ECLI:NL:RVS:2022:3980

202104127/1/A

1. Datum uitspraak: 28 december 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van:
2. Stichting Animal Rights, gevestigd te Den Haag,
3. Erasmus Universitair Medisch Centrum Rotterdam (Erasmus MC), gevestigd te Rotterdam, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 mei 2021 in zaak nr. 19/5136 in het geding tussen: de stichting en de Centrale Commissie Dierproeven CCD. Procesverloop Bij besluit van 20 februari 2019 heeft de CCD een verzoek van Animal Rights om openbaarmaking van documenten over dierproeven door Erasmus MC met primaten en katten afgewezen. Bij besluit van 29 juli 2019, aangevuld bij besluit van 1 november 2019, heeft de CCD het door Animal Rights daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en alsnog een overzicht verstrekt van de documenten die onder het verzoek vallen. Daarbij heeft de CCD de weigering die documenten openbaar te maken gehandhaafd. Bij uitspraak van 18 mei 2021 heeft de rechtbank het door Animal Rights daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft Animal Rights hoger beroep ingesteld. De CCD heeft daarover een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Erasmus MC heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. De CCD en Animal Rights hebben daarover schriftelijke uiteenzettingen gegeven. Erasmus MC heeft nadere stukken ingediend. Animal Rights en Erasmus MC hebben de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht om kennis te nemen van de niet-openbaar gemaakte documenten. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2022, waar Animal Rights, vertegenwoordigd door mr. M. van Duijn, advocaat te Den Haag, en de CCD, vertegenwoordigd door mr. J. Bos en mr. C.F. Maas, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Erasmus MC, vertegenwoordigd door mr. E. Dans, advocaat te Rotterdam, vergezeld door [gemachtigde], als partij gehoord. Overwegingen Inleiding en geschil
4. Deze zaak gaat over een verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob), zoals deze luidde tot 1 mei
5. Het wettelijk kader bestaat naast de Wob uit de Wet op de dierproeven (hierna: Wod), de Dierproevenregeling 2014 en Richtlijn 2010/63/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 september 2010 betreffende de bescherming van dieren die voor wetenschappelijke doeleinden worden gebruikt (PB 2010, L 276), zoals gewijzigd bij Verordening (EU) 2019/1010 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2019 (PB 2019, L 170; hierna: Dierproevenrichtlijn). De belangrijkste toepasselijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
6. Animal Rights heeft de CCD verzocht om toezending van alle documenten die gaan over dierproeven met primaten en katten door Erasmus MC in de periode 28 september 2015 tot de dag van het verzoek, zoals aanvragen daartoe, goedkeuringen en afwijzingen van die aanvragen, welzijnsrapporten, en (onderlinge) communicatie tussen de onderzoekers, leden van de dierexperimentencommissie (hierna: DEC), leden van de CCD en eventueel leden van de Instantie voor Dierenwelzijn.
7. Volgens het besluit van 20 februari 2019 is er op basis van het verzoek één projectvergunning aangetroffen. De CCD heeft openbaarmaking van die vergunning en de onderliggende documenten geheel geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, onder e en g, van de Wob. Volgens de CCD wegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de onderzoekers en de leden van de DEC, en het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van Erasmus MC, het betrokken personeel en de DEC, zwaarder dan het belang van openbaarmaking, vanwege het risico op buitensporige acties van dierenrechtenactivisten. Hierbij kent de CCD betekenis toe aan de omstandigheid dat bij de dierproeven dieren zijn betrokken met een hoog aaibaarheidsgehalte. Hoewel buitensporige acties van dierenrechtenactivisten niet op grote schaal voorkomen, kunnen de gevolgen daarvan bijzonder ingrijpend zijn. Het gaat dan onder meer om de emotionele impact op de betrokkenen, verstoring van de dieren en hun leefomgeving, materiële schade aan het proefdierlaboratorium en negatieve gevolgen voor de voortgang van wetenschappelijk onderzoek, aldus de CCD.
8. De CCD heeft het bezwaar van Animal Rights tegen het besluit van 20 februari 2019 gedeeltelijk gegrond verklaard, omdat zij bij dat besluit ten onrechte geen informatie heeft gegeven over de hoeveelheid en de aard van de documenten die binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. Zij heeft bij het besluit van 29 juli 2019 alsnog een dergelijk overzicht verstrekt, welk overzicht is aangevuld bij het besluit van 1 november
9. Oordeel van de rechtbank
10. De rechtbank heeft overwogen dat de Wob van toepassing is op het verzoek, dat de documenten geen milieu-informatie bevatten en dat de CCD openbaarmaking van alle documenten geheel heeft mogen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, onder e en g, van de Wob. De rechtbank deelt het standpunt van de CCD dat in dit geval iedere beperkte vorm van openbaarmaking van de gevraagde documenten gebruikt kan worden als versterker voor eventuele nieuwe (buitensporige) acties van dierenrechtenactivisten. Beoordeling van de (incidenteel) hoger beroepen
11. Animal Rights heeft hoger beroep ingesteld en Erasmus MC incidenteel hoger beroep. Omdat het betoog van Erasmus MC het meest verstrekkend is, zal de Afdeling het incidenteel hoger beroep eerst behandelen. Het incidenteel hoger beroep: bijzondere openbaarmakingsregeling
12. Erasmus MC betoogt dat de Wob niet van toepassing is op de gevraagde informatie, zijnde een projectvergunningsdossier, omdat daarvoor een bijzondere, uitputtende openbaarmakingsregeling is opgenomen in artikel 10a1, zevende lid, van de Wod, zoals uitgewerkt in artikel 4 van de Dierproevenregeling
13. Deze openbaarmakingsregeling is opgenomen ter uitvoering van artikel 43 van de Dierproevenrichtlijn. Volgens deze bijzondere openbaarmakingsregeling moet voor elk project een anonieme, niet-technische samenvatting (hierna: NTS) worden gemaakt. Alleen die NTS en eventuele latere aanvullingen daarop worden openbaar gemaakt om het publiek te informeren over dierproeven. Volgens Erasmus MC is het met toepassing van de Wob besluiten over openbaarmaking van documenten zoals een projectvergunning, de bijbehorende aanvraag en/of het bij een DEC ingewonnen advies, onverenigbaar met de bedoeling van de Europese en nationale wetgever om alleen de NTS openbaar te maken. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, blijkt volgens Erasmus MC ook uit de memorie van toelichting bij de Wod dat deze wet aan openbaarmaking van een projectvergunningsdossier op grond van de Wob in de weg staat. 7.
14. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:548) wijkt de Wob als algemene openbaarmakingsregeling voor bijzondere regelingen, indien deze zijn neergelegd in een formele wet en indien de bijzondere regeling bovendien uitputtend van aard is. Dat laatste is het geval indien de regeling ertoe strekt te voorkomen dat door toepassing van de Wob afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen in de bijzondere wet. 7.
15. Volgens de preambule bij de Dierproevenrichtlijn, onder 41, is het, om ervoor te zorgen dat het publiek wordt geïnformeerd, van belang dat objectieve informatie over de projecten waarbij levende dieren worden gebruikt openbaar wordt gemaakt. Artikel 43 van de Dierproevenrichtlijn schrijft daarom voor dat de NTS’en van toegelaten projecten en eventuele aanvullingen daarop worden gepubliceerd. Onverminderd de bescherming van de intellectuele eigendom en vertrouwelijke informatie bevat de NTS informatie over de doelstellingen van het project, met inbegrip van de voorspelde schade en baten en de aantallen en soorten te gebruiken dieren, en het bewijs dat aan de vereiste vervanging, vermindering en verfijning wordt voldaan. De NTS van een project is anoniem en bevat geen namen en adressen van de gebruiker en zijn personeel, aldus deze bepaling. Artikel 43 van de Dierproevenrichtlijn is op correcte wijze geïmplementeerd in artikel 10a1, zevende lid, van de Wod en artikel 4 van de Dierproevenregeling
16. 7.
17. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank dat de Wod geen bijzondere openbaarmakingsregeling bevat die voorgaat op de Wob, en in de onder 3.1 van haar uitspraak opgenomen overwegingen waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daaraan toe dat artikel 43 van de Dierproevenrichtlijn de openbaarmaking van informatie over projectvergunningsdossiers niet begrenst tot de NTS en dat artikel 10a1, zevende lid, van de Wod evenmin uitputtend van aard is. De Dierproevenrichtlijn verplicht alleen tot het actief openbaar maken van een NTS. Dat betekent dat het de lidstaten in beginsel vrij staat om het nationale recht, in dit geval de Wob, toe te passen met betrekking tot de openbaarmaking van andere documenten. Met andere woorden, de Dierproevenrichtlijn harmoniseert slechts een deel van het openbaarmakingsregime en regelt niets buiten de openbaarmaking van de NTS. Ook het doel van artikel 43 van de Dierproevenrichtlijn verzet zich in beginsel niet tegen openbaarmaking van documenten uit een projectvergunningsdossier op grond van de Wob, aangezien de richtlijn er juist (mede) op is gericht de transparantie over dierproeven te vergroten. Verder hoeft toepassing van de Wob, anders dan Erasmus MC stelt, geen afbreuk te doen aan artikel 43 van de Dierproevenrichtlijn en artikel 10a1, zevende lid, van de Wod, zoals uitgewerkt in artikel 4 van de Dierproevenregeling
18. Met de uitzonderingsgronden van de Wob kunnen bedrijfsvertrouwelijke gegevens en de anonimiteit van de betrokken personen ook worden beschermd. 7.
19. Uit het voorgaande volgt dat redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over het antwoord op de door Erasmus MC opgeworpen vraag. Gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 16, en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punten 39 en 40, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen. 7.
20. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat de Wob van toepassing is op het verzoek van Animal Rights. Het betoog faalt.
21. De Afdeling zal hierna beoordelen of de rechtbank eveneens terecht tot het oordeel is gekomen dat de CCD openbaarmaking van de gevraagde informatie heeft mogen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, onder e en g, van de Wob en wat de betekenis van artikel 43 van de Dierproevenrichtlijn daarbij is. Het hoger beroep: milieu-informatie en de vrees voor dierenrechtenactivisme
22. Animal Rights betoogt dat de in geding zijnde documenten milieu-informatie bevatten, zodat de motivering van de CCD om openbaarmaking van die documenten te weigeren alleen daarom al ondeugdelijk is. Animal Rights betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de door de CCD gestelde vrees voor een toename van het risico van tegen Erasmus MC en de aldaar werkzame medewerkers gerichte acties van dierenrechtenactivisten gerechtvaardigd was ten tijde van de besluitvorming in
23. De rechtbank heeft op basis van de tot haar beschikking staande verouderde, dan wel oncontroleerbare informatie over dierenrechtenactivisme niet die conclusie kunnen trekken, aldus Animal Rights. 9.
24. Als er sprake is van milieu-informatie mag openbaarmaking daarvan niet worden geweigerd met een beroep op het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling. Voor zover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu, mag ook geen beroep worden gedaan op het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Dit is bepaald in artikel 10, vierde en zesde lid, van de Wob. In het zevende lid, onder b, is bepaald dat openbaarmaking van milieu-informatie wel mag worden geweigerd als het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage. De CCD heeft zich op het standpunt gesteld dat, in het geval er in het projectvergunningsdossier milieu-informatie zou staan, zij zich beroept op de in artikel 10, zevende lid, onder b, neergelegde weigeringsgrond, eveneens vanwege de vrees voor dierenrechtenactivisme. Gelet hierop zal de Afdeling eerst beoordelen of de gevraagde informatie mocht worden geweigerd vanwege die vrees. Als dat zo is, wordt niet meer toegekomen aan de vraag of het projectvergunningsdossier milieu-informatie bevat. 9.
