhang met bijlage 4 bij de planregels. In lid 3.1, onder j, wordt verwezen naar "Legale detailhandel" en bijlage 4 is getiteld "Legale detailhandel". Ook is naar het oordeel van de Afdeling voldoende duidelijk dat de tabel in bijlage 4 bepaalt welke categorie/vorm van detailhandel ter plaatse is toegelaten, hoewel in die bijlage de categorie/vorm van detailhandel onder het kopje "branche" staat. In deze bijlage zijn voor het koopcentrum, hier relevant, de vormen van detailhandel in dagelijkse goederen, detailhandel in niet-dagelijkse goederen en perifere detailhandel opgenomen. Omdat ter plaatse ook de categorie/vorm perifere detailhandel is toegelaten, kan het betoog dat perifere detailhandel ter plaatse is beperkt tot detailhandel voor grove bouwmaterialen niet slagen. Ingevolge lid 3.1, onder j, in samenhang bezien met de definitie van "bestaand" in artikel 1, lid 1.17, is het totale gebruik ter plaatse voor bestaande detailhandel beperkt tot het gebruik in de omvang zoals dat plaatsvond ten tijde van de inwerkingtreding van het plan. Uit de planregeling is echter niet af te leiden of "bestaand" ook betrekking heeft op de specifieke vormen van gebruik voor detailhandel in dagelijkse goederen, niet-dagelijkse goederen en perifere detailhandel, wat zou betekenen dat ook voor die specifieke vormen het gebruik is beperkt tot de ten tijde van de inwerkingtreding van het plan bestaande brutovloeroppervlakten ervan. Naar het oordeel van de Afdeling is daarom onduidelijk in hoeverre de detailhandelsregeling voor de gronden - naast deze beperking van de totale omvang van het gebruik voor detailhandel - ook beperkingen stelt aan de ter plaatse toegestane specifieke categorie/vorm van detailhandel in dagelijkse goederen, niet-dagelijkse goederen en perifere detailhandel. Doordat onduidelijk is of "bestaand" ook betrekking heeft op de specifieke vormen van gebruik voor detailhandel, kan uit de detailhandelsregeling van lid 3.1, onder j, gelezen in samenhang met bijlage 4, niet worden afgeleid of het gebruik voor detailhandel in niet-dagelijkse goederen en perifere detailhandel ter plaatse kan worden uitgebreid tot een grotere brutovloeroppervlakte dan de brutovloeroppervlakte, die aanwezig was ten tijde van de inwerkingtreding van het plan, zolang maar binnen de brutovloeroppervlakte van het totale bestaande gebruik voor detailhandel wordt gebleven. Aan het gebruik voor detailhandel in dagelijkse goederen heeft de raad wel beoogd een beperking te stellen tot de bestaande brutovloeroppervlakte. Op zichzelf acht de Afdeling voldoende duidelijk hoe de brutovloeroppervlakte is bepaald en getoetst kan worden, namelijk aan de hand van een bij de vergunning behorende tekening met de indeling van het koopcentrum. Zoals hiervoor al is overwogen, is echter onduidelijk of in de detailhandelsregeling voor de gronden van lid 3.1, onder j, gelezen in samenhang met bijlage 4 van de planregeling ook specifiek voor de aangegeven categorie/vorm van detailhandel de beperking wordt gesteld dat het moet gaan om bestaand gebruik in de bestaande brutovloeroppervlakten ervan. Als de planregeling zo moet worden begrepen dat deze beperking ook geldt voor de specifieke categorie/vorm, betekent het dat ook gebruik voor detailhandel in dagelijkse goederen is beperkt tot de ten tijde van de inwerkintreding van het plan bestaande brutovloeroppervlakte ervan. Voor dit gebruik is echter ook in bijlage 4 opgenomen dat maximaal de brutovloeroppervlakte is toegelaten als bestaand op het moment van terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan. Daardoor is in dat geval voor gebruik voor detailhandel in dagelijkse goederen onduidelijk welk moment als peilmoment voor "bestaand" heeft te gelden: de brutovloeroppervlakte die bestond ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp of die ten tijde van de inwerkingtreding van het plan. Gezien het voorgaande volgt voor het koopcentrum uit de detailhandelsregeling van lid 3.1, onder j, gelezen in samenhang met bijlage 4, onvoldoende duidelijk welke beperkingen aan het gebruik in de specifieke vormen van detailhandel ter plaatse zijn gesteld, naast de beperking van het totale gebruik voor detailhandel. Daardoor kan ook niet worden vastgesteld in welke toename van gebruik voor detailhandel artikel 3, lid 3.4.3, ter plaatse voorziet. In lid 3.4.3, is in afwijking van artikel 3, lid 3.1, onder j, bepaald dat de brutovloeroppervlakte van detailhandelsbedrijven - waaronder het koopcentrum - met maximaal 10% mag uitbreiden, maar voor het koopcentrum is onduidelijk ten opzichte van welke vorm van gebruik voor detailhandel die uitbreiding van de brutovloeroppervlakte met 10% plaats mag vinden. Omdat onvoldoende duidelijk is welke beperkingen ter plaatse aan het gebruik van de specifieke vormen van detailhandel zijn gesteld, naast de beperking van het totale gebruik voor detailhandel, is daaruit ook niet af te leiden of de raad heeft geregeld wat hij heeft beoogd. Het plan is, voor zover het de detailhandelsregeling van lid 3.1, onder j, van de planregels gelezen in samenhang met bijlage 4 bij de planregels, voor het koopcentrum betreft, in strijd met de rechtszekerheid vastgesteld. Het betoog slaagt. Dienstenrichtlijn 12. Toren XL en Envema en Nettorama betogen dat de detailhandelsregeling voor het koopcentrum, zoals dat volgt uit artikel 3, lid 3.1, onder j, van de planregels in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Deze regeling legt volgens hen beperkingen op van detailhandel voor het koopcentrum. Volgens hen heeft de raad niet aangetoond dat die beperkingen non-discriminatoir, noodzakelijk en evenredig zijn. 12.1. Artikel 4 van de Dienstenrichtlijn luidt: "Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder: 1) ‘dienst’: elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van het Verdrag [thans: artikel 57 van het VWEU]; […] 7) ‘eis’: elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, de regels van beroepsorden of de collectieve regels van beroepsverenigingen of andere beroepsorganisaties, die deze in het kader van de hun toegekende juridische bevoegdheden hebben vastgesteld; regels vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten waarover door de sociale partners is onderhandeld, worden als zodanig niet als eisen in de zin van deze richtlijn beschouwd; 8) ‘dwingende redenen van algemeen belang’: redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid; […]." Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn luidt: "1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen. 2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
