ECLI:NL:RVS:2022:3910

202003472/1/R2 en 202004196/1/R2.Datum uitspraak: 21 december 2022 AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen:

1. appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Vught,
2. Vereniging Het Groene Hart Brabant, gevestigd te Boxtel, en Stichting Boom & Bosch, gevestigd te ’s-Hertogenbosch (hierna: Groene Hart en Boom & Bosch),
3. Vereniging Het Groene Hart Brabant, gevestigd te Boxtel (hierna: Groene Hart),
4. [ appellant sub 4], wonend te Vught,
5. [ appellant sub 5], wonend te Vught,
6. [ appellant sub 6] en anderen, allen wonend te Vught,
7. [ appellante sub 7] en anderen, alle gevestigd te Vught,
8. [ appellante sub 8], gevestigd te 's-Hertogenbosch,
9. [ appellant sub 9] en anderen, allen wonend te Vught,
10. In 't Groene Woud B.V., gevestigd te Vught, en [appellant sub 10A], wonend te Vught,
11. [ appellant sub 11], wonend te Vught,
12. Stichting Natuur- en Milieugroep Vught, gevestigd te Helvoirt, gemeente Vught (hierna: NMV),
13. [ appellante sub 13], gevestigd te Vught,
14. [ appellant sub 14], wonend te Vught,
15. [ appellant sub 15], wonend te Vught,
16. Ingenieursbureau A2r3 B.V., gevestigd te Vught, en [appellant sub 16A], wonend te Vught,
17. Vereniging Platform Vught Structureel (hierna: Platform Vught) en anderen, allen gevestigd onderscheidenlijk wonend te Vught,
18. [ appellant sub 18A] en [appellant sub 18B], beiden wonend te Vught,
19. [ appellant sub 19], wonend te Helvoirt, gemeente Vught,
20. [ appellant sub 20], wonend te Buren,
21. [ appellant sub 21], wonend te Helvoirt, gemeente Vught,
22. [ appellant sub 22], wonend te Haaren, gemeente Oisterwijk,
23. [ appellant sub 23], wonend te Helvoirt, gemeente Vught,
24. Stichting Comité N65 Ondergronds Helvoirt, gevestigd te Vught (hierna: Comité N65),
25. [ appellant sub 25], wonend te Helvoirt, gemeente Vught,
26. Houdstermaatschappij Reuzer III B.V. en Tankstation Helvoirt B.V., beide gevestigd te Helvoirt, gemeente Vught, appellanten, en
27. het college van burgemeester en wethouders van Vught,
28. de raad van de gemeente Vught,
29. de raad van de gemeente Haaren (thans: Vught), verweerders. Procesverloop Bij besluit van 10 maart 2020 heeft het college ten behoeve van het bestemmingsplan "N65 Vught" hogere waarden als bedoeld in artikel 110a van de Wet geluidhinder (hierna: Wgh) vastgesteld (hierna: het besluit hogere waarden). Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 6] en anderen beroep ingesteld. Bij besluit van 14 mei 2020 heeft de raad van de gemeente Vught het bestemmingsplan "N65 Vught" (hierna: plan 1) vastgesteld. Tegen dit besluit hebben Groene Hart en Boom & Bosch, NMV, Platform Vught en anderen, [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 6] en anderen, [appellant sub 9] en anderen, [appellant sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 11], [appellant sub 14], [appellant sub 15], [appellanten sub 18], Ingenieursbureau A2r3 B.V. en [appellant sub 16A], [appellante sub 7] en anderen, [appellante sub 8], In 't Groene Woud B.V. en [appellant sub 10A] en [appellante sub 13] beroep ingesteld. Bij besluit van 2 juli 2020 heeft de raad van de gemeente Haaren (thans: Vught) het bestemmingsplan "N65 Helvoirt 2020" (hierna: plan 2) vastgesteld. Tegen dit besluit hebben Comité N65, Groene Hart, NMV, [appellant sub 19], [appellant sub 21], [appellant sub 23], [appellant sub 25], [appellant sub 22], [appellant sub 20] en Houdstermaatschappij Reuzer III B.V en Tankstation Helvoirt B.V. beroep ingesteld. Het college en de raad hebben verweerschriften ingediend. Diverse partijen hebben nadere stukken ingediend. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) heeft in beide zaken een afzonderlijk deskundigenverslag uitgebracht. Diverse partijen hebben hun zienswijzen op deze deskundigenverslagen naar voren gebracht. De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 19, 20 en 21 april 2022, waar een aantal partijen is verschenen of zich heeft laten vertegenwoordigen. Ook het college van burgemeester en wethouders en de raad van de gemeente Vught hebben zich laten vertegenwoordigen. Voorts is de provincie Noord-Brabant, die zich eveneens heeft laten vertegenwoordigden, ter zitting gehoord. Overwegingen INLEIDING
30. Deze uitspraak gaat over twee plannen voor een gedeelte van de bestaande weg tussen Tilburg en 's-Hertogenbosch, de N
31. In de huidige situatie heeft het gedeelte van deze weg tussen Vught en Helvoirt veel gelijkvloerse kruisingen en worden erven direct op de weg ontsloten. Ook wordt het steeds drukker op de weg. Aan de plannen ligt een analyse van problemen rond de N65 ten grondslag. Uit die analyse volgt dat de N65 in de huidige situatie als een barrière functioneert, het verkeer op de weg niet goed kan doorstromen en ook de verkeersveiligheid verbeterd moet worden. Tenslotte is de conclusie dat de weg de leefbaarheid van de omgeving onder druk zet. 1.
32. De raad van de gemeente Vught en de raad van de gemeente Haaren hebben elk een bestemmingsplan vastgesteld om deze problemen aan te pakken. Plan 1 is vastgesteld door de raad van de gemeente Vught en betreft het oostelijke deel van het tracé bij Vught. Plan 2 is vastgesteld door de raad van de gemeente Haaren en betreft het westelijke deel van het tracé bij Helvoirt. Inmiddels is de gemeente Haaren opgeheven. De gronden waarop de beide plannen betrekking hebben, behoren nu geheel tot de gemeente Vught. Daarom treedt de raad van de gemeente Vught in deze procedure op als opvolger van de raad van de gemeente Haaren. Op beide plannen is de Crisis- en herstelwet van toepassing. 1.
33. Samen voorzien de twee plannen in diverse wijzigingen aan ongeveer 6,5 kilometer van de N
34. In de beoogde situatie is dit deel van de N65 ingericht als een zogenoemde stroomweg, met een maximale snelheid van 80 km/uur. De wijzigingen bestaan in hoofdlijnen uit het volgende. Tussen de kruisingen met de J.F. Kennedylaan en de Boslaan/Vijverbosweg in Vught en bij de kruising met de Torenstraat/Molenstraat in Helvoirt wordt het bestaande wegtracé van de N65 (half-)verdiept. Van de bestaande gelijkvloerse kruisingen blijven er vier over, die door het (half-)verdiepen van de weg ongelijkvloers worden. In het gebied tussen de kernen Vught en Helvoirt komen over de weg heen een ecoduct en, ter hoogte van de bestaande aansluitingen met de Kruishoeveweg/Sparrendaalseweg, een viaduct. De bestaande doorsteek naar wegrestaurant In ’t Groene Woud vervalt. Het bestaande BP-tankstation aan de N65 wordt verplaatst naar een andere plek aan de weg. De bestaande fietsroutes langs de N65 worden grotendeels vervangen door een snelfietsroute langs de zuidzijde van de weg. Onder de weg door komt een ecopassage en bij de bestaande kruising van de N65 met de Kreitestraat/Hoge Raam komt een fietstunnel. Ten slotte verdwijnen diverse directe aansluitingen van aangrenzende percelen op de N65 en bestaande op- en afritten, doordat langs delen van de N65 ventwegen komen. 1.
35. Er zijn in totaal 26 beroepen ingediend tegen de twee plannen. Dit zijn beroepen van bedrijven die vrezen voor belemmering van hun bedrijfsvoering, van verenigingen en stichtingen die negatieve gevolgen vrezen voor landschap, natuur en waterhuishouding, en van stichtingen en omwonenden die vrezen dat het woon- en leefklimaat zal verslechteren door verkeerstoenames, verandering van de weginrichting en gewijzigde verkeersstromen. 1.
36. Het besluit hogere waarden heeft betrekking op vijf bestaande woningen in Vught. Het college van Vught heeft het besluit hogere waarden genomen voorafgaand aan de vaststelling van plan
37. Het besluit is gebaseerd op onderzoek naar de geluidbelasting op de gevels van diverse bestaande woningen vanwege aanpassingen aan bestaande wegen als gevolg van plan
38. Van de ingediende beroepen zijn er twee mede gericht tegen het besluit hogere waarden. HET BESLUIT HOGERE WAARDEN Het beroep van [appellant sub 1] en anderen
39. [appellant sub 1] en anderen komen in hun beroepschrift mede op tegen het besluit hogere waarden. 2.
40. In artikel 8:69a van de Awb staat: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept." 2.
41. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt. 2.
42. Het besluit hogere waarden is gebaseerd op hoofdstuk VI van de Wet geluidhinder (hierna: Wgh). Deze afdeling bevat, voor zover hier van belang, een regeling op grond waarvan bij de vaststelling van een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een zone langs een weg, voor de geluidsbelasting vanwege die weg voor woningen die binnen die zone liggen de waarden in acht moeten worden genomen die als de ten hoogste toelaatbare worden aangemerkt. Als beschermingsniveau geldt in beginsel de waarde die voor de betrokken woning is vastgelegd in de regeling. Indien deze waarde niet wordt gehaald, is het mogelijk om voor de woning een ander beschermingsniveau te bepalen, door een hogere waarde voor die woning vast te stellen. De regeling voorziet erin dat bij zo’n besluit wordt vastgesteld welke geluidsbelasting bij een woning vanwege de weg maximaal mag optreden. Deze regeling strekt daarmee tot bescherming van de bewoners van de betreffende woning of woningen. 2.
43. [ appellant sub 1] en anderen komen op voor het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving. Zij wonen niet in een woning waarvoor met het bestreden besluit hogere waarden zijn vastgesteld. Ook is niet gebleken dat zij eigenaar zijn van een woning waarvoor met het bestreden besluit hogere waarden zijn vastgesteld, of dat zij concrete interesse hebben in de koop of bewoning van die woningen. Daarom strekt de regeling kennelijk niet tot bescherming van de belangen van [appellant sub 1] en anderen. 2.
44. Het betoog van [appellant sub 1] en anderen dat het besluit hogere waarden niet had mogen worden vastgesteld, kan op grond van 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het besluit hogere waarden. Voor zover zij daartoe beroepsgronden hebben aangevoerd, zal de Afdeling deze daarom niet inhoudelijk bespreken. 2.
45. Het beroep van [appellant sub 1] en anderen tegen het besluit hogere waarden is ongegrond. Het beroep van [appellant sub 6] en anderen
46. [appellant sub 6] en anderen betogen dat door het vaststellen van het besluit hogere waarden in combinatie met plan 1 de randen van het toelaatbare worden opgezocht. Zij vinden dat bewoners onevenredig worden benadeeld. Zij hebben desgevraagd op de zitting toegelicht dat één van de doelstellingen van plan 1 is dat de geluidhinder afneemt, terwijl zij vinden dat de geluidhinder onvoldoende is beschouwd. Verder betogen zij dat in plaats van het voor diverse locaties vaststellen van hogere waarden, bronmaatregelen hadden moeten worden genomen, die ervoor zouden zorgen dat de voorkeursgrenswaarde nergens wordt overschreden. 3.
47. De Afdeling stelt vast dat het besluit hogere waarden één van de woningen van [appellant sub 6] en anderen betreft, namelijk de woning van [appellant sub 6A] aan de [locatie 1] te Vught. Nu in ieder geval aan [appellant sub 6A] artikel 8:69a van de Awb niet kan worden tegengeworpen, ziet de Afdeling geen aanleiding meer om in te gaan op de vraag of de overige personen namens wie het beroep van [appellant sub 6] en anderen is ingediend (ook) in hun belang worden geraakt. 3.
48. Artikel 110a, eerste lid, van de Wgh, luidt: "Burgemeester en wethouders zijn binnen de grenzen van de gemeente bevoegd tot het vaststellen van een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting." Het vijfde lid luidt: "Het eerste en tweede lid vinden slechts toepassing indien toepassing van maatregelen, gericht op het terugbrengen van de geluidsbelasting vanwege […], de weg […], van de gevel van de betrokken woningen […] tot de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting onvoldoende doeltreffend zal zijn dan wel overwegende bezwaren ontmoet van stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of financiële aard. […]" 3.
49. Het college van Vught heeft voorafgaand aan de vaststelling van het besluit hogere waarden onderzoek laten verrichten naar de geluidbelasting op de gevels van diverse bestaande woningen vanwege wijzigingen op en aan bestaande wegen als gevolg van plan
50. De resultaten van dat onderzoek zijn neergelegd in het rapport ‘Akoestisch onderzoek Wet geluidhinder, bestemmingsplan N65 Vught, onderliggend wegennet’, dat op 10 maart 2020 is uitgebracht door Anteagroup. De Afdeling ziet, mede gelet op dit onderzoek, geen grond voor het oordeel dat het college in het algemeen de geluidhinder onvoldoende heeft beschouwd. Naar het oordeel van de Afdeling mocht het college zich verder op het standpunt stellen dat de toepassing van maatregelen als bedoeld in artikel 110a, vijfde lid, van de Wgh onvoldoende doeltreffend is om de geluidsbelasting terug te brengen tot de voorkeursgrenswaarde, zodat deze bepaling niet in de weg staat aan de vaststelling van de hogere waarden voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting. Uit de motivering die aan het besluit hogere waarden ten grondslag ligt, volgt dat als bronmaatregelen akoestisch geoptimaliseerd asfalt (SMA-NL8 G+) zal worden toegepast op de Helvoirtseweg over een lengte van ongeveer 350 m en een stille elementenverharding op de J.F. Kennedylaan over een lengte van ongeveer 95 m. Vermeld is dat verdergaande maatregelen aan de bron door technische beperkingen niet mogelijk zijn. Het plaatsen van geluidschermen en -wallen heeft volgens de motivering verder een grote ruimtelijke impact en is ongewenst omdat dit zowel het zicht bij de kruisingen als de ontsluiting van woningen en percelen belemmert. Uit het voorgaande blijkt dat de bronmaatregelen waar [appellant sub 6] en anderen op wijzen, zijn onderzocht en dat daarover een afweging is gemaakt. Wat [appellant sub 6] en anderen hebben aangevoerd vormt geen grond voor het oordeel dat die afweging niet juist is. Ook anderszins is niet gebleken van feiten of omstandigheden die maken dat het college niet mocht besluiten tot de vaststelling van de hogere waarden. Zo worden onder meer de maximaal te ontheffen waarden niet overschreden. Het betoog slaagt niet. 3.
51. Het beroep van [appellant sub 6] en anderen tegen het besluit hogere waarden is ongegrond. Proceskosten
52. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. DE BESTEMMINGSPLANNEN Ontvankelijkheid
53. Procesbelang [appellant sub 10A] en In ’t Groene Woud B.V.
54. De raad betoogt dat In ’t Groene Woud B.V. en [appellant sub 10A] geen procesbelang meer hebben bij de voorliggende beroepsprocedure. Hiertoe voert hij aan dat met het beroep niet kan worden bereikt wat zij willen bereiken, namelijk een andere vormgeving van de reconstructie van de N65, waardoor een betere bereikbaarheid van hun wegrestaurant gewaarborgd blijft. 5.
