ECLI:NL:RVS:2025:3096

(1)en

(2)) B. Het amendement-Van der Molen: verplichte openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen in stukken voor ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ (lid 3) 6 Rechtspraak A. Over art. 5.2

(3)Woo B. Over juridische adviezen, risico-analyse en procespositiebepaling 7 Literatuur over art. 5.2

(3)Woo 8 De verhouding tussen art. 5.2 Woo en art. 68 Grondwet en tussen de kabinetsreactie op het POK-rapport en het amendement-Van der Molen 9 De vrijheid van uiting van persoonlijke beleidsopvattingen onder art. 10

(2)(g) en art. 11 Wob (oud) A. Overzicht B. Uitzondering voor milieu-informatie: intern beraad geen absolute weigeringsgrond, maar onderworpen aan (toetsbare) belangenafweging C. De ‘g-grond’ onder de Wob (art. 10

(2)(g) Wob (oud)): geen openbaarmaking bij onevenredige benadeling 10 Analyse A. Algemene opmerkingen B. Opgesteld ten behoeve van ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ C. Art. 5.2

(3)Woo sluit beroep op art. 5.1 Woo niet uit: geen exclusieve specialis D.

1. Onevenredige schade aan het kunnen voeren van intern beraad D.
2. Onevenredige schade aan het kunnen voeren van juridisch intern beraad 11 Beantwoording van de vragen van de voorzitter 12 Toepassing op de casus 13 Conclusie 1 Overzicht 1.
3. Het college van B&W van Nunspeet (het college) heeft hoger beroep ingesteld tegen de gegrondverklaring, door de rechtbank Gelderland[1], van het beroep van [belanghebbende] (de belanghebbende; verweerder in hoger beroep) tegen de weigering van het college om een ambtelijk memo openbaar te maken. Dat memo bevat de reactie en het advies van een gemeenteambtenaar naar aanleiding van de indiening van zienswijzen ter zake van een ontwerp-bestemmingsplan ‘Veelhorsterweg 21/23’ en is voorgelegd aan de wethouder van – onder meer – ruimtelijke ordening en volkshuisvesting. 1.
4. Volgens de rechtbank Gelderland is dat memo opgesteld ten behoeve van intern beraad, en daardoor in beginsel niet openbaar, maar óók ten behoeve van ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ in de zin van art. 5.2

(3)Wet open overheid (Woo) en daardoor juist wél openbaar, óók voor wat betreft daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen (in niet tot personen herleidbare vorm), tenzij openbaarmaking het kunnen voeren van intern beraad onevenredig zou schaden. Het college heeft volgens de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom het kunnen voeren van intern beraad onevenredig zou worden geschaad door openbaarmaking en had het memo volgens haar in geanonimiseerde vorm moeten verstrekken. 1.3. Het college acht die uitleg van art. 5.2

(3)Woo onjuist en heeft daarom hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Ook de belanghebbende heeft hoger beroep ingesteld omdat hij meent dat het college de uitspraak van de Rechtbank niet correct heeft uitgevoerd door het alsnog verstrekte memo grotendeels zwart te lakken. De zaak is geëscaleerd tot een proefprocedure over de na invoering van de Woo resterende ‘beleidsintimiteit’ van bestuursorganen en ambtsdragers. 1.4. Het geschil in hoger beroep spitst zich toe op de vraag of de zwartgelakte delen (i) persoonlijke beleidsopvattingen betreffen[2] en zo ja, (ii) of zij ‘formeel bestuurlijke besluitvorming’ dienen zoals bedoeld in art. 5.2

(3)Woo en zo ja, (iii) of zij daarom in niet tot personen herleidbare vorm openbaar gemaakt moeten worden, of niet openbaar gemaakt hoeven worden omdat dat het kunnen voeren van intern beraad onevenredig zou schaden in de zin van art. 5.2

(3)Woo. Niet in geschil is dat het memo is opgesteld ten behoeve van intern beraad. 1.5. De voorzitter van de Afdeling, mr. R. Uylenburg, heeft mij bij brief van 12 mei 2025 op basis van art. 8:12a Algemene wet bestuursrecht (Awb) een conclusie gevraagd over de uitleg van art. 5.2

(3)Woo, met name van de termen (vraag 1) ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ en (vraag 2) ‘tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad’ en om (vraag 3) toepassing van die uitleg op het te beslechten geschil. 1.6. Ad vraag 1: wat stukken voor formele bestuurlijke besluitvorming (fbb-stukken) zijn, zal mijns inziens voornamelijk van geval tot geval beoordeeld moeten worden. Categorisch valt er weinig over te zeggen, behalve in negatieve zin: fbb-stukken zijn niet: stukken die (nog) niet zijn bedoeld om aan een aangewezen ambtsdrager/bestuursorgaan voor te leggen voor een keuze uit mogelijkheden van bestuurlijk handelen of nalaten bij de taakuitoefening door die ambtsdrager/dat bestuursorgaan; die ‘nog niet rijp’ zijn; die nog circuleren ‘in de fase waarin het besluit nog moet worden genomen’ waarin ‘er de ruimte (moet) zijn om gedachten en concepten uit te wisselen’. De wetgever heeft het vaag gehouden en de test heeft dus vooral het karakter van elephant test, duck test of pornography test.[3] Ook juridische risico-analyse en positiebepaling ter zake van potentiële of lopende procedures die in geval van extern juridsche advies onder het verschoningsrecht zouden vallen, zouden categorisch uitgesloten kunnen worden van fbb-status, maar de wetgever wilde een belangenafweging, zodat het juister lijkt om zulke adviezen onder de relatieve bescherming (gemotiveerde belangenafweging) van art. 5.1 en art. 5.2

(3)Woo te laten vallen, en daarmee onder vraag 2. 1.7. Ad vraag 2: een belangenafweging is altijd gevalsgebonden en over evenredigheid vallen weinig andere dingen te zeggen dan open deuren. Onder onevenredige schade aan intern beraad kan in elk geval vallen (

1. i)belemmering van het goed functioneren van de overheid, (
2. ii)gevaar voor de eenheid van kabinetsbeleid, (iii) de betrokkenheid van derden, bijvoorbeeld bij ambtelijke waardering van onderhandelingsposities, en (
3. iv)het risico van persoonlijke beschadiging van ambtenaren. De vrijheid en veiligheid van intern beraad moet zodanig onzeker worden dat de in het algemeen belang wenselijke voorbereiding en voorlichting van het bestuur bij zijn taakuitoefening merkbaar gehinderd zou kunnen worden. Maar omdat art. 5.2

(3)(slot) Woo beroep op art. 5.1 Woo niet uitsluit, komen ook alle daar genoemde belangen in aanmerking als invulling van het belang bij vrij intern beraad. De gronden in art. 5.1

(2)(i) en 5.1

(5)Woo liggen dan het meest voor de hand. Beroep op art. 5.1

(5)sluit beroep op art. 5.2

(3)niet uit en andersom evenmin. Bij de weging van het belang van voorkoming van onevenredige schade aan vrij intern beraad kan ook gekeken worden naar de (met art. 5.1 Woo overlappende) belangenopsomming in de kabinetsreactie op het POK-rapport: nationale veiligheid, opsporing, toezicht en strafvervolging, vertrouwelijkheid van vertrouwelijk verstrekte bedrijfsinformatie, privacy, eenheid van het kabinetsbeleid, internationale en diplomatieke belangen, financiële belangen van de overheid en het procesbelang van de overheid. Relevant kunnen ook zijn de – eveneens overlappende – weigeringsgronden die genoemd worden in de ‘Beleidslijn actieve openbaarmaking nota’s 2022’. 1.8. Juridische risicoanalyse en positiebepaling ter zake van potentiële of lopende procedures blijft mijns inziens beschermd ofwel onder (thans) de i-grond (het goed functioneren van de overheid), ofwel onder art. 5.1

(5)Woo (voorkoming onevenredige benadeling), ofwel onder art. 5.2

(3)(slot) Woo (onevenredige schade aan noodzakelijk intern beraad). Het is misschien praktisch om aan te sluiten bij hetgeen onder het verschoningsrecht van een geraadpleegde advocaat zou vallen, met uitzondering van “algemene juridische beleidsadvisering” zoals bedoeld in de kabinetsreactie op het POK-rapport. Juridische risico-analyse is geen feit, maar een opvatting. 1.9. Ad vraag 3: Niet in geschil is dat het memo is opgesteld ten behoeve van intern beraad. Ik zie geen aanleiding om daar van ambtswege anders over te denken. Art. 5.2

(1)Woo is dus van toepassing. Dan is de vraag of lid 1 overruled wordt door lid 3 omdat het litigieuze memo een fbb-stuk is. Het volgende beoordelingsschema moet doorlopen worden: - Staan er persoonlijke beleidsopvattingen in? Zo neen, dan moet het in beginsel openbaar gemaakt worden, nu het college geen andere weigeringsgronden dan die van art. 5.2

