ECLI:NL:RVS:2022:1080

202102233/1/V6 en 202102231/1/V

1. Datum uitspraak: 13 april 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], met onbekende verblijfplaats, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 4 maart 2021 in zaken nrs. 20/1496 en 20/1511 in het geding tussen: [appellant] en de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. Procesverloop Bij besluiten van 27 januari 2020 (hierna: de besluiten) heeft de staatssecretaris het Nederlanderschap van [appellant] ingetrokken krachtens artikel 14, vierde lid, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN) en hem ongewenst verklaard krachtens artikel 67, eerste lid, aanhef en onder c en e, van de Vw
2. Bij brief van 19 februari 2020 heeft de staatssecretaris de rechtbank in kennis gesteld van de besluiten. Ingevolge artikel 22a, derde lid, van de RWN wordt [appellant] hiermee geacht beroep te hebben ingesteld tegen deze besluiten. Bij uitspraak van 4 maart 2021 heeft de rechtbank de beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak is namens [appellant] hoger beroep ingesteld. De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Krachtens artikel 22c, eerste lid, van de RWN heeft de voorzitter van de Afdeling de raad voor rechtsbijstand een last tot toevoeging gegeven voor mr. C.F. Wassenaar (hierna: Wassenaar), advocaat te Rotterdam. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 februari 2022, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, en L. Vink, is verschenen. Overwegingen
3. Het wettelijk kader en het beleidskader is opgenomen in de bijlage en die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. Inleiding
4. [appellant] is geboren op [geboortedatum] 1991 in Al Hoceima in Marokko en heeft van rechtswege de Marokkaanse nationaliteit verkregen. Zijn moeder kreeg bij Koninklijk Besluit van 10 september 2009 het Nederlanderschap. [appellant] heeft als minderjarige in de verkrijging van het Nederlanderschap van zijn moeder gedeeld. Op 14 mei 2012 is hij uitgeschreven uit de basisregistratie personen (hierna: de brp) wegens vertrek uit Nederland als geëmigreerd naar Egypte. In de besluiten heeft de staatssecretaris zijn Nederlanderschap krachtens artikel 14, vierde lid, van de RWN ingetrokken, met als reden dat hij zich heeft aangesloten bij een organisatie die deelneemt aan een internationaal gewapend conflict en een bedreiging vormt voor de nationale veiligheid. De staatssecretaris heeft in dit verband verwezen naar het individueel ambtsbericht van 3 januari 2020 (hierna: het individueel ambtsbericht). Daarin staat dat [appellant] is uitgereisd naar Syrië en dat hij zich ten minste vanaf 2014 heeft aangesloten bij de aan Al-Qaida gerelateerde jihadistische strijdgroep Jabhat al-Nusra (thans Hay'at Tahrir al-Sham). In de periode na 11 maart 2017 heeft hij zich, in elk geval tot eind mei 2019, aangesloten bij Tanzim Hurras Al Din (hierna: THD), een ook aan Al-Qaida gelieerde organisatie. Hij wordt vanaf 2014 tot medio 2019 gelokaliseerd in Syrische plaatsen die liggen binnen het territorium van aan Al-Qaida gerelateerde jihadistische strijdgroepen. Volgens het individueel ambtsbericht is [appellant], in ieder geval sinds zijn verblijf in Syrië, een uitgesproken sympathisant van de gewelddadige, extremistische, islamitische ideologie. Verder staat in het individueel ambtsbericht dat hij, in ieder geval sinds februari 2018, actief is in mediazaken door propagandamateriaal van Al-Qaida te (laten) vervaardigen en verspreiden. Hij heeft op sociale media vele jihadistische nieuwsgroepen opgezet en onderhouden. Hij heeft hiermee in ieder geval tot april 2019 ondersteunende activiteiten verricht voor de gewelddadige jihad. Tot slot staat in het individueel ambtsbericht dat hij in ieder geval sinds juli 2018 voor THD taken heeft uitgevoerd, zoals het verrichten van gewapende gevechtstaken.