  1. a)kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters; [...]. 3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
  2. a)discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
  3. b)noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
  4. c)evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt. […]." 12.2. Op grond van deze bepalingen mogen aan de vrijheid van vestiging van dienstverleners alleen beperkingen worden gesteld die non-discriminatoir, noodzakelijk en evenredig zijn. 12.3. Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn is niet omgezet in nationaal recht. Zoals het Hof van Justitie in zijn arrest van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44, heeft geoordeeld, heeft artikel 15 echter rechtstreekse werking voor zover het de lidstaten in het eerste lid, tweede volzin, een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting oplegt om hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan te passen om deze in overeenstemming te brengen met de in het derde lid ervan bedoelde voorwaarden. Dat betekent dat in dit geval rechtstreeks aan die voorwaarden kan worden getoetst, voor zover dat nodig is in het licht van wat in beroep is aangevoerd. De Afdeling stelt vast dat hier sprake is van de activiteit "detailhandel in goederen". Zoals het Hof van Justitie bij het arrest van 30 januari 2018 voor recht heeft verklaard, is de activiteit "detailhandel in goederen" aan te merken als een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn en zijn de bepalingen van hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn mede van toepassing op een zuiver interne situatie als hier aan de orde, waarbij alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen. 12.4. De raad heeft, zoals onder 11.1 is overwogen, met de regeling in artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder j, van de planregels beoogd beperkingen op te leggen aan het gebruik voor detailhandel ter plaatse. De Afdeling heeft hiervoor echter overwogen dat onvoldoende duidelijk is welke beperkingen aan het gebruik in de specifieke vormen van detailhandel ter plaatse zijn gesteld, naast de beperking van het totale gebruik voor detailhandel tot het gebruik tot maximaal de bestaande brutovloeroppervlakte. De Afdeling is van oordeel dat de beperking van de omvang van de detailhandel die uit artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder j, van de planregels volgt, in elk geval een "eis" in de zin van artikel 4, onder 7, van de Dienstenrichtlijn is. Dit artikelonderdeel bevat immers een beperking uit hoofde van de bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten. Die beperking is, naar het oordeel van de Afdeling, ook te beschouwen als een kwantitatieve of territoriale beperking in de zin van artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn. 12.5. De Afdeling stelt vast dat de raad ten tijde van het besluit tot vaststelling van het plan niet heeft onderbouwd dat de aan het koopcentrum gestelde beperking(
  5. en)voldoe(t)(
  6. n)aan de voorwaarden die voortvloeien uit artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Het plan is, voor zover het de detailhandelsregeling voor het koopcentrum uit artikel 3, lid 3.1, onder j, in samenhang met bijlage 4 betreft, in strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn vastgesteld. Het betoog slaagt. 12.6. In het rapport "Eindhoven, Onderbouwing branchering Koopcentrum De Hurk", van bureau BRO van 11 september 2019, dat de raad op 13 september 2019 heeft overgelegd, ziet de Afdeling geen aanleiding om te onderzoeken of de rechtsgevolgen van het besluit in stand kunnen worden gelaten. Zoals onder 11.3 en 12.4 is overwogen, is onduidelijk welke beperkingen op grond van het plan gelden voor het koopcentrum. Daarom kan niet worden onderzocht of met het rapport van 11 september 2019 sprake is van een onderbouwing die voldoet aan de eisen die artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn stelt. Wijzigingsbevoegdheden uit artikel 3, lid 3.6.2, onder a en b 13. Toren XL en Envema en Nettorama betogen dat uit artikel 3, lid 3.6.2, onder a en b, van de planregels ten onrechte niet blijkt wanneer en onder welke voorwaarden de in dit artikellid opgenomen wijzigingsbevoegdheden door het college van burgemeester en wethouders kunnen worden toegepast. Als sprake zou zijn van twee jaar leegstand of als het gebruik definitief is beëindigd, kan het college van burgemeester en wethouders de in bijlage 4 opgenomen lijst met legale detailhandel wijzigen, daaraan detailhandel toevoegen en daaruit detailhandel verwijderen, zonder dat daaraan voorwaarden zijn verbonden. Omdat niet duidelijk is wanneer deze bevoegdheden worden toegepast, zijn de wijzigingsbevoegdheden rechtsonzeker en leidt toepassing daarvan tot willekeur, aldus Toren XL en Envema en Nettorama. 13.1. Artikel 3, lid 3.6.2, onder a en b, luidt: "Burgemeester en wethouders kunnen de lijst van Legale detailhandel wijzigen door: a. een adres met detailhandel die geen detailhandelsfunctie meer heeft uit de lijst te schrappen na twee jaar leegstand of als het gebruik definitief is beëindigd; b. de toegelaten vorm van detailhandel op verzoek van de huurder of eigenaar of na twee jaar leegstand of als het gebruik definitief is beëindigd als volgt te wijzigen van adressen die vallen onder de aanvulling 'koopcentrum': 1. het gebruik van dagelijkse detailhandel om te zetten naar niet-dagelijkse detailhandel; 2. het gebruik van niet dagelijkse detailhandel om te zetten naar perifere detailhandel;" 13.2. Artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) luidt: "Bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kunnen wijzigen." Mede gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden dient in een wijzigingsbepaling in voldoende mate te worden bepaald in welke gevallen en op welke wijze hiervan gebruik mag worden gemaakt. Een op artikel 3.6 van de Wro berustende wijzigingsbevoegdheid dient derhalve in deze beide opzichten door voldoende objectieve normen te worden begrensd. De vraag of een wijzigingsbepaling door voldoende objectieve normen wordt begrensd hangt af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan de aard van de wijziging, de omvang van het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet en de aanleiding voor het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid. Onder omstandigheden kan voldoende zijn dat duidelijk is welke bij het plan gelegde bestemming in welke andere bestemming kan worden gewijzigd. 