55. Niet in geschil is dat de eigendom van de kadastrale percelen en de daarop aanwezige opstallen, waar voorheen het wegrestaurant gevestigd was, inmiddels door verkoop en levering zijn overgegaan op een derde. Daarbij gaat het, naar evenmin in geschil is, om een vastgoedinvesteerder ten behoeve van Restaurant Company Europe B.V., die een ander soort restaurant wenst te vestigen op het perceel. [appellant sub 10A] is dus geen eigenaar meer van de gronden en In ’t Groene Woud B.V. geen eigenaar en exploitant meer van het wegrestaurant. Het wegrestaurant is opgehouden te bestaan. Onder die omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat het procesbelang van [appellant sub 10A] en In ’t Groene Woud B.V. is komen te vervallen. Weliswaar bestaat bij rechtsopvolging onder bijzondere titel de mogelijkheid dat de verkrijger de hoedanigheden van de belanghebbende en aanlegger van de procedure overneemt, maar daarvan is hier niet gebleken. Uit de brief van 14 februari 2022 die de Afdeling over het gestelde procesbelang van [appellant sub 10A] en In ’t Groene Woud B.V. heeft ontvangen, inclusief de daarin vermelde citaten uit de koopovereenkomst, blijkt niet dat de rechtsopvolger de procedure heeft overgenomen van [appellant sub 10A] en In ’t Groene Woud B.V. of deze intentie heeft (gehad). Van deze rechtsopvolger zelf heeft de Afdeling niets vernomen. Nu het procesbelang van [appellant sub 10A] en In ’t Groene Woud B.V., gelet op het voorgaande, is komen te vervallen en niet is gebleken dat de rechtsopvolger de procedure heeft overgenomen, is het beroep van [appellant sub 10A] en In ’t Groene Woud B.V. niet-ontvankelijk. Voor zover zij menen planschade te lijden door de inwerkingtreding van het bestemmingsplan, staat het hen vrij een verzoek om tegemoetkoming in planschade in te dienen, waartegen de gebruikelijke bestuursrechtelijke rechtsmiddelen openstaan.
56. Ontvankelijkheid overige appellanten
57. De raad heeft zijn betoog dat diverse beroepen niet-ontvankelijk moeten worden verklaard omdat de betreffende appellanten geen belanghebbenden zijn bij plan 1 en 2, ingetrokken. Omvang geding ten aanzien van Comité N65
58. De Afdeling heeft kennis genomen van de beroepsgronden die het Comité N65 in diverse, buiten de beroepstermijn ingediende aanvullende stukken tegen plan 1 heeft aangevoerd, zoals bijvoorbeeld het betoog dat bij de Boslaan in Vught een onveilige situatie zal ontstaan. Comité N65 heeft binnen de beroepstermijn echter alleen beroep ingesteld tegen plan
59. Dat betekent dat zij niet alsnog kan opkomen tegen plan
60. Dat Comité N65 in het begin van 2021 haar statuten heeft gewijzigd, in die zin dat zij sindsdien niet alleen meer opkomt voor inwoners van Helvoirt maar ook voor inwoners van Vught, maakt dit niet anders. Nog daargelaten dat de statutenwijziging pas na afloop van de beroepstermijn heeft plaatsgevonden, neemt die wijziging immers niet weg dat Comité N65 geen beroep tegen plan 1 heeft ingesteld. Gelet op het vorenstaande zal de Afdeling de beroepsgronden die Comité N65 tegen plan 1 heeft aangevoerd verder niet bespreken.
61. Voor zover Comité N65 in haar stukken beroepsgronden heeft aangevoerd die gaan over WOB-procedures die zij voert, is van belang dat die niet in deze procedure aan de orde kunnen komen. In deze procedure staan namelijk alleen de bestemmingsplannen ter beoordeling. Om die reden bespreekt de Afdeling ook deze beroepsgronden verder niet. Toetsingskader bestemmingsplannen
62. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen. 9.
63. De bepalingen uit de regels van de bestemmingsplannen en andere aangehaalde bepalingen staan, als zij niet al in de overwegingen zijn vermeld, in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak. Beroepsgronden over de procedures
64. De Afdeling beoordeelt in de volgende overwegingen de beroepsgronden die gaan over de procedure die de raad heeft gevolgd bij het vaststellen van plan 1 en plan
66. Inspraak en overleg
67. Diverse appellanten beklagen zich over de gebrekkige wijze waarop de raad communiceert. Een aantal van hen heeft op de zitting toegelicht hoe de gang van zaken ten aanzien van hun situatie is verlopen en dat zij dit als zeer ingrijpend hebben ervaren. Zij vinden dat de raad inwoners van de gemeente onvoldoende heeft geïnformeerd, hen heeft overvallen met informatie en de keuze voor bepaalde varianten, onvoldoende met hen in gesprek is gegaan en hun bezwaren niet serieus heeft genomen. Volgens hen beschikt de raad hierdoor ook over onvoldoende kennis van de betrokken feiten en belangen. 11.
68. De raad stelt zich op het standpunt dat hij zo goed als mogelijk heeft getracht de inwoners bij de besluitvorming te betrekken en te informeren. 11.
69. De Afdeling stelt vast dat appellanten zich geraakt voelen door de op initiatief van de raad voorziene, soms ingrijpende wijzigingen, waartoe de plannen 1 en 2 voor hen leiden. Maar de Afdeling stelt ook vast dat de appellanten niet betwisten dat de procedure die de raad heeft gevolgd voorafgaand aan het vaststellen van plan 1 en plan 2, is verlopen in overeenstemming met de regels die gelden voor het voorbereiden van een bestemmingsplan, met name afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), de Algemene Inspraak- en Participatieverordening van de gemeente Vught en de Inspraakverordening Haaren
70. Dat [appellant sub 5] zich in het algemeen afvraagt of de procedure juist is verlopen, is onvoldoende om het tegendeel aan te nemen. Wat de appellanten naar voren hebben gebracht geeft voorts onvoldoende grond voor het oordeel dat de raad, door de wijze waarop hij (niet) met burgers heeft gecommuniceerd in aanvulling op wat de wet vereist, in het algemeen of voor hun specifieke situaties een zodanig onjuist of onvolledig beeld had van de betrokken feiten en belangen dat hij plan 1 en plan 2 niet mocht vaststellen. Het betoog dat de procedure voorafgaand aan het vaststellen van de plannen niet goed is verlopen, slaagt daarom niet. De Afdeling hecht eraan op te merken dat het, los van dit procedurele aspect, uiteraard ook de vraag is of de appellanten door de bestemmingsplannen niet te zeer in hun te beschermen belangen worden geraakt. Als dat zo is, dan mocht de raad de bestemmingsplannen om die reden niet vaststellen. De Afdeling zal dit verderop in de uitspraak beoordelen aan de hand van wat de appellanten hierover hebben aangevoerd.
71. [appellant sub 14] stelt dat hij alleen in gesprek mocht gaan met de verantwoordelijk wethouder over het in plan 1 voorziene viaduct nabij zijn woning als zijn juridisch adviseur niet aanwezig zou zijn bij het gesprek. Dit is volgens hem in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. 12.
72. De Afdeling stelt voorop dat de raad, en niet een wethouder of het college van burgemeester en wethouders waartoe die wethouder behoort, beslist over het vaststellen van een bestemmingsplan. Daarnaast is het in het algemeen niet verboden dat een wethouder alleen in gesprek wil gaan met een belanghebbende op voorwaarde dat daarbij geen juridisch adviseur aanwezig is. De raad heeft in de door [appellant sub 14] geschetste handelswijze van de wethouder, wat daar verder ook van zij, geen grond hoeven zien om plan 1 niet vast te stellen. Het betoog slaagt niet.
73. Over het betoog van [appellant sub 5] dat de besluitvorming over plan 1 prematuur is omdat niet eerst een referendum is gehouden, overweegt de Afdeling dat de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), de Awb en ook de Verordening raadplegend referendum gemeente Vught 2014 zich niet tegen de handelswijze van de raad verzetten. Over het op de zitting door [appellant sub 5] ingenomen standpunt dat artikel 21 van de Grondwet met zich brengt dat een referendum moest worden gehouden, overweegt de Afdeling het volgende. Artikel 21 van de Grondwet is een bepaling over sociale grondrechten. Die bepaling luidt: "De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu." Zoals de Afdeling eerder, onder meer in haar uitspraak van 4 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH4659, heeft geoordeeld, leent artikel 21 van de Grondwet zich, gezien zijn formulering, niet voor een rechtstreeks beroep daarop bij de rechter, zulks nog afgezien van het feit dat in het genoemde artikel geen referendumplicht kan worden gelezen. Het betoog slaagt daarom niet.
74. [ appellant sub 22] betoogt dat plan 2 niet met de daarbij te betrachten zorgvuldigheid is voorbereid. Hij voert aan dat de raad op 18 juni 2020 het ontwerpplan heeft besproken, zonder dat burgers daarvan op de hoogte waren. [appellant sub 22] wijst erop dat de raad daarna het ontwerpplan heeft vastgesteld zonder dat nog met de indieners van zienswijzen van gedachten is gewisseld. Ook [appellant sub 19] betoogt dat dit onzorgvuldig is. Hij voert aan dat de raad hem te laat heeft geïnformeerd over de afhandeling van zijn zienswijze tegen het ontwerp van plan
75. Hij stelt dat hij belanghebbende is en dat plan 2 van grote invloed is op zijn woon- en werkplek. Ook was volgens hem ambtelijk toegezegd dat hij ruim voor de raadsvergadering waarin zou worden besloten over plan 2, op de hoogte zou worden gesteld over de afhandeling van de zienswijze. Hij stelt verder dat hij pas op 28 juni 2020 een zienswijzenverslag ontving. Dat is volgens [appellant sub 19] veel te laat, omdat de raad het plan toen al had besproken in het zogenoemde raadsplein. 14.
76. De Afdeling stelt vast dat de raadsvergadering waarvan wordt gesteld dat het ontwerpplan ter sprake is gekomen, niet de vergadering betreft waarin het ontwerpplan is vastgesteld. Uit het dossier blijkt niet wat voor een vergadering dit precies is geweest en op welke wijze het ontwerpplan daarin aan de orde is geweest. Voorts hebben [appellant sub 22] en [appellant sub 19] niet bestreden dat de procedure is verlopen overeenkomstig het bepaalde in de Wro, afdeling 3.4 van de Awb en de Inspraakverordening Haaren 2003, zoals deze luidde ten tijde van het nemen van het besluit waarmee plan 2 is vastgesteld. Deze regelingen laten in het algemeen toe dat het ontwerpplan ter sprake komt in een raadsvergadering, die niet de vergadering is waarin het ontwerpplan wordt vastgesteld, ook als het publiek in het algemeen of [appellant sub 22] en [appellant sub 19] in het bijzonder daarvan niet eerst in kennis worden gesteld. Zij verplichten de raad ook niet in het algemeen om de indieners van zienswijzen te horen of anderszins met hen van gedachten te wisselen voordat hij beslist over de vaststelling van het ontwerpplan. Gelet op het vorenstaande geeft het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat de raad heeft gehandeld in strijd met de Wro, afdeling 3.4 van de Awb of de Inspraakverordening Haaren
77. Aangezien de raad pas bij het nemen van het bestreden besluit een definitieve beslissing heeft genomen over de afhandeling van de ingediende zienswijzen, kon [appellant sub 19] daarvan ook niet eerder op de hoogte worden gesteld. De betogen slagen daarom niet. 2 Reactie op zienswijze Comité N65
78. Comité N65 stelt dat zij in haar zienswijze diverse opmerkingen heeft gemaakt over de manier waarop luchtverontreiniging langs drukke wegen door bebouwde kommen wordt getoetst. Zij betoogt dat de raad in de Nota van Zienwijzen daarom ten onrechte niet ingaat op luchtkwaliteit of -verontreiniging. 15.
79. De Afdeling stelt vast dat uit de zienswijze van Comité N65 blijkt dat zij luchtkwaliteit, samen met verschillende andere aspecten, een reden vindt om de N65 ondergronds te brengen met een lange autotunnel. De Nota van Zienswijzen bevat onder meer een reactie op deze door Comité N65 gewenste lange autotunnel. Dat in dat verband niet specifiek op het aspect luchtkwaliteit is ingegaan, betekent niet dat de raad het besluit onvoldoende heeft gemotiveerd. Daarbij is relevant dat Comité N65 in haar zienwijze weliswaar een aantal opmerkingen maakt over luchtkwaliteit, maar daar geen concreet betoog of argument over naar voren brengt. Ook volgt uit de plantoelichting en de Nota van Zienswijzen dat de raad de luchtkwaliteit en de manier waarop die wordt beoordeeld wel in zijn overwegingen heeft betrokken. Het betoog slaagt niet. 3 Terinzagelegging en publicatie
80. Over het betoog van [appellant sub 5] dat het ontwerp van plan 1 ten onrechte drie weken in de zomervakantie ter inzage is gelegd, waarbij de termijn waarbinnen zienswijzen konden worden ingediend midden in de zomervakantie eindigde, overweegt de Afdeling dat de Wro en de Awb zich niet tegen die handelwijze verzetten. Het betoog slaagt niet.
81. [ appellant sub 19] vraagt zich af of de publicatie van plan 2 zes weken later had moeten plaatsvinden omdat het volgens hem gewijzigd is vastgesteld. 17.
82. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant sub 19] zo, dat de raad het plan heeft vastgesteld in strijd met artikel 3.8, vierde lid, van de Wro. Zoals volgt uit wat hiervoor onder 2.1 en 2.2 staat, brengt artikel 8:69a van de Awb met zich dat de bestuursrechter een besluit niet mag vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2018:3425) is artikel 3.8, vierde lid, van de Wro, gelet op de toelichting bij deze bepaling, geschreven met de strekking om het college van gedeputeerde staten of de minister de gelegenheid te geven door middel van een reactieve aanwijzing de inwerkingtreding van een bestemmingsplan geheel of gedeeltelijk te voorkomen wanneer bij de vaststelling daarvan niet of niet voldoende is tegemoetgekomen aan hun zienswijzen. Zij hebben daartoe, ingevolge artikel 3.8, vierde lid, van de Wro, in beginsel zes weken de tijd. Deze norm heeft dan ook kennelijk niet de strekking het belang van [appellant sub 19] te beschermen, zodat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan de vernietiging van plan 2 als deze beroepsgrond zou slagen. De Afdeling ziet hierin aanleiding de beroepsgrond buiten bespreking te laten. 4 Relativiteit [appellant sub 5]
83. Gelet op wat hiervoor is overwogen, slagen ook de beroepsgronden van [appellant sub 5] over de procedure die is gevolgd voorafgaand aan de vaststelling van plan 1 niet. Daarom hoeft het betoog van de raad dat artikel 8:69a van de Awb in zoverre in de weg zou staan aan het vernietigen van plan 1, geen bespreking meer. Opknippen van de reconstructie
84. [ appellante sub 7] en anderen betogen dat de reconstructie van de N65 ten onrechte is opgeknipt in twee afzonderlijke bestemmingsplannen, waarbij de procedures niet gelijk lopen en waardoor appellanten gedwongen worden tegen twee plannen te procederen. Zij vinden dat voor de reconstructie van de N65 één provinciaal inpassingsplan had moeten worden vastgesteld. Zij voeren aan dat het voorzienbaar was dat de gemeenten gedeeltelijk zouden fuseren, dat sprake is van een provinciale weg en dat de raden zaken op elkaar afschuiven. Op de zitting hebben [appellante sub 7] en anderen verder gesteld dat de twee gemeenten in de aanloop naar de plannen op verschillende punten met elkaar botsten en dat dit volgens hen ongunstig is geweest voor hun bedrijfsbelangen. Platform Vught en anderen betogen dat de herontwikkeling van de N65 vanaf 's-Hertogenbosch tot voorbij Helvoirt ten onrechte is opgeknipt in drie afzonderlijke ruimtelijke plannen, namelijk het tracébesluit Programma Hoogfrequent Spoor Meteren-Boxtel (hierna: PHS), plan 1 en plan
85. De samenhang tussen de plannen is volgens hen onderbelicht gebleven waardoor belangen niet goed zijn afgewogen. Volgens hen kunnen oorzaak en gevolg niet goed worden beoordeeld omdat zij niet in één plan zitten en schaadt dit de rechtsbescherming. Meer concreet wijzen zij erop dat de op- en afritten van de N65 ter hoogte van de Olmenlaan en de Rembrandtlaan in Vught deel uitmaken van het tracébesluit. Zij kunnen daardoor pas in de procedure over het tracébesluit opkomen tegen het beoogde openhouden van de aansluiting van de N65 op de Olmenlaan en het beoogde afsluiten van de aansluiting met de Rembrandtlaan. Zij stellen dat door deze in het tracébesluit beoogde keuzes plan 1 en plan 2 een nog grotere verkeerstoename zullen veroorzaken rond de Lekkerbeetjenlaan, Helvoirtseweg, Heikantstraat en Olmenlaan in Vught. Dat betekent dat de aanvaardbaarheid van dit gevolg nu al moet worden beoordeeld in het kader van plan 1, terwijl de oorzaak daarvan in het tracébesluit ligt. Verder voeren Platform Vught en anderen aan dat met name de gevolgen die de drie plannen samen hebben voor beschermde natuurgebieden en luchtkwaliteit inzichtelijk gemaakt hadden moeten worden. Door het ontbreken van een integrale beoordeling is volgens hen niet duidelijk wat de herontwikkeling van de N65 als geheel betekent voor het woon- en leefklimaat. 19.
86. De raad stelt zich op het standpunt dat de drie plannen drie afzonderlijke projecten betreffen en dat appellanten desgewenst tegen alle drie besluiten rechtsmiddelen kunnen aanwenden. Volgens de raad is, waar relevant, rekening gehouden met de onderlinge samenhang tussen de projecten. Zo zijn volgens de raad in het rapport ‘Technische rapportage verkeerscijfers N65-PHS’ dat op 8 maart 2019 is uitgebracht door Goudappel Coffeng en als bijlage 8 bij de toelichting van plan 1 is gevoegd (hierna: het Verkeerscijfers-rapport) de effecten van alle drie de projecten gezamenlijk inzichtelijk gemaakt. Deze resultaten zijn vervolgens weer gebruikt bij het opstellen van bijvoorbeeld het akoestisch rapport dat ten grondslag ligt aan plan
87. Volgens de raad is het gelet hierop niet aannemelijk dat er onjuiste keuzes zijn gemaakt doordat sprake is van drie besluiten. Daarnaast stelt de raad dat de op- en afrit ter hoogte van de Olmenlaan blijft bestaan. De Rembrandtlaan, en het beoogde vervallen van de oprit daar, maakt volgens de raad geen deel uit van plan 1 maar van het tracébesluit omdat dit verband houdt met de omkering van het spoor. De fysieke aanpassing van de afrit bij de Rembrandtlaan maakt eveneens deel uit van het tracébesluit. De ruimtelijke impact hiervan is volgens de raad beperkt. Verder stelt de raad zich op het standpunt dat ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten beide gemeenten verantwoordelijk waren voor het deel van de N65 dat over hun grondgebied loopt en dat zij beschikten over de bevoegdheid om hiervoor ruimtelijke besluiten te nemen. 19.
88. Provinciale staten zijn krachtens artikel 3.26 van de Wro bevoegd om een inpassingsplan vast te stellen indien sprake is van provinciale belangen. In dit geval hebben provinciale staten er niet voor gekozen om voor de gehele reconstructie van de N65 één inpassingsplan vast te stellen. Deze omstandigheid brengt niet met zich dat de raad had moeten afzien van het vaststellen van plan
89. Als provinciale staten zich niet geroepen zien om een inpassingsplan vast te stellen, blijft de raad immers bevoegd om voor zijn grondgebied een bestemmingsplan vast te stellen, ook als daarbij mede bovengemeentelijke belangen zijn gemoeid. Ook de enkele omstandigheid dat de gemeenten deels zouden fuseren brengt, nog daargelaten op welk moment dit precies voorzienbaar was, niet met zich dat de raad plan 1 niet mocht vaststellen. Het recht biedt geen grond voor dat oordeel. Deze betogen slagen niet. 19.
90. Voor zover Platform Vught en anderen betogen dat de bestaande aansluitingen van de N65 op de Rembrandtlaan en Olmenlaan ten onrechte niet zijn opgenomen binnen de begrenzing van plan 1, overweegt de Afdeling het volgende. De raad komt beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze ruimte is echter niet zo groot dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Gelet op wat Platform Vught en anderen hebben aangevoerd, is de Afdeling van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing een goede ruimtelijke ordening dient. Zij betrekt daarbij dat de raad ervoor heeft gekozen om alleen de gronden van en nabij de N65 ten westen van de locatie waar de N65 de spoorweg in Vught kruist, deel te laten uitmaken van plan
91. De raad heeft de ten oosten van deze locatie gelegen aansluiting van de N65 op de Olmenlaan buiten het plangebied gehouden omdat de noodzaak voor die aansluiting voortvloeit uit de omkering van het spoor die is voorzien in het ten tijde van de vaststelling van plan 1 nog te nemen tracébesluit. De raad heeft ervoor gekozen om ook de afrit bij de Rembrandtlaan, die op ongeveer dezelfde hoogte ligt als de aansluiting met de Olmenlaan, buiten het plangebied te houden omdat de ruimtelijke impact daarvan beperkt is. Voorts is niet gebleken dat tussen de aansluitingen van de N65 met de Olmenlaan en Rembrandtlaan en de grond die binnen het plangebied ligt een zodanige ruimtelijke samenhang bestaat, dat de aansluitingen van de N65 met de Olmenlaan en Rembrandtlaan hierom in plan 1 opgenomen hadden moeten worden. De enkele omstandigheid dat als gevolg van de in plan 1 voorziene wijzigingen aan de N65, bij het (on)gewijzigd blijven van de aansluitingen van de Olmenlaan en Rembrandtlaan, zich een verkeerstoename voordoet op de Olmenlaan en omliggende straten is daarvoor onvoldoende. 19.
92. Het is juist dat het vorenstaande als consequentie heeft dat Platform Vught en anderen de keuze om de aansluiting van de N65 op de Olmenlaan open te houden en de toerit in zuidelijke richting vanaf de Rembrandtlaan af te sluiten, niet in deze procedure aan de orde kunnen stellen. Zij kunnen dat doen in een procedure over een besluit dat gaat over deze ontwikkelingen. Maar, dat neemt niet weg dat de raad bij het vaststellen van plan 1 als uitgangspunt heeft genomen dat al wel rekening moet worden gehouden met deze ontwikkelingen, omdat die volgens de raad ten tijde van het vaststellen van plan 1 voldoende voorzienbaar waren. In deze procedure kan dus wel aan de orde worden gesteld of, uitgaande van het openhouden van de aansluiting van de N65 op de Olmenlaan en het afsluiten van de zuidelijke toerit vanaf de Rembrandtlaan - daargelaten of dit daadwerkelijk zal kunnen plaatsvinden omdat daarover nog geen in rechte onaantastbaar besluit is genomen - plan 1 geen onaanvaardbare gevolgen met zich brengt. Als dat het geval is, dan mocht de raad plan 1, gezien zijn uitgangspunt, namelijk niet vaststellen en moet het worden vernietigd. De Afdeling zal dat hierna in overweging 49 en verder beoordelen. Het vorenstaande geldt ook voor de naar voren gebrachte omstandigheid dat sommige andere appellanten tegen twee bestemmingsplannen en/of het tracébesluit moeten procederen. De raad heeft als uitgangspunt genomen dat bij plan 1 rekening moet worden gehouden met de voorzienbare ontwikkelingen die mogelijk worden gemaakt met plan 2 en het tracébesluit en andersom. Dat appellanten het als ongunstig ervaren en als belemmerend zien dat meer dan één besluit is genomen dat voorziet in ontwikkelingen rond de N65, en zij zich genoodzaakt zien om tegen meer dan één van deze besluiten op te komen, maakt niet dat de raad daarin een reden had moeten zien om plan 1 niet vast te stellen. Het betoog slaagt niet. 19.
93. Over het betoog dat de belangen niet deugdelijk zijn afgewogen omdat de reconstructie van de N65 en het PHS zijn opgeknipt en een integrale beoordeling van de gevolgen daarvan ontbreekt, overweegt de Afdeling het volgende. De raad heeft toegelicht dat hij bij de vaststelling van plan 1, dat voorziet in een deel van de reconstructie van de N65, rekening heeft gehouden met de verwachting dat ook plan 2 en het tracébesluit zullen worden vastgesteld. De Afdeling ziet dit onder meer bevestigd in het Verkeerscijfers-rapport. In dit rapport zijn toekomstige verkeersintensiteiten op de wegen in Vught en Helvoirt berekend. Uit tabel 2.1 volgt dat daarbij rekening is gehouden met de in plan 1 en in plan 2 voorziene ontwikkelingen. Ook volgt uit deze tabel dat rekening is gehouden met diverse ontwikkelingen die deel uitmaken van het PHS, waaronder volgens punt 13 het vervallen van de oprit Rembrandtlaan, het aanpassen van de afrit Rembrandtlaan en het behoud van de oprit Olmenlaan. De resultaten van het Verkeerscijfers-rapport zijn weer gebruikt in de onderzoeken naar bijvoorbeeld geluidhinder die ten grondslag liggen aan plan
94. Het vorenstaande is ook van belang voor het betoog van Platform Vught en anderen over het ontbreken van een integrale beoordeling van de luchtkwaliteit. Volgens hoofdstuk 3 van het rapport ‘Bestemmingsplan Vught tbv van de N65, luchtkwaliteitonderzoek’, dat op 20 mei 2019 is uitgebracht door Anteagroup (hierna: luchtkwaliteitsonderzoek), dat als bijlage 18 deel uitmaakt van de toelichting van plan 1, is bij de beoordeling van de gevolgen voor de luchtkwaliteit gebruik gemaakt van de verkeerscijfers uit het Verkeerscijfers-rapport. Daarin zijn zowel de gevolgen van plan 1 en plan 2 en het tracébesluit betrokken. Voor het oordeel dat de raad plan 1 niet mocht vaststellen reeds omdat geen integrale beoordeling van de luchtkwaliteit zou hebben plaatsgevonden, ziet de Afdeling dan ook geen grond. Ten aanzien van het betoog van Platform Vught en anderen over het ontbreken van een integrale beoordeling van de gevolgen voor natuurgebieden, zal de Afdeling daarop, voor zover het betoog moet worden opgevat als een betoog over de gevolgen voor Natura 2000-gebieden, hierna onder 27 en verder ingaan. Voor zover het betoog over andere natuurgebieden gaat oordeelt de Afdeling dat Platform Vught en anderen niet hebben geconcretiseerd om welke gebieden het gaat of met welke cumulatieve effecten geen rekening zou zijn gehouden. Het aangevoerde geeft dan ook geen aanleiding om aan te nemen dat de raad bepaalde cumulatieve effecten op andere natuurgebieden heeft miskend. Naar het oordeel van de Afdeling blijkt uit vorenstaande dat de raad door de enkele omstandigheid dat plan 1 maar een gedeelte betreft van de rond de N65 voorziene ontwikkelingen, niet in het algemeen een zodanig onjuist of onvolledig beeld van de betrokken feiten, gevolgen en belangen heeft verkregen dat hij plan 1 niet mocht vaststellen. Het betoog slaagt niet.
95. [ appellant sub 9] en anderen hebben op de zitting te kennen gegeven dat zij niet hebben bedoeld als beroepsgrond aan te voeren dat de reconstructie van de N65 ten onrechte zou zijn opgeknipt in drie afzonderlijke ruimtelijke plannen. Zij hebben dit enkel aangekaart omdat zij vreesden dat hun beroepsgrond over de gevolgen van de reconstructie voor de Olmenlaan en Heikantstraat mogelijk buiten beschouwing zouden blijven. De Afdeling zal die beroepsgrond evenwel hierna inhoudelijk bespreken onder overweging 49 en verder. Strijd met de doelstellingen
96. [ appellant sub 6] en anderen, Comité N65 en [appellant sub 5] betogen dat aan de bestemmingsplannen geen deugdelijke motivering ten grondslag ligt omdat aan het merendeel van de doelstellingen van de plannen niet wordt voldaan. [appellant sub 6] en anderen voeren daartoe aan dat het vervallen van twee aansluitingen op de N65 en de daarvoor gekozen oplossingen juist leiden tot een versterking van de barrièrewerking. Verder blijkt volgens hen uit de door hen naar voren gebrachte deskundigenonderzoeken dat op het onderliggende wegennet de doorstroming, de verkeersveiligheid, de luchtkwaliteit en de geluidhinder juist zullen verslechteren. Die situatie is ook in strijd met de "Startbeslissing MIRT Verkenning N65 Vught-Haaren". Ook volgens Comité N65 en [appellant sub 5] leidt de reconstructie slechts tot een verslechtering van de oversteekbaarheid, de verkeersveiligheid en de luchtkwaliteit en tot meer geluidsoverlast. Voor zover de raad voordelen van de reconstructie naar voren brengt, zijn die alleen in het belang van gebruikers van de N
97. Voor de burgers van Helvoirt en Vught bestaan volgens hen slechts nadelen. 21.
98. Blijkens de toelichtingen van de bestemmingsplannen zijn voor de reconstructie van de N65 de volgende doelstellingen geformuleerd:
99. Vermindering van barrièrewerking en verbetering oversteekbaarheid;
100. Verbetering van de verkeersveiligheid;
101. Vermindering van de geluidhinder;
102. Verbetering doorstroming;
103. Verbetering van de luchtkwaliteit;
104. Toepassing duurzaamheid en innovatie. 21.
105. De Afdeling overweegt dat deze doelstellingen naar hun aard een streven zijn en gelden voor het project als geheel. Dat betekent dat de effecten van de reconstructie in zijn totaliteit, per saldo, een bijdrage moeten leveren aan de genoemde doelstellingen. Het betekent niet dat op ieder betrokken weggedeelte van de N65, dan wel op alle weggedeelten van het onderliggende wegennet, aan alle doelstellingen zou moeten zijn voldaan. Dat is niet haalbaar. Dat, zoals appellanten betogen, in bepaalde straten van het onderliggende wegennet niet aan alle doelstellingen wordt voldaan, wat daarvan zij, leidt dan ook op zichzelf niet tot het oordeel dat de besluiten tot vaststelling van de bestemmingsplannen niet in stand kunnen blijven. Waar appellanten dit betoog concreet hebben aangevoerd, zoals bij de onderwerpen verkeer en geluid, zal daarop in het hiernavolgende nog worden teruggekomen. Gelet op het voorgaande, slagen de beroepsgronden van [appellant sub 5] over de strijd met de doelstellingen niet. Daarom hoeft het betoog van de raad dat artikel 8:69a van de Awb in zoverre in de weg zou staan aan het vernietigen van plan 1, geen bespreking. Het betoog slaagt niet. Maatschappelijke Kosten-Baten Analyse
106. [appellant sub 9] en anderen, Comité N65, [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 5] betogen dat, gezien de voor het project gemaakte Maatschappelijke Kosten-Baten Analyse (hierna: MKBA), de besluiten tot vaststelling van de bestemmingsplannen niet in stand kunnen blijven. Volgens hen blijkt uit de MKBA dat de maatschappelijke kosten van de reconstructie volgens het Voorkeursalternatief (hierna: VKA) de baten ver overtreffen. Bij een ratio van minder dan 1 zoals hier aan de orde, gaat het volgens hen om een maatschappelijk onrendabel project en moet ervan worden afgezien. Deze ratio is volgens hen na de keuze voor het VKA+ waarschijnlijk nog verslechterd. Verder betogen [appellant sub 9] en anderen, [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 5] dat de raadsbesluiten over de reconstructie van de N65 op onvolledige informatie zijn gebaseerd. Zij voeren daartoe aan dat de resultaten van de MKBA gedurende langere tijd ten onrechte niet met de raad zijn gedeeld. Dit had volgens hen al in een vroeg stadium, namelijk bij het gereed komen daarvan moeten gebeuren, omdat, naar zij stellen, de raad dan niet voor de reconstructie in deze vorm zou hebben besloten. Ook heeft de raad volgens hen ten onrechte geen besluit genomen over het VKA. Het besluit van de raad van 28 februari 2019 over het VKA+ is onzorgvuldig, omdat de raad op dat moment volgens hen niet beschikte over de informatie dat het verkeer binnen Vught als gevolg van die variant flink zal toenemen. Comité N65 en [appellant sub 5] betogen daarnaast dat de minister een nieuwe MKBA had moeten maken. Zij voeren daartoe aan dat weliswaar tijdens de fase van het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport van de Rijksoverheid (hierna: MIRT) een MKBA is gemaakt, maar ten onrechte niet voor de uiteindelijk vastgestelde bestemmingsplannen. Volgens hen was dit verplicht en had hierbij ook de optie van een volledige ondertunneling bij de bebouwde kom van Helvoirt serieus moeten worden bezien. 22.