5. Deze uitspraak gaat over zowel de intrekking van het Nederlanderschap als over de ongewenstverklaring. De Afdeling zal in deze uitspraak eerst ingaan op de ontvankelijkheid van het hoger beroep. Dit is van belang voor de gronden tegen de besluiten. Daarna zal de Afdeling de hogerberoepsgronden gericht tegen de intrekking van het Nederlanderschap behandelen onder 5 tot en met
6. Tot slot zal de Afdeling ingaan op de hogerberoepsgrond gericht tegen de ongewenstverklaring onder
7. Onder 11 is een tussenconclusie opgenomen. Bevoegdheid om hoger beroep in te stellen
8. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:926) slaagt het betoog van Wassenaar dat hij niet bevoegd is te handelen namens [appellant] niet. Uit die uitspraak volgt namelijk dat de op grond van de RWN aan [appellant] toegevoegde advocaat bevoegd is te handelen voor en namens betrokkene. Dat betekent dat die advocaat ook bevoegd is om, in het belang van betrokkene, hoger beroep in te stellen. Dat de advocaat dit soort (proces)beslissingen moet nemen zonder contact met zijn cliënt en er mogelijk advocaten zijn die geen hoger beroep instellen, doet niet af aan de bevoegdheid van de advocaat om hoger beroep in te stellen en maakt deze beslissing niet willekeurig. De advocaat kan namelijk op basis van de informatie die hij wel heeft een afweging maken of het al dan niet in het belang van zijn cliënt is om hoger beroep in te stellen. Ook staat, anders dan Wassenaar betoogt, artikel 10a van de Advocatenwet er niet aan in de weg dat een advocaat in dit soort zaken zonder overleg met zijn cliënt een procesbeslissing neemt. Verder slaagt het betoog van Wassenaar dat artikel 22b van de RWN onverbindend moet worden verklaard door het ontbreken van een hoger beroep van rechtswege niet. Dat volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:990). Aan het individueel ambtsbericht ten grondslag liggende stukken
9. Wassenaar betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij bevoegd is om de rechter toestemming te geven de aan het individueel ambtsbericht ten grondslag liggende stukken in te zien. Wassenaar voert aan dat in het vijfde lid van artikel 8:29 van de Awb uitdrukkelijk wordt gesproken over een partij, maar dat de advocaat geen partij is. Dit verhoudt zich volgens Wassenaar ook niet met artikel 10a, eerste lid, aanhef onder a, van de Advocatenwet waarin staat dat hij onafhankelijk van zijn cliënt moet optreden. Verder ontstaat, indien de advocaat wel bevoegd is om toestemming te geven, een situatie van willekeur, omdat de ene advocaat wel toestemming zou geven en de andere niet, terwijl er geen contact mogelijk is met de betrokkene. 5.
10. Uit de hiervoor al genoemde uitspraak van 30 april 2021 volgt dat het betoog van Wassenaar dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij niet bevoegd was om toestemming te geven, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, faalt. Wassenaar kan deze toestemming namens zijn cliënt geven. Verder volgt uit artikel 10a van de Advocatenwet niet dat een advocaat deze toestemming niet zou kunnen verlenen. Het betoog faalt. 5.
11. De rechtbank heeft terecht overwogen dat Wassenaar, met zijn standpunt dat hij de toestemming niet kan weigeren en niet kan geven, niet expliciet toestemming heeft verleend om mede op grondslag van de onderliggende stukken van het individueel ambtsbericht uitspraak te doen. De rechtbank heeft daarom terecht geen kennis genomen van de informatie die ten grondslag ligt aan het individueel ambtsbericht. In hoger beroep heeft Wassenaar herhaald dat hij de toestemming niet kan weigeren of geven. Dat betekent dat hij niet expliciet de krachtens de wet vereiste toestemming heeft verleend aan de Afdeling om mede op grondslag van de onderliggende stukken van het individueel ambtsbericht uitspraak te doen. Daardoor moet het ervoor worden gehouden dat de toestemming niet is verleend. De Afdeling heeft daarom geen kennis genomen van de informatie die ten grondslag ligt aan het individueel ambtsbericht. Essentiële belangen
12. Namens [appellant] wordt betoogd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er, zonder strafrechtelijke veroordeling voor deelname aan een terroristische organisatie, geen sprake is van schending van essentiële belangen als bedoeld in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder d, van het Europees Verdrag inzake nationaliteit (hierna: het EVN). Volgens Wassenaar worden de termen 'essentiële belangen' in andere lidstaten van de Europese Unie restrictiever uitgelegd en is Nederland een van de weinige lidstaten waar intrekking van de nationaliteit mogelijk is zonder voorafgaande strafrechtelijke veroordeling. Ook heeft Nederland geen voorbehouden gemaakt op artikel 8, derde lid, aanhef en onder a, sub ii, van het van het Verdrag tot beperking van de staatloosheid 1961 (hierna: het Staatloosheidsverdrag). Wassenaar verzoekt de Afdeling daarom om aan het Hof van Justitie te vragen of het intrekken van de nationaliteit van een lidstaat van zogeheten bipatride Unieburgers in strijd is met het verbod van willekeur, als bedoeld in artikel 21, tweede lid, van het EU Handvest. Ook moet worden gevraagd of een strafrechtelijke veroordeling noodzakelijk is voor de intrekking. De lidstaten gaan hier verschillend mee om. Volgens Wassenaar is het begrip 'gelieerd' een vaag begrip. Het is niet voldoende specifiek te bepalen of er van een aan Al-Qaida gelieerde organisatie gevaar voor de nationale veiligheid uitgaat. 6.
13. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraken van 30 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3045, onder 6.2, en de al genoemde uitspraak van 30 april 2021, onder 9.1, staat het de staten die partij zijn bij het EVN niet vrij om in andere gevallen te voorzien in het verlies van nationaliteit dan die het EVN toestaat. Artikel 7, eerste lid, aanhef en onder d, van het EVN voorziet uitdrukkelijk in een intrekkingsgrond van de nationaliteit in het geval van gedrag dat de essentiële belangen van de staat die partij is, ernstig schaadt. Volgens paragraaf 67 van het Toelichtend Rapport van de Raad van Europa op het EVN (hierna: het Toelichtend Rapport) is deze formulering afkomstig uit het Staatloosheidsverdrag. Wassenaar kan niet worden gevolgd in het betoog dat het begrip 'essentiële belangen' daarom moet worden ingevuld met de voorbehouden die Nederland heeft gemaakt bij het Staatloosheidsverdrag. In het Toelichtend Rapport staat immers dat dergelijk gedrag met name landverraad omvat en andere activiteiten gericht tegen de vitale belangen van de betrokken staat. Strafbare feiten die niet gericht zijn tegen de vitale belangen van Nederland leveren geen grond op voor intrekking van het Nederlanderschap, hoe ernstig deze ook zijn. Omgekeerd geldt ook dat, anders dan Wassenaar betoogt, een betrokkene niet strafrechtelijk veroordeeld hoeft te zijn, wil sprake zijn van een schending van de essentiële belangen. De intrekking van het Nederlanderschap is niet willekeurig als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder c, van het EVN, omdat de staatssecretaris moet aantonen dat iemand gedrag heeft vertoond dat gericht is tegen de vitale belangen van Nederland. De staatssecretaris kan dit bijvoorbeeld aantonen aan de hand van een individueel ambtsbericht. De Afdeling is van oordeel dat er bij deelname aan een organisatie die als oogmerk heeft het plegen van terroristische misdrijven sprake is van gedrag dat is gericht tegen de vitale belangen van Nederland en dat de intrekking van het Nederlanderschap krachtens artikel 14, vierde lid, van de RWN daarom niet in strijd is met artikel 7, eerste lid, aanhef en onder d, van het EVN en artikel 8, derde lid, aanhef en onder a, sub ii, van het Staatloosheidsverdrag (zie Kamerstukken II, 2015/16, 34 356 (R2064), nr. 3, p. 15). Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat de omstandigheid dat THD niet als afzonderlijke organisatie op de lijst met organisaties (Stc. 2017, nr. 2050307) voorkomt, niet betekent dat THD niet als terroristische organisatie moet worden aangemerkt en dat deze organisatie geen gevaar voor de nationale veiligheid vormt, alleen al omdat de staatssecretaris onbetwist heeft gesteld dat THD een aan Al-Qaida gelieerde organisatie is. Dit volgt ook uit het individueel ambtsbericht. Het betoog faalt. 6.
14. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, kan uit de rechtspraak van het Hof worden afgeleid dat het bepalen van de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van de nationaliteit, overeenkomstig het internationale recht, tot de bevoegdheid van elke lidstaat afzonderlijk behoort. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:
15. Het is dus op zichzelf niet in strijd met het Unierecht dat de lidstaten verschillende voorwaarden voor het verlies van een nationaliteit hanteren. Uit het voorgaande volgt dat de opgeworpen vraag kan worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof. Gelet op de arresten van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punten 13 en 14, en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 36, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen over de verschillen tussen lidstaten en of een strafrechtelijke veroordeling vereist is. Het betoog faalt. Individueel ambtsbericht
16. Namens [appellant] wordt betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het individueel ambtsbericht als grondslag kan dienen voor de intrekking van het Nederlanderschap. Volgens Wassenaar houdt de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de AIVD) voor het uitbrengen van een individueel ambtsbericht er een strengere toetsingsmaatstaf op na dan die in artikel 14, vierde lid, van de RWN. Hij brengt ook niet in alle gevallen een ambtsbericht uit. Hierdoor ontstaat een situatie van willekeur, aldus Wassenaar. 7.
17. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is de intrekking van het Nederlanderschap een bij wet voorziene regeling die met de nodige waarborgen en rechtsbescherming is omkleed. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 30 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:
18. In het Toezichtsrapport van de Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten nr. 68 staat op p. 14 dat het opstellen van een individueel ambtsbericht in een aantal gevallen niet haalbaar was voor de AIVD omdat toestemming van een collega-dienst nodig was om de informatie op te nemen in een ambtsbericht. In enkele gevallen stonden operationele bezwaren, zoals het beschermen van bronnen, daaraan in de weg. In andere gevallen was onvoldoende informatie beschikbaar. Dat de AIVD niet in alle gevallen een individueel ambtsbericht opstelt, geeft dus geen aanleiding om te veronderstellen dat sprake is van willekeur. Ook kan uit het feit dat de AIVD niet in alle gevallen een individueel ambtsbericht opstelt niet worden afgeleid dat de AIVD bij het opstellen van een ambtsbericht strengere of andere eisen hanteert dan in artikel 14, vierde lid, van de RWN zijn opgenomen. De staatssecretaris moet bovendien per zaak bezien of de beschikbare informatie voldoende is om het besluit te kunnen dragen. Dat in het ene geval meer informatie beschikbaar is dan in het andere geval, betekent niet dat de staatssecretaris de regeling willekeurig toepast. Omdat verder geen aanknopingspunten bestaan voor twijfel aan het individueel ambtsbericht, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de staatssecretaris het individueel ambtsbericht ten grondslag mocht leggen aan de intrekking van het Nederlanderschap. Het betoog faalt. Ghoumid
19. Namens [appellant] wordt betoogd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de intrekking van zijn Nederlanderschap in strijd is met artikel 8 van het EVRM, omdat er, anders dan in het arrest van het EHRM van 25 juni 2020, Ghoumid e.a. tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2020:0625JUD005227316, geen strafrechtelijke veroordeling aan ten grondslag ligt en er geen sprake is van een zorgvuldige procedure die met voldoende waarborgen is omkleed. 8.
20. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is de intrekking van het Nederlanderschap een bij wet voorziene regeling die gelet op de evenredigheidsbeoordeling niet willekeurig wordt toegepast en met de nodige waarborgen en rechtsbescherming is omkleed. De Afdeling wijst op de eerder genoemde uitspraak van 30 december 2020, onder 7.
21. Uit het arrest Ghoumid kan niet worden afgeleid dat de intrekking van het Nederlanderschap alleen met voldoende waarborgen is omkleed als daaraan een strafrechtelijke veroordeling ten grondslag ligt. Het betoog faalt. Belang van strafvervolging
22. Namens [appellant] wordt betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de intrekking van het Nederlanderschap rechtmatig is, ondanks dat het Openbaar Ministerie (hierna: het OM) bij brief van 13 januari 2020 heeft meegedeeld dit een onaanvaardbare doorkruising te vinden van de belangen van opsporing, vervolging en berechting. Volgens Wassenaar wordt vervolging door het OM in feite onmogelijk gemaakt, omdat het ministerie van Justitie en Veiligheid geen medewerking verleent aan overleveringsverzoeken van andere landen voor zowel Nederlanders als oud-Nederlanders die in Syrië en Irak hebben verbleven. 9.