13.3. De wijzigingsbevoegdheid uit artikel 3, lid 3.6.2, onder a, betekent dat onder de daarin genoemde voorwaarden, namelijk twee jaar leegstand of definitieve beëindiging van het gebruik, aan het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid toekomt om de lijst van Legale detailhandel te wijzigen door een adres met detailhandel die geen detailhandelsfunctie meer heeft uit de lijst te schrappen. In de wijzigingsbevoegdheid is de aard van de wijziging opgenomen, namelijk het wijzigen van de lijst van Legale detailhandel door een adres dat geen detailhandelsfunctie meer heeft uit die lijst te schrappen. Ook is de omvang van deze bevoegdheid begrensd tot de situaties dat sprake is van twee jaar leegstand of als het gebruik definitief is beëindigd. Artikel 3, lid 3.6.2, onder b, maakt het wijzigen van de lijst van Legale detailhandel mogelijk door de toegelaten vorm van detailhandel van adressen die vallen onder de aanvulling "koopcentrum" te wijzigen. Die aanvulling is in de lijst van Legale detailhandel, bijlage 4 bij de planregels, opgenomen bij het adres Hurksestraat 44 onder het kopje "bijzonderheden". Ook in artikel 3, lid 3.6.2, onder b is de aard van de wijziging neergelegd, namelijk dat de toegelaten vorm van detailhandel kan worden gewijzigd van adressen die vallen onder de aanvulling 'koopcentrum', door het gebruik van dagelijkse detailhandel om te zetten naar niet-dagelijkse detailhandel en het gebruik van niet-dagelijkse detailhandel om te zetten naar perifere detailhandel. Ook is de omvang van de bevoegdheid in onder b opgenomen, namelijk dat de wijzigingsbevoegdheid kan worden toegepast op verzoek van de huurder of eigenaar of na twee jaar leegstand of als het gebruik definitief is beëindigd. Omdat zowel in artikel 3, lid 3.6.2, onder a, als in artikel 3, lid 3.6.2, onder b, de aard van de wijziging en de omvang van de wijzigingsmogelijkheid zijn opgenomen, zijn deze wijzigingsbevoegdheden naar het oordeel van de Afdeling voldoende rechtszeker. Gelet daarop bestaat geen grond voor het oordeel dat toepassing daarvan tot willekeur leidt. Het betoog faalt. Horeca 14. Toren XL en Envema en Nettorama betogen dat de raad ten onrechte bestaande horeca in de vorm van "Punto Panino", een concept waarbij koffie, thee, frisdrank, broodjes en kleine snacks ter plaatse kunnen worden genuttigd, niet als zodanig heeft bestemd. Artikel 3.1, onder m, van de planregels bepaalt namelijk dat horeca uitsluitend is toegestaan ter plaatse van de aanduiding "horeca", maar deze aanduiding is ter plaatse niet toegekend. Dit terwijl de raad wel heeft beoogd om de bestaande horecagelegenheid te bestemmen. Onvoldoende is dat in bijlage 4, staat dat aan de Hurksestraat 44 horeca in de categorie 1 in de vorm van een koffiecorner is toegestaan. Bijlage 4 betreft een lijst met legale detailhandel die betrekking heeft op gebruik voor detailhandel en niet als horeca. Als de horeca al zou zijn bestemd door de benoeming ervan in bijlage 4, dan is de omschrijving "koffiecorner" onnodig verwarrend, omdat deze omschrijving lijkt te suggereren dat het voornamelijk gaat om het verstrekken van dranken, terwijl het ook een broodjeszaak is. Bovendien is in bijlage 1 bij de planregels een koffiecorner niet genoemd onder horeca categorie 1. 14.1. De raad heeft toegelicht dat hij de aanwezige horeca, die onderdeel uitmaakt van het koopcentrum, als zodanig heeft willen bestemmen. Hij acht de omschrijving koffiecorner in overeenstemming met de feitelijke situatie. Omdat een dergelijke horecafaciliteit ondersteunend is aan de bestaande detailhandelsbedrijven en het geen zelfstandig horecabedrijf betreft, heeft hij de koffiecorner opgenomen in de lijst van bestaande legale detailhandel. 14.2. De definitie van "horeca" uit artikel 1, lid 1.51, luidt: "een bedrijf, waar bedrijfsmatig dranken en/of etenswaren voor gebruik ter plaatse worden verstrekt en/of waarin bedrijfsmatig logies wordt verstrekt, één en ander al dan niet in combinatie met een vermaaksfunctie, met uitzondering van een erotisch getinte vermaaksfunctie." Artikel 3.1, aanhef en onder m, bepaalt dat uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'horeca' één horecavestiging is toegelaten in de horecafunctie 1a of 1b, zoals vermeld in "Bijlage 2 Lijst van horeca-activiteiten". De Afdeling stelt vast dat het gebruik door "Punto Panino", zoals onder 14 is omschreven, bestaat uit het bedrijfsmatig verstrekken van dranken en/of etenswaren voor gebruik ter plaatse en daarmee onder de definitie van "horeca" in artikel 1, lid 1.51 valt. De Afdeling stelt verder vast dat de aanduiding "horeca" ter plaatse niet is toegekend. Omdat het gebruik door "Punto Panino" onder de definitie van "horeca" valt, maar de aanduiding "horeca" ter plaatse niet is toegekend, staat het plan het gebruik voor horeca ter plaatse niet toe. Waar de raad stelt dat "Punto Panino" ondersteunend is aan de bestaande detailhandelsbedrijven en geen zelfstandig horecabedrijf is, overweegt de Afdeling dat, daargelaten of het gebruik door "Punto Panino" kan worden aangemerkt als een ondergeschikte horeca-activiteit, het gebruik in elk geval valt onder de definitie van "horeca", wat ter plaatse niet is toegestaan. Omdat de raad wel heeft beoogd om het gebruik door "Punto Panino" als zodanig te bestemmen, maar hij dat niet heeft geregeld, heeft hij het plan in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Het betoog slaagt. 