ECLI:NL:RVS:2022:3936

202100651/1/R

1. Datum uitspraak: 28 december 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van:
2. het college van burgemeester en wethouders van Berkelland,
3. KPN B.V., gevestigd te Rotterdam, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 december 2020 in zaak nr. 19/2184 in het geding tussen: [partij], wonend te Haarlo, gemeente Berkelland en het college. Procesverloop Bij besluit van 17 juli 2018 heeft het college aan KPN een omgevingsvergunning verleend voor onder meer de bouw van een antennemast en het gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan op het perceel aan de Dennenweg ongenummerd te Haarlo. Bij besluit van 15 maart 2019 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Bij uitspraak van 18 december 2020 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 maart 2019 vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben het college en KPN hoger beroep ingesteld. Bij besluit van 10 mei 2021 heeft het college het bezwaar van [partij] alsnog ongegrond verklaard. Tegen dit nieuwe besluit heeft [partij] beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. [partij], KPN en het college hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op 16 mei 2022 ter zitting behandeld, waar het college, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, en mr. I. Nikkels, en KPN, vertegenwoordigd door mr. R.J.G. Bäcker en mr. D. Nazari, beiden advocaat te Den Haag, [gemachtigden], zijn verschenen. Verder is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. M.D. Ubbink, advocaat te Enschede, als partij gehoord. [partij] heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. De voorzitter heeft het onderzoek aan het einde van de zitting gesloten. Overwegingen Samenvatting
4. Deze zaak gaat over een vergunning voor een antennemast in Haarlo. Het college van burgemeester en wethouders van Berkelland en de vergunninghoudster zijn van oordeel dat [partij] geen belanghebbende is bij deze vergunning. De Afdeling is, net als de rechtbank Gelderland, van oordeel dat [partij] wel belanghebbende is. De rechtbank heeft het eerdere besluit op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders dan ook terecht vernietigd. Dat laatste brengt met zich dat de Afdeling het beroep van [partij] tegen het na de uitspraak van de rechtbank genomen nieuwe besluit op bezwaar, inhoudelijk behandelt. [partij] heeft in dat beroep onder meer haar zorgen geuit over de gevolgen van het gebruik van de antennemast voor haar gezondheid. De Afdeling heeft de standpunten die zij hierover naar voren heeft gebracht, beoordeeld. De Afdeling heeft begrip voor de zorgen van [partij]. Maar op basis van de wetenschappelijke artikelen en rapporten die zij in deze procedure naar voren heeft gebracht, komt de Afdeling tot de conclusie dat het niet aannemelijk is dat de gezondheidsrisico’s op een afstand van een antennemast vergelijkbaar met de afstand tot haar woning zodanig groot zijn dat het college voor het gebruik en de plaatsing van de antennemast geen vergunning had mogen verlenen. In de overwegingen hieronder zet de Afdeling uiteen hoe zij tot dit oordeel komt. Inleiding
5. Aan KPN is een omgevingsvergunning verleend voor onder meer de bouw van een antennemast op het perceel aan de Dennenweg ongenummerd te Haarlo. [partij] woont in Haarlo. Niet in geschil is dat zij geen zicht heeft op de antennemast. [partij] vreest gezondheidsschade door elektromagnetische velden afkomstig van de mast en heeft daarom bezwaar gemaakt tegen de omgevingsvergunning. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de afstand tot de woning van [partij] zodanig is dat zij geen gevolgen van enige betekenis zal ondervinden van de antennemast. Daarbij heeft het college betrokken dat voor de mast geen omgevingsvergunning milieu nodig is, omdat het vermogen van de mast minder dan 4 kW bedraagt. Daarnaast heeft het college ook de volgende feiten en omstandigheden ter onderbouwing van haar standpunt meegewogen: de aard van de bebouwing, de veldsterkte van minder dan 1 volt per meter (V/m) op een afstand van 328 meter van de mast, waarmee ruim onder de blootstellingslimieten van de International Commission on Non Ionizing Radiation Protection (hierna: ICNIRP) wordt gebleven, en de wetenschap dat de veldsterkte minder wordt naarmate de afstand groter wordt. Omdat [partij] volgens het college geen gevolgen van enige betekenis zal ondervinden, heeft het college haar bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft het beroep van [partij] gegrond verklaard, omdat op basis van alle argumenten en verwijzingen naar wetenschappelijke literatuur niet kan worden uitgesloten dat ook bij een veldsterkte van minder dan 1 V/m sprake is van verhoogde gezondheidsrisico’s. Daarbij acht de rechtbank van belang dat de Gezondheidsraad in haar laatste rapport heeft bevestigd dat bij 5G nog niet duidelijk is welke gezondheidseffecten optreden en dat, hoe onwaarschijnlijk mogelijk ook, verbanden bestaan tussen elektromagnetische velden en bepaalde ziektes. De rechtbank heeft [partij] daarom als belanghebbende aangemerkt. Of het gezondheidsrisico zodanig is dat het college de omgevingsvergunning niet had mogen verlenen, is een inhoudelijke toets waaraan de rechtbank in het kader van de beantwoording van de vraag naar belanghebbendheid niet is toegekomen. Het college en KPN zijn het niet eens met deze uitspraak en hebben daartegen hoger beroep ingesteld. Hoger beroep Belanghebbendheid
