ECLI:NL:RVS:2024:4502

202204572/1/R

1. Datum uitspraak: 6 november 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant A], wonend in Wateringen, gemeente Westland en [appellant B], wonend in Leimuiden, gemeente Kaag en Braassem, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 juni 2022 in zaak nrs. 20/3182 en 20/3428 in het geding tussen: [appellanten] en het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem. Procesverloop Bij besluit van 27 augustus 2019 heeft het college [appellant A] onder oplegging van een dwangsom gelast de bewoning van het bedrijfspand aan het [locatie] in Leimuiden (hierna: het bedrijfspand) binnen twaalf weken te (laten) beëindigen en beëindigd te houden en het bedrijfspand terug te brengen in de staat waarin deze bij bouwvergunning van 29 juni 1981 is vergund. Bij besluit van 27 augustus 2019 heeft het college [appellant B] onder oplegging van een dwangsom gelast de bewoning van het bedrijfspand te beëindigen en beëindigd te houden en alle roerende zaken die samenhangen met het gebruik van het (deel van het) bedrijfspand voor bewoning te verwijderen en verwijderd te houden. Bij besluit van 8 april 2020 heeft het college het door [appellant A] tegen het aan haar gerichte besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij besluit van 8 april 2020 heeft het college het door [appellant B] tegen het aan hem gerichte besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 15 juni 2022 heeft de rechtbank de door [appellanten] tegen die besluiten ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Het college en [appellanten] hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 20 augustus 2024, waar [appellanten], vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen. Het college, vertegenwoordigd door mr. T. van der Geer, heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Overwegingen Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Bij besluiten van 27 augustus 2019 heeft het college aan zowel [appellant A] als [appellant B] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Inleiding
3. [appellant A] is eigenares van het bedrijfspand. Bij een inspectie op 28 november 2018 hebben toezichthouders van de gemeente Kaag en Braassem vastgesteld dat de eerste verdieping van het pand was verbouwd naar drie wooneenheden, waarvan er twee geschikt waren voor zelfstandige bewoning. [appellant A] verhuurde deze wooneenheden, die ieder een eigen ingang hadden en beschikten over een keuken, een toilet en een douche of een bad. In wooneenheid 1 verbleven meerdere personen in wisselende samenstellingen en voor wisselende periodes. Wooneenheid 2 werd gehuurd en bewoond door [appellant B]. In wooneenheid 3 woonde een andere persoon. De verbouwing van het bedrijfspand was volgens het college zonder vergunning en in strijd met het geldende bestemmingsplan "Kernen Leimuiden-Rijnsaterwoude", vastgesteld bij besluit van 17 juni 2013 (hierna: het bestemmingsplan), uitgevoerd. Ook de bewoning was volgens het college in strijd met het bestemmingsplan, omdat de bewoning niet noodzakelijk was voor een op het terrein aanwezig bedrijf. Bij een tweede inspectie, op 18 juli 2019, is geconstateerd dat wooneenheden 1 en 2 nog steeds werden bewoond, maar dat de bewoning van wooneenheid 3 was gestaakt en de keuken was verwijderd, waardoor deze niet meer geschikt was voor zelfstandige bewoning. 2.
4. Op grond van de observaties bij deze inspecties heeft het college aan zowel [appellant A] als [appellant B] een last onder dwangsom opgelegd. Het aan [appellant A] gerichte besluit houdt twee lasten in: ten eerste moet de bewoning van de wooneenheden beëindigd worden en beëindigd blijven en, ten tweede, moet het pand teruggebracht worden in de oorspronkelijk vergunde staat. Als dat niet binnen twaalf weken gebeurt, wordt er voor de eerste last een dwangsom van € 30.000,- (€ 15.000,- per wooneenheid) verbeurd en voor de tweede last een dwangsom van € 11.500,-. Het aan [appellant B] gerichte besluit houdt één last in: de bewoning van wooneenheid 2 moet beëindigd worden en beëindigd blijven en alle roerende zaken die samenhangen met het gebruik van de bewoning van wooneenheid 2 moeten verwijderd worden en verwijderd blijven. Als dat niet binnen twaalf weken gebeurt, wordt er een dwangsom verbeurd van € 15.000,-. De gronden van het hoger beroep Is er sprake van een overtreding?
5. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er wat betreft de bewoning sprake is van een overtreding. Noodzaak bewoning
6. In de eerste plaats voeren zij daarover aan dat het ten tijde van de besluiten voor de bedrijfsvoering van Mployment Housing B.V. noodzakelijk was dat [appellant B] in het bedrijfspand woonde. Dit bedrijf houdt zich onder andere bezig met het beheren, bemiddelen en certificeren van huisvesting voor arbeidsmigranten. [appellant B] was op ZZP-basis buiten kantooruren voor dit bedrijf oproepbaar, bijvoorbeeld in geval van calamiteiten, onderlinge ruzies of onverwachte aankomsten. In zulke gevallen was het volgens hen van belang dat de bus en de benodigde spullen, zoals matrassen, sleutels en bedden, die in het bedrijfspand worden opgeslagen, direct voorhanden waren. 4.
7. Artikel 1.15 van de planregels luidt: "Bedrijfswoning: een woning in of bij een gebouw of op een terrein, die slechts is bestemd voor bewoning door (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar noodzakelijk is, gelet op de bestemming en het feitelijk gebruik van het gebouw of het terrein. of een woning die fysiek van oudsher behoort bij het op die bestemming aanwezige complex, zoals een voormalige molenaarswoning, pastorie, zomerwoning of een rustende boer-woning, waarbij het gebruik van de woning als zodanig het functioneren van het bedrijf niet mag belemmeren." Artikel 4.1 luidt: "De op de verbeelding voor ‘Bedrijf’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. het uitoefenen van bedrijfsmatige activiteiten die vallen onder de categorieën 1 en 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten; b. uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning' voor maximaal één bedrijfswoning danwel het aantal woningen zoals aangeduid met aanduiding ‘maximum aantal wooneenheden'; […]" 4.
8. Met de rechtbank komt de Afdeling tot het oordeel dat uit de taken die [appellant B] uitvoert voor Mployment Housing B.V. niet de noodzaak van zijn huisvesting in het bedrijfspand voortvloeit. Uit de gestelde omstandigheid dat [appellant B] op ZZP-basis incidenteel inzetbaar is in noodgevallen, volgt niet dat zijn bewoning van het pand noodzakelijk is. Dat het op momenten nuttig kan zijn om in de buurt van het bedrijf te wonen, maakt niet dat die bewoning ook noodzakelijk is. Het betoog slaagt niet. Gebruiksovergangsrecht
9. Daarnaast voeren [appellanten] aan dat het gebruiksovergangsrecht uit het bestemmingsplan van toepassing is. Daarvoor achten zij van belang dat de wooneenheden al ruim 30 jaar, dus lang voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan op 16 december 2013, en zonder onderbreking bewoond zijn geweest. Bij de aankoop van het bedrijfspand waren alle voorzieningen, behalve de keukens in wooneenheid 2 en 3, al aanwezig. Ook deze keukens zijn echter vóór de inwerkingtreding van het plan gerealiseerd. [appellanten] wijzen er daarnaast op dat er sinds de aankoop van het pand gemeentelijke belasting onder de noemer "bedrijfswoning" is betaald. Dit is ook erkend door de gemeente in een brief van 23 september 2013 naar aanleiding van een bezwaar tegen de WOZ-waarde van het pand. Verder wijzen zij er op dat de bezwaarschriftencommissie ook heeft geconcludeerd dat het gebruiksovergangsrecht van toepassing is. 5.
10. Artikel 30.2 van de planregels luidt: "a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van de inwerkingtreding van het plan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet. b. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in artikel 30 lid 2 sub a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met het plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind. c. Indien het gebruik, bedoeld in artikel 30 lid 2 sub a, na de inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten." 5.
11. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:113, onder 10.5, rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. 5.
12. De Afdeling stelt vast dat op grond van artikel 30.2 van de planregels de peildatum voor de werking van het overgangsrecht 16 december 2013 is, aangezien het bestemmingsplan op die datum in werking is getreden. De Afdeling beoordeelt hierna of aannemelijk is gemaakt dat de met het plan strijdige bewoning vóór deze peildatum is aangevangen en daarna, tot 8 april 2020, niet meer dan één jaar is onderbroken en niet naar aard of omvang is vergroot. Omdat in de last onder dwangsom voor beide wooneenheden een afzonderlijke dwangsom is opgenomen, beoordeelt de Afdeling per wooneenheid of het gebruiksovergangsrecht daarop van toepassing is. 5.
13. De Afdeling stelt op basis van de door [appellanten] overgelegde huurovereenkomsten vast, dat in wooneenheid 2 vóór de peildatum een huurder woonde. Op de zitting hebben [appellanten] verklaard dat deze huurder geen werkzaamheden uitvoerde voor Mployment Housing B.V. Dit is door het college niet weersproken, en de Afdeling ziet ook anderszins geen aanknopingspunten om hieraan te twijfelen. Deze bewoning is voortgezet na de peildatum, tot december
14. Toen is [appellant B] als bewoner van het [locatie] geregistreerd in de Basisregistratie Personen en in wooneenheid 2 gaan wonen. Hij heeft daar in ieder geval tot 8 april 2020, de datum van de besluiten op bezwaar, gewoond. Het is de Afdeling verder niet gebleken dat deze bewoning na de peildatum meer dan één jaar is onderbroken of dat het gebruik van deze wooneenheid is uitgebreid of geïntensiveerd. Naar het oordeel van de Afdeling is het daarom aannemelijk dat wooneenheid 2 op de peildatum in strijd met het bestemmingsplan werd bewoond, en dat deze bewoning tot 8 april 2020 niet met meer dan één jaar is onderbroken. Het gebruiksovergangsrecht is daarom op wooneenheid 2 van toepassing. Wat betreft de andere wooneenheid, is op basis van de overgelegde huurovereenkomsten of op andere wijze niet aannemelijk gemaakt dat is voldaan aan de voorwaarden in artikel 30.2 van de planregels. Er is namelijk niet aannemelijk gemaakt dat de bewoning niet meer dan één jaar onderbroken is geweest. Uit deze documenten kan niet worden afgeleid dat deze wooneenheid ook na 2015 (onafgebroken) is bewoond. 5.
15. Gelet op wat hiervoor is overwogen valt het gebruik van wooneenheid 2 voor bewoning onder het overgangsrecht, en was het college dus niet bevoegd om daartegen handhavend op te treden. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog slaagt in zoverre.
16. Dit betekent dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden tegen de bewoning van wooneenheid 2, maar dat zij wél bevoegd was om op te treden tegen de bewoning van de andere wooneenheid, en tegen de verbouwing van het bedrijfspand zonder omgevingsvergunning. De Afdeling beoordeelt hierna, aan de hand van de hoger beroepsgronden, of er bijzondere omstandigheden bestaan op grond waarvan het college had moeten afzien van dit handhavend optreden. Omdat het handhavend optreden tegen de verbouwing concreet betekent dat het gehele pand onbewoonbaar moet worden gemaakt, waardoor [appellant B] tóch de bewoning van wooneenheid 2 zou moeten staken, zullen zijn belangen ook door de Afdeling bij deze beoordeling worden betrokken. Bijzondere omstandigheden
17. [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat er bijzondere omstandigheden bestaan op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden tegen de bewoning van de andere wooneenheid en de verbouwing. 7.
18. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. Gelijkheidsbeginsel
19. [appellanten] voeren in dit verband allereerst aan dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Zij hebben een lijst met adressen overgelegd waar volgens hen wordt gewoond in bedrijfswoningen zonder dat dat noodzakelijk is. Op de zitting hebben zij in het bijzonder gewezen op het cateringbedrijf aan het Noordeinde
20. 8.
21. Het college betwist dat in andere gevallen waarin een bedrijfswoning in strijd met het bestemmingsplan wordt bewoond, niet wordt opgetreden. De keuze om bij het ene adres wel op te treden en bij het andere adres niet, heeft volgens het college te maken met de verdeling van de capaciteit aan de hand van de aard en de ernst van de overtreding. Het college wijst in dat verband op het gemeentelijk handhavingsbeleid 2019-
22. Over het cateringbedrijf aan het Noordeinde 112 heeft het college op de zitting toegelicht dat voor deze bedrijfswoning een vergunning is verleend, zodat gelet daarop geen sprake is van een gelijk geval. 8.
23. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat niet is aangetoond dat sprake is van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld. Het is aan [appellanten] om het beroep op het gelijkheidsbeginsel te onderbouwen. De enkele opsomming van adressen met daarbij de algemene stelling dat in die gevallen ook geen sprake is van noodzakelijke bewoning, is onvoldoende om te concluderen dat sprake is van gelijke gevallen. Het betoog slaagt niet. Evenredigheidsbeginsel
24. Daarnaast voeren [appellanten] aan dat de rechtbank heeft miskend dat het handhavend optreden onevenredige gevolgen heeft in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Zij wijzen in dat verband op de belangen van de huurders, die door het besluit op straat komen te staan, en op het financiële belang van [appellant A] bij het verhuren van de wooneenheden. Ook leidt de opgelegde last volgens hen tot kapitaalvernietiging. Het pand is in 2011 aangekocht als een bedrijfswoning, met de bedoeling om deze te verhuren. Dit gegeven is ook meegenomen in de financiering van het pand, aldus [appellanten]. Daarbij wordt er volgens hen al 30 jaar in het bedrijfspand gewoond. Het belang bij het terugbrengen van het pand in de oorspronkelijk vergunde staat weegt volgens [appellanten] niet tegen deze belangen op. 9.
25. De Afdeling begrijpt dat de gevolgen van handhavend optreden voor [appellanten] ingrijpend zijn, omdat [appellant A] hiervan financiële gevolgen ondervindt en [appellant B] hierdoor een andere woonruimte moet zoeken. De rechtbank heeft echter naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat het college aan het algemeen belang om handhavend op te treden tegen een overtreding van het bestemmingsplan een zwaarder wegend belang mocht toekennen dan aan het belang van [appellanten] bij het voortzetten van de reguliere bewoning van het bedrijfspand. De door [appellanten] gestelde omstandigheid dat er al 30 jaar in het bedrijfspand wordt gewoond, maakt dit niet anders. Alleen al omdat zij niet aannemelijk hebben gemaakt dat dit daadwerkelijk zo is, en ook niet dat deze gestelde bewoning al die tijd in strijd met het bestemmingsplan heeft plaatsgevonden. Daarnaast betrekt de Afdeling bij dit oordeel dat [appellant A] zich bij de aankoop van het bedrijfspand op de hoogte had kunnen stellen van de planologische mogelijkheden en de in 1981 verleende vergunning. Voor zover zij dat niet heeft gedaan, behoort dat voor haar rekening en risico te blijven en geeft dat geen grond voor het oordeel dat zij door het handhavend optreden onevenredig in haar belangen wordt geschaad. Verder is de Afdeling niet gebleken dat de omstandigheid dat de huurders, onder wie [appellant B], een andere woonruimte moeten zoeken, voor hen zodanige gevolgen heeft dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. Het betoog slaagt niet. Concreet zicht op legalisatie
26. Tot slot is er volgens [appellanten] sprake van concreet zicht op legalisatie, aangezien zij een omgevingsvergunning hebben aangevraagd ter legalisatie van de wooneenheden. 10.
27. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat ten tijde van de besluiten op bezwaar van 8 april 2020 geen sprake was van concreet zicht op legalisering, nu het college niet bereid was om in afwijking van het bestemmingsplan reguliere bewoning van het pand toe te staan. De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:492, overwogen dat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan te verlenen, volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. In het door [appellanten] aangevoerde heeft de rechtbank terecht geen aanknopingspunten gezien voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onjuist is en de vereiste vergunning niet zal kunnen worden geweigerd. Het betoog slaagt niet.
28. Dit betekent dat er geen bijzondere omstandigheden waren waardoor het college had moeten afzien van handhavend optreden tegen de bewoning van de andere wooneenheid en de verbouwing. Onduidelijkheid last
29. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de last die is opgelegd aan [appellant A] voldoende duidelijk is. In dat verband wijzen zij er allereerst op dat in het besluit zowel staat dat het pand zonder omgevingsvergunning is verbouwd tot "een drietal zelfstandige wooneenheden", als dat het gaat om "een tweetal zelfstandige wooneenheden". Daarnaast bepaalt de last dat het bedrijfspand dient te worden teruggebracht in de staat waarin deze bij de bouwvergunning van 29 juni 1981 is vergund. In deze bouwvergunning zijn echter twee toiletten en, in wooneenheid 1, een keuken toegestaan. Het feit dat deze keuken volgens de last verwijderd dient te worden, leidt volgens hen tot verwarring. 12.
30. De last die is opgelegd aan [appellant A] luidt: "U dient binnen twaalf weken na de verzenddatum van dit besluit: