201902890/2/A2. Datum uitspraak: 21 april 2021 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: [appellante], wonend te Bergen (Limburg), en de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder. Procesverloop Bij besluit van 27 september 2018 heeft de minister een verzoek van [appellante] om nadeelcompensatie afgewezen. Bij besluit van 27 februari 2019 heeft de minister het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juni 2020, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.J. Ploeg en mr. R.J.A. Soupart, zijn verschenen. Bij tussenuitspraak van 12 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1928) heeft de Afdeling de minister opgedragen om binnen dertien weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van de overwegingen ervan het gebrek in het besluit van 27 februari 2019 te herstellen, de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. Deze tussenuitspraak is aangehecht. Bij beschikking van 8 december 2020 heeft de Afdeling de bij haar tussenuitspraak bepaalde termijn tot en met 3 februari 2021 verlengd. Bij brief van 22 december 2020 heeft de minister, gevolg gevend aan de tussenuitspraak, een nadere motivering van het besluit van 27 februari 2019 gegeven. [appellante] heeft een zienswijze ingediend. [appellante] heeft een nader stuk ingediend. Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de Afdeling bepaald dat een tweede onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten. Overwegingen 1. [appellante] is sinds 14 oktober 2016 eigenaar van twee percelen te Bergen (Limburg). Op 30 januari 2018 heeft zij een verzoek om nadeelcompensatie ingediend. Aan dat verzoek heeft zij ten grondslag gelegd dat de percelen in gebruik zijn als weiland voor een paardenfokkerij, dat het weiland als gevolg van de verhoging van de grondwaterstand sinds de peilopzet van de Maas met 25 cm steeds verder onder water komt te staan en dat het weiland daardoor niet meer bruikbaar is voor een paardenfokkerij, omdat de merries en veulens, ook gezien het risico op blessures en hoefziekten, niet voortdurend in het water kunnen lopen. Volgens [appellante] kan zij dit probleem zelf oplossen door het ophogen van de percelen. Daardoor komt het maaiveld ruim boven het grondwaterpeil te liggen. [appellante] heeft de minister verzocht om een vergoeding voor de kosten van het ophogen van de percelen, het vervangen van de omheining en het opnieuw inzaaien van de percelen. tussenuitspraak 2. De Afdeling heeft overwogen dat de minister het verzoek om nadeelcompensatie ten onrechte uitsluitend heeft afgehandeld met toepassing van het beoordelingskader van artikel 22 van de Tracéwet en niet tevens met toepassing van het beoordelingskader van artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet. eerste conclusie 3. Uit de tussenuitspraak volgt dat het door [appellante] tegen het besluit van 27 februari 2019 ingestelde beroep gegrond is. De Afdeling zal dat besluit wegens strijd met artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet vernietigen. definitieve beslechting van het geschil 4. De Afdeling zal nagaan of aanleiding bestaat om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 27 februari 2019 geheel in stand blijven. Daarvoor bestaat aanleiding, indien de minister vasthoudt aan dat besluit, voor zover het de rechtsgevolgen betreft, en het gebrek aan dat besluit heeft hersteld en [appellante] zich daarover in voldoende mate heeft kunnen uitlaten. Daarbij is beslissend of de inhoud van het vernietigde besluit na het alsnog verrichte onderzoek en de kenbaar gemaakte motivering de rechterlijke toets kan doorstaan. advies 5. De minister heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak advies gevraagd aan de schadecommissie Rijkswaterstaat (hierna: de schadecommissie). In een advies van 4 december 2020 heeft de schadecommissie onder meer het volgende vermeld. 