15. Toren XL en Envema en Nettorama betogen dat de afwijkingsmogelijkheid in artikel 3, lid 3.5.3, van de planregels, op grond waarvan het bevoegd gezag onder voorwaarden bij omgevingsvergunning kan afwijken en ter plaatse tevens (ondersteunende) horeca kan toestaan, onduidelijk is voor zover het de voorwaarde onder e betreft. Deze voorwaarde bepaalt dat de ondersteunende horeca in de rand van het bedrijventerrein De Hurk en/of Croy moet liggen, maar niet duidelijk is wanneer sprake is van de rand van het bedrijventerrein, aldus Toren XL en Envema en Nettorama. 15.1. Artikel 3, lid 3.5.3, aanhef en onder e, luidt: "Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 3.1 sub m en tevens horeca toestaan, mits: […] e. het ligt in de rand van bedrijventerrein De Hurk en/of Croy. […]" 15.2. De raad heeft toegelicht dat hij met de zinsnede "in de rand van het bedrijventerrein" doelt op het bedrijfsovergangsgebied zoals opgenomen in de figuur "bedrijfsovergangsgebied" in paragraaf 3.5 van de plantoelichting. De Afdeling stelt vast dat in de planregels de zinsnede "in de rand van het bedrijventerrein" niet is omschreven en dat in de planregels ook niet is verwezen naar de genoemde figuur in paragraaf 3.5 van de plantoelichting. Omdat uit de planregels niet blijkt wat onder die zinsnede moet worden verstaan, is de voorwaarde uit artikel 3, lid 3.5.3, onder e, in strijd met de rechtszekerheid. Het betoog slaagt. Bouwvlak 16. Toren XL stelt dat het bouwvlak ten onrechte niet over al haar gronden ligt, terwijl dat wel is beoogd. Daarmee is een deel van de bebouwing buiten het bouwvlak gekomen. 16.1. De raad heeft toegelicht dat hij heeft beoogd het bouwvlak over al de bebouwing te leggen. Voor het bepalen van de omvang van bouwvlakken is de gemeentelijke basiskaart gehanteerd, omdat die nauwkeuriger is dan de onderlaag op ruimtelijke plannen.nl, waar Toren XL naar verwijst. Uit de gemeentelijke basiskaart blijkt dat de bedoelde bebouwing van Toren XL binnen het bouwvlak valt, aldus de raad. Gelet op het voorgaande bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen grond voor het oordeel dat in het plan, anders dan beoogd, een deel van de bebouwing buiten het bouwvlak valt. Het betoog faalt. Herhalen en inlassen zienswijze 17. Toren XL en Envema en Nettorama hebben zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. Toren XL en Envema en Nettorama hebben in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn. De beroepen van [appellante sub 5], [appellant sub 4], [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], [appellante sub 7] en [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] 18. [appellante sub 5], [appellant sub 4], [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], [appellante sub 7] en [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] zijn bewoners van woonschepen afgemeerd in het Eindhovens Afwateringskanaal dat dwars door het bedrijventerrein loopt. Zij betogen dat de raad ten onrechte persoonsgebonden overgangsrecht heeft toegekend aan gebruik ten behoeve van ligplaatsen voor woonschepen in een deel van het water. Zij stellen primair dat sprake is van legaal gebruik dat als zodanig in het plan had moeten worden bestemd. [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] stellen dat het gebruik voor woonschepen niet in strijd is met het voorgaande bestemmingsplan, het plan "De Hurk" uit 1988. Volgens hen is in dat plan aan het water de bestemming "Water" toegekend, maar zijn daarover geen voorschriften in het plan opgenomen. Het moet er daarom voor worden gehouden dat het gebruik van het water voor woonschepen niet in strijd is met het plan. Als ter plaatse al de bestemming "Overwegend industrie" gold en "water" alleen een aanduiding van de hoofdstructuur is, dan blijkt niet dat binnen die bestemming woonschepen niet zouden zijn toegestaan. Daarom is sprake van legaal gebruik dat als zodanig had moeten worden bestemd. [appellante sub 5], [appellant sub 4], [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], [appellante sub 7] en [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] voeren aan dat de inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten (hierna: Wvvw) per 1 januari 2018, waarmee onder andere artikel 8.2a aan de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is toegevoegd, met zich meebrengt dat ook het gebruik ten behoeve van een ligplaats voor woonschepen vergund is. Volgens hen is voldaan aan de voorwaarden uit artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo, omdat er op 1 januari 2018 geen vergunning of ontheffing was vereist op grond van een provinciale of gemeentelijke verordening. Volgens hen heeft de raad ten onrechte niet in zijn motivering om persoonsgebonden overgangsrecht toe te kennen betrokken dat het gebruik door de inwerkingtreding van de Wvvw legaal is. Subsidiair betogen [appellante sub 5], [appellant sub 4], [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], [appellante sub 7] en [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] dat het gebruik ten behoeve van ligplaatsen voor woonschepen overgangsrechtelijk beschermd wordt. Volgens hen is het gebruik ten onrechte voor de tweede keer onder het overgangsrecht gebracht. Het gebruik is volgens hen ten tijde van het Uitbreidingsplan "De Hurk" uit 1959 aangevangen en mocht op grond van de overgangsrechtelijke bepalingen uit het voorgaande plan "De Hurk" uit 1988 worden voortgezet. 18.1. De raad stelt zich op het standpunt dat in de bestaande situatie het gebruik van het water ten behoeve van ligplaatsen voor woonschepen planologisch gezien illegaal is. Volgens hem voorzag het voorgaande plan "De Hurk" uit 1988 niet in dat gebruik. Ook valt dat gebruik niet onder de overgangsrechtelijke bepalingen van dat plan. Met artikel 8.2a van de Wabo hoefde hij geen rekening te houden, omdat de Wvvw, waarmee dit artikel aan de Wabo is toegevoegd, per 1 januari 2018 en dus na het nemen van het besluit op 19 december 2017 in werking is getreden. Subsidiair stelt de raad zich op het standpunt dat, ook als artikel 8.2a van de Wabo rechten in het leven roept waar de raad rekening mee had moeten houden, hij het gebruik ten behoeve van ligplaatsen voor woonschepen niet als zodanig wenst te bestemmen. Volgens de raad doet de Wvvw niet af aan de afweging die de raad moet maken in het kader van een goede ruimtelijke ordening. De raad stelt dat toekenning van een woonbestemming zich niet verdraagt met het bedrijventerrein en de aard van de aanwezige en toegestane