(1)Woo heeft aangevoerd; - Zo ja: is het memo opgesteld ten behoeve van ‘formele bestuurlijke besluitvorming’? Zo neen, dan kan het college openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen weigeren; - Zo ja, dan moet het memo openbaar gemaakt worden in een vorm waarin die opvattingen niet tot personen herleidbaar zijn, - Tenzij het kunnen voeren van intern beraad door openbaarmaking onevenredig geschaad zou worden of een ander in art. 5.1 Woo genoemd belang opweegt tegen het algemene belang bij openbaarmaking. 1.10. Persoonlijke beleidsopvattingen moeten aldus openbaar worden gemaakt, met drie beperkingen: (

1. i)het hoeft niet als zij niet opgenomen zijn in fbb-stukken; (
2. ii)alleen in niet tot personen herleidbare vorm, en (iii) alleen voor zover de vrijheid van intern beraad noch enig ander in art. 5.1 Woo genoemd belang onevenredig wordt geschaad. 1.11. Ik meen na kennisneming van het memo dat van de 38 zwartgelakte tekstboxen er minstens acht overwegend of geheel objectief van aard zijn en dus openbaar gemaakt zouden moeten worden. De conclusie bovenaan het memo en de overige 30 zwartgelakte tekstboxen bevatten mijns inziens juridische risico-analyse en -waardering en aanbevelingen ter wegneming of verkleining van die risico’s. Te dier zake is de vraag of van het college gevergd kan worden dat hij, zoals hij het bij de rechtbank uitdrukte, zichzelf in de voet schiet, gegeven de kennelijk te verwachten en inderdaad tegen het bestemmingsplan(netje) gevoerde procedure. Daar kan men op twee manieren tegenaan kijken: (
3. i)Principieel: het gaat om juridische risico-analyse, proceskansen-schatting en adviezen te dier zake die, indien bij een advocaat betrokken, onder diens verschoningsrecht zouden vallen. Het gaat niet om “algemene juridische beleidsadvisering” zoals bedoeld in de kabinetsreactie op het POK-rapport. Het belang bij het goed functioneren van de overheid c.q. bij het voorkomen van onevenredige benadeling c.q. bij voorkoming van onevenredige belemmering van intern juridisch beraad kan dan opwegen tegen het algemene belang bij openbaarmaking en openbaarmaking kan dan geweigerd worden; (
4. ii)Casuïstisch: het ontwerp-bestemmingsplan waarop het memo zag, is ingetrokken en vervangen door een verbeterd en beter onderbouwd plan. Alleen tegen dat nieuwe plan wordt geprocedeerd. De gesignaleerde procesrisico’s zijn kennelijk volgens de indiener van het plan voldoende ondervangen. Bovendien reageert het memo op bezwaren die al bij de zienswijzen waren aangevoerd en waarvan daarom te verwachten viel dat zij, indien niet weggenomen in het nieuwe plan, ook in een procedure tegen het definitieve plan aangevoerd zouden worden. Van een fishing expedition of van het unfair in de kaarten van de ander willen kijken, lijkt geen sprake. Ook lijkt het om niet veel meer dan een burenruzie te gaan en doet zich een wel heel casusspecifiek aspect voor: geruchten over een – vaag gebleven – mogelijke belangenverstrengeling. Het lokale algemene belang bij openbaarmaking om geruchten terug te brengen naar feiten zou kunnen meewegen. Vóór openbaarmaking zou ook kunnen pleiten dat de – kennelijk door eigen toedoen – bekend geworden adviserende ambtenaar verklaard heeft zich door openbaarmaking niet belemmerd te voelen, maar dat kan mijns inziens hoogstens een bijkomend argument zijn. 1.12. Ik heb een lichte voorkeur voor de principiële benadering omdat het de eerste zaak over deze vragen is die een laatste-woord-rechter bereikt en iedereen de zaak kennelijk als een principiële proefprocedure is gaan beschouwen. Het hogere beroep van het college is dan deels gegrond en het (incidentele) hogere beroep van de belanghebbende is dan navenant deels ongegrond en de Afdeling zou zelf in de zaak kunnen voorzien door (minstens) acht extra tekstboxen openbaar te doen maken en de rest van de zwartgelakte delen van het memo niet openbaar te doen maken. In de gevalstoegespitste benadering zou het hogere beroep van het college ongegrond verklaard moeten worden en zou de Afdeling zelf in de zaak kunnen voorzien door het memo volledig openbaar te doen maken. 2 De feiten en het procesverloop A. Het verzoek van de belanghebbende en het primaire besluit van het college 2.1. De belanghebbende heeft op 23 november 2021 een Wob-verzoek ingediend tot openbaarmaking van informatie over het ontwerp “bestemmingsplan Veelhorsterweg 21/23”. Het gaat om notulen, documenten, e-mails, overige correspondentie, toepasselijke beleidsnotities, de koopovereenkomst, afspraken en de verleende bouwvergunning. Het plan maakt onder meer[4] de bouw van een woning mogelijk op een nu grotendeels onbebouwd perceel (weiland) naast de Veelhorsterweg 21 en 23. De belanghebbende is omwonende. Hij is het niet eens met het plan. Tegen het bestemmingsplan loopt een procedure, bij de Afdeling bekend onder zaaknummer 202305313/1/R4. 