5.1. Op 12 mei 2002 is het Tracébesluit Zandmaas/Maasroute (hierna: het Tracébesluit) vastgesteld. Dit besluit is de juridische basis voor de ontwikkeling en uitvoering van het project Zandmaas/Maasroute. Met dit project is beoogd de Maas beter bevaarbaar te maken voor grotere vrachtschepen, het beschermingsniveau langs de onbedijkte delen van de Maas te verhogen en een beperkte natuurontwikkeling langs de Maas te realiseren. Onderdeel van dit project is een structurele verhoging van het peil in de Maas op sommige delen van het traject. Daartoe is in artikel 3 van het Tracébesluit onder meer voorzien in een peilopzet (verhoging van het peil) in het stuwpand (trajectdeel) Sambeek met 25 cm. In de toelichting bij het Tracébesluit is onder meer vermeld dat als gevolg van de peilopzet in de Maas ook de (grond)waterstanden in de aangesloten gebieden zullen stijgen en dat dit, afhankelijk van de hoogteligging van het maaiveld, plaatselijk tot vernatting kan leiden. Bij het tegengaan van negatieve effecten hiervan, zoals een substantiële schade aan gebouwen en landbouwgronden, is de inzet van lokale maatregelen, zoals verbetering van de drainage en bemaling, als uitgangspunt genomen. Voor het geval dat, ondanks aanvullende maatregelen, toch nog schade zou optreden of resteren, is in de toelichting bij het Tracébesluit verwezen naar schaderegelingen. De beoogde peilopzet is uitgewerkt in het Peilopzetplan (bijlage bij het Tracébesluit). Volgens het Peilopzetplan zijn de percelen van [appellante] gelegen in tracédeel 9 (tussen de stuw Belfeld en de stuw Sambeek). In het Peilopzetplan werd als gevolg van de peilopzet in de Maas een verhoging van de gemiddelde grondwaterstand ter plaatse van de percelen van [appellante] van 10 à 15 cm verwacht. Volgens Rijkswaterstaat heeft de peilopzet feitelijk plaatsgevonden in twee tranches: een peilopzet van 10 cm op 1 juli 2014 en een peilopzet van 15 cm op 15 juli 2015. 5.2. Op verzoek van de schadecommissie heeft dr. ir. C. Maas (hierna: de geohydroloog) onderzocht wat het effect van de peilopzet is op de grondwaterstand ter plaatse van de percelen van [appellante]. De bevindingen van de geohydroloog zijn neergelegd in een rapport van 1 december 2020 en laten zich als volgt samenvatten. Feitelijk is het grondwaterpeil ter plaatse van de percelen van [appellante] omstreeks 2015 met ongeveer 10 cm gestegen. Van deze stijging is ongeveer 8,5 cm redelijkerwijs aan te merken als een rechtstreeks gevolg van de peilopzet in 2014 en 2015. De resterende stijging van circa 1,5 cm is redelijkerwijs aan te merken als een gevolg van de herinrichting van de nabij de percelen gelegen Heukelomse beek. Deze herinrichting is in de periode januari tot en met september 2015 uitgevoerd. De door [appellante] gestelde verdere toename van de vernatting van de percelen in 2016 en 2017 was niet structureel en geen gevolg van de peilopzet. Het grondwaterpeil was ter plaatse van de percelen ook vóór de peilopzet al hoog. Zonder peilopzet zouden de laagste delen van de percelen gemiddeld ongeveer 115 dagen per jaar onder water staan. Met het huidige grondwaterpeil kunnen de percelen gemiddeld ongeveer 172 dagen per jaar onder water staan. Ook vóór de peilopzet was het feitelijk niet mogelijk te voldoen aan de kwalitatieve verplichting jegens de provincie om de percelen in te richten en te beheren als glanshaverhooiland. Dit natuurtype gedijt pas bij een gemiddelde grondwaterstand in het voorjaar van minimaal 40 cm onder het maaiveld. Hiervoor zouden de laagste delen van de percelen van [appellante] met circa 50 cm moeten worden opgehoogd. Ook voor het weiden van paarden dient de gemiddelde grondwaterstand in het voorjaar minimaal 40 à 50 cm onder het maaiveld te zijn. Dit strookt ook met de aanname van [appellante] bij de aankoop dat een inrichting van de percelen als glanshaverhooiland zich goed liet verenigen met het door haar beoogde gebruik van de percelen voor het weiden van haar paarden. 