23. In de brief van het OM staat dat het belang van vervolging op onaanvaardbare wijze wordt doorkruist als de intrekking van het Nederlanderschap en de ongewenstverklaring tot gevolg heeft dat [appellant] niet naar Nederland mag komen om bij zijn strafzaak aanwezig te zijn. Deze situatie doet zich volgens het OM echter niet voor indien [appellant] na intrekking van het Nederlanderschap en de ongewenstverklaring naar Nederland kan komen om zijn strafzaak bij te wonen en een eventuele opgelegde straf te ondergaan. Ook staat in de brief dat de intrekking van het Nederlanderschap consequenties heeft voor de rechtsmacht van het OM voor eventuele nieuwe strafrechtelijke gedragingen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat met een tijdelijke opheffing van de ongewenstverklaring kan worden bereikt dat [appellant] zijn strafzaak in Nederland bijwoont. Daargelaten of het belang van opsporing, vervolging en berechting, als bedoeld in artikel 68c, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit verkrijging en verlies Nederlanderschap, strekt tot bescherming van de belangen van [appellant] - het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb - heeft de staatssecretaris daarmee in voldoende mate de bezwaren van het OM in de beoordeling betrokken. Verder staat in de Handleiding RWN, onder artikel 14, vierde lid, van de RWN, dat de intrekking van het Nederlanderschap het belang van strafrechtelijke vervolging op onaanvaardbare wijze schaadt, wanneer bijvoorbeeld bij het OM al een omvangrijk dossier is voorbereid en er sprake is van een reële verwachting dat betrokkene op korte termijn effectief kan worden vervolgd. Van een dergelijke reële verwachting is echter in dit geval geen sprake. Ook is er geen sprake van een situatie waarin er een overleveringsverzoek van een ander land aan Nederland voor [appellant] ligt. Vergelijk onder 9 van de uitspraak van de Afdeling van 9 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1219). Het betoog faalt. Discriminatie
24. Gelet op de al eerder genoemde uitspraken van de Afdeling van 30 december 2020, onder 6.1 tot en met 6.3, en 30 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:926, onder 12, faalt het namens [appellant] aangevoerde betoog dat de intrekking van zijn Nederlanderschap discriminatoir is wegens het door de staatssecretaris bij het toepassen van deze maatregel gemaakte onderscheid tussen zogeheten monopatriden en bipatriden dan wel tussen Nederlanders met een westerse en niet-westerse achtergrond. De Afdeling heeft in die uitspraken geoordeeld dat de staatssecretaris zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de inperking van zijn mogelijkheid om het Nederlanderschap krachtens artikel 14, vierde lid, van de RWN in te trekken tot personen waarbij de intrekking niet leidt tot staatloosheid, een geschikt middel is om de legitieme doelstelling van artikel 14, achtste lid, van de RWN te bereiken. Voor zover artikel 14, vierde lid, van de RWN een indirect onderscheid maakt naar ras, etnische afkomst en religie, heeft de Afdeling geoordeeld dat ook hiervoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. De doelstelling van de intrekking van het Nederlanderschap krachtens artikel 14, vierde lid, van de RWN, het vergroten van de nationale veiligheid, is op zichzelf namelijk legitiem. De intrekking van het Nederlanderschap is een geschikt middel om deze doelstelling te bereiken. De toepasselijkheid van de "compelling or very weighty reasons"-test maakt dit niet anders, aangezien het voorkomen van staatloosheid het maken van onderscheid tussen mono- en bipatriden al rechtvaardigt. Tussenconclusie
25. De hogerberoepsgronden over de intrekking van het Nederlanderschap falen. De Afdeling zal in de volgende overwegingen ingaan op de hogerberoepsgrond over de ongewenstverklaring. Ongewenstverklaring en schending van artikel 8 van het EVRM
26. Namens [appellant] wordt betoogd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom een ongewenstverklaring in zijn geval nodig is. Volgens Wassenaar kan niet verdedigd worden dat [appellant] op dit moment een gevaar vormt voor de nationale veiligheid. 12.
27. Gelet op wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant] een gevaar vormt voor de nationale veiligheid. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat ook aan het criterium voor toepassing van artikel 67, eerste lid, aanhef en onder e, van de Vw 2000 is voldaan, omdat vast is komen te staan dat [appellant] zich heeft aangesloten bij een jihadistische organisatie die is gelieerd aan Al-Qaida. Al-Qaida is op de sanctielijst van de Verenigde Naties en de Europese Unie geplaatst. De staatssecretaris heeft in zijn besluit terecht betrokken dat in de door de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties op 29 oktober 2001 aangenomen resolutie 1373