bedrijvigheid. Een overgangsregeling is noodzakelijk om de ruimtelijk ongewenste situatie te beëindigen. Daarom heeft hij persoonsgebonden overgangsrecht toegekend, aldus de raad. 18.2. Waar [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] betogen dat in het voorgaande plan "De Hurk" uit 1988 de bestemming "Water" was toegekend, wat volgens hen tot gevolg heeft dat het gebruik voor woonboten legaal is, overweegt de Afdeling als volgt. Anders dan zij stellen bevat het plan geen bestemming "Water". Het plan kent alleen de bestemming "Overwegend industrie", die dus ook ter plaatse is toegekend. Het betoog dat de bestemming "Water" is toegekend en dat daaruit volgt dat het gebruik ten behoeve van een ligplaats voor een woonschip zou zijn toegestaan, kan daarom niet slagen. Het betoog van [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] dat de bestemming "Overwegend industrie" het gebruik ten behoeve van een ligplaats voor een woonschip niet verbiedt, volgt de Afdeling niet. Gezien de doeleindenomschrijving van de bestemming "Overwegend industrie" in artikel 2, lid A, van de planregels van het plan "De Hurk" uit 1988, zijn de gronden met deze bestemming primair bestemd voor handel en bedrijf. In de doeleindenomschrijving worden wat betreft gebruik voor wonen alleen dienstwoningen toegelaten. In tegenstelling tot gebruik voor scheepvaart, waar [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] op wijzen, wordt in het geval van een woonschip een schip gebruikt voor bewoning, en gebruik voor wonen past naar het oordeel van de Afdeling niet binnen die bestemming. Het betoog faalt. 18.3. Over het betoog van [appellante sub 5], [appellant sub 4], [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], [appellante sub 7] en [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] dat per 1 januari 2018 als gevolg van de inwerkingtreding van de Wvvw sprake is van een bestaand recht dat de raad ten onrechte niet heeft betrokken in zijn afweging om persoonsgebonden overgangsrecht toe te kennen, overweegt de Afdeling als volgt. 18.4. Op 1 januari 2018 is de Wvvw in werking getreden. Daarmee is onder andere artikel 8.2a aan de Wabo toegevoegd, dat luidt: "1. Indien voor het bouwen of gebruiken van een woonboot of een ander drijvend object dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor verblijf voor of op het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten krachtens een provinciale of een gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is verleend, wordt die vergunning of ontheffing gelijkgesteld met een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, c of d. 2. Een woonboot of een ander drijvend object dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor verblijf ten aanzien waarvan tot het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten krachtens een provinciale of een gemeentelijke verordening geen vergunning of ontheffing werd vereist voor het bouwen of gebruiken ervan, wordt met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten gelijkgesteld met een bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in de artikelen 2.1, eerste lid, onderdelen a, c of d is verleend. 3. Voorwaarden waaronder een vergunning of ontheffing als bedoeld in het eerste of tweede lid is verleend, worden gelijkgesteld met aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften." 18.5. De Afdeling zal eerst de vraag beantwoorden of de Wvvw materieel van toepassing is op het gebruik van de woonschepen door [appellante sub 5], [appellant sub 4], [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], [appellante sub 7] en [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B]. Op 1 januari 2018, toen de Wvvw inwerking trad, gold het plan "De Hurk" uit 1988. Niet in geschil is dat de woonschepen van [appellante sub 5], [appellant sub 4], [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], [appellante sub 7] en [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] hoofdzakelijk worden gebruikt voor verblijf. De Afdeling stelt vast dat de woonschepen daarom kunnen worden aangemerkt als woonboten als bedoeld in artikel 8.2a van de Wabo. De Afdeling stelt voorts vast dat tot het tijdstip van inwerkingtreding van de Wvvw voor het bouwen of gebruiken van de woonschepen in het Afwateringskanaal Eindhoven geen vergunning of ontheffing was vereist krachtens een provinciale of gemeentelijke verordening. De raad heeft dit ter zitting ook bevestigd. De woonschepen in het Afwateringskanaal Eindhoven voldoen daarom aan de voorwaarden genoemd in artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo en worden op grond van dat artikel gelijkgesteld met bouwwerken waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in de artikelen 2.1, eerste lid, onderdelen a, c of d is verleend. Deze gelijkstelling betekent dat artikel 8.2a van de Wabo ook het gebruik dat in strijd zou zijn met het op 1 januari 2018 geldende bestemmingsplan, gelijkstelt met vergund gebruik (vergelijk de uitspraak van 1 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2577). Als gevolg van de inwerkingtreding van de Wvvw op 1 januari 2018 is het gebruik ter plaatse van het water ten behoeve van ligplaatsen voor woonschepen die daar ten tijde van de inwerkingtreding van de wet liggen, dus gelijkgesteld met vergund gebruik, waarmee de eventuele strijdigheid van dat gebruik met het bestemmingsplan "De Hurk" uit 1988 is weggenomen. Met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "De Hurk-Croy" op 9 maart 2018 is dat vergunde gebruik vervolgens echter onder het in dat plan opgenomen persoonsgebonden overgangsrecht gebracht. 