6. KPN en het college betogen dat de rechtbank [partij] ten onrechte als belanghebbende bij het besluit van 17 juli 2018 heeft aangemerkt. Het college stelt dat onduidelijk is op welke wetenschappelijke literatuur de rechtbank zich heeft gebaseerd. Het college en KPN betogen dat gezondheidseffecten op grond van de huidige stand van de wetenschap uitgesloten zijn. In dit verband stellen zij dat de vaste Commissie Elektromagnetische velden van de Gezondheidsraad (hierna: de Commissie) in het advies "5G en gezondheid" van 2 september 2020 (hierna: het rapport "5G en gezondheid") geen grond geeft voor het oordeel dat een antenne-installatie mogelijk leidt tot een verhoogd gezondheidsrisico als gevolg van stralingseffecten. 3.
7. Artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken." Artikel 7:1, eerste lid, luidt: "Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken […]." Artikel 8:1 luidt: "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter." 3.
8. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271, geldt als uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium "gevolgen van enige betekenis" dat is vermeld in de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:737, dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken als de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie en risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn. Indien bepaalde milieugevolgen zijn genormeerd door een afstandseis, een contour of een grenswaarde, is deze norm niet bepalend voor de vraag of de betrokkene belanghebbende is bij het besluit. Indien het besluit en de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, komt de vraag of aan die norm wordt voldaan aan de orde bij de inhoudelijke beoordeling van het beroep. 3.
9. De Afdeling acht het aannemelijk dat als feitelijk gevolg van het gebruik van de antennemast bij de woning van [partij] elektromagnetische velden kunnen optreden. Het is vervolgens de vraag of die velden gevolgen van enige betekenis opleveren. [partij] heeft zich, onder verwijzing naar talloze onderzoeken en wetenschappelijke artikelen, op het standpunt gesteld dat ook bij een veldsterkte van minder dan 1 V/m gezondheidsrisico’s kunnen optreden. Hoewel daarover twijfel mogelijk is en daarom twijfel mogelijk is over de vraag of de gevolgen voor [partij] van enige betekenis zijn, moet zij naar het oordeel van de Afdeling het voordeel van de twijfel krijgen. Zie ter vergelijking de uitspraak van de Afdeling van 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:499, r.o. 5.
10. De Afdeling acht daarbij van belang dat de Commissie in het rapport "5G en gezondheid" stelt dat er nog te weinig bekend is over de blootstelling aan 5G-frequenties, zodat nog geen antwoord kan worden gegeven op de vraag of blootstelling daaraan daadwerkelijk gezondheidsrisico’s oplevert en dat het voor geen van de onderzochte ziekten of aandoeningen waarschijnlijk of aangetoond is, maar dat ook niet is uitgesloten dat 5G-frequenties de potentie hebben om gezondheid te schaden. De Afdeling gaat er daarom vanuit dat [partij] wel gevolgen van enige betekenis van (het gebruik van) de antennemast kan ondervinden. [partij] had daarom als belanghebbende moeten worden aangemerkt en het college heeft haar bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Dit betekent dat de rechtbank het beroep van [partij] terecht gegrond heeft verklaard. De betogen van KPN en het college slagen niet. Inhoudelijke beoordeling gezondheidsrisico’s
11. De vraag of de gezondheidsrisico’s zodanig zijn dat het college de gevraagde omgevingsvergunning niet had mogen verlenen, komt hierna bij de inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen het besluit op bezwaar van 10 mei 2021 aan de orde. Beroep tegen het besluit op bezwaar van 10 mei 2021 Beroep van rechtswege
12. Bij besluit van 10 mei 2021 heeft het college opnieuw op het bezwaar van [partij] beslist en haar bezwaar ontvankelijk, maar ongegrond verklaard. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Goede procesorde
13. KPN en het college hebben gesteld dat het nader stuk van [partij] van 3 mei 2022 wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moet blijven, omdat het stuk zodanig laat is ingediend dat zij daarop niet voldoende konden reageren. 6.