107. De Afdeling overweegt als volgt. De reconstructie van de N65 is een project dat is opgenomen in het MIRT. Doel van het MIRT is het verbeteren van de samenhang en de afstemming van investeringen in ruimtelijke projecten. Voor projecten die zijn opgenomen in het MIRT, geldt volgens de ‘Spelregels MIRT’ dat een MKBA wordt gemaakt om te kunnen komen tot een beslissing over een eventuele financiële rijksbijdrage voor een project. De MKBA voor dit project is in juni 2016 gereedgekomen. De minister heeft mede op basis daarvan op 27 juni 2016 de voorkeursbeslissing genomen voor de N65 Vught-Haaren, in overeenstemming met de door de Stuurgroep N65 gemaakte keuze voor het VKA. Deze beslissing is op 29 juni 2016, gelijktijdig met het MKBA gepubliceerd (Kamerstukken II 2015/16, 34300 A, nr. 73, p. 2, 3). De MKBA bestaat uit verschillende onderdelen. In februari 2016 is een MKBA opgesteld door Rigo Research en Advies BV. Ook is in februari 2016 een second opinion gemaakt door het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid. In juni 2016 is een aanvulling op de MKBA van Rigo Research gemaakt door Anteagroup. Alleen in laatstgenoemd onderzoek, neergelegd in het rapport van Anteagroup van 1 juni 2016 zijn de kosten en baten van het VKA meegenomen. Alle rapporten komen tot een negatief resultaat wat de reconstructie van de N65 betreft. Volgens het rapport van Anteagroup heeft het VKA een ingeschatte kosten/batenratio van 0,
108. Deze omstandigheid heeft de raad blijkens de gedingstukken betrokken in de besluitvorming. De raad stelt daarover, in navolging van de minister in de uitleg in haar brief aan de Tweede Kamer van 27 juni 2016, dat de kosten/batenratio weliswaar kleiner is dan 1, maar dat dit niet het enige criterium is voor grote investeringsbeslissingen zoals deze. Essentieel is dat de effecten van de maatregelen bijdragen aan de doelstellingen. Dat is volgens de raad zeker het geval, bijvoorbeeld voor de verkeersveiligheid van kwetsbare verkeersdeelnemers, zoals fietsende schooljeugd. Het VKA scoort verder positief op de doelen barrièrewerking, oversteekbaarheid voor auto- en langzaam verkeer, geluid, luchtkwaliteit en ruimtelijke kwaliteit. Door de VKA+ variant, waarvoor uiteindelijk is gekozen, dragen de plannen volgens de raad nog beter bij aan de doelstellingen. 22.
109. [ appellant sub 9] en anderen, Comité N65, [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 5] hebben de resultaten van de MKBA inhoudelijk niet bestreden. Zij betogen dat een andere conclusie aan de resultaten van de MKBA had moeten worden verbonden. De Afdeling ziet echter geen aanleiding voor het oordeel dat de uitkomsten van de MKBA hadden moeten leiden tot een nader onderzoek, dan wel tot een andere afweging ten aanzien van de reconstructie. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1141) is een positief MKBA geen vereiste voor de doorgang van het project. Over het betoog dat de raad ten onrechte niet over het VKA heeft besloten, overweegt de Afdeling dat uit de stukken blijkt dat de raad een afweging heeft gemaakt tussen het VKA en het VKA+ en dat daarbij voor het VKA+ is gekozen. Dat blijkt uit de ter inzage legging per 13 juni 2019 van het ontwerpbestemmingsplan met daarin opgenomen de VKA+ variant. Niet valt in te zien dat de raad eerder een besluit over het VKA had moeten nemen, nu dit niet de variant is waarvoor bij de reconstructie is gekozen. De Afdeling ziet ook geen grond voor het oordeel dat de raadsbesluiten over de reconstructie op onvolledige informatie zijn gebaseerd. De MKBA is gemaakt in het kader van het MIRT. Er is niet gebleken dat in strijd met een wettelijke regel is gehandeld door de MKBA niet al in een vroeg stadium actief aan de raad ter beschikking te stellen. Overigens was, en dat is niet in geschil, de MKBA vanaf 29 juni 2016 in zijn geheel als openbaar stuk te downloaden van de website van de Rijksoverheid. Het betoog dat de raad in februari 2019 niet over de VKA+ variant had kunnen beslissen omdat informatie over de verkeersstromen door Vught ontbrak, treft evenmin doel. De Afdeling volgt daarover het standpunt van de raad dat op 9 mei 2019 de raad wel is geïnformeerd over de betreffende verkeerscijfers, die in maart 2019 beschikbaar waren gekomen. Ook nadat die verkeerscijfers bekend waren geworden, heeft de raad dus besloten het ontwerpbestemmingsplan volgens de VKA+ variant per 13 juni 2019 ter inzage te leggen. De Afdeling volgt evenmin het betoog dat de minister voor de uiteindelijk vastgestelde bestemmingsplannen een nieuwe MKBA had moeten maken. Anders dan Comité N65 betoogt, bestond daartoe geen verplichting. Verder is de optimalisatie van het VKA+ ten opzichte van het VKA, welke laatste variant de minister al in het belang van de doelstellingen had geacht, niet zodanig dat deze te verwachten gaf dat daarmee niet meer aan de doelstellingen zou worden voldaan. Ook de door appellanten naar voren gebrachte tunnelvariant heeft de minister geen aanleiding hoeven geven voor een nieuwe MKBA. Gelet op het voorgaande, slagen de beroepsgronden van [appellant sub 5] over de MKBA niet. Daarom hoeft het betoog van de raad dat artikel 8:69a van de Awb in zoverre in de weg zou staan aan het vernietigen van plan 1, geen bespreking. De betogen slagen niet. Stikstof en Natura 2000-gebieden
110. Diverse appellanten voeren beroepsgronden aan over het als bijlage bij de plantoelichtingen behorende memo ‘Stikstofdepositieberekeningen BP N65 - uitwerking resultaten’, dat op 24 februari 2020 in opdracht van de provincie Noord-Brabant is uitgebracht door Arcadis (hierna: Arcadis-memo). De raad heeft het Arcadis-memo aan de plannen ten grondslag gelegd om te voldoen aan de verplichting van artikel 2.7, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb). Deze bepaling verplicht de raad om bij de besluitvorming over een bestemmingsplan inzichtelijk te maken of het plan significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Als met het Arcadis-memo op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat plan 1 en 2 op zichzelf of in combinatie met andere plannen en projecten significante gevolgen hebben voor Natura 2000-gebieden, dan mocht de raad bij de vaststelling van de plannen volstaan met een verwijzing naar het Arcadis-memo (een zogeheten voortoets). Als op basis van het Arcadis-memo niet is uitgesloten dat plan 1 en 2 significant negatieve gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden, dan had de raad een passende beoordeling als bedoeld in artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb moeten maken.
111. [ appellante sub 7] en anderen hebben op de zitting hun beroepsgrond dat plan 1 is vastgesteld in strijd met de Wnb vanwege de stikstofdepositie die het veroorzaakt op Natura 2000-gebieden en dat gelet daarop een passende beoordeling moest worden gemaakt en een MER-plicht bestaat, ingetrokken.
112. [ appellant sub 5] heeft op de zitting desgevraagd gesteld dat kan worden aangenomen dat hij geen beroepsgronden heeft aangevoerd die betrekking hebben op Natura 2000-gebieden. Voor zover hij in zijn stukken hierover iets naar voren heeft gebracht, beschouwt de Afdeling dit hiermee als ingetrokken. Vanwege de samenhang beschouwt de Afdeling daarmee ook als ingetrokken de beroepsgrond dat, omdat zoals hij stelt een passende beoordeling nodig was, ook een MER-plicht bestaat.
113. De beroepsgronden voor zover die door natuurlijke personen zijn ingediend
114. [ appellant sub 14], [appellant sub 6] en anderen en [partij A] en [partij B] van Platform Vught en anderen betogen dat plan 1 is vastgesteld in strijd met de Wnb vanwege de stikstofdepositie die het veroorzaakt op Natura 2000-gebieden. Deze appellanten voeren verschillende argumenten aan. 26.
115. Zoals volgt uit wat hiervoor onder 2.1 en 2.2 staat, brengt artikel 8:69a van de Awb met zich dat de bestuursrechter een besluit niet mag vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt. 26.
116. De bepalingen in de Wnb over de beoordeling van plannen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Uit overweging 10.51 in de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, volgt dat de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. 26.
117. De afstand tussen de woning van [appellant sub 14] aan de [locatie 2] te Vught en het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied, Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen, is ongeveer 2,3 kilometer. De kortste afstand tussen een woning van [appellant sub 6] en anderen en het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied, Vlijmens Ven, Moerputten & Bossche Broek, is ongeveer 1 kilometer. Voor [partij A] en [partij B] geldt dat de kortste afstand tussen hun woningen aan de [locatie 3] en [locatie 4] te Vught en het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied, Vlijmens Ven, Moerputten & Bossche Broek, ongeveer 2 kilometer is. 26.
118. Gelet op de hiervoor genoemde afstanden maken de Natura 2000-gebieden geen deel uit van de leefomgeving van [appellant sub 14], [appellant sub 6] en anderen, [partij A] en [partij B]. De conclusie is dat de individuele belangen van [appellant sub 14], [appellant sub 6] en anderen, [partij A] en [partij B] niet verweven zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen. Hun betogen dat plan 1 en 2 zijn vastgesteld in strijd met bepalingen van de Wnb over bescherming van Natura 2000-gebieden, kunnen op grond van 8:69a van de Awb dan ook niet leiden tot vernietiging van plan 1 en
119. De Afdeling zal de door hen hierover aangevoerde beroepsgronden daarom niet inhoudelijk bespreken. 2 De beroepsgronden van NMV en Groene Hart Brabant en Boom en Bosch, Platform Vught en Comité N65
120. NMV stelt in haar beroepen tegen plan 1 en 2 dat de realisatie en het gebruik van de gewijzigde N65 de natuurwaarden van drie nabijgelegen Natura 2000-gebieden zullen aantasten. Zij betoogt dat de raad ten onrechte heeft volstaan met een voortoets. Volgens haar is de voortoets om verschillende redenen gebrekkig en had de raad voor zowel plan 1 als plan 2 een passende beoordeling moeten maken. Groene Hart Brabant en Boom en Bosch stellen in hun beroep tegen plan 1 dat de rekenmethodiek voor stikstofdepositie ter discussie staat en zij wijzen erop dat uit berichtgeving blijkt dat de verrichte berekeningen die zijn neergelegd in het Arcadis-memo gebrekkig zijn. Platform Vught stelt in haar beroep de vraag of de onderbouwing van Arcadis wel reëel is. Comité N65 voert ook aan dat de stikstofberekeningen niet juist zijn. 27.
121. De raad stelt zich op het standpunt dat, bij nader inzien, voor de beide plannen niet kan worden volstaan met een voortoets. De reden hiervoor is dat in de berekening van de stikstofdepositie in de gebruiksfase per abuis geen rekening is gehouden met de verkeerstoename op de N
122. Uit nieuwe berekeningen volgt dat deze verkeerstoename in de gebruiksfase zal leiden tot een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Volgens de raad is gelet hierop bij nader inzien wel een passende beoordeling nodig. Omdat de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in de bestreden besluiten heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiervoor aanleiding hebben gegeven, zijn de bestreden besluiten niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. De betogen van NMV, Groene Hart Brabant en Boom en Bosch, Platform Vught en Comité N65 slagen alleen al hierom. 3 Alsnog verrichte passende beoordeling
123. De raad heeft inmiddels een passende beoordeling verricht, die is neergelegd in het rapport ‘Passende Beoordeling Reconstructie N65 Gemeente Vught’, dat op 13 september 2021 is uitgebracht door Arcadis, aangevuld met een bijlage waarin de gehanteerde uitgangspunten zijn toegelicht. De raad stelt zich op het standpunt dat hij uit deze passende beoordeling de zekerheid heeft verkregen dat plan 1 en 2 niet de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden zullen aantasten. Gelet op artikel 2.8, derde lid, van de Wnb mochten de plannen volgens de raad dus worden vastgesteld. De Afdeling zal aan het einde van deze uitspraak onderzoeken of gelet op de bevindingen in dit rapport, de rechtsgevolgen van plan 1 en 2 met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb al dan niet gedeeltelijk in stand kunnen worden gelaten. Ontbreken milieueffectrapport
124. Is er een MER-plicht zodra er enige milieueffecten zijn?
125. Comité N65 en [appellant sub 9] en anderen betogen dat ten onrechte geen milieueffectrapport (hierna: MER) is opgesteld voor plan 1, onderscheidenlijk plan
126. Zij vinden primair dat artikel 7.2 van de Wet milieubeheer de raad hiertoe verplicht. Zij voeren ten eerste aan dat de verplichting bestaat om een MER op te stellen zodra een activiteit een effect heeft op het milieu, ongeacht hoe klein of groot dat effect is. Deze verplichting blijkt volgens hen uit het recht, en in het bijzonder uit het arrest van het Hof van Justitie van 24 november 2016, Bund Naturschutz in Bayern, ECLI:EU:C:2016:898 en Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, zoals gewijzigd bij Richtlijn 97/11EG, en vervangen door de Richtlijn 2011/92/EU van 13 december 2011, zoals gewijzigd bij Richtlijn 2014/54/EU van 16 april 2014 (hierna: Mer-richtlijn). De plannen hebben een effect op het milieu en de raad had dus een MER moeten maken, zo stellen [appellant sub 9] en anderen en Comité N
127. 29.
128. De raad stelt zich op het standpunt dat geen MER hoeft te worden opgesteld voor de plannen. De raad stelt dat de plannen erin voorzien dat over een lengte van meer dan 5 kilometer en minder dan 10 kilometer op diverse locaties aanpassingen aan de N65 plaatsvinden. Dit is volgens de raad een activiteit van categorie D 1.1 van het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit mer). Dat betekent dat er een m.e.r.-beoordeling uitgevoerd moest worden. Dat is gebeurd. De raad erkent dat de plannen weliswaar een effect hebben op het milieu, maar stelt dat uit de m.e.r.-beoordeling blijkt dat er geen belangrijke nadelige effecten voor het milieu ontstaan. Daarom hoeft geen MER te worden opgesteld, aldus de raad. 29.
129. Op grond van artikel 7.2, eerste lid, onder a, van de Wet milieubeheer gelezen in samenhang met artikel 2, eerste lid, van het Besluit mer worden als activiteiten die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C van de bijlage is omschreven. Op grond van artikel 7.2, tweede en derde lid, van de Wet milieubeheer moet bij de voorbereiding van de daarbij aangewezen plannen en besluiten een MER worden gemaakt. Op grond van artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer, gelezen in samenhang met artikel 2, tweede lid, van het Besluit mer, worden als activiteiten ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben, aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven. Op grond van artikel 7.2, vierde lid, van de Wet milieubeheer moet bij de voorbereiding van de daarbij aangewezen besluiten een MER worden gemaakt als uit de verrichte beoordeling van de activiteit is gebleken dat die daadwerkelijk belangrijke nadelige gevolgen heeft voor het milieu. 29.
130. Het nationale recht biedt, anders dan Comité N65 en [appellant sub 9] en anderen menen, geen aanknopingspunten om aan te nemen dat het verplicht is om voor bestemmingsplannen een MER op te stellen zodra een daarin voorziene activiteit, ongeacht welke, een effect, ongeacht hoe groot, heeft op het milieu. Uit artikel 7.2 van de Wet milieubeheer en het daarop gebaseerde Besluit mer volgt immers dat alleen een MER moet worden opgesteld indien een activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben of heeft. Het arrest Bund Naturschutz in Bayern en de Mer-richtlijn geven geen aanleiding om het Besluit mer en de Wet milieubeheer in het licht van de Mer-richtlijn breder uit te leggen. De reden daarvoor is dat dit arrest gaat over de vraag onder welke omstandigheden een project kwalificeert als ‘aanleg van een auto(snel)weg’, omdat dit een activiteit betreft die is aangewezen als activiteit die per definitie belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. In het arrest wordt echter niet geoordeeld dat sprake zou zijn van een MER-plicht zodra een activiteit enig effect heeft op het milieu. De Mer-richtlijn bevat evenmin een dergelijke verplichting. Dit betoog slaagt niet. 2 Voorzien de plannen in de aanleg van een auto(snel)weg?
131. Comité N65, [appellant sub 9] en anderen en [appellant sub 5] voeren voorts aan dat de reconstructie van de N65 een MER-plichtige activiteit is als bedoeld in onderdeel C van het Besluit mer. Volgens hen voorzien de plannen in de activiteit ’aanleg van een autosnelweg of autoweg’, omdat uit het arrest Bund Naturschutz in Bayern volgt dat de activiteit ‘aanleg’ zowel het bouwen van voorheen niet-bestaande bouwwerken als ook de wijziging van reeds bestaande bouwwerken omvat. 30.
132. Onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer bepaalt in categorie 1.2 dat een MER moet worden gemaakt in het kader van een bestemmingsplan dat voorziet in ‘de aanleg van een autosnelweg of autoweg’. Onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer bepaalt in categorie 1.3 dat een MER moet worden gemaakt in het kader van een bestemmingsplan dat voorziet in ‘de aanleg, wijziging of uitbreiding van een weg bestaande uit vier of meer rijstroken, of verlegging of verbreding van bestaande wegen van twee rijstroken of minder tot wegen met vier of meer rijstroken niet zijnde een autosnelweg of autoweg’, in gevallen waarin deze activiteit betrekking heeft op een weg met een tracélengte van 10 kilometer of meer. Onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer bepaalt in categorie 1.1 dat moet worden beoordeeld of een MER moet worden gemaakt in het kader van een bestemmingsplan dat voorziet in ‘de aanleg van een autosnelweg of autoweg’, in gevallen waarin deze activiteit betrekking heeft op een weg met een tracélengte van 5 kilometer of meer. 30.
133. De vraag die appellanten opwerpen, is of de bestemmingsplannen samen voorzien in categorie 1.2, ‘de aanleg van een autosnelweg of autoweg’ uit onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer. Als dat zo is, dan moet een MER worden gemaakt voor de plannen. Hierbij is relevant dat deze activiteit is vermeld in bijlage I, punt 7, van Richtlijn 2011/92, waarvoor op grond van artikel 4, eerste lid van die richtlijn in beginsel een MER moet worden gemaakt. De Afdeling moet activiteit C.1.2 van het Besluit mer daarom uitleggen overeenkomstig het gelijkluidende begrip in Richtlijn 2011/92 en de rechtspraak van het Hof van Justitie daarover. Het arrest Bund Naturschutz in Bayern gaat over een project voor de wegverbetering van twee gedeelten van een regionale weg in het gebied van de Stadt Nürnberg. In het eerste gedeelte, van 1,8 km lang, waren aan één kant de toevoeging van een derde rijstrook en het plaatsen van geluidschermen over een lengte van ongeveer 1,3 km gepland. In het tweede gedeelte van 2,6 km lang was een aantal ingrepen voorzien: de bouw van een verkeerstunnel van 1,8 km lang, de ombouw van de bestaande gelijkvloerse kruisingen tot ongelijkvloerse kruisingen en de aanleg van een nieuwe uitvalsweg vanuit het centrum van de stad Neurenberg. Het Hof beantwoordt in overweging 36 tot en met 43 van het arrest de vraag of een dergelijk project, dat ertoe strekt een weg aanzienlijk te verbeteren, maar over een lengte van minder dan 10 km en zonder beduidende wijziging van het tracé, kan worden geacht betrekking te hebben op "aanleg" als bedoeld in bijlage I, punt 7, onder b), bij richtlijn 2011/
134. Het Hof overweegt dat het aan dit begrip al eerder een ruime uitleg heeft gegeven door te oordelen dat een project voor de verbetering van een bestaande weg dat, gelet op de omvang en de modaliteiten ervan, gelijkstaat aan de aanleg van een nieuwe weg, kan worden geacht betrekking te hebben op "aanleg" in de zin van deze bepaling. Volgens het Hof is het begrip "aanleg" ondubbelzinnig en moet het worden begrepen in zijn gebruikelijke zin, dat wil zeggen, als verwijzend naar de bouw van voorheen niet-bestaande bouwwerken of naar de wijziging, in materiële zin, van reeds bestaande bouwwerken. Het lijkt volgens het Hof niet betwistbaar dat een project waarin is voorzien in een verbetering van bestaande wegen door bouwkundige maatregelen van zekere omvang, onder een dergelijke wijziging valt, met name het graven van een tunnel, ook al worden zij verwezenlijkt op een bestaand tracé van de weg en over een lengte van minder dan 10 km. Verder overweegt het Hof onder meer dat het aan de nationale rechter is om, onder de aangehaalde voorwaarden, per geval te beoordelen of de betrokken wegverbetering, wegens alle kenmerken ervan - en niet alleen de lengte ervan - een zodanige omvang heeft dat deze moet worden aangemerkt als "aanleg" in de zin van deze richtlijn. Het vorenstaande betekent dus niet dat elke wijzing van een bestaande autosnelweg of autoweg moet worden aangemerkt als ‘aanleg’ in de zin van bijlage I, punt 7, onder b), bij richtlijn 2011/
135. Een dergelijke conclusie volgt, anders dan appellanten stellen, niet uit het arrest Bund Naturschutz in Bayern. Voor deze zaak betekent dit dat de Afdeling moet beoordelen of de in de plannen voorziene reconstructie van de N65 vanwege alle kenmerken van de ingrepen een zodanige omvang heeft dat deze gelijkstaat aan de aanleg van een nieuwe weg. De Afdeling komt tot de conclusie dat de reconstructie van de N65, zoals die hiervoor onder 1.2 is beschreven, gelet op alle kenmerken van die ingrepen, niet een zodanige omvang heeft dat deze gelijkstaat aan de aanleg van een nieuwe weg. Weliswaar is sprake van een wegverbeteringsproject zoals in Nürnberg, met onder meer de realisatie van geluidschermen en het ombouwen van bestaande gelijkvloerse kruisingen naar ongelijkvloerse kruisingen, maar de ingrepen zijn niet zo veel omvattend dat zij hierdoor moeten worden aangemerkt als aanleg, zoals in Nürnberg. De Afdeling neemt daarbij nog de volgende belangrijke verschillen tussen het project bij Nürnberg en de reconstructie van de N65 in aanmerking. Ten eerste waren bij Nürnberg ook ingrepen van een aanzienlijke omvang voorzien, die bij de reconstructie van de N65 niet aan de orde zijn of in elk geval van minder ingrijpende aard zijn. Zo worden weliswaar naast delen van de N65 ventwegen toegevoegd, maar dat is van wezenlijk andere aard dan de toevoeging van een extra rijstrook zoals in Nürnberg aan de orde was. Ook worden weliswaar delen van de N65 verdiept aangelegd, namelijk tussen de drie ongelijkvloers te maken kruisingen in Vught en bij de ongelijkvloers te maken kruising in Helvoirt, maar wordt er geen gesloten verkeerstunnel gebouwd. Verder hebben appellanten op de zitting nog specifiek gewezen op de realisatie van nieuwe invoegstroken bij de Kennedylaan en de Boslaan. Deze zijn echter naar het oordeel van de Afdeling niet vergelijkbaar met de aanleg van een nieuwe uitvalsweg vanuit een stadscentrum, zoals aan de orde was bij Nürnberg. De overige ingrepen die bij de reconstructie van de N65 zijn voorzien, zijn eveneens van een andere, beperkter aard dan die in het kader van het project bij Nürnberg. Het gaat dan om ingrepen met beperkte impact, zoals het wijzigen van bestaande fietsroutes naar een snelfietsstraat die op één plek onder de N65 door kruist, en om ingrepen die in feite losstaan van de wegdelen van de N65, zoals de aanleg van een viaduct en ecoduct die over de weg kruisen en een ecopassage die onder de weg kruist. Een laatste verschil dat voor het oordeel van de Afdeling van belang is, is dat het project bij Nürnberg wijzigingen van twee lange aaneengesloten wegdelen betrof, terwijl de reconstructie van de N65, naast de verdiepte ligging in Vught, voornamelijk losse ingrepen op uiteen liggende locaties omvat, zoals de verplaatsing van een tankstation. Er is dan ook, gelet op het vorenstaande, geen sprake van ‘aanleg’ in de zin van bijlage I, punt 7, onder b), bij richtlijn 2011/
136. Gelet hierop is de conclusie dat de twee plannen niet voorzien in activiteit 1.2, ‘de aanleg van een autosnelweg of autoweg’ uit onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer. In zoverre bestond dus geen verplichting om een MER op te stellen en heeft de raad daarvan terecht afgezien. Het betoog slaagt niet. 3 Is de verrichte m.e.r.-beoordeling juist?
137. Comité N65, [appellant sub 9] en anderen en [appellant sub 5] betogen dat de verrichte m.e.r.-beoordeling niet de conclusie kan dragen dat geen MER hoeft te worden verricht. Comité N65 en [appellant sub 9] en anderen voeren in hun beroepschrift ten eerste aan dat uit het arrest van het Hof van Justitie van 15 oktober 2009, Europese Commissie tegen Nederland, ECLI:EU:C:2009:630, volgt dat het criterium "geen sprake van bijzondere omstandigheden" niet toelaatbaar is omdat daardoor bij voorbaat vele projecten aan de MER-plicht worden onttrokken. Comité N65 verzoekt in haar beroepschrift om hierover prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie te stellen. Voorts voeren de appellanten aan dat in de m.e.r.-beoordeling ten onrechte wordt geconcludeerd dat de plannen geen enkel effect hebben op het milieu. Daarnaast voeren zij aan dat in de m.e.r.-beoordeling niet is onderkend dat de wegcapaciteit wordt vergroot, wat volgens hen volgt uit de omstandigheid dat de hoeveelheid verkeer aanzienlijk toeneemt. [appellant sub 5] brengt nog naar voren dat de m.e.r.-beoordeling is gebaseerd op verouderde plannen en gegevens en niet onafhankelijk is opgesteld. 31.
138. De Afdeling ziet geen reden om het standpunt van de raad niet te volgen dat de plannen samen voorzien in activiteit D.1.1, ‘de wijziging of uitbreiding van een autosnelweg of autoweg’, uit onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer. De omvang van deze activiteit overschrijdt de in kolom 2 vastgelegde drempelwaarde dat het moet gaan om gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een weg met een tracélengte van 5 kilometer of meer. Daarom moet op grond van artikel 2, vijfde lid, onder a, van het Besluit mer worden beoordeeld of de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben (ook wel de formele mer-beoordelingsplicht genoemd). 31.
139. De raad heeft een mer-beoordeling laten verrichten, die is neergelegd in de twee rapporten ‘M.e.r.-beoordeling reconstructie N65 te Vught’ en ‘M.e.r.-beoordeling reconstructie N65 te Helvoirt’, die beide op 3 maart 2020 zijn uitgebracht door Anteagroup (hierna: de m.e.r.-beoordeling). De rapporten gaan onder meer in op de kenmerken en de plaats van het project en de kenmerken van de potentiële effecten. Zij concluderen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden ten aanzien van kenmerken en locatie van de plannen die zouden kunnen leiden tot belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu ter plaatse. Volgens de rapporten geldt voor de getoetste milieuaspecten dat er geen effecten optreden, dan wel dat de wel optredende effecten met mitigerende maatregelen worden beperkt, zodat voldaan wordt aan de geldende wet- en regelgeving. Er is volgens de rapporten geen noodzaak voor het doorlopen van een m.e.r.-procedure en het opstellen van een MER. 31.
140. Desgevraagd konden appellanten op de zitting geen inhoudelijke toelichting geven op hun betoog over het arrest Europese Commissie tegen Nederland. De Afdeling houdt het er daarom voor dat dit betoog, toen zij hun beroepschriften schreven, is ingegeven door de zinsnede "dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden ten aanzien van kenmerken en locatie van de plannen die zouden kunnen leiden tot belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu ter plaatse" in de conclusie van de m.e.r.-beoordeling. Dit betreft de inhoud van de verrichte formele m.e.r.-beoordeling. Het arrest Europese Commissie tegen Nederland waarop appellanten wijzen, betreft echter de vraag wanneer een zogenoemde informele m.e.r.-beoordeling moet worden gemaakt. Het arrest is dus niet relevant voor het betoog van appellanten dat de verrichte formele m.e.r.-beoordeling inhoudelijk onjuist zou zijn. Het betoog slaagt alleen al daarom niet. Uit het voorgaande volgt dat beantwoording van de door de appellanten opgeworpen vraag niet nodig is voor de beoordeling van deze zaak. Gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 10 en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 34, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen. 31.
141. De veronderstelling van appellanten dat in de m.e.r.-beoordeling ten onrechte wordt geconcludeerd dat de plannen geen enkel effect hebben op het milieu, is onjuist. Uit de m.e.r.-beoordeling komt immers naar voren dat de plannen wel effecten hebben op het milieu. Volgens de m.e.r.-beoordeling zijn deze effecten evenwel niet zodanig dat sprake zou kunnen zijn van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu. 31.
142. Anders dan appellanten stellen, berust de conclusie dat geen MER hoeft te worden gemaakt ook niet op een aanname dat de verkeersintensiteit niet zou toenemen. In de m.e.r.-beoordeling is betrokken, onder verwijzing naar de bevindingen over de verkeerssituatie die zijn neergelegd in het Verkeerscijfers-rapport, dat de verkeersintensiteit op diverse locaties door de voorziene aanpassingen aan de N65 zal toenemen. Deze toename van de verkeersintensiteit, die volgens de appellanten een toename van de wegcapaciteit impliceert, is dus wel degelijk in aanmerking genomen bij het beoordelen van de milieueffecten van de plannen. 31.
143. [ appellant sub 5] heeft zijn betoog dat de m.e.r.-beoordeling zou zijn gebaseerd op verouderde plannen en gegevens niet nader geconcretiseerd. De raad heeft hierover toegelicht dat de m.e.r.-beoordeling is gebaseerd op alle recente (milieu)onderzoeken. Zo is onder andere na het ontwerpbestemmingsplan nieuw onderzoek uitgevoerd naar de effecten van trillingen en dat is tevens opgenomen in de m.e.r.-beoordeling. De Afdeling ziet in het aangevoerde dan ook geen grond voor het oordeel dat de m.e.r.-beoordeling in dit opzicht tekort zou schieten. De raad was ook niet verplicht om de m.e.r.-beoordeling door een onafhankelijke derde partij te laten beoordelen. Dat een dergelijke beoordeling ontbreekt, geeft op zichzelf ook geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de inhoudelijke m.e.r.-beoordeling. Deze betogen slagen niet. 31.
144. De conclusie is dan ook dat wat appellanten naar voren hebben gebracht, geen aanleiding geeft om te twijfelen aan de juistheid van de conclusies van de m.e.r.-beoordeling. De raad mocht zich dan ook op de rapporten baseren. Nu uit de m.e.r.-beoordeling volgt dat de reconstructie van de N65 niet zal leiden tot belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu, heeft de raad terecht gesteld dat voor de in de plannen voorziene reconstructie van de N65 ook in dit opzicht geen MER hoeft te worden opgesteld. Het betoog slaagt niet. 4 Relativiteit [appellant sub 5]
145. Gelet op wat hiervoor is overwogen, slaagt de beroepsgrond van [appellant sub 5] dat de raad een MER had moeten maken op grond van artikel 7.2 van de Wet milieubeheer evenmin. Daarom hoeft het betoog van de raad dat artikel 8:69a van de Awb in zoverre in de weg zou staan aan het vernietigen van plan 1, geen bespreking. 5 MER-plicht op grond van artikel 7.2a van de Wet milieubeheer?
146. Comité N65 betoogt dat artikel 7.2a, eerste lid, van de Wet milieubeheer de raad verplicht om een MER voor de plannen op te stellen. Volgens hen stelt de raad zich ten onrechte op het standpunt dat van een MER kan worden afgezien, omdat sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 7.2a, tweede lid, van de Wet, gelezen in verbinding met artikel 3 van het Besluit m.e.r.. 33.
147. De vraag ligt voor of is voldaan aan de vereisten uit artikel 3 van het Besluit m.e.r, in het bijzonder of sprake is van een plan dat het gebruik bepaalt van een klein gebied. De beoordeling van de vraag of sprake is van een klein gebied, moet naar het oordeel van de Afdeling worden bezien in relatie tot het totale grondgebied van het bevoegde lokale gezag, zoals aangegeven in artikel 3, onder a, onder 2 van het Besluit mer. De Afdeling baseert dat oordeel op het volgende. Uit de Nota van Toelichting bij het Besluit m.e.r. (Stb. 2020, 528, blz. 9 en 15) volgt dat de wetgever voor ogen had om aan te sluiten bij de criteria die volgen uit artikel 3 van de SMB-richtlijn (Richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's (PbEG 2001, L 197)). In het arrest van het Hof van Justitie in Luxemburg van 21 december 2016, C 444/15, ECLI:EU:C:2016:978 (Associazione Italia Nostra Onlus) is een nadere uitleg van die criteria gegeven. Onder 73 heeft het Hof overwogen:
148. Vastgesteld moet dan ook worden dat de Uniewetgever, door het begrip „kleine gebieden op lokaal niveau" te gebruiken, het grondgebied dat valt onder de bevoegdheid van de lokale instantie die het betrokken plan of programma heeft opgesteld en/of vastgesteld, als maatstaf heeft willen gebruiken. Aangezien het gebruik van „kleine gebieden" naast de bepaling op lokaal niveau als voorwaarde wordt gesteld, is het verder zo dat de omvang van het betrokken gebied, vergeleken met die van dat grondgebied, gering moet zijn. 33.
149. Plan 1 heeft betrekking op een gebied dat ruim 4 km lengte van de N65 omvat. De breedte van het plangebied wisselt, op sommige delen omvat het plangebied alleen de rijbaan, maar bij andere delen zijn ook parallelwegen en delen van kruisende wegen meegenomen. Plan 2 betreft ongeveer 2,6 km lengte van de N65 en enkele losse plandelen op enige afstand van de weg. De Afdeling stelt vast dat de omvang van beide plangebieden ongeveer 1% van het grondgebied van elk van de betrokken gemeenten betreft. De Afdeling oordeelt daarom dat de plannen betrekking hebben op het gebruik van een ‘klein gebied’ zoals bedoeld in art. 3, onder a, onder 1 en 2 van het Besluit m.e.r.. 33.
150. Gelet op art. 3, onder a, onder 3 van het Besluit m.e.r., moet ook worden vastgesteld dat, ook al is sprake van een klein gebied, zich als gevolg van het plan geen aanzienlijke milieueffecten voordoen. Gelet op de conclusie over de gemaakte milieubeoordeling in overweging 31.7 is de Afdeling van oordeel dat de raad kon vaststellen dat de plannen niet tot aanzienlijke milieueffecten leiden. De conclusie is daarom dat niet op grond van art. 7.2a, eerste lid van de Wet milieubeheer een milieueffectrapport opgesteld hoefde te worden. Luchtkwaliteit
151. De raad stelt zich op het standpunt dat de plannen slechts een beperkte invloed hebben op de luchtkwaliteit, dat deze niet onaanvaardbaar verslechtert en ruimschoots voldoet aan de grenswaarden die voortvloeien uit Wet milieubeheer. Comité N65 heeft in een groot aantal stukken argumenten naar voren gebracht op grond waarvan zij meent dat de raad de effecten van plan 2 op de luchtkwaliteit heeft onderschat en ten onrechte heeft aangenomen dat de grenswaarden voor de luchtkwaliteit bij Helvoirt niet worden overschreden. Op de zitting heeft Comité N65 desgevraagd gepreciseerd om welke argumenten het haar in de kern te doen is. Deze argumenten betreffen met name de rekentool van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (hierna: NSL), die is gebruikt in het aan de plannen ten grondslag gelegde onderzoek naar de gevolgen voor luchtkwaliteit. [appellant sub 9] en anderen hebben in hun beroep tegen plan 1 verzocht om dat wat Comité N65 in dit verband heeft aangevoerd als herhaald en ingelast te beschouwen, omdat de aangedragen punten volgens hen ook opgaan voor plan
152. [appellant sub 6] en anderen en [appellant sub 5] betogen dat plan 1 niet strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening vanwege de verslechtering van de luchtkwaliteit in Vught. Zij voeren daartoe diverse argumenten aan. 34.
153. De Afdeling zal eerst uiteenzetten wat er in de stukken die aan plan 1 en 2 ten grondslag liggen, staat over de luchtkwaliteit. Daarna zal de Afdeling de argumenten die de appellanten hebben aangedragen beoordelen.
154. De verrichte onderzoeken
155. Paragraaf 5.8 van de toelichting van plan 1 en paragraaf 5.9.2 van de toelichting van plan 2 gaan over luchtkwaliteit. Hierin staat onder meer dat ten behoeve van de reconstructie van de N65 onderzoek is verricht naar de gevolgen voor de luchtkwaliteit. Voor plan 1 is dit onderzoek naar NO2 (stikstofdioxide), PM10 (fijnstof) en PM2,5 (fijnstof) neergelegd in het rapport ‘Bestemmingsplan Vught tbv van de N65, luchtkwaliteitonderzoek’, dat op 20 mei 2019 is uitgebracht door Anteagroup (hierna: luchtkwaliteitsonderzoek 1), dat als bijlage 18 deel uitmaakt van de toelichting van plan
156. Voor plan 2 is het onderzoek neergelegd in het rapport ‘Bestemmingsplan Haaren tbv van de N65, luchtkwaliteitsonderzoek’, dat op 14 juni 2019 is uitgebracht door Anteagroup (hierna: luchtkwaliteitsonderzoek 2), dat als bijlage 14 deel uitmaakt van de toelichting van plan
157. In de beide luchtkwaliteitsonderzoeken is gebruik gemaakt van de NSL rekentool
158. De uitkomsten van de luchtkwaliteitsonderzoeken luiden, schematisch weergegeven, als volgt. 35.
159. In de plantoelichtingen wordt geconcludeerd dat de grenswaarden voor de jaargemiddelde concentraties voor NO2 en fijnstof (PM10 en PM2,5) ruim onder de grenswaarden liggen. Voorts staat in de plantoelichtingen dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening kan worden geconcludeerd dat de grenswaarden ruimschoots worden gerespecteerd. Ook hebben plan 1 en 2 slechts een beperkte impact op de luchtkwaliteit, omdat de bronbijdrage van de wegen beperkt is en de aanwezige luchtverontreiniging vooral bestaat uit de achtergrondconcentratie. Het aspect luchtkwaliteit vormt geen belemmering voor de uitvoering van plan 1 en 2, aldus de plantoelichtingen. 2 Meetpunten verder dan 10 meter van de wegrand
160. Comité N65 en [appellant sub 9] en anderen betogen dat bijlage III, deel C, vijfde streepje, van de Richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (PB 2008 L 152) (hierna: Luchtkwaliteitsrichtlijn) vereist dat de luchtkwaliteit binnen 10 meter van de wegrand wordt gemeten. Omdat in de praktijk de luchtkwaliteit op sommige locaties op meer dan 10 meter van de wegrand wordt gemeten, worden volgens Comité N65 en [appellant sub 9] en anderen langs de N65 de normen voor luchtkwaliteit wel degelijk overschreden, of is de mate van verslechtering in elk geval onderschat. Volgens hen heeft de Afdeling in de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1734, ten onrechte geoordeeld dat de wijze waarop in Nederland de luchtkwaliteit wordt gemeten in overeenstemming is met de Luchtkwaliteitsrichtlijn. Zij voeren daartoe aan dat dit oordeel bijlage III, deel C, vijfde streepje, van Luchtkwaliteitsrichtlijn betekenisloos maakt. 36.
161. Comité N65 heeft eerder de minister van Infrastructuur en Milieu (thans: de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) verzocht om een rijksinpassingsplan vast te stellen, waarbij wordt voorzien in de aanleg van een tunnel voor de N65 ter hoogte van Helvoirt. De reden van dit verzoek was dat volgens Comité N65 de grenswaarden voor luchtkwaliteit bij Helvoirt worden overschreden en dat uitsluitend met een tunnel aan de normen kan worden voldaan. De minister wees het verzoek af, omdat volgens hem wel aan de grenswaarden voor de luchtkwaliteit wordt voldaan. Comité N65 bestreed niet dat de wijze waarop langs de N65 de luchtkwaliteit wordt gemeten in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 22 van de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 (hierna: Rbl 2007). Zij vond echter dat de wijze waarop in Nederland de luchtkwaliteit wordt gemeten, niet in overeenstemming is met Luchtkwaliteitsrichtlijn. De Afdeling heeft dit in de uitspraak van 29 mei 2019 beoordeeld en kwam, kortgezegd, tot de conclusie dat het aangevoerde in die zaak geen grondslag bood voor de conclusie dat de implementatie van de Luchtkwaliteitsrichtlijn in de Wet milieubeheer en de daarop gebaseerde Rbl 2007 onjuist is, dan wel dat de Luchtkwaliteitsrichtlijn niet volledig toegepast wordt. 36.
162. Ook in deze zaak bestrijden Comité N65 en [appellant sub 9] en anderen niet dat de wijze waarop langs de N65 de luchtkwaliteit wordt gemeten in overeenstemming is met het bepaalde in de Rbl
163. Voor zover zij zich wederom beroepen op de Luchtkwaliteitsrichtlijn - in het bijzonder bijlage III van die richtlijn - is van belang dat de vraag naar de rechtstreekse werking van de bepalingen van die richtlijn alleen kan rijzen in gevallen van incorrecte implementatie of indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd (uitspraak van 25 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX2543). 36.
164. Comité N65 en [appellant sub 9] en anderen zijn het oneens met het oordeel dat de Afdeling in de uitspraak van 29 mei 2019 heeft gegeven over de vraag of de wijze waarop in Nederland de luchtkwaliteit wordt gemeten in overeenstemming is met de Luchtkwaliteitsrichtlijn. Zij hebben in deze zaak echter geen nieuwe feiten of argumenten naar voren gebracht die aanleiding geven om tot een andere conclusie te komen. Weliswaar wijzen zij op het nuttig effect van deel C van bijlage III van de Luchtkwaliteitsrichtlijn, maar de Afdeling heeft dat in de uitspraak van 29 mei 2019 al uitdrukkelijk betrokken. 36.
165. Gelet op het vorenstaande biedt in deze zaak wat Comité N65 en [appellant sub 9] en anderen naar voren hebben gebracht, geen grondslag voor de conclusie dat de implementatie van de Luchtkwaliteitsrichtlijn in de Wet milieubeheer en de daarop gebaseerde Rbl 2007 onjuist is of dat de Luchtkwaliteitsrichtlijn niet volledig wordt toegepast. Comité N65 en [appellant sub 9] en anderen kunnen zich daarom ook niet rechtstreeks op de Luchtkwaliteitsrichtlijn beroepen. Het betoog slaagt niet. 36.