25. De CCD heeft in de stukken en ter zitting bij de Afdeling nader uiteengezet dat zij het uitgangspunt hanteert dat bij besluiten op Wob-verzoeken zoveel mogelijk informatie uit projectvergunningsdossiers openbaar wordt gemaakt. In dit geval is echter verzocht om openbaarmaking van een projectvergunningsdossier dat ziet op één met naam genoemde vergunninghouder, namelijk Erasmus MC. Vanwege deze formulering van het Wob-verzoek is iedere zin van de documenten die de CCD openbaar zou maken, herleidbaar tot Erasmus MC. In de documenten staan verder namen van onderzoekers en andere personen die werkzaam zijn in het proefdierlaboratorium van Erasmus MC. Ook als die namen worden weggelakt, kan uit de overige informatie in de betrokken documenten eenvoudig worden afgeleid vanuit welke onderzoeksgroep de beschreven dierproeven worden uitgevoerd. Vervolgens kan via openbare informatie op de website van Erasmus MC worden achterhaald welke onderzoekers deel uitmaken van de betreffende onderzoeksgroep. De uitvoering van een dierproef kan dus ook worden gekoppeld aan de individuele onderzoeker op basis van andere informatie dan persoonsgegevens. Voor het DEC-advies geldt dat dit herleidbaar is tot de leden van de DEC. In deze situatie is het gerechtvaardigd om de vergaande en zeldzame beslissing te nemen om helemaal geen informatie openbaar te maken vanwege de vrees voor dierenrechtenactivisme, aldus de CCD. De CCD wijst in dit verband op het belang dat de Europese wetgever hecht aan de mogelijke behoefte van vergunninghouders om anoniem te blijven, zoals volgt uit de preambule onder 41 en uit artikel 43 van de Dierproevenrichtlijn. Omdat de gevraagde informatie bij openbaarmaking kan worden gekoppeld aan een NTS, en door de formulering van het Wob-verzoek direct duidelijk is dat die NTS bij een aan Erasmus MC verleende projectvergunning hoort, zou dit een sluiproute vormen om de werking van artikel 43 te omzeilen, aldus de CCD. Zij heeft daaraan toegevoegd dat door de publicatie van de NTS’en het publiek over begrijpelijke informatie beschikt waarmee het op grote lijnen kan controleren of de vergunning voldoet aan de wettelijke eisen, zodat het doel van de Wob ook al gedeeltelijk bereikt is als de projectvergunningsdossiers zelf niet openbaar worden gemaakt. 9.
26. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (bijvoorbeeld het arrest van 13 november 1990, Marleasing, ECLI:EU:C:1990:395) moet bij de toepassing van nationaal recht, de nationale rechter dit recht zoveel mogelijk uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn, teneinde het hiermee beoogde resultaat te bereiken. Dat betekent in dit geval dat toepassing van de Wob geen afbreuk mag doen aan het nuttig effect van artikel 43 van de Dierproevenrichtlijn. Zoals hiervoor onder 7.2 en 7.3 al is vermeld, is artikel 43 van de Dierproevenrichtlijn erop gericht de transparantie over dierproeven te vergroten, echter zonder dat daarbij bepaalde (bedrijfs)vertrouwelijke gegevens en de namen en adressen van de vergunninghouder en zijn personeel bekend worden gemaakt. In de preambule bij de Dierproevenrichtlijn, onder 41, is dit als volgt toegelicht: "Om ervoor te zorgen dat het publiek wordt geïnformeerd, is het van belang dat objectieve informatie over de projecten waarbij levende dieren worden gebruikt, openbaar wordt gemaakt. Hierdoor mogen geen eigendomsrechten worden geschonden noch vertrouwelijke informatie worden prijsgegeven. Gebruikers dienen daarom anonieme NTS’en van die projecten op te stellen, die de lidstaten moeten bekendmaken. De bekendmaking van de gegevens mag de anonimiteit van de gebruikers niet in het gedrang brengen". In het Commissievoorstel van 5 november 2008, waarin de verplichting tot openbaarmaking van anonieme NTS’en werd voorgesteld, is de Commissie ingegaan op de reden waarom die anonimiteit niet in het gedrang mag komen. Volgens het Commissievoorstel komt deze verplichting voort uit de ontvangen feedback van de belanghebbende partijen (COM