5.3. Uit het rapport van de geohydroloog volgt dat de percelen ook voorafgaand aan de peilopzet als gevolg van een te hoge grondwaterstand ter plaatse al ongeschikt (want: te nat) waren voor het weiden van paarden. Die ongeschiktheid is dus geen gevolg van het Tracébesluit of de feitelijke uitvoering daarvan door middel van de peilopzet in de Maas in 2014/2015. Als gevolg van de feitelijke peilopzet is die ongeschiktheid wel nog toegenomen. Zonder de peilopzet had [appellante] er al rekening mee moeten houden dat zij de laagste delen van de percelen minimaal met ongeveer 40 cm had moeten ophogen om de percelen alsnog geschikt te maken voor het weiden van paarden. Als gevolg van de peilopzet zou zij de laagste delen van de percelen extra moeten ophogen met ongeveer 8,5 cm (en met nog ongeveer 1,5 cm in verband met de gevolgen van de herinrichting van de Heukelomse beek). Met het ophogen van de percelen zijn aanzienlijke kosten gemoeid. Bij een gemiddelde ophoging met 25 cm zou dit voor 3 ha een kostenpost betekenen van € 52.500,00 tot € 75.000,00. Daarbij wordt de kanttekening geplaatst dat dergelijke geroerde ophooggrond in feite ongeschikt is als basis voor het herstel c.q. realiseren van een natuurtype als glanshaverhooiland. 5.4. Op grond van artikel 7.14 Waterwet wordt schade voor rekening van de verzoeker gelaten, indien de schade op het moment van diens investeringsbeslissing, bijvoorbeeld bij de aankoop van een onroerende zaak, redelijkerwijs voorzienbaar was. Volgens vaste jurisprudentie wordt van een redelijk denkend en handelend koper van een onroerende zaak verwacht dat hij voorafgaand aan de aankoopbeslissing kennis neemt van - kort gezegd - openbare besluiten en plannen van de overheid die voor het beoogde gebruik van die onroerende zaak van belang kunnen zijn en dat hij, zo nodig, nader onderzoek doet of laat doen naar het bestaan en de inhoud van die besluiten en plannen. Van [appellante] wordt dus in algemene zin verwacht dat zij voorafgaand aan het sluiten van de koopovereenkomst op 29 juli 2016 onderzoek heeft gedaan naar de inhoud van het Tracébesluit en het bijbehorende Peilopzetplan en naar de mogelijke gevolgen van de uitvoering daarvan voor het door haar beoogde gebruik van de percelen. Op grond van het Tracébesluit en het Peilopzetplan was een verhoging van het grondwaterpeil ter plaatse van de percelen met ongeveer 10 cm voorzienbaar. De peilopzet in de Maas in 2014/2015 heeft feitelijk geleid tot een grondwaterpeilstijging van ongeveer 8,5 cm. De daadwerkelijke gevolgen van de peilopzet zijn voor [appellante] dus niet nadeliger geweest dan zij op grond van het Tracébesluit en het Peilopzetplan redelijkerwijs kon voorzien, aldus de schadecommissie. 6. In zijn brief van 22 december 2020 heeft de minister vermeld dat hij zich in de conclusie van het advies kan vinden. Verder heeft hij zich op het standpunt gesteld dat de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie met dit advies alsnog voldoende is gemotiveerd. zienswijze 7. [appellante] heeft bij brief van 15 januari 2021 een zienswijze ingediend. In die brief heeft zij zich op het standpunt gesteld dat het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek niet is hersteld en dat het door de minister overgelegde advies van de schadecommissie het in stand laten van de rechtsgevolgen van het besluit van 27 februari 2019 niet kan rechtvaardigen. Zij heeft daartoe onder meer het volgende aangevoerd. 7.1. Het advies van de schadecommissie is gebaseerd op het rapport van de geohydroloog. Daarin is vermeld dat zich in de directe omgeving van de percelen geen peilbuizen bevinden en dat daarom is uitgegaan van de peilbuizen die verderop staan. Daarbij is echter niet gekeken naar hoogteverschillen op maaiveldniveau. Op de percelen zijn die verschillen op sommige plekken 80 cm, waardoor de hoogste delen nooit onder water staan, maar de lagere wel. Juist voor die plekken heeft de geohydroloog geen informatie aangetroffen in het systeem. Verder is niet gekeken naar de bodemsoort. Bij het vernieuwen van weggerotte palen op de percelen is vastgesteld dat de bodem op sommige plekken zacht en doorlaatbaar is, terwijl deze op andere plekken keihard is, waardoor het water veel langer blijft staan. Juist van de peilbuis die het dichtst bij de percelen is gelegen, is het niet mogelijk de invloed van het peil van de Maas te bepalen, zoals dat bij andere peilbuizen kennelijk wel mogelijk is. 7.2. Door zich op het standpunt te stellen dat de gevolgen van de feitelijke peilopzet voor [appellante] niet nadeliger zijn geweest dan zij op grond van het Tracébesluit en het Peilopzetplan redelijkerwijs kon voorzien, heeft de minister miskend dat een stijging van de grondwaterstand op zichzelf nog niets zegt over het intreden van schade. Als de grondwaterspiegel zich bijvoorbeeld 100 cm onder het maaiveld had bevonden, dan was de stijging van de grondwaterstand met 8,5 cm naar alle waarschijnlijkheid helemaal niet merkbaar geweest. Het gaat erom welke schade (in het Tracébesluit aangeduid als opbrengstdepressie) op basis van het Tracébesluit was te verwachten. In het Tracébesluit is melding gemaakt van een opbrengstdepressie van 5 à 10 procent. Omdat de percelen zijn gekocht om van te hooien en om paarden op te weiden, hetgeen ook overeenkomt met de bestemming, ligt het voor de hand om de opbrengstdepressie daaraan te relateren. Dat betekent dat het beroep op voorzienbaarheid niet kan slagen voor zover de opbrengstdepressie hoger dan 5 à 10 procent is. 7.3. Het advies van de schadecommissie berust verder op de theoretische constatering van de geohydroloog dat de percelen voorafgaand aan de peilopzet gemiddeld ongeveer 115 dagen per jaar onder water hebben gestaan, zodat de percelen in de oude situatie volledig ongeschikt waren voor het doel, waarvoor [appellante] ze heeft gekocht. Dat de percelen in de nieuwe situatie, na de peilopzet, gemiddeld 172 dagen per jaar onder water staan, maakt de schade volgens de schadecommissie niet groter. Uit de praktijk blijkt dat de percelen voorafgaand aan de peilopzet wel degelijk geschikt waren voor een paardenfokkerij. Daarom is er grote twijfel aan de nauwkeurigheid van de bevindingen van de geohydroloog. De stelling dat de percelen voorafgaand aan de peilopzet al ongeveer 115 dagen per jaar onder water zouden staan, is onjuist en doet geen recht aan de werkelijkheid, zoals door middel van foto's, informatie van de vorige eigenaar en afspraken met de provincie is aangetoond. De vorige eigenaar heeft gedurende 16 jaar een paardenfokkerij op de percelen gehad, met gemiddeld 18 paarden op het land, veelal het jaar rond. Daarnaast heeft hij altijd van de percelen gehooid. In de beginjaren deed hij dat zelf, daarna is het uitbesteed aan een loonwerker, die met grote machines het land op ging. Tijdens de bezichtiging van de percelen in april 2016, voorafgaand aan de koop, was de paardenfokkerij vol in bedrijf. De weilanden waren droog en er was net gehooid. Omdat de weilanden zo droog waren, had de vorige eigenaar voorin zelfs een paar poeltjes gegraven die hij dagelijks vulde met water, zodat de hoeven van de paarden niet zouden uitdrogen. Indien de weilanden gedurende 115 dagen onder water zouden hebben gestaan, zoals de geohydroloog heeft gesteld, dan zouden de weilanden er in het voorjaar nooit zo goed bij hebben kunnen liggen. Deze zouden dan geheel vertrapt zijn, zoals dat nu ook het geval is, en niet geschikt zijn geweest om van te hooien. In de praktijk werd ieder jaar in februari mest uitgereden, in april doorgezaaid, in juni en september met groot materieel gemaaid en in november kalk verspreid. Dat zou onmogelijk zijn geweest als de percelen gedurende bijna vier maanden per jaar onder water zouden hebben gestaan. Dat de percelen niet zo lang onder water hebben gestaan, blijkt ook uit het feit dat de provincie de vorige eigenaar een kwalitatieve verplichting heeft opgelegd en dat de provincie de opvolging daarvan ook jaarlijks controleert, alvorens subsidie uit te keren. In 2011 heeft de provincie bepaald dat er glanshaverhooiland op de percelen wordt gezaaid en dat het land jaarlijks wordt gemaaid. De vorige eigenaar heeft de subsidiebeschikkingen laten zien en toegelicht dat de Bosgroep, in opdracht van de provincie, jaarlijks controleert of het weiland conform de kwalitatieve verplichting wordt gebruikt en regelmatig wordt gemaaid, waarna tot subsidieverlening wordt overgegaan. Ten slotte is van belang dat aan het bosgedeelte van de percelen (met een oppervlakte van ongeveer 5.000 m²) duidelijk is te zien dat er vóór 2016 geen sprake was van vernatting van de percelen. Op foto's uit 2015 staan de bomen rechtop en zien deze er normaal en gezond uit. Omdat het bosgedeelte nu het jaar rond onder water staat, zijn de meeste bomen dood en vallen ze stuk voor stuk om, zoals ook te zien is op foto’s en door de geohydroloog is bevestigd. Wellicht is het toch niet zo eenvoudig om terug te rekenen aan de hand van peilbuizen die niet in de directe omgeving van de percelen staan. Verder is van de vooraf verwachte stijging van de grondwaterstand met 10 à 15 cm slechts 8,5 cm overgebleven. Wellicht hebben de veranderende klimaatomstandigheden net het laatste zetje gegeven, waardoor het nu zo nat is, hoewel dat, gezien de extreme droogte in de afgelopen drie zomers en de daarbij behorende daling van de grondwaterstand, met elkaar in tegenspraak lijkt. Wellicht zouden de percelen zonder de gestelde stijging van de grondwaterstand met 8,5 cm nog steeds grotendeels droog zijn geweest. Verder is het nog maar de vraag in hoeverre de theoretische uiteenzetting van de geohydroloog relevant is op het moment dat de praktijk er zo anders uitziet. Zelfs na drie droge zomers op rij, met een fikse grondwaterdaling tot gevolg, blijft het bosgedeelte onder water staan. Het lijkt erop dat de praktijk behoorlijk anders is dan de theoretische berekeningen doen vermoeden. Gelet op het verschil tussen de hoge (droge) delen en de lage (altijd natte) delen van de percelen, zou het probleem met het gelijktrekken en vervolgens met 25 cm ophogen van de percelen kunnen zijn opgelost, waarbij dan alleen nog het vervangen van de verrotte omheining resteert. Verder heeft de geohydroloog nog de tip gegeven om de omliggende sloten uit te baggeren, omdat de sloten nu volledig overwoekerd en dichtgeslibd zijn, waardoor het water uit de sloten over de percelen stroomt. De conclusie is dat de theoretische uiteenzetting dat het weiland in de oude situatie al ongeschikt was in het geheel niet strookt met de werkelijkheid, zoals door middel van foto's, informatie van de vorige eigenaar en de afspraken met de provincie is aangetoond. Verder heeft de minister zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de schade bij de aankoop van de percelen redelijkerwijs voorzienbaar was. De schade is veel groter, dan op basis van de in het Peilopzetplan vermelde opbrengstdepressie was te verwachten, aldus [appellante]. oordeel van de Afdeling 8. De Afdeling zal hierna eerst ingaan op het toetsingskader. Vervolgens zal zij de zienswijze van [appellante] bespreken en afsluiten met een tweede conclusie. toetsingsmaatstaven 8.1. Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd. 8.2. Op de aanvrager rust in beginsel de bewijslast, indien hij een op een advies van een onafhankelijke en onpartijdige deskundige gebaseerd oordeel van het bestuursorgaan omtrent het bestaan van schade, omtrent de omvang van de schade of omtrent het oorzakelijk verband tussen de gestelde schadeveroorzakende handeling en de schade bestrijdt. In beginsel draagt het bestuursorgaan de bewijslast van de feiten op grond waarvan geoordeeld wordt dat de schade redelijkerwijs, geheel of gedeeltelijk, voor rekening van de aanvrager behoort te blijven. 8.3. De bestuursrechter toetst zonder terughoudendheid of er een oorzakelijk verband is tussen de gestelde schadeveroorzakende handeling en de schade, indien daarvoor geen specialistische kennis of ervaring vereist, waarover uitsluitend een deskundige beschikt. Hetzelfde geldt voor het antwoord op de vraag of de gestelde schade ten tijde van de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak voor de aanvrager voorzienbaar was. oorzakelijk verband tussen de peilopzet en de schade 8.4. Uit het advies van 4 december 2020 valt af te leiden dat de schadecommissie, onder verwijzing naar het rapport van de geohydroloog van 1 december 2020, tot de conclusie is gekomen dat de gestelde schade geen gevolg is van de peilopzet. In het rapport van de geohydroloog is daarover het volgende vermeld. Ter plaatse van de schadepercelen is de grondwaterstand omstreeks 2016 met ongeveer 10 cm gestegen door andere dan natuurlijke oorzaken. Het grootste deel daarvan (ongeveer 8,5
AI-uitleg op basis van de officiële wettekst. Indicatief, vervangt geen juridisch advies.