166. Voor zover Comité N65 wil dat de Afdeling in deze zaak alsnog prejudiciële vragen stelt over de uitleg van de Luchtkwaliteitsrichtlijn, volgt uit het voorgaande dat redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over het antwoord op die opgeworpen vraag. Gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 16 en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punten 39 en 40, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen. 3 Andere uitgangspunten van de rekentool
167. Comité N65 heeft het volgende aangevoerd over het gehanteerde rekenmodel. Ten eerste stelt zij dat in het rekenmodel geen rekening wordt gehouden met zogenoemde resuspensie, het opnieuw in de lucht brengen van neergevallen deeltjes. Dat moet volgens haar wel, omdat de luchtkwaliteit daardoor verder verslechtert. Ten tweede stelt Comité N65 dat in het rekenmodel negatieve waarden voorkomen, terwijl dat natuurkundig gezien onmogelijk is omdat er geen negatieve massa kan zijn. Dit is volgens Comité N65 temeer kwalijk omdat positieve waarden tegen deze negatieve waarden worden weggestreept. Als derde argument stelt Comité N65 dat in het rekenmodel meetwaarden van PM10 en PM2,5 overdag stelselmatig lager zijn dan ’s nachts. Dit is volgens haar onverklaarbaar en duidt op een gebrek, aangezien er overdag meer verkeer is dan ’s nachts. Ten vierde stelt Comité N65 dat volgens het rekenmodel de achtergrondbelasting soms hoger is dan de belasting door verkeer op de voorgrond. Dit kan volgens haar niet kloppen, omdat de belasting door verkeer hoger zou moeten zijn dan de achtergrondbelasting. Comité N65 brengt als vijfde argument de stelling naar voren dat fijnstof langs rijkswegen en uitlaatgassen worden behandeld via hetzelfde verspreidingsmodel, dat uitgaat van door de wind gedreven verspreiding, terwijl dit stoffen met verschillende eigenschappen zijn. Fijnstof is zwaarder dan uitlaatgassen en slaat daarom dichter bij de bron neer. Gelet hierop is het volgens haar onjuist dat voor deze stoffen hetzelfde verspreidingsmodel wordt gehanteerd en zou minimaal nog één extra ander model moeten worden gehanteerd. Als zesde argument stelt Comité N65 dat niet wordt getoetst of de resultaten van het rekenmodel op dag- en uurbasis overeenkomen met metingen van de luchtkwaliteit. Hierdoor zijn de resultaten volgens haar onbetrouwbaar en niet controleerbaar. 37.
168. De raad stelt zich op het standpunt dat luchtkwaliteitsonderzoek 1 en 2 zijn gebaseerd op een voorgeschreven en algemeen aanvaarde rekenmethode en dat geen reden bestaat om te twijfelen aan de juistheid ervan. De raad stelt verder dat zelfs als er sprake zou zijn van enige onderschatting van de gevolgen die plan 1 en 2 hebben voor de luchtkwaliteit, dit niet betekent dat de grenswaarden worden overschreden aangezien de uitkomsten van luchtkwaliteitsonderzoek 1 en 2 laten zien dat tussen de berekende waarden en de grenswaarden nog forse ruimte bestaat. 37.
169. Voorop staat dat het aan de raad is om het plan 1 en 2 te motiveren. Desgevraagd heeft de raad, mede onder verwijzing naar een door het RIVM gegeven reactie in het kader van een door Comité N65 gevoerde WOB-procedure en de openbaar beschikbare bronnen van het RIVM, op de zitting een meer specifieke toelichting gegeven op de door Comité N65 aangedragen punten. De raad heeft daarbij benadrukt dat het luchtkwaliteitsonderzoek is verricht in overeenstemming met de op dit moment in het algemeen aanvaarde methode die onder meer is beschreven in de NEN-norm EN16450 ‘Buitenlucht - Geautomatiseerde meetsystemen voor de meting van de concentratie van fijnstof (PM10; PM2,5)’. De raad heeft over de resuspensie toegelicht dat dit weliswaar niet is opgenomen in de rekenmethode, maar wel in de grootschalige concentratiekaarten. De luchtvervuiling die door resuspensie wordt veroorzaakt, is dus niet meegenomen in de projectbijdrage, maar wel in de achtergrondconcentraties en dus ook in de absolute getallen. Los daarvan is de bijdrage van resuspensie aan de totale luchtkwaliteit volgens de raad beperkt. Voorts heeft de raad toegelicht dat de wijze waarop met negatieve meetwaarden wordt omgegaan, voortvloeit uit de voormelde NEN-norm. De raad onderschrijft dat natuurkundig gezien een negatieve waarde niet mogelijk is, maar wijst erop dat het bekend is dat deze bij de voorgeschreven methode kunnen voorkomen en velerlei oorzaken kunnen hebben, zoals veranderingen van de luchtvochtigheid. De raad heeft erop gewezen dat dergelijke negatieve waarden onder andere volgens de voormelde NEN-norm niet zomaar mogen worden weggelaten uit de totaalberekeningen. In de NEN-norm staat beschreven dat tegenover een sterke negatieve waarde doorgaans een hoge positieve waarde staat. Door enkel de sterke negatieve waardes weg te laten zou dan een positieve bias, dat wil zeggen een vertekend beeld met teveel luchtverontreiniging, ontstaan, zo is vermeld. Dat overdag minder luchtvervuiling wordt gemeten dan ’s nachts kan volgens de raad worden verklaard door velerlei omstandigheden die invloed hebben op de uitstoot van luchtverontreiniging en de meting daarvan, zoals regen en wind. De raad betwist de stelling van Comité N65 dat de belasting door verkeer altijd hoger zou moeten zijn dan de achtergrondbelasting. De raad heeft hierover toegelicht dat het wegverkeer niet een zodanige hoge bijdrage levert aan de totale luchtvervuiling dat die de achtergrondbelasting overschrijdt. Verder heeft de raad toegelicht dat wel degelijk verschillende verspreidingsmodellen worden gehanteerd voor korte en lange afstanden. Voor korte afstanden worden gas en fijnstof op dezelfde manier benaderd wat verdunning betreft, voor grotere afstanden wordt voor fijnstof een rekenmethode gehanteerd die rekening houdt met het deeltjeskarakter van fijnstof. 37.
170. Voor een geslaagd beroep van Comité N65 is niet vereist dat zij een volwaardig tegenonderzoek overlegt waaruit volgt dat de bestemmingsplannen tot onaanvaardbare gevolgen voor de luchtkwaliteit leiden. Maar Comité N65 moet voor een geslaagd beroep op zijn minst een begin van bewijs leveren dat twijfel doet ontstaan over de juistheid van de luchtkwaliteitsonderzoeken waarop de raad zich bij de vaststelling van plan 1 en 2 heeft gebaseerd. De Afdeling stelt vast dat Comité N65 niet betwist dat het luchtkwaliteitsonderzoek is verricht in overeenstemming met de op dit moment in het algemeen aanvaarde methode die onder meer is beschreven in de voormelde NEN-norm. Voorts heeft de raad de door Comité N65 opgeworpen stellingen gemotiveerd weerlegd, door toe te lichten welke uit de algemeen aanvaarde methode voortvloeiende verklaringen er zijn voor de door Comité N65 gesignaleerde aspecten. Comité N65 heeft geen objectieve gegevens overgelegd, zoals een door een deskundige uitgebracht rapport, om haar stellingen en betogen dat deze methode in diverse opzichten gebrekkig zou zijn, te onderbouwen. De Afdeling ziet al met al in de door Comité N65 opgeworpen stellingen onvoldoende grond om aan de juistheid van het rekenmodel en de door de raad gegeven toelichting daarop te twijfelen. In zoverre slaagt het betoog niet. 37.
171. Over het betoog van Comité N65 dat de verrichte berekeningen niet worden geverifieerd aan de hand van ter plaatse verrichte metingen van de luchtkwaliteit, overweegt de Afdeling het volgende. Het staat de raad in beginsel vrij om gebruik te maken van een onderzoek dat is gebaseerd op ter plaatse verrichte metingen of, zoals in het geval van het luchtkwaliteitsonderzoek, van een onderzoek dat mede is gebaseerd op berekeningen. Relevant is of de raad met het onderzoek zijn standpunt dat het plan niet leidt tot onaanvaardbare luchtkwaliteit voldoende kan onderbouwen. Daartoe moet de gekozen onderzoeksmethode voldoende betrouwbare resultaten opleveren. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat wat Comité N65 heeft aangevoerd, geen grond geeft om te twijfelen aan de betrouwbaarheid van de door de raad gehanteerde onderzoeksmethode. Dat geen metingen op dag- en uurbasis worden verricht om de berekeningen te verifiëren, vormt geen grond voor het oordeel dat de onderzoeksmethode op zichzelf onbetrouwbaar of oncontroleerbaar zou zijn. Los daarvan heeft de raad overigens op de zitting toegelicht dat van diverse jaren inmiddels een vergelijking van reken- en meetuitkomsten beschikbaar zijn gesteld, en ook door een externe partij zijn vergeleken en valide zijn bevonden. In dit opzicht slaagt het betoog dan ook evenmin. 4 Overige punten van Comité N65
172. Comité N65 heeft op de zitting desgevraagd toegelicht dat, voor zover zij overige stukken heeft ingebracht zoals krantenartikelen en wetenschappelijke artikelen, die niet over de N65 gaan, maar dat deze vooral zijn bedoeld ter illustratie van de voormelde betogen. De Afdeling ziet in die stukken geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen.
173. Ook voor wat Comité N65 in haar stukken verder nog over luchtkwaliteit naar voren heeft gebracht, geldt dat de Afdeling daarin geen grond ziet voor het oordeel dat de raad plan 1 en plan 2 niet mocht vaststellen. 5 Betoog van [appellant sub 6] en anderen
174. [ appellant sub 6] en anderen betogen dat plan 1 niet strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening omdat de luchtkwaliteit onaanvaardbaar verslechtert. Zij stellen onder verwijzing naar het rapport ‘Expert Assessment: Ontwerp-bestemmingsplan N65’, dat op 18 juni 2020 is uitgebracht door Nanoconsult (hierna: Nanoconsult-rapport), dat door de verdubbeling van het verkeer en doordat het verkeer op de N65 dicht langs huizen komt, de blootstelling aan en hinder door onder meer fijnstof en stikstofoxiden (NOx), rond die weg onevenredig toeneemt, vergeleken met andere delen van de wijk en gemeente. [appellant sub 6] en anderen voeren, onder verwijzing naar het Nanoconsult-rapport, ook aan dat het gebruikte rekenmodel voor fijnstof geen rekening houdt met de verdeling van de omvang van de verschillende deeltjes. Aangezien verkeer met andere snelheid en dichter bij de woningen komt, is het volgens hen aannemelijk dat de blootstelling aan zogenoemd ultrafijnstof hoger wordt. Weliswaar wordt dat effect niet teruggevonden in de berekening van massa, maar het is wel aangetoond in zogenoemde street-canyons metingen in diverse Europese steden. Daarnaast staat in het Nanoconsult-rapport dat de huidige blootstelling aan NOx van 11,6 met 2,3 pg/m³ wordt verhoogd. Dat is volgens [appellant sub 6] en anderen een aanzienlijke toename in vergelijking met het gebruikte rekenmodel. Verder voeren [appellant sub 6] en anderen aan, onder verwijzing naar het Nanoconsult-rapport, dat de omstandigheid dat wordt voldaan aan de wettelijke grenswaarde voor PM2,5 niet betekent dat effecten op de gezondheid zijn uitgesloten. Dit standpunt wordt volgens hen gedeeld door de World Health Organization (hierna: WHO) en blijkt volgens hen uit vele internationale onderzoeken. Voor zogenoemd ultrafijnstof bestaat bovendien nog geen grenswaarde, hoewel de Gezondheidsraad daar wel over in beraad is. Onder deze omstandigheden moet volgens [appellant sub 6] en anderen het streven zijn om het niveau van fijnstof te verminderen tot onder de huidige normen. Zij betogen dat de raad dit ook als uitgangspunt heeft gehanteerd, maar het plan vervolgens in strijd met dit uitgangspunt heeft vastgesteld omdat de blootstelling aan fijnstof niet af- maar toeneemt. [appellant sub 6] en anderen wijzen er ten slotte op dat volgens de zogenoemde ‘NIBM-tool’ de luchtkwaliteit in betekenende mate zal verslechteren. 40.
175. De raad stelt zich op het standpunt dat de plannen slechts een beperkte invloed hebben op de luchtkwaliteit en dat deze niet onaanvaardbaar verslechtert. De raad wijst daarbij op het onderzoek dat is neergelegd in luchtkwaliteitsonderzoek
176. Volgens de raad voldoet plan 1 ruim aan de relevante grenswaarden voor luchtkwaliteit die voortvloeien uit Wet milieubeheer en is er geen verplichting of aanleiding om daarnaast te voldoen aan waarden die worden genoemd door de WHO. 40.
177. Zoals hiervoor onder 21.2 is overwogen, betekent het in paragraaf 1.1 van de plantoelichting vermelde uitgangspunt dat de luchtkwaliteit verbetert niet dat de raad plan 1 alleen mocht vaststellen als plan 1 ertoe leidt dat de luchtkwaliteit op elke locatie in de gemeente verbetert. Het is juist dat, zoals [appellant sub 6] en anderen stellen, als gevolg van plan 1 op sommige locaties de luchtkwaliteit verslechtert, omdat op sommige locaties de jaargemiddelde concentraties van NO2, PM10 en PM2,5 als gevolg van plan 1 toenemen ten opzichte van de autonome situatie. Gelet hierop is aannemelijk dat door plan 1 ook de concentratie ultrafijnstof op sommige locatie toeneemt, zoals in het Nanoconsult-rapport staat. Voor andere locaties volgt uit het luchtkwaliteitsonderzoek juist dat de luchtkwaliteit verbetert. De raad heeft het vorenstaande onderkend, en besloten om plan 1 vast te stellen. Daarbij heeft de raad afgewogen of het plan wat luchtkwaliteit betreft strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening, in die zin dat de omwonenden van de N65 als gevolg van de plannen niet met onevenredig veel luchtverontreiniging of een onaanvaardbare toename daarvan te maken krijgen. De raad heeft bij zijn afweging betrokken dat de hoogste berekende jaargemiddelde concentraties van de luchtverontreiniging, dus die als gevolg van de plannen samen met alle andere bronnen, ongeveer de helft van de krachtens de Wet milieubeheer gestelde grenswaarde bedraagt. Ook heeft de raad in aanmerking genomen dat de plannen ten opzichte van de autonome situatie, waarin de plannen niet worden gerealiseerd, verantwoordelijk zijn voor berekende toenames die slechts een fractie van de gestelde grenswaarden bedragen. [appellant sub 6] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze berekeningen onjuist zijn. Daarbij is van belang dat volgens de overgelegde schermafdruk van de NIBM-tool blijkt dat de berekening die met de tool is gemaakt een worst-case berekening is, dat de bijdrage van het extra verkeer ‘mogelijk’ in betekenende mate is en dat nader onderzoek noodzakelijk is. De Afdeling ziet hierin geen aanleiding om luchtkwaliteitsonderzoek 1, dat voorziet in zulk nader en meer precies onderzoek, onjuist te achten. Gelet op de voormelde omstandigheden mocht de raad het standpunt innemen dat plan 1 niet leidt tot onevenredig veel luchtverontreiniging voor de omwonenden van de N
178. Daarbij is van belang dat de raad in dit geval, omdat wordt voldaan aan de wettelijke vereisten, ervan mocht uitgaan dat plan 1 niet leidt tot onaanvaardbare schadelijke gevolgen voor de gezondheid. De reden daarvoor is ten eerste dat voor ultrafijn stof in bijlage 2 van de Wet milieubeheer geen afzonderlijke grenswaarden zijn opgenomen. Ten tweede hebben [appellant sub 6] en anderen geen begin van bewijs geleverd dat de totale concentratie ultrafijnstof als gevolg van plan 1 zo groot wordt dat als gevolg daarvan een gerechtvaardigde vrees bestaat voor gezondheidsschade of dat hun woon- en leefklimaat daardoor anderszins onaanvaardbaar zou verslechteren. Voor zover [appellant sub 6] en anderen betogen dat moet worden voldaan aan de WHO-advieswaarden voor luchtkwaliteit, overweegt de Afdeling het volgende. De WHO-advieswaarden hebben geen dwingende status en de Afdeling ziet ook geen reden om deze advieswaarden aan te merken als een ieder verbindende verdragsbepalingen in de zin van artikel 94 van de Grondwet. Er is daarom geen aanleiding om te oordelen dat de raad de door de WHO aanbevolen maximale waarden voor luchtkwaliteit had moeten hanteren, met terzijdestelling van de op grond van de Wet milieubeheer vastgestelde grenswaarden. Gelet op het vorenstaande en vanwege de belangen die zijn gemoeid met de realisatie van plan 1, mocht de raad op basis van het verrichte onderzoek concluderen dat de gevolgen van plan 1 wat betreft het aspect luchtkwaliteit niet onevenredig nadelig zijn voor de omwonenden. Het betoog slaagt niet. Tunnel als alternatief voor plan 1 en 2
179. [appellant sub 9] en anderen en [appellant sub 1] en anderen betogen dat de raad een onderzoek naar een door de bewonersvereniging ‘Vught Participeert’ in april 2020 aangedragen alternatief in de vorm van een tunnelvariant door de kern van Vught, op basis van onjuiste argumenten heeft afgewezen. Dat is volgens hen gebeurd op grond van een niet juist onderbouwd kostenargument en onder tijdsdruk. Hoewel dit voorstel met een meerderheid in de raad is afgewezen, zijn de belangen van de bewoners volgens hen te groot om dit alternatief niet serieus in aanmerking te nemen. Ten onrechte is door de raad volgens hen geen rekening gehouden met de werkelijke, lagere kosten van een innovatieve graaftechniek waarop dit alternatief is gebaseerd. Het Comité N65 betoogt ten aanzien van plan 2 dat de raad ten onrechte niet tijdig en onvoldoende is ingegaan op zijn voorstel om een tunnelvariant langs de kern van Helvoirt serieus te onderzoeken. Dit voorstel is door de raad afgedaan met het volgens het Comité N65 onvoldoende onderbouwde standpunt dat dit ook hier een te dure oplossing is. Volgens het Comité N65 zijn er wel degelijk reële mogelijkheden om deze variant te financieren, met name door gebiedsontwikkeling. Algehele ondertunneling van de N65 is volgens het Comité een strikte noodzaak ter bescherming van de volksgezondheid. Het zal volgens het Comité N65 in aanzienlijke mate mensenlevens sparen, gelet op de problemen die het Comité N65 voorziet met de ernstige verslechtering van de luchtkwaliteit. Het Comité N65 heeft ter ondersteuning van dit betoog verwezen naar diverse door hem in het geding gebrachte aanvullende stukken en rapporten. 41.