18.6. Het voorliggende plan is vastgesteld op 19 december 2017, dus vóór de inwerkingtreding van de Wvvw op 1 januari 2018, maar inwerking getreden op 9 maart 2018. Vanwege de inwerkingtreding van het plan op 9 maart 2018 is het gebruik ten behoeve van ligplaatsen voor woonschepen onder het in het plan opgenomen persoonsgebonden overgangsrecht komen te vallen. De vraag is of de raad bij het nemen van zijn besluit tot vaststelling van het voorliggende plan rekening had moeten houden met de Wvvw. De Afdeling beantwoordt die vraag bevestigend. Naar haar oordeel had de raad bij het besluit tot vaststelling van het plan bij zijn afweging om persoonsgebonden overgangsrecht toe te kennen rekening moeten houden met de inwerkingtreding van de Wvvw als het gaat om de gevolgen van die wet door de gelijkstelling van het gebruik ten behoeve van ligplaatsen voor woonschepen ter plaatse met vergund gebruik. De Afdeling heeft hiervoor al geconcludeerd dat voor het gebruik ten behoeve van ligplaatsen voor woonschepen ter plaatse geldt dat aan de voorwaarden uit artikel 8.2a, tweede lid, materieel wordt voldaan, waarmee de inwerkingtreding van de Wvvw vanaf dat moment het gevolg had dat dat gebruik is gelijkgesteld met vergund gebruik. Ten tijde van de vaststelling van het plan was de inhoud van de Wvvw bij de raad bekend of had dat moeten zijn, omdat de Wvvw al op 13 februari 2017 in het Staatsblad is gepubliceerd. [appellante sub 5], [appellant sub 6A] en [appellant sub 4] hebben in hun zienswijze ook gewezen op de Wvvw en zij hebben gemotiveerd onderbouwd dat de Wvvw rechten zou toekennen aan het gebruik ten behoeve van ligplaatsen voor woonschepen. Als de raad met de Wvvw nog niet bekend was, had hij naar aanleiding van de zienswijze onderzoek kunnen doen naar de werking daarvan en de mogelijke gevolgen daarvan voor de in het plan op te nemen regeling. Bovendien heeft de raad het plan vastgesteld kort vóór 1 januari 2018, zodat de raad had moeten voorzien dat het plan vanwege de in de Wro opgenomen termijnen ruim ná 1 januari 2018 inwerking zou treden, en er aldus rekening mee moeten houden dat de mogelijke inwerkingtreding van de Wvvw gevolgen zou hebben voor de rechtmatigheid van het gebruik ten behoeve van ligplaatsen voor woonschepen. [appellante sub 5], [appellant sub 6A] en [appellant sub 4] hebben in hun zienswijze ook vermeld dat de verwachting was dat de Wvvw op 1 januari 2018 in werking zou treden. Onder deze omstandigheden en gelet op het feit dat de Wvvw een eventuele strijdigheid van het gebruik ten behoeve van ligplaatsen voor woonschepen met het bestemmingsplan "De Hurk" uit 1988 wegnam, had de raad de gevolgen van die wet moeten betrekken in zijn afweging welke regeling voor dat gebruik aanvaardbaar is. 18.7. Waar de raad zich subsidiair op het standpunt stelt dat hij wel rekening heeft gehouden met de inwerkingtreding van de Wvvw, maar dat hij in die wet geen aanleiding heeft gezien om in een andere planologische regeling dan persoonsgebonden overgangsrecht te voorzien, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de raad op zichzelf terecht stelt, doet de Wvvw niet af aan de afweging die hij moet maken in het kader van een goede ruimtelijke ordening bij de vaststelling van een bestemmingsplan. De raad is er in zijn afweging om persoonsgebonden overgangsrecht toe te kennen vanuit gegaan dat het gebruik ten behoeve van ligplaatsen voor woonschepen planologisch gezien illegaal was. Met de inwerkingtreding van de Wvvw werd dat gebruik echter gelijkgesteld met vergund gebruik, waarmee ook de eventuele strijdigheid van dat gebruik met het bestemmingsplan "De Hurk" uit 1988 kwam te vervallen. Gelet hierop had de raad moeten afwegen of toekenning van persoonsgebonden overgangsrecht gezien deze gelijkstelling wel aanvaardbaar is te achten. Bovendien is niet gebleken van een concreet, op het woon- en leefklimaat van de woonschipbewoners toegespitst onderzoek waaruit voortvloeit dat het ruimtelijk gezien in verband met de in het plan voorziene (middel)zware bedrijvigheid noodzakelijk is dat het gebruik ten behoeve van ligplaatsen voor woonschepen op termijn beëindigd wordt en dat een planologische regeling in de vorm van persoonsgebonden overgangsrecht het meest passend is. Hoewel de Afdeling het niet uitgesloten acht dat de stelling van de raad dat sprake is van een ruimtelijk ongewenste situatie als er wordt gewoond op een (middel)zwaar bedrijventerrein in de directe omgeving van bedrijven in hogere milieucategorieën op gaat, had het in een geval als dit in de rede gelegen om daaraan een met concreet en daarop toegespitst onderzoek onderbouwde motivering ten grondslag te leggen. De raad had de specifieke situatie van de woonschipbewoners en hun woon- en leefklimaat ter plaatse moeten onderzoeken en moeten bezien of aldaar sprake is van een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat. De raad kon niet volstaan met te verwijzen naar algemene onderzoeken die ten behoeve van het plan zijn uitgevoerd, maar waarin geen aandacht wordt besteed aan de specifieke situatie van de woonschipbewoners. Zo is als bijlage 1 bij de plantoelichting een gezondheidsonderzoek opgenomen, maar daar wordt alleen gekeken naar het woon- en leefklimaat binnen de woonwijken die om het bedrijventerrein liggen en niet naar het woon- en leefklimaat van de woonschipbewoners óp het bedrijventerrein. Ook in zoverre is de afweging van de raad om persoonsgebonden overgangsrecht toe te kennen onzorgvuldig en onvoldoende gemotiveerd. 18.8. De conclusie is dat de keuze van de raad om in het plan persoonsgebonden overgangsrecht toe te kennen aan het gebruik ten behoeve van ligplaatsen voor woonschepen niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. Het plandeel met de bestemming "Water" en de aanduiding "wetgevingszone -persoonsgebonden overgangsrecht 1" kan niet in stand blijven. Het betoog slaagt. 19. De Afdeling ziet in het kader van finale geschilbeslechting aanleiding om de raad het volgende mee te geven. Omdat de Afdeling het plandeel met de bestemming "Water" en de aanduiding "wetgevingszone -persoonsgebonden overgangsrecht 1" vernietigt, herleeft ter plaatse het voorgaande plan "De Hurk" uit 1988. Zoals hiervoor onder 18.5 is overwogen, is het gebruik ten behoeve van ligplaatsen voor woonschepen ter plaatse door de inwerkingtreding van de Wvvw per 1 januari 2018 gelijkgesteld met vergund gebruik, en dus niet in strijd met het bestemmingsplan "De Hurk" uit 1988. 20. De raad zal bij het nieuw te nemen besluit opnieuw moeten bezien welke regeling hij wenst te treffen voor het gebruik ten behoeve van ligplaatsen voor woonschepen. In theorie zijn daartoe de volgende mogelijkheden aan de orde: dat gebruik als zodanig bestemmen, daarvoor een zogenoemde uitsterfregeling opnemen, dat gebruik onder het algemeen gebruiksovergangsrecht laten vallen, of daarvoor persoonsgebonden overgangsrecht toekennen. De raad dient bij het maken van een keuze terzake in beschouwing te nemen dat het gebruik ten behoeve van ligplaatsen voor woonschepen per 1 januari 2018 is gelijkgesteld met vergund gebruik en dus niet in strijd is met het bestemmingsplan "De Hurk" uit 1988. Daarbij moet de raad ook betrekken dat het gebruik ten behoeve van ligplaatsen voor woonschepen ter plaatse reeds gedurende geruime tijd plaatsvindt en zonder dat daartegen van gemeentewege is opgetreden. Voorts dient de raad daarbij aandacht te besteden aan de voorziene en ook wenselijk geachte (middel)zware bedrijvigheid in de omgeving van die ligplaatsen en de vraag of mede gelet daarop geen sprake is van een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van die ligplaatsen. Afhankelijk van de keuze terzake dient de raad ook in te gaan op de vraag of sprake is van zicht op beëindiging van het gebruik ten behoeve van ligplaatsen voor woonschepen, daarbij ook betrekkend de feitelijke en privaatrechtelijke situatie, waaronder het door de gemeente verhuurd zijn van de ligplaatsen, de mogelijkheid van het niet aangaan van nieuwe huurovereenkomsten, respectievelijk van het beëindigen van bestaande huurovereenkomsten, zoals in het verweerschrift van de raad ook is aangegeven. 21. Omdat het plandeel met de bestemming "Water" en de aanduiding "wetgevingszone -persoonsgebonden overgangsrecht 1" gelet op het voorgaande niet in stand kan blijven, behoeven het subsidiaire betoog en de overige beroepsgronden die betrekking hebben op dit gebruik, geen bespreking meer. Gebruik voor tuin 22. De Afdeling heeft hiervoor overwogen dat het plandeel met de bestemming "Water" en de aanduiding "wetgevingszone -persoonsgebonden overgangsrecht 1" niet in stand kan blijven. Naar het oordeel van de Afdeling bestaat tussen dat plandeel en het plandeel met de bestemming "Groen" en de aanduiding "wetgevingszone - persoonsgebonden overgangsrecht 2" een zodanige samenhang, dat er aanleiding bestaat om ook dat plandeel te vernietigen. Die samenhang bestaat daaruit, dat het de woonschipbewoners zijn die de gronden langs het water gebruiken. De regeling die aan het gebruik ten behoeve van ligplaatsen voor woonschepen wordt toegekend zal vermoedelijk daarom bepalen welke regeling de raad voor het gebruik van de naastgelegen gronden voor tuin wil opnemen. Eindconclusies Eindconclusies beroepen 23. De conclusie is dat het bestreden besluit voor zover: - het gaat om het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein-1" ter plaatse van de gronden aan de Meerenakkerweg waarop de bedrijfsbebouwing van Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen staat (overwegingen 4.4 en 5.2); - artikel 3, lid 3.1, onder c, van de planregels niet geldt voor bedrijven in milieucategorie 2 die groter zijn dan 5.000 m2 (overweging 6.2); - het gaat om het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein-1" ter plaatse van de gronden van Toren XL aan de Hurksestraat 44 (overwegingen 8.1, 11.3, 12.5 en 14.2); - het artikel 1, lid 1.34, van de planregels betreft (overweging 9.1); - in artikel 3, lid 3.1, onder j, van de planregels het begrip "brutovloeroppervlakte" is opgenomen (overweging 10.1); - het artikel 3, lid 3.5.3, onder e, van de planregels betreft (overweging 15.2); - het de gronden aan de Waldeck Pyrmontstraat met de bestemming "Water" en de aanduiding "wetgevingszone - persoonsgebonden overgangsrecht 1" betreft (overweging 18.8); - het de gronden aan de Waldeck Pyrmontstraat met de bestemming "Groen" en de aanduiding "wetgevingszone - persoonsgebonden overgangsrecht 2" betreft (overweging 22); is vastgesteld in strijd met de rechtszekerheid, artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb en artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Het besluit moet in zoverre worden vernietigd. Opdracht 24. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de raad op te dragen om voor de vernietigde plandelen met inachtneming van deze uitspraak een nieuw plan vast te stellen en zal daartoe een termijn stellen. Het door de raad te nemen nieuwe besluit behoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid. Betekenis van deze uitspraak 25. Deze uitspraak betekent voor Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen dat voor hun gronden aan de Meerenakkerweg waarop de bedrijfsbebouwing staat, het voorgaande plan "De Hurk" uit 1988 herleeft, totdat een nieuw door de raad vast te stellen plan in werking treedt. 26. Deze uitspraak betekent voor Toren XL en Envema en Nettorama dat voor de gronden aan de Hurksestraat 44 het voorgaande plan "De Hurk" uit 1988 herleeft, totdat een nieuw door de raad vast te stellen plan in werking treedt. 27. Deze uitspraak betekent voor [appellant sub 4], [appellante sub 5], [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], [appellante sub 7] en [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] dat ter plaatse van de plandelen aan de Waldeck Pyrmontstraat met de bestemming "Water" en de aanduiding "wetgevingszone - persoonsgebonden overgangsrecht 1" en de aangrenzende oever met de bestemming "Groen" en de aanduiding "wetgevingszone - persoonsgebonden overgangsrecht 2", dus onder andere ter plaatse van hun woonschepen en tuinen, het voorgaande plan "De Hurk" uit 1988 herleeft, totdat een nieuw door de raad vast te stellen plan in werking treedt. De vernietiging van de genoemde plandelen heeft ook tot gevolg dat, zoals hiervoor onder 20 al is overwogen, het gebruik ten behoeve van ligplaatsen voor woonschepen door de inwerkingtreding van de Wvvw per 1 januari 2018 gelijkgesteld is met vergund gebruik, en dus niet (meer) in strijd is met het plan "De Hurk" uit 1988. Proceskostenveroordeling 28. De raad dient ten aanzien van Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen, Toren XL, Envema en Nettorama, [appellant sub 4], [appellante sub 5], [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], [appellante sub 7] en [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] op te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Wat betreft de verzochte vergoeding van de reiskosten en verletkosten die door [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B] en [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] zijn gemaakt, overweegt de Afdeling dat geen aanleiding bestaat voor een uitzondering op de regel dat voor niet meer dan één van de gezamenlijk procederende personen reis- en verletkosten worden vergoed. Waar het gaat om de verletkosten gaat de Afdeling uit van het forfaitair vastgestelde aantal van zes uur. Wat betreft de door [appellante sub 5] gestelde verletkosten overweegt de Afdeling dat zij deze kosten niet heeft onderbouwd. De Afdeling zal daarom bij de vaststelling van deze kosten uitgaan van een forfaitair uurtarief van € 7,00. Wat betreft de reiskosten die door [appellante sub 5], [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B] en [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] zijn gemaakt, wordt uitgegaan van de kosten per openbaar middel van vervoer, omdat niet aannemelijk is geworden dat reizen met het openbaar vervoer niet of onvoldoende mogelijk was. Waar het gaat om de reiskosten van [appellant sub 4] overweegt de Afdeling dat forfaitair wordt uitgegaan van de prijs van een NS-retour tweede klas. Over de door [appellant sub 6B] gevraagde vergoeding van de kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand overweegt de Afdeling dat daarvan alleen sprake is als proceshandelingen zijn uitgevoerd door een rechtshulpverlener. Omdat daarvan niet is gebleken, is in zoverre geen sprake van kosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart de beroepen gegrond; II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Eindhoven van 19 december 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "De Hurk-Croy 2017" voor zover: a. het gaat om het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein-1" ter plaatse van de gronden aan de Meerenakkerweg waarop de bedrijfsbebouwing van Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen staat; b. artikel 3, lid 3.1, onder c, van de planregels niet geldt voor bedrijven in milieucategorie 2 die groter zijn dan 5.000 m2; c. het gaat om het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein-1" ter plaatse van de gronden van Toren XL B.V. en de Toren C.V. aan de Hurksestraat 44; d. het artikel 1, lid 1.34, van de planregels betreft; e. in artikel 3, lid 3.1, onder j, van de planregels het begrip "brutovloeroppervlakte" is opgenomen; f. het artikel 3, lid 3.5.3, onder e, van de planregels betreft; g. het de gronden aan de Waldeck Pyrmontstraat met de bestemming "Water" en de aanduiding "wetgevingszone - persoonsgebonden overgangsrecht 1" betreft; h. het de gronden aan de Waldeck Pyrmontstraat met de bestemming "Groen" en de aanduiding "wetgevingszone - persoonsgebonden overgangsrecht 2" betreft; III. draagt de raad van de gemeente Eindhoven op om binnen 44 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen ten aanzien van de onder II. genoemde plandelen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze en binnen de daarvoor geldende termijn bekend te maken en mede te delen; IV. veroordeelt de raad van de gemeente Eindhoven tot vergoeding van bij: a. Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.098,50 (zegge: duizendachtennegentig euro en vijftig cent), waarvan € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; b. Toren XL B.V. en de Toren C.V., waarvan de vennoot Toren XL B.V. is, in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; c. Envema B.V. en Nettorama B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; d. [appellant sub 4] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.098,50 (zegge: duizendachtennegentig euro en vijftig cent), waarvan € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; e. [appellante sub 5] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 90,50 (zegge: negentig euro en vijftig cent); f. [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 192,56 (zegge: honderdtweeënnegentig euro en zesenvijftig cent), met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; g. [appellante sub 7] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.203,80 (zegge: twaalfhonderddrie euro en tachtig cent), waarvan € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; h. [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.317,50 (zegge: dertienhonderdzeventien euro en vijftig cent), waarvan € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; V. gelast dat de raad van de gemeente Eindhoven aan: a. Reggestaete Meerenakker B.V. en anderen het door hen voor de behandeling van hun beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 338,00 (zegge: driehonderdachtendertig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; b. Toren XL B.V. en de Toren C.V., waarvan de vennoot Toren XL B.V. is, het door hen voor de behandeling van hun beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 338,00 (zegge: driehonderdachtendertig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; c. Envema B.V. en Nettorama B.V. het door hen voor de behandeling van hun beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 338,00 (zegge: driehonderdachtendertig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; d. [appellant sub 4] het door hem voor de behandeling van zijn beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 (zegge: honderdzeventig euro) vergoedt; e. [appellante sub 5] het door haar voor de behandeling van haar beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 (zegge: honderdzeventig euro) vergoedt; f. [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B] het door hen voor de behandeling van hun beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 (zegge: honderdzeventig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; g. [appellante sub 7] het door haar voor de behandeling van haar beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 (zegge: honderdzeventig euro) vergoedt; h. [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] het door hen voor de behandeling van hun beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 (zegge: honderdzeventig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan. Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.F.W. Tuit, griffier. w.g. Hoekstra w.g. Tuit voorzitter griffier Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2020 425-865.

🔗 Naar officiële bron

AI-uitleg op basis van de officiële wettekst. Indicatief, vervangt geen juridisch advies.