14. Op grond van artikel 8:58 van de Awb kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nieuwe argumenten aanvoeren en stukken, ter motivering van een eerdere beroepsgrond, indienen, tenzij dat in strijd is met de goede procesorde. Dat is het geval als die argumenten, gegevens of stukken verwijtbaar zo laat worden ingediend dat de andere partijen worden belemmerd om daarop voldoende te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd. 6.
15. Bij brief van 3 mei 2022 heeft [partij] een nader stuk van 604 bladzijden overgelegd. Dit stuk bevat onder meer een nader beroepschrift van 16 bladzijden en een verweerschrift in hoger beroep van 470 bladzijden. Dit verweerschrift moet volgens [partij] in het beroep tegen het besluit van 10 mei 2021 als herhaald en ingevoegd worden beschouwd. De Afdeling ziet, zoals zij ter zitting al aankondigde, aanleiding om het nader beroepschrift van 16 bladzijden toe te laten. Het overige deel moet wegens strijd met de goede procesorde door de omvang daarvan en het indienen kort voor de zitting, buiten beschouwing worden gelaten. Hierbij is van belang dat de motivering van de hoger beroepen van het college en KPN al dateren van onderscheidenlijk 24 februari 2021 en 1 maart
16. Ter zitting heeft de gemachtigde van [partij] gesteld dat [partij] niet op de hoogte was van de reactietermijn voor het besluit van 10 mei 2021 en dat de gezondheid van [partij] het niet altijd toeliet om aan het nader stuk te werken. Zij heeft evenwel al op 2 juni 2021 een verkorte weergave van haar beroepsgronden tegen voormeld besluit ingediend. Verder is niet gebleken dat (een deel van) het nader stuk niet eerder naar voren gebracht had kunnen worden, zodat sprake is van verwijtbaar laat ingediende stukken. Ook is van belang dat KPN en het college door de late indiening zijn belemmerd om adequaat op het stuk te reageren. Belanghebbendheid
17. [partij] betoogt dat het college haar belanghebbendheid ten onrechte niet heeft erkend. Volgens haar heeft het college het besluit van 10 mei 2021 niet met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank genomen, omdat de rechtbank volgens haar heeft vastgesteld dat sprake is van verhoogde gezondheidsrisico’s. [partij] stelt dat het college de door de rechtbank vastgestelde verhoogde gezondheidsrisico’s had moeten betrekken bij de nieuwe belangenafweging. Door dat niet of onvoldoende te doen, heeft het college haar niet als belanghebbende erkend en is volgens haar sprake van vooringenomenheid. 7.