2.2. Bij primair besluit van 20 januari 2022, aangevuld op 4 maart 2022, heeft het college een aantal documenten openbaar gemaakt, waarvan sommige slechts gedeeltelijk, en niet alle door de belanghebbende gewenste documenten. In het aanvullende besluit van 4 maart 2022 heeft het college de openbaarmaking van onder meer het litigieuze ambtelijke memo ‘bestemmingsplan Veelhorsterweg 21/23’ geweigerd. In hoger beroep gaat het alleen nog om dat memo. 2.3. Aan zijn weigering om het memo te verstrekken heeft het college art. 11 Wob (oud) ten grondslag gelegd: het memo was opgesteld voor intern beraad en bevat persoonlijke beleidsopvattingen. B. De bezwaarfase 2.4. De belanghebbende heeft op 2 maart 2022, aangevuld 4 april 2022, bezwaar gemaakt tegen de weigering van openbaarmaking. De Commissie Bezwaarschriften van de gemeente heeft geadviseerd zijn bezwaar gegrond te verklaren en de bestreden besluiten van 20 januari 2022 en 4 maart 2022 te herroepen. Zij overwoog daartoe onder meer: “De commissie is van oordeel dat het bestreden besluit niet voldoet aan het motiveringsbeginsel. Op grond van dit beginsel dient het college inzichtelijk te maken hoeveel documenten er zijn aangetroffen en wat de aard is van de geweigerde documenten. Door de commissie wordt geconstateerd dat er geen behoorlijk onderzoek is gedaan naar de aanwezigheid van documenten (in de zin van de Wob) die bij het college berusten. De commissie stelt vast dat het voor bezwaarde niet inzichtelijk is welke documenten er zijn geweigerd en oordeelt dat bezwaarde hierdoor wordt belemmerd in zijn mogelijkheden om adequaat tegen het bestreden besluit op te komen.” 2.5. Bij besluit van 2 augustus 2022 op het bezwaar heeft het college ter zake van het memo volhard bij weigering openbaarmaking. Het heeft daaraan toen mede art. 5.2 Woo ten grondslag gelegd: “Met het aanvullende (primaire) besluit van 4 maart 2022 werd op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) geweigerd het "Memo Bestemmingsplan Veelhorsterweg 21/23 d.d. 27 september 2021" openbaar te maken. Dit memo werd opgesteld ten behoeve van intern beraad binnen de gemeente en het memo bevat persoonlijke beleidsopvattingen. Om die redenen behoefde en behoeft dit memo niet openbaar te worden gemaakt. Dit is juridisch gegrond op (…) artikel 11 van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), en op (…) artikel 5.2 van de Wet open overheid (Woo).” C. Het beroep bij de rechtbank Gelderland[5] 2.6. De belanghebbende heeft beroep ingesteld tegen die beslissing op bezwaar. De rechtbank heeft dat beroep op 11 januari 2024 gegrond verklaard, het besluit van 2 augustus 2022 vernietigd voor zover daarbij openbaarmaking van het memo is geweigerd en het college opgedragen het memo binnen zes weken na verzending van de uitspraak openbaar te maken. De rechtbank was: “7.4. (…) van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de memo in zijn geheel kan worden aangemerkt als een persoonlijke beleidsopvatting. Een groot deel van de memo bestaat namelijk uit feiten die geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn, zoals de vaststelling van het feit dat een bepaald onderzoek niet is verricht. Dat de wethouder vervolgens een opvatting heeft over de vraag of het onderzoek wel of niet terecht niet is verricht moet los worden gezien van de feitelijke constatering dat het onderzoek niet is verricht. Ook hetgeen is opgenomen in de kolommen ‘Conclusie/Reactie gemeente’ en ‘Opmerking’ kan niet in zijn geheel worden aangemerkt als een persoonlijke beleidsopvatting. Een deel van de informatie die is opgenomen onder deze kolommen heeft namelijk een overwegend objectief karakter. De rechtbank wijst bijvoorbeeld - en dus niet uitputtend - op de conclusie van de gemeente dat geen andere aanvraag is gedaan voor de bouw van een object en op de opmerking dat in de anterieure overeenkomst is opgenomen dat de gemeente een bepaald onderzoek moet laten verrichten. Het college legt dan ook ten onrechte artikel 5.2, eerste lid, van de Woo ten grondslag aan de weigering de onderdelen van de memo met een overwegend objectief karakter openbaar te maken. Het college heeft daarmee ten onrechte de memo in zijn geheel geweigerd openbaar te maken. Het college moet per alinea beoordelen of sprake is van een persoonlijke beleidsopvatting. Dit betekent dat deze beroepsgrond van eiser slaagt.” 2.7. Over de toepassing van art. 5.2

(3)Woo heeft de rechtbank overwogen: “

1. Uit artikel 5.2, derde lid, van de Woo volgt dat uit documenten die zijn opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door (…) het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester en een wethouder, informatie wordt verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad. 8.
2. Het college stelt (…) dat de memo niet is opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming (…). Op de zitting heeft het college toegelicht dat de wethouder geen bestuursorgaan is en daarom geen besluit kan nemen in de zin van artikel 1:3 van de Awb. (…). 8.
3. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat het begrip formele bestuurlijke besluitvorming betrekking heeft op alle besluiten die de in het derde lid genoemde bestuursorganen en ambtsdragers nemen die verband houden met hun publieke taak, zowel in de beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering als de evaluatie van beleid. Hieruit volgt dat de term ‘besluit’ eerder een bestuurlijke betekenis heeft dan de juridische betekenis van artikel 1:3 van de Awb.[6] 8.
4. Anders dan het college betoogt is de memo opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming (…). De memo is opgesteld in het traject van het ontwerp-bestemmingsplan. In dit traject moeten er bestuurlijke keuzes worden gemaakt. De memo vraagt op bepaalde onderdelen ook om een bestuurlijke keuze van de wethouder of het college. Het maken van deze bestuurlijke keuze vloeit voort uit de publieke taak van de wethouder of het college. Dat de memo niet ter voorbereiding is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb of de wethouder geen zelfstandig bestuursorgaan is, maakt dit niet anders. Zoals hiervoor overwogen moet het begrip ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ ruimer worden geïnterpreteerd. Dit blijkt ook uit het feit dat de wethouder afzonderlijk is genoemd in artikel 5.2, derde lid, van de Woo terwijl hij geen bestuursorgaan is die een besluit kan nemen in de zin van artikel 1:3 van de Awb. 8.3.
5. De rechtbank stelt vast dat het college in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in dit geval het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad door het verstrekken van de beleidsopvattingen in de memo in niet tot de personen herleidbare vorm. De stelling dat het college zichzelf niet in de voet hoeft te schieten, is hiervoor volstrekt onvoldoende. Uit de memorie van toelichting van de Woo volgt dat het niet de bedoeling is dat wordt geweigerd om informatie openbaar te maken om misstanden als zodanig te verbloemen.[7] 8.3.
6. Verder heeft de wethouder op de zitting bevestigd dat hij eerder heeft gezegd dat er niks bijzonders in de memo staat.[8] De wethouder heeft toegelicht dat hij nog steeds achter deze uitlating staat. Ook heeft de gemachtigde van het college op de zitting opgemerkt dat hij de schrijver is van de memo. Desgevraagd heeft de gemachtigde (…) toegelicht dat hij ook in de toekomst zijn visie over een bepaald onderwerp op papier zou zetten, ondanks dat de kans bestaat dat zijn visie openbaar wordt gemaakt in niet tot de personen herleidbare vorm. 8.3.
7. Gelet op het voorgaande kan de openbaarmaking van de memo in niet tot de personen herleidbare vorm het voeren van intern beraad niet onevenredig schaden. De beroepsgrond van eiser slaagt daarom. Dit betekent dat het college de memo openbaar had moeten maken in niet tot de personen herleidbare vorm.” D. Het geschil in hoger beroep / voorlopige voorziening 2.
8. Het college bestrijdt in hoger beroep de oordelen (i) dat het memo is opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming als bedoeld in art. 5.2

(3)Woo en de persoonlijke beleidsopvattingen erin daarom ook verstrekt zouden moeten worden en (

1. ii)dat het voeren van intern beraad niet onevenredig zou worden geschaad door het openbaren van de persoonlijke beleidsopvattingen in het memo. Het college legt zich wel neer bij het oordeel van de rechtbank dat hij ten onrechte openbaarmaking van het gehele memo heeft geweigerd. Het college erkent dat het memo niet geheel uit persoonlijke beleidsopvattingen bestaat. 2.9. Het college heeft tegelijk de voorzieningenrechter gevraagd te bepalen dat hangende het hogere beroep geen uitvoering hoeft te worden gegeven aan de uitspraak van de rechtbank. Op de zitting van de voorzieningenrechter heeft het college toegezegd een nieuw besluit te nemen en daarbij de delen van het memo openbaar te maken die geen persoonlijke beleidsopvattingen inhouden. De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 23 februari 2024[9] de rechtbankuitspraak geschorst en bij uitspraak van 2 april 2024 die schorsing in zoverre opgeheven dat het college uiterlijk op 19 april 2024 gevolg moet geven aan de rechtbankuitspraak voor zover die verplicht tot openbaarmaking van de delen van het memo die geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De voorzieningenrechter overwoog ter zake van de delen die wel persoonlijke beleidsopvattingen inhouden dat openbaarmaking daarvan tot onomkeerbare gevolgen zou leiden die het hogere beroep zinloos zouden maken en dat niet gebleken is van een zwaarder wegend algemeen belang bij openbaarmaking dat niet kan wachten op de beslissing in hoger beroep.[10] 2.10. Het college heeft bij herziene beslissing op bezwaar van 16 april 2024 alsnog het memo openbaar gemaakt, maar grotendeels zwartgelakt. 2.11. De belanghebbende heeft hoger beroep ingesteld, waarbij hij die herziene beslissing op bezwaar bestrijdt. Het college heeft de rechtbankuitspraak volgens hem niet volledig nageleefd door passages weg te lakken waar volgens de rechtbank feitelijke gegevens in staan, nl. door bijna alles weg te lakken. De vereiste beoordeling per zwartgelakte alinea ontbreekt zijns inziens in elk geval geheel. Daarnaast heeft de belanghebbende incidenteel hoger beroep ingesteld. Hij acht het mogelijk dat een groter deel van het memo dan de rechtbank al heeft geoordeeld niet uit persoonlijke beleidsopvattingen bestaat. De hogere beroepen zijn op uw zitting van 14 oktober 2024 in het openbaar behandeld. 2.12. Het geschil in hoger beroep spitst zich toe op de vraag of de zwartgelakte delen (
2. i)persoonlijke beleidsopvattingen betreffen en zo ja, (
3. ii)of zij ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ dienen zoals bedoeld in art. 5.2

(3)Woo en zo ja, (iii) of zij daarom in niet tot personen herleidbare vorm openbaar gemaakt moeten worden of desondanks niet openbaar gemaakt hoeven worden omdat openbaarmaking het kunnen voeren van intern beraad onevenredig zou bemoeilijken in de zin van art. 5.2

(3)Woo. 2.

1. Het college meent dat het om persoonlijke beleidsopvattingen gaat die niet dienen ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming (aanvullend hogerberoepschrift, p. 3 (cursief in origineel)): “3.2 Het memo is naar het oordeel van het college niet opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming. Het is opgesteld door een behandelend ambtenaar om de teamleider Ruimtelijke Ordening, Volkshuisvesting en de wethouder te informeren over de juridische risico's die worden gelopen als geen nader aanvullend onderzoek zou worden verricht of de toelichting op het ontwerpbestemmingsplan niet zou worden verbeterd. De opsteller van het memo heeft het document gemaild aan de teamleider Ruimtelijke Ordening die het memo weer per e-mail heeft doorgezonden aan de wethouder met de vraag hoe hij ertegen aan kijkt. De wethouder heeft vervolgens laten weten dat de onderzoeken wat hem betreft in gang kunnen worden gezet. 3.3 Formele bestuurlijke besluitvorming heeft hier in de opvatting van het college niet plaatsgevonden. Het gaat om onderlinge afstemming tussen de wethouder en zijn ambtenaren, zoals die dagelijks in talrijke aangelegenheden plaats kan vinden. De wethouder wordt slechts gevraagd hoe hij hiertegen aan kijkt. Op die vraag geeft hij een antwoord, meer niet.” 2.
2. Het college meent subsidiair dat openbaarmaking het kunnen voeren van intern beraad onevenredig zou bemoeilijken in de zin van art. 5.2

(3)Woo omdat het memo de reactie en opmerkingen van de behandelend ambtenaar inhoudt en aangemerkt moet worden als ‘juridische adviezen in een procedure’. Hij acht het essentieel dat zijn ambtenaren zich vrij voelen alle denkbare juridische risico’s te benoemen, zonder het risico te lopen dat hun persoonlijke beleidsopvattingen openbaar worden en het college daar in eventuele juridische procedures op kan worden aangesproken. 2.15. De belanghebbende stelt in hoger beroep dat juridische risico’s objectieve gegevens zijn en geen persoonlijke beleidsopvattingen en dat de beslissingen om wel of niet aanvullend onderzoek te doen ter zake van het ontwerp-bestemmingsplan en om wel of niet de ontwerp-toelichting te verbeteren wel degelijk formele bestuurlijke besluitvorming zijn. De escape van onevenredige belemmering van intern beraad in art. 5.2

(3)Woo ziet volgens hem alleen op uitzonderlijke gevallen en alleen op niet-voorspelbare situaties waarin het nadeel van openbaarmaking buiten het te verwachten nadeel ligt. ‘Onevenredig’ in lid 3 geeft volgens hem aan dat openbaarmaking van informatie in stukken die formele bestuurlijke besluitvorming dienen niet geweigerd kan worden hoewel openbaarmaking van dezelfde informatie vervat in andere stukken mogelijk wél geweigerd kan worden, bijvoorbeeld op basis van art. 5.1

(2)(i) Woo (goed functioneren van de overheid) of art. 5.1

(5)Woo (restgroep van onevenredige benadeling). 2.

1. De belanghebbende merkt op dat het college enerzijds de betekenis van het memo minimaliseert met termen als ‘dagelijkse onderlinge afstemming zoals in tal van aangelegenheden’ en slechts informerende hoe de wethouder ‘ertegen aan kijkt’, maar anderzijds vreest dat openbaarmaking zijn ambtenaren ervan zou kunnen weerhouden de – dus kennelijk significante – juridische risico’s te benoemen. Ook als openbaarmaking het risico vergroot dat iemand een procedure tegen de overheid begint, moet het belang dat openbaar wordt dat die overheid mogelijk in strijd met regelgeving heeft gehandeld, prevaleren, aldus de belanghebbende. 2.
2. Blijkens de pleitnota’s en het proces-verbaal van de zitting van 14 oktober ontspon zich ter zitting een discussie over de vragen of interne juridische adviezen persoonlijke beleidsopvattingen zijn en of het prijsgeven ervan het kunnen voeren van intern beraad onevenredig zou schaden. Het college betoogde dat het moeten prijsgeven van procesposities tot gevolg zou kunnen hebben ‘dat iedereen op het orgel gaat’ en dat juridisch advies dan niet meer schriftelijk gegeven kan worden, maar mondeling gegeven zal gaan worden om dat prijsgeven te voorkomen. Hij betoogde dat aan de voorbeelden van onevenredige schade die de minister van BZK gaf in de brief van 20 januari 2021[11] (zie 5.13 hieronder) toegevoegd kan worden: ‘juridisch procesrisico.’ De belanghebbende hoorde echter niets dat in zijn geval zou kunnen rechtvaardigen dat enig juridisch risico zwaarder zou wegen dan het algemene belang bij openbaarmaking en bleef bij zijn standpunt dat de vaststelling van juridische risico’s objectief van aard is, maar kon zich wel iets voorstellen bij onevenredige schade van intern beraad in het geval van een positiebepaling in een lopende procedure. 3 Het verzoek om een conclusie en de reacties van partijen 3.
3. Bij brief van 12 mei 2025 heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak mij op basis van art. 8:12a Awb verzocht om een conclusie in deze zaak over de uitleg van art. 5.2

(3)Woo. Na een uiteenzetting van de feiten en het geschil heeft zij haar verzoek als volgt toegelicht (vet in origineel): “(…). Het hoger beroep van het college stelt ter discussie hoe het derde lid van artikel 5.2 van de Woo dient te worden geïnterpreteerd. Het gaat om een artikel dat door een meermaals gewijzigd amendement in de Woo is opgenomen.[12] Het artikel roept de vraag op wat het begrip ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ betekent en wanneer het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad door het verstrekken van de persoonlijke beleidsopvattingen in documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming in niet tot personen herleidbare vorm. Tussen partijen is niet in discussie dat de wetgever voor ogen stond dat aan artikel 5.2 van de Woo een ruimere toepassing zou worden gegeven dan voorheen aan artikel 11 van de Wob. In de toelichting op het amendement valt in dat verband te lezen dat de wijziging van de bepaling over persoonlijke beleidsopvattingen noodzakelijk is om bestuursorganen te dwingen meer transparantie te betrachten over de verschillende inhoudelijke overwegingen die een rol hebben gespeeld in de bestuurlijke besluitvorming. (…). Artikel 5.2, eerste lid, van de Woo bepaalt als hoofdregel dat informatie over persoonlijke beleidsopvattingen uit documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad niet wordt verstrekt. Nieuw in die bepaling ten opzichte van de Wob is dat wordt geregeld wat geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn, maar voor het overige is het artikellid gelijkluidend aan artikel 11, eerste lid van de Wob. Met de nadere precisering wanneer geen sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen wordt voorkomen dat in documenten voor intern beraad ten onrechte wordt aangenomen dat sprake is van beleidsopvattingen. In het tweede lid van artikel 5.2 van de Woo is geregeld dat bestuursorganen over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie kunnen verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kunnen bestuursorganen de informatie in tot personen herleidbare vorm verstrekken. Deze bepaling is zo goed als gelijkluidend aan artikel 11, tweede lid, van de Wob. Gelet op de rechtspraak over die bepaling mag worden aangenomen dat een bestuursorgaan een zekere mate van beoordelingsruimte heeft bij de vraag of over persoonlijke beleidsopvattingen toch informatie wordt verstrekt. Het derde lid van artikel 5.2 van de Woo is toegevoegd om bestuursorganen te verplichten om informatie te verstrekken over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester en een wethouder.[13] Deze verplichting geldt tenzij daardoor het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad. Het derde lid vormt blijkens de formulering (de bepaling vangt aan met de woorden 'Onverminderd het eerste en tweede lid') een uitzondering en een aanscherping. Het gaat ten eerste om een uitzondering op de hoofdregel dat informatie over persoonlijke beleidsopvattingen uit documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad niet wordt verstrekt. Het gaat ten tweede om een aanscherping van het uitgangspunt dat het bestuursorgaan beoordelingsruimte heeft bij het verstrekken van persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm voor zover het gaat om persoonlijke beleidsopvattingen in documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming. Het is evenwel niet duidelijk hoe breed deze bepaling moet worden geïnterpreteerd. In de toelichting op het nader gewijzigde amendement staat dat het begrip formele bestuurlijke besluitvorming betrekking heeft op alle besluiten die de betrokken bestuursorganen nemen die verband houden met hun publieke taak, zowel in de beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering als de evaluatie van beleid. Nu in deze bepaling ook ambtsdragers worden genoemd die geen bestuursorgaan vormen is duidelijk dat het woord 'besluitvorming' breder is dan het besluitbegrip van art 1:3 Awb. Een ruime uitleg verhoudt zich echter niet goed met de bedoeling van de wetgever om aan te sluiten bij de vergelijkbare bepalingen in de Wob, zij het dat uit de totstandkomingsgeschiedenis ook duidelijk wordt dat het bedoeling van de wetgever is om via het eerste en tweede lid meer dan onder de Wob persoonlijke beleidsopvattingen openbaar te laten worden. Het derde lid is een uitzonderingsbepaling ten opzichte van het eerste en tweede lid, zodat een ruime uitleg van het begrip 'formele bestuurlijke besluitvorming' vanuit een systematisch oogpunt juist niet in de lijn der verwachting ligt. Verder is niet duidelijk wanneer de tenzij-uitzondering geldt. De zinsnede 'tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad' is via het nader gewijzigd amendement in de Woo terecht gekomen,[14] maar wordt in het amendement niet toegelicht. De betekenis van het derde lid van artikel 5.2 van de Woo is van groot belang voor het antwoord op de vraag naar de reikwijdte van de verplichting van bestuursorganen om persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken. Dat is een onderwerp dat veelvuldig onderwerp van debat is en voor de uitvoeringspraktijk van groot belang is.” 3.2. In dat licht heeft de voorzitter mij mijn persoonlijke beleidsopvatting gevraagd over de volgende vragen: “1. Wat is gezien de totstandkomingsgeschiedenis en het systeem van de Woo de betekenis van het begrip 'formele bestuurlijke besluitvorming' in artikel 5.2, derde lid, van de Woo; en 2. In welk soort situaties wordt het belang van het kunnen voeren van intern beraad onevenredig geschaad door het verstrekken van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming in een vorm die niet tot personen herleidbaar is; 3. Tot welke resultaten zouden de bespiegelingen naar aanleiding van de eerste twee vragen volgens de AG Iogischerwijs leiden in de onderhavige zaak?” 3.3. Om vraag 3 te kunnen beantwoorden heb ik de voorzitter om inzage in het memo gevraagd. Zij heeft mij na raadpleging van het college toestemming gegeven het memo ten kantore van de Afdeling fysiek in te zien. 3.4. De partijen zijn van het verzoek om een conclusie op de hoogte gebracht en daarbij in de gelegenheid gesteld om binnen twee weken te reageren. Beide partijen hebