ECLI:NL:RVS:2024:2715

202108150/1/A3. Datum uitspraak: 3 juli 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellante], wonend te Amsterdam, appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 november 2021 in zaak nr. 20/1731 in het geding tussen: [appellante] en de burgemeester van Amsterdam. Procesverloop Bij brief van 15 september 2015 heeft de stadsdeelvoorzitter aan [appellante] meegedeeld dat zij is opgenomen in de treiteraanpak van de gemeente Amsterdam. Bij besluit van 19 augustus 2019 heeft de burgemeester het verzoek van [appellante] om beëindiging van de uitwisseling van haar persoonsgegevens in het kader van de treiteraanpak en om verwijdering van haar persoonsgegevens afgewezen. Bij besluit van 17 april 2020 heeft de burgemeester het door [appellante] tegen de brief van 15 september 2015 en het besluit van 19 augustus 2019 gemaakte bezwaar gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 15 november 2021 heeft de rechtbank, voor zover van belang, het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De burgemeester heeft de Afdeling verzocht om toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ten aanzien van geheime stukken. Bij beslissing van 20 september 2023 heeft de geheimhoudingskamer van de Afdeling het verzoek toegewezen. [appellante] heeft geen toestemming als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb gegeven. [appellante] en de burgemeester hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 mei 2023 en vervolgens op 30 oktober 2023, waar [appellante], bijgestaan door mr. J. Hemelaar, advocaat te Leiden, en de burgemeester, vertegenwoordigd door C. Claessens, H. van Heuningen, L.M. ten Berge en mr. A. Alkema, zijn verschenen. Bij brief van 1 februari 2024 heeft [appellante] verzocht om opheffing van de geheimhouding van de stukken waarop artikel 8:29 van de Awb van toepassing is. Bij beslissing van 11 april 2024 heeft de geheimhoudingskamer van de Afdeling het verzoek afgewezen. Overwegingen Inleiding 1. [appellante] is opgenomen in de zogenaamde treiteraanpak. Met deze aanpak heeft de gemeente Amsterdam in samenwerking met meerdere partners, waaronder de politie, het Openbaar Ministerie, woningbouwcorporaties en Jeugdbescherming Amsterdam, een werkwijze ontwikkeld om bijzondere gevallen van ernstige overlast en intimidatie in de woonomgeving tegen te gaan. [appellante] vindt dat zij onterecht in de treiteraanpak is opgenomen. Zij heeft een klacht ingediend en de burgemeester gevraagd te erkennen dat zij te laat op de hoogte is gesteld van haar opname in de treiteraanpak en dat het besluit om haar in de treiteraanpak op te nemen ten onrechte genomen is. Daarnaast heeft zij de burgemeester gevraagd om haar opname in de treiteraanpak en de dossieropbouw daaromtrent te beëindigen. 2. Bij besluit van 19 augustus 2019 heeft de burgemeester te kennen gegeven dat de situatie van [appellante] aan alle criteria voldeed om rechtmatig in de treiteraanpak opgenomen te worden. Die criteria volgen uit het Convenant treiteraanpak (hierna: het Convenant). Daarnaast heeft de burgemeester het verzoek om de opname in de treiteraanpak en de dossieropbouw daaromtrent te beëindigen opgevat als een verzoek om verwijdering van persoonsgegevens op grond van artikel 17 van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (hierna: AVG). De burgemeester heeft dit verzoek afgewezen. Bij besluit van 17 april 2020 heeft de burgemeester het bezwaar van [appellante] niet-ontvankelijk verklaard voor zover het ziet op de opname in de treiteraanpak, omdat de notificatie dat [appellante] is opgenomen in de treiteraanpak geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Voor het overige is het bezwaar van [appellante] ongegrond verklaard, omdat het belang van verwerking van persoonsgegevens voor het doel van de treiteraanpak zwaarder weegt dan het belang van [appellante] en de verwerking van haar persoonsgegevens rechtmatig is. Het dossier kon nog niet worden gesloten omdat er nog een strafzaak tegen [appellante] liep die verband hield met de treiteraanpak. De uitspraak van de rechtbank 3. De rechtbank heeft overwogen dat er geen aanleiding is voor het oordeel dat de burgemeester in strijd met artikel 8:42 van de Awb heeft gehandeld. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de notificatie die [appellante] heeft ontvangen dat zij werd opgenomen in de treiteraanpak geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De notificatie is namelijk niet gericht op enig rechtsgevolg. De rechtbank heeft hierbij verwezen naar de uitspraken van de Afdeling van 28 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3866, en 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1230. Over het verzoek op grond van de AVG heeft de rechtbank eerst overwogen dat verwerking van persoonsgegevens noodzakelijk is om de doelen van het Convenant te bereiken, namelijk een gerichte aanpak van treiteraars en op die manier de verbetering van de openbare orde en veiligheid in Amsterdam. De rechtbank heeft verder overwogen dat verwerking van de persoonsgegevens van [appellante] rechtmatig was. De burgemeester heeft namelijk voldoende aannemelijk gemaakt dat [appellante] voldoet aan de vijf criteria die zijn opgenomen in het Convenant voor opname in de treiteraanpak. Ook kan de rechtbank de burgemeester volgen in de reden voor opschaling van de casus van [appellante] naar de Top Tien Treiteraanpak (hierna: TTT). De opname van [appellante] in de treiteraanpak was dus gerechtvaardigd. Verder is de rechtbank niet gebleken dat bij de verwerking van de persoonsgegevens van [appellante] de grenzen van het doelbindingsbeginsel als bedoeld in artikel 5 van de AVG zijn overschreden. Ook het ontbreken van een zelfstandig stuk met de naam "Plan van Aanpak" maakt niet dat verwerking van de persoonsgegevens onrechtmatig was, omdat er feitelijk wel sprake was van een plan van aanpak en het Convenant dus voldoende is nageleefd. Het belang van bescherming van het slachtoffer weegt volgens de rechtbank in dit geval zwaarder dan de nadelige gevolgen van opname in de treiteraanpak voor [appellante]. Verder heeft de rechtbank overwogen dat er geen sprake is van langere verwerking van de persoonsgegevens van [appellante] dan nodig. Ondanks dat er al meerdere jaren niet meer is gebleken van treitergedrag, acht de burgemeester bewaring van de persoonsgegevens in afwachting van de strafrechtelijke procedure proportioneel, omdat de uitspraak in hoger beroep tot herleving van het treitergedrag kan leiden. De rechtbank vindt dit niet onredelijk. Tot slot is de rechtbank van oordeel dat de burgemeester niet verplicht was een data protection impact assessment (hierna: DPIA) uit te voeren op grond van artikel 35 van de AVG. Een DPIA is een instrument om vooraf de privacyrisico’s van een gegevensverwerking in kaart te brengen. De verwerking van gegevens in het kader van het Convenant houdt volgens de rechtbank gelet op de aard, de omvang, de context en de doeleinden daarvan geen hoog risico in voor de rechten en vrijheden van natuurlijke personen. De rechtbank heeft het beroep van [appellante] op artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) niet meer besproken. Het hoger beroep van [appellante] Geen schending van artikel 8:42 van de Awb 4. [appellante] voert aan de burgemeester in strijd met artikel 8:42 van de Awb heeft gehandeld, omdat niet het volledige, ongelakte dossier is overgelegd terwijl dat dossier wel op de zaak betrekking heeft. 4.1. Naast het verzoek om verwijdering op grond van artikel 17 van de AVG, heeft [appellante] ook een verzoek om inzage op grond van artikel 15 van de AVG gedaan. In haar uitspraak van 31 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:376, heeft de Afdeling geoordeeld dat [appellante] geen recht heeft op inzage in het ongelakte dossier. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft toegezien op de naleving van artikel 8:42 van de Awb, doordat de burgemeester niet het ongelakte dossier heeft overgelegd. 4.2. Het betoog slaagt niet. Opname treiteraanpak wordt met een besluit gelijkgesteld 5. Verder voert [appellante] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat opname in de treiteraanpak geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb. In de uitspraken van de Afdeling waarnaar de rechtbank heeft verwezen, is niet ingegaan op de argumenten die [appellante] ten grondslag heeft gelegd aan haar stelling dat wel sprake is van een appellabel besluit. Volgens [appellante] is opname in de treiteraanpak wel gericht op rechtsgevolg, omdat daardoor de burgemeester en andere convenantpartners meer mogelijkheden krijgen voor het verwerken van gegevens. Bovendien zou [appellante], als er geen rechtsgevolgen zouden zijn, onverkort rechten ontlenen aan de AVG. Dat de burgemeester haar verzoeken op grond van de AVG afwijst met een beroep op het Convenant, laat zien dat de rechtsverhouding tussen de burgemeester en [appellante] is gewijzigd. Dat is volgens [appellante] een rechtsgevolg. 5.1. De Afdeling heeft in de hiervoor onder 3 genoemde uitspraken van 28 november 2018 en 17 april 2019 overwogen dat de mededeling dat iemand is opgenomen in de treiteraanpak geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De Afdeling ziet aanleiding deze rechtspraak te nuanceren. 5.2. Ingevolge artikel 1:3 van de Awb wordt onder besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Opname in de treiteraanpak is bedoeld om ervoor te zorgen dat verschillende instanties beter met elkaar kunnen samenwerken om bijzondere gevallen van ernstige overlast en intimidatie in de woonomgeving tegen te gaan. Het doel daarvan is dat de openbare orde en veiligheid in Amsterdam wordt verbeterd. Als een casus voldoet aan de voorwaarden voor opname in de treiteraanpak dan wordt de casus verder onderzocht. Er wordt een kernteam gevormd, de partners in dat team maken een plan van aanpak en er kunnen acties worden ondernomen. Voorbeelden van die acties zijn onder andere buurtonderzoek, mondelinge waarschuwingen, mediation of een gebiedsverbod. Opname in de treiteraanpak leidt er dus toe dat informatie over de betrokkene wordt verzameld. Opname in de treiteraanpak heeft verder tot gevolg dat de verschillende instanties deze informatie structureel en op grote schaal delen en daarmee de persoonsgegevens van de betrokkene verwerken. Wanneer tegen de beslissing om iemand op te nemen geen bestuursrechtelijk rechtsmiddel open staat, kan de betrokkene alleen via een verzoek tot verwijdering van na de opname verwerkte persoonsgegevens als bedoeld in artikel 17 van de AVG de rechtmatigheid van die verwerking aan de orde stellen. Omdat dit betekent dat dan al persoonsgegevens mogelijk zelfs op grote schaal zijn verwerkt en de gevolgen daarvan niet meer ongedaan kunnen worden gemaakt, is dat voor de betrokkene onevenredig bezwarend. De Afdeling is daarom thans van oordeel dat de beslissing om iemand op te nemen in de treiteraanpak om redenen van rechtsbescherming met een besluit moet worden gelijkgesteld. 5.3. Het betoog slaagt. Is [appellante] terecht in de treiteraanpak opgenomen? 6. Nu de beslissing om iemand op te nemen in de treiteraanpak gelijk is gesteld aan een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, zal de Afdeling beoordelen of [appellante] terecht in de treiteraanpak is opgenomen. 7. [appellante] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat zij niet voldoet aan de criteria voor opname in de treiteraanpak. De treiteraanpak is volgens [appellante] alleen bedoeld voor complexe situaties waarin het strafrecht tekortschiet als instrument voor handhaving van de openbare orde. Dat zo’n situatie hier aan de orde was, is niet gebleken. Verder valt ook niet, anders dan de rechtbank heeft overwogen, uit de verklaringen van omwonenden op te maken dat het slachtofferschap onbetwist is. Dat zij verklaard hebben dat het slachtoffer voor hen geen overlast veroorzaakt, zegt niets over de overlast die het slachtoffer voor [appellante] heeft veroorzaakt. Ook heeft de rechtbank een onjuiste belangenafweging gemaakt. De belangen van [appellante] worden gebagatelliseerd, en welk belang het slachtoffer had bij opname van [appellante] in de treiteraanpak, is niet duidelijk. Ook was de opschaling van haar casus naar de TTT onterecht. Nog voordat er met [appellante] was gesproken over de zaak werd er namelijk al opgeschaald. Verder heeft de rechtbank onvoldoende gemotiveerd dat er geen verband bestaat tussen het werk van [appellante] als journalist en de opname in de treiteraanpak. Ook heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat er geen zelfstandig stuk met een plan van aanpak was. Uit de stukken volgt dat dat er wel was en dat dat dus in het dossier had moeten zitten. Bovendien had een plan van aanpak van tevoren opgesteld moeten worden, in plaats van gaandeweg tijdens de overleggen. 7.1. Volgens het Convenant valt een situatie onder de treiteraanpak als sprake is van 1) wangedrag dat herhaaldelijk plaatsvindt, 2) dat (bewust) gericht is tegen specifieke personen of huishoudens, 3) zich afspeelt in de directe woon- en of werkomgeving van het slachtoffer, 4) waarbij de vermoedelijke veroorzaker(

1. s)of pleger(