18. Het college heeft het bezwaar van [partij], gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank van 18 december 2020, ontvankelijk verklaard en inhoudelijk op het bezwaar beslist. Hiermee heeft het college [partij] als belanghebbende aangemerkt en in zoverre is de uitspraak van de rechtbank in acht genomen. Dat het college primair betoogt dat [partij] niet als belanghebbende kan worden aangemerkt en in dat verband hoger beroep heeft ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank, betekent niet dat het college het besluit van 10 mei 2021 in strijd met artikel 2:4, eerste lid, van de Awb met vooringenomenheid heeft genomen. Zoals uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:4 (Kamerstukken II 1998/89, 21 221, nr. 3, blz. 53-55) blijkt, gaat het erom dat het bestuursorgaan de hem toevertrouwde belangen niet oneigenlijk behartigt door zich bijvoorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden. Niet gebleken is dat het college zich bij zijn besluitvorming niet objectief heeft opgesteld of het besluit heeft genomen met het oogmerk om [partij] te benadelen ten opzichte van anderen. Deze grond kan dan ook niet leiden tot vernietiging van het besluit van 10 mei
19. Het betoog slaagt niet. Of het college de door [partij] gestelde gezondheidsrisico’s voldoende bij het besluit heeft betrokken, zal hierna onder 8 worden beoordeeld. Gezondheidsrisico’s
20. [partij] betoogt dat het college de omgevingsvergunning ten onrechte in stand heeft gelaten wegens de gezondheidsrisico’s die het gebruik van de antennemast tot gevolg heeft. Zij bestrijdt de hoogte van de gehanteerde blootstellingslimieten van de ICNIRP en stelt dat de limieten niet leidend kunnen zijn bij de bescherming van haar gezondheid. [partij] betoogt dat het college de alternatieve wetenschappelijke inzichten waaruit de gezondheidsrisico’s blijken en waarop zij onder meer in beroep bij de rechtbank heeft gewezen, ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten. Ook stelt zij dat het rapport "5G en gezondheid" onvolledig is, omdat door oxidatieve stress als gevolg van elektromagnetische velden een verhoogd gezondheidsrisico bestaat en door de Commissie geen rekening is gehouden met niet-thermische biologische effecten. Dat niet-thermische biologische effecten bestaan, blijkt volgens haar uit het rapport "Health Impact of 5G" van de European Parliamentary Research Service van juli
21. [partij] stelt verder dat de classificatie "samenhang mogelijk" in het rapport "5G en gezondheid" een reële mogelijkheid open laat dat er een causaal verband bestaat tussen de blootstelling aan elektromagnetische golven en het ontstaan van tumoren. Daarnaast betoogt zij dat het college het ALARA-principe (As Low As Reasonably Achievable) uit artikel 6.1 van het Antenneconvenant niet juist heeft toegepast, omdat draadloze netwerken waarbij iedereen altijd en overal wordt blootgesteld aan elektromagnetische velden in strijd zijn met dit principe. 8.
22. In het besluit van 10 mei 2021 staat dat bij een frequentiegebied van 30-400 MHz volgens de nieuwe ICNIRP-richtlijn een blootstellingslimiet geldt van 27,7 V/m. Dit is de laagste blootstellingslimiet. Verder staat in het besluit dat voor de vergunde antennemast frequenties zullen worden ingezet met een frequentiebereik tussen de 800 MHz en 2.600 MHz. Hiervoor gelden blootstellingslimieten tussen de 38,8 V/m en 61 V/m. Het college stelt dat een veldsterkteonderzoek uit 2018 bij een vergelijkbare antennemast in Losser laat zien dat de veldsterkte op een afstand van 328 m minder dan 1 V/m bedraagt en dat de veldsterkte afneemt naarmate de afstand groter wordt. Het college vermeldt ook dat bij een veldsterkteonderzoek uit 2020 bij een mast in Almere op een afstand van 200 m een veldsterkte van minder dan 1 V/m is gemeten. Gelet hierop wordt volgens het college bij de vergunde antennemast eveneens ruimschoots onder de blootstellingslimieten gebleven. Het college verwijst naar het rapport "5G en gezondheid", waarin wordt aanbevolen de richtlijnen van de ICNIRP te gebruiken. Het college stelt dat uit voormeld rapport volgt dat niet is aangetoond en ook niet waarschijnlijk is dat blootstelling aan de frequentiebanden, die ook voor 5G gebruikt (zullen) worden, de gezondheid kan schaden. Dat gezondheidsrisico’s volgens het rapport (nog) niet (geheel) kunnen worden uitgesloten, betekent volgens het college niet dat de omgevingsvergunning niet kan worden verleend. Verder volgt volgens het college uit het rapport niet dat vervolgonderzoek moet worden afgewacht voordat verder gegaan kan worden met de uitrol van 5G. Het college heeft op grond van het vorenstaande geen aanleiding gezien om de omgevingsvergunning wegens gezondheidsrisico’s te weigeren. 8.
23. [partij] heeft, onder verwijzing naar rapporten en artikelen zoals "International EMF Scientist Appeal", "Guidelines building biology evaluation guidelines. Supplement to the Standard of Building Biology Testing Methods SBM 2015." en het "Elektrostress Handboek. Leren omgaan met ziekmakende elektromagnetische velden." van dr. Hugo Schooneveld