180. De raad stelt over ondertunneling van de N65 het volgende. Een tunnelvariant is reeds aan het begin van de ontwikkelingen rondom de reconstructie van de N65 onderzocht en financieel onhaalbaar bevonden. Al bij de Startbeslissing MIRT in mei 2013 is daarom de mogelijkheid van een tunnel definitief verlaten. De raad heeft in het verweerschrift verder uiteengezet hoe daarna de ontwikkelingen tot de uiteindelijke vaststelling van de bestemmingsplannen hebben plaatsgevonden en hoe voor de vorm van de reconstructie tot de keuze voor de VKA+ variant is gekomen. Volledige ondertunneling van de N65 is daarbij niet meer aan de orde geweest. Een tunnel is volgens de raad niet alleen vanwege de uitvoeringskosten financieel onhaalbaar, maar ook door in dat geval noodzakelijk te nemen maatregelen op grond van de Tunnelwet. Daarbij gaat het met name om tunnelveiligheidssystemen. De conclusies die hierover in de beginfase zijn getrokken, gelden nog steeds. Nieuw onderzoek zou volgens de raad tot dezelfde conclusies leiden. Toch heeft het college, naar aanleiding van het door [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 9] en anderen genoemde initiatief van de vereniging Vught Participeert, nogmaals laten uitrekenen wat de globale investeringskosten van een eenvoudige tunnelvariant zouden zijn. Uit het onderzoeksrapport "Tunnelvariant N65, Globale kostenraming" van advies- en ingenieursbureau RaInfra van 6 mei 2020, blijkt dat de kosten daarvan globaal € 412.000.000 zouden bedragen, hetgeen volgens de raad geen reëel alternatief is. Voor het tracé bij Helvoirt ligt een tunnel volgens de raad te minder in de rede, omdat de N65 langs de kern van Helvoirt gaat, en niet daar doorheen, zoals bij Vught. 41.
181. De beslissing om bij de reconstructie van de N65 al dan niet voor een algehele ondertunneling te kiezen, is in beginsel aan de raad. De Afdeling moet de vraag beantwoorden of de raad, gelet op wat appellanten naar voren hebben gebracht, het bestemmingsplan heeft mogen vaststellen zonder te kiezen voor volledige ondertunneling, zoals appellanten wensen. 41.
182. De Afdeling beantwoordt die vraag bevestigend. Wat door appellanten naar voren is gebracht, vormt geen grond voor het oordeel dat de raad zich, kort gezegd, niet op het standpunt heeft mogen stellen dat voor ondertunneling geen noodzaak bestaat en dat mede daarom de kosten (veel) te hoog zijn. Daarbij is van belang dat het betoog van het Comité N65 dat ondertunneling wel noodzakelijk is in verband met de volksgezondheid, niet wordt gevolgd. Verwezen wordt naar de overwegingen 34 tot en met 39 hiervoor, waarin is geoordeeld dat en waarom het Comité N65 in deze procedure niet wordt gevolgd in het betoog dat de naar gesteld ernstige verslechtering van de luchtkwaliteit aan vaststelling van plan 1 en plan 2 in de weg stond. Het ondergronds brengen van de N65 is dus niet om reden van volksgezondheid noodzakelijk. Ook overigens heeft de raad in het aangevoerde geen grond hoeven vinden om ondertunneling noodzakelijk te achten. Dit geldt temeer voor plan 2, omdat in Helvoirt de N65 niet door, maar langs de kern loopt. Onder verwijzing naar overweging 36.1 hiervoor, wordt verder overwogen dat het Comité N65 in dit verband al eerder de minister heeft verzocht om een rijksinpassingsplan dat voorziet in de aanleg van een tunnel ter hoogte van Helvoirt. Dat verzoek is afgewezen, omdat volgens de minister wel aan de grenswaarden voor de luchtkwaliteit wordt voldaan. Bij de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1734, is het beroep van het Comité N65 tegen dit besluit ongegrond verklaard. Uit de gedingstukken blijkt verder van een uitgebreide discussie tussen appellanten en de raad over de hoogte van de kosten van ondertunneling van de N
183. Volgens appellanten hebben zij aangetoond dat ondertunneling veel eenvoudiger en goedkoper kan dan waar de raad van uitgaat. Zij verwijzen onder meer naar door hen in het ding gebrachte rapporten van IGG Bouweconomie van 30 november en 24 december
184. Wat er zij van die discussie, is van belang dat hiervoor reeds is geoordeeld dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het ondergronds brengen van de N65 niet noodzakelijk is. Daarnaast heeft de raad zich over het voorstel voor ondertunneling zoals door appellanten gedaan, op het standpunt gesteld dat dit voorstel niet voldoet aan de eisen die de raad aan het geheel ondergronds brengen van de N65 zou stellen, indien dat aan de orde zou zijn. Het voorstel van appellanten gaat over een tunnel voor alleen doorgaand verkeer door Vught, hetgeen voor de raad geen optie is. De raad wenst verder aan de VKA+ variant vast te houden, wat uiteraard ook niet mogelijk is als wordt gekozen voor ondertunneling. De Afdeling is van oordeel dat de motivering van het besluit om bij de reconstructie niet voor volledige ondertunneling van de N65 te kiezen, dit besluit kan dragen. De betogen slagen niet. Verkeer - inleiding en beschrijving onderzoeken
185. Verschillende appellanten brengen terecht naar voren dat plan 1 en 2 leiden tot veranderingen van de verkeersintensiteit, niet alleen op de N65 zelf, maar ook op het onderliggende wegennet in Vught en Helvoirt. Verkeersstromen zullen veranderen. Appellanten vrezen dat deze gewijzigde verkeersstromen zullen leiden tot problemen in verschillende straten en locaties in Vught en Helvoirt. Ook bestrijden verschillende appellanten de juistheid van de verkeerscijfers waarop de raad zich heeft gebaseerd. De Afdeling zal in de overwegingen hierna aan de hand van wat de appellanten aanvoeren per locatie beoordelen of plan 1 en 2 tot onevenredige gevolgen leiden als gevolg van de toename van verkeer. Verschillende appellanten hebben tegenadviezen in het geding gebracht die de Afdeling bij haar oordeel zal betrekken. De Afdeling zal in haar oordeel ook diverse door de raad ingebrachte rapporten betrekken, die hieronder eerst kort worden toegelicht. Ten slotte zal de Afdeling bij de beoordeling van de beroepen vanzelfsprekend de door de STAB uitgebrachte deskundigenverslagen betrekken, die specifiek gaan over het onderwerp verkeer. 42.
186. De raad heeft in het kader van plan 1 en 2 diverse onderzoeken laten verrichten naar de gevolgen voor de verkeersintensiteit op de N65 en de wegen in Vught en Helvoirt, en de effecten die dit heeft op de omgeving. De resultaten daarvan zijn neergelegd in de volgende rapporten: - het rapport ‘Technische rapportage verkeerscijfers N65-PHS’ dat op 8 maart 2019 is uitgebracht door Goudappel Coffeng en als bijlage 8 bij de toelichting van plan 1 en bijlage 6 bij de toelichting van plan 2 is gevoegd (het Verkeerscijfers-rapport). - het rapport ‘Resultaten kruispuntberekeningen Vught en Haaren’ dat op 16 april 2019 is uitgebracht door Goudappel Coffeng en als bijlage 9 bij de toelichting van plan 1 en bijlage 7 bij de toelichting van plan 2 is gevoegd; - het rapport ‘Verkeerssituatie onderliggend wegennet Vught tijdens bouwfases N65’ dat op 19 december 2019 is uitgebracht door Goudappel Coffeng en als bijlage 23 bij de toelichting van plan 1 is gevoegd, - het rapport ‘Verkeerskundige analyse Helvoirtseweg Vught’ dat op 16 januari 2020 is uitgebracht door Arcadis en als bijlage 10 bij de toelichting van plan 1 is gevoegd. 42.
187. De raad heeft in de beroepsfase nog enkele aanvullende stukken overgelegd om zijn standpunten te onderbouwen. Het betreft met name: - het memo ‘Aanvullende verkeersveiligheidsanalyse Helvoirtseweg Vught’, dat op 11 augustus 2021 is uitgebracht door Arcadis, en - het rapport ‘Verkeerskundig advies Helvoirtseweg’ dat op 12 augustus 2021 is uitgebracht door Accent Adviseurs (hierna: Accent-rapport). Dit rapport gaat over mogelijke concrete maatregelen om verslechtering van de verkeerssituatie op de Helvoirtseweg als gevolg van de reconstructie van de N65 te voorkomen. 42.
188. De resultaten van het onderzoek naar de gevolgen voor de verkeersintensiteit op de N65 en de wegen in Vught en Helvoirt zijn neergelegd in het hiervoor vermelde Verkeerscijfers-rapport. In hoofdstuk 2 van het Verkeerscijfers-rapport staat welke uitgangspunten zijn gebruikt bij het berekenen van de verkeerscijfers. Het betreft zowel de uitgangspunten van het rekeninstrument (het verkeersmodel) als de uitgangspunten van de infrastructurele maatregelen. Voor het berekenen van de verkeerscijfers is gebruik gemaakt van het regionale verkeersmodel ’s-Hertogenbosch
189. Dit verkeersmodel heeft als basisjaar 2010 en toekomstjaar
190. Het verkeersmodel is gecontroleerd en daar waar nodig aangepast. Zo bleek dat de verkeercijfers van het basisjaar in het model niet aansloten bij de daadwerkelijk gemeten verkeerstellingen op straat uit 2015 in de gemeente Haaren. Daarom is het verkeersmodel voor de gemeente Haaren opnieuw gekalibreerd op basis van de op dat moment meest recente tellingen uit
191. Daarnaast zijn de reeds in het verkeersmodel opgenomen infrastructurele ontwikkelingen gecontroleerd en daar waar nodig aangevuld met infrastructurele ontwikkelingen die op basis van nieuwe inzichten in de toekomst worden gerealiseerd en relevant zijn voor de verkeerscijfers voor de N65 en PHS. Er worden vier situaties onderscheiden (in het Verkeerscijfers-rapport ook wel zichtjaren of varianten genoemd): ten eerste de situatie in 2017, ten tweede de autonome situatie in 2030, dus zonder dat de N65 wordt gereconstrueerd, ten derde de situatie in 2030 waarin het VKA wordt gerealiseerd, dus met gelijkvloerse aansluitingen, en ten vierde de situatie in 2030 waarin het VKA+ wordt gerealiseerd, dus met ongelijkvloerse aansluitingen, en de PHS. In tabel 2.1 zijn op hoofdlijnen de infrastructurele maatregelen beschreven per situatie. Onder punt 16 staat dat voor de vierde situatie rekening is gehouden met de maatregelen voor het VKA+. In het Verkeerscijfers-rapport zijn op basis van het vorenstaande voor de vier zichtjaren de verkeersintensiteiten weergegeven in motorvoertuigbeweging per etmaal op een werkdag. Voor alle onderzochte wegvakken zijn de cijfers vermeld op de kaartbijlagen bij het Verkeerscijfers-rapport. Voor een aantal van die wegvakken zijn de cijfers tevens weergegeven in tabel 3.1, waarbij ook de procentuele en absolute toe- en afnames zijn weergegeven. Deze tabel betreft de locaties die potentieel problematisch werden geacht. Omdat de voormelde verkeerscijfers voor de werkdag niet geschikt zijn om direct toe te passen in milieuberekeningen, zijn zij in het Verkeerscijfers-rapport verrijkt. Dat betekent dat zij zijn vertaald naar de voor de milieuberekeningen benodigde zichtjaren en verdelingen over de dag-, avond- en nachtperiode. Daarnaast is voor de verrijkte cijfers een koppeling gemaakt met het Nederlands Regionaal Model
192. Wegvak Helvoirtseweg/J.F. Kennedylaan tot Olmenlaan/Rembrandtlaan Vught De beroepen van [appellant sub 6] en anderen, [appellant sub 9] en anderen, [appellant sub 15] en [appellant sub 11]
193. [ appellant sub 6] en anderen, [appellant sub 9] en anderen, [appellant sub 15] en [appellant sub 11] betogen dat het besluit tot vaststelling van plan 1 in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zij voeren daartoe aan dat het vervallen van de aansluitingen Martinilaan/De Breautélaan en Helvoirtseweg/J.F. Kennedylaan in de richting van Den Bosch zoveel extra verkeer voor het onderliggende wegennet oplevert, dat dit zal leiden tot een onaanvaardbare verslechtering van de doorstroming en de verkeersveiligheid op met name de Helvoirtseweg en de Van Voorst tot Voorststraat, maar ook op andere wegen van het onderliggende wegennet. Zij betogen dat, anders dan de raad stelt, deze verkeersproblemen niet met maatregelen kunnen worden opgelost, omdat de situatie op vooral de Helvoirtseweg al te zwaar overbelast is. Verder betogen zij dat de bestaande situatie en de te nemen maatregelen voor een goede verkeersafwikkeling na de reconstructie niet goed zijn onderzocht. De aan het plan ten grondslag gelegde "Verkeerskundige analyse Helvoirtseweg Vught" van Arcadis van