2. s)een direct omwonende of persoon uit de buurt is en 5) er sprake is van onbetwist slachtofferschap. [appellante] betwist dat sprake was van wangedrag en onbetwist slachtofferschap. Onder wangedrag vallen allerlei gedragingen die op zichzelf of in onderlinge samenhang bezien, kunnen worden gezien als treiteren of intimidatie. Daaronder kunnen ook gedragingen vallen die niet als misdrijven of overtredingen aan te merken zijn. Uit de stukken volgt dat [appellante] het slachtoffer en zijn bezoekers herhaaldelijk heeft gefotografeerd en lastiggevallen en fietsbanden van zijn bezoekers leeg heeft laten lopen. De Afdeling is, mede gelet op de vele herhalingen van het gedrag van [appellante], van oordeel dat op basis van de stukken voldoende aannemelijk is dat er sprake was van herhaaldelijk wangedrag van [appellante]. Daarnaast is ook voldoende aannemelijk dat sprake was van onbetwist slachtofferschap. Zoals volgt uit het Convenant is van onbetwist slachtofferschap sprake als het slachtoffer zelf geen wangedrag pleegt, anders dan een gematigde (voorstelbare) reactie op eerder herhaaldelijk ernstig wangedrag van een ander. De overlast komt in dat geval in overwegende mate van één kant. Uit buurtonderzoek in 2015 blijkt dat specifiek is gevraagd naar overlast door het slachtoffer. Dit werd door niemand bevestigd. Anderzijds werd wel (ongevraagd) [appellante] genoemd als overlastgever. Verder volgt niet uit andere stukken dat de overlast door het slachtoffer, en niet door [appellante] werd veroorzaakt. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat [appellante] terecht in de treiteraanpak is opgenomen. Dat er geen zelfstandig stuk met een plan van aanpak was doet daaraan niet af. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de stukken volgt dat feitelijk wel sprake was van een plan van aanpak. Ook de stelling van [appellante], dat zij door haar opname in de treiteraanpak wordt belemmerd in haar werkzaamheden als journalist, leidt niet tot de conclusie dat zij onterecht in de treiteraanpak is opgenomen. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat er geen aanknopingspunten zijn om aan te nemen dat [appellante] door opname in de treiteraanpak beperkt wordt in haar werk als journalist. [appellante] heeft dit standpunt niet met concrete voorbeelden onderbouwd. Onder die omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat het belang van bescherming van het slachtoffer in dit geval zwaarder weegt dan de nadelige gevolgen van opname in de treiteraanpak voor [appellante]. 7.2. De Afdeling is wel van oordeel dat opschaling van de casus van [appellante] naar de TTT onterecht was. Uit het Convenant volgt dat het Top10-team is belast met de aanpak van de ergste treitersituaties. Een dossier wordt onder meer opgeschaald als een situatie ondanks eerdere inspanningen onder regie van de stadsdeelregisseur onvoldoende resultaten heeft opgeleverd, waarbij er geen perspectief lijkt te zijn op een snelle beëindiging. Dat betekent dat het dus moet gaan om inspanningen sinds de opname van de betrokkene in de treiteraanpak. [appellante] is sinds 15 september 2015 opgenomen in de treiteraanpak. Uit het Memo aan het Sturend TTT van 19 november 2015 (hierna: het Memo) volgt dat in oktober 2015 een mondeling verzoek is gedaan tot opschaling naar de TTT. Uit de Notulen Treiterstaf van 4 januari 2016 volgt dat de burgemeester akkoord was met het opschalen. Uit het Memo volgt alleen dat via het strafrecht is ingezet op een contactverbod. Verder volgt uit het Memo niet duidelijk welke eerdere inspanningen er zijn geweest om de situatie te beëindigen. Op de zitting bij de Afdeling heeft de burgemeester toegelicht dat zij geen contact kregen met [appellante] en dat opschaling naar de TTT nodig was om contact te krijgen. Daarvoor is opschaling naar de TTT echter niet bedoeld. 7.3. Het betoog slaagt. Is [appellante] te lang in de treiteraanpak opgenomen? 8. [appellante] voert verder aan dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat er geen reden was om [appellante] nog langer in de treiteraanpak te houden. [appellante] heeft het contactverbod, dat is opgelegd in 2016, met het slachtoffer consequent nageleefd, waardoor niet te verwachten was dat het treitergedrag opnieuw zou herleven. En als dat wel het geval was dan kon opnieuw een contactverbod worden opgelegd door het Openbaar Ministerie. Daarvoor was de treiteraanpak niet nodig. 8.1. Op de zitting heeft de burgemeester verklaard dat er vanaf december 2022 geen gegevens meer van [appellante] werden verwerkt in het kader van de treiteraanpak. Het dossier wordt nog wel voor vijf jaar bewaard vanwege de kans op recidive en omdat er nog juridische procedures, waaronder dit hoger beroep, lopen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:635, is de bewaartermijn van vijf jaar in het algemeen niet onredelijk. Die termijn kan echter op verzoek van betrokkene op grond van bijzondere individuele omstandigheden worden verkort. Dat [appellante] het contactverbod met het slachtoffer consequent heeft nageleefd, is op zichzelf geen bijzondere individuele omstandigheid op grond waarvan de bewaartermijn van vijf jaar verkort moet worden. De kans op recidive, bijvoorbeeld op het moment dat het contactverbod niet meer geldt, verandert daardoor namelijk niet. [appellante] heeft verder geen bijzondere individuele omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de bewaartermijn in haar geval verkort had moeten worden. 8.2. Het betoog slaagt niet. Overige gronden 9. Nu de opname van [appellante] in de treiteraanpak rechtmatig was mochten haar gegevens in het kader daarvan verwerkt worden. Dat ten tijde van de opname van [appellante] geen DPIA was uitgevoerd maakt dat, anders dan [appellante] stelt, niet anders. De verplichting om een DPIA uit te voeren volgt uit artikel 35 van de AVG, die sinds 25 mei 2018 van toepassing is. Ten tijde van de opname van [appellante] in de treiteraanpak gold dus nog geen verplichting om een DPIA uit te voeren. Bovendien is inmiddels wel een DPIA uitgevoerd. Daarnaast heeft de rechtbank, anders dan [appellante] heeft aangevoerd, terecht overwogen dat niet gebleken is dat de burgemeester meer gegevens van [appellante] heeft verwerkt dan nodig was. Dat contact is gezocht met familieleden van [appellante] was nodig om met haar in contact te komen in het kader van de treiteraanpak. Nu de opname van [appellante] in de treiteraanpak rechtmatig was, leidt dit naar het oordeel van de Afdeling niet tot een onaanvaardbare inbreuk op haar persoonlijke levenssfeer. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat er sprake was van schending van artikel 8 van het EVRM. 10. Het betoog slaagt niet. Conclusie 11. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante] tegen het besluit van 17 april 2020 gegrond verklaren. Dat besluit wordt vernietigd voor zover daarbij het bezwaar van [appellante] tegen opname in de treiteraanpak niet-ontvankelijk is verklaard. In plaats daarvan wordt het bezwaar van [appellante] voor zover dat is gericht tegen opname in de treiteraanpak ongegrond verklaard en voor zover het bezwaar is gericht tegen opschaling van haar casus naar de TTT gegrond verklaard. Het besluit van 19 augustus 2019 wordt herroepen, voor zover daarbij de opschaling van de casus van [appellante] naar de TTT is gehandhaafd. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 17 april 2020. 12. De burgemeester moet de proceskosten vergoeden. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het hoger beroep van [appellante] gegrond; II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 november 2021 in zaak nr. 20/1731; III. verklaart het beroep van [appellante] gegrond; IV. vernietigt het besluit van de burgemeester van Amsterdam van 17 april 2020, kenmerk DJ.19.014638.001, voor zover daarbij het bezwaar van [appellante] tegen opname in de treiteraanpak niet-ontvankelijk is verklaard; V. verklaart het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van de burgemeester van Amsterdam van 19 augustus 2019, kenmerk ZOOV19-2796-in-19-2090, voor zover dat is gericht tegen opschaling van haar casus naar de Top Tien Treiteraanpak, gegrond; VI. herroept het besluit van 19 augustus 2019, voor zover daarbij de opschaling van de casus van [appellante] naar de Top Tien Treiteraanpak is gehandhaafd; VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van de burgemeester van Amsterdam van 17 april 2020; VIII. veroordeelt de burgemeester van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.248,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; IX. veroordeelt de burgemeester van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.375,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; X. gelast dat de burgemeester van Amsterdam aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. H. Benek en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier. w.g. Daalder voorzitter w.g. Langeveld-Mak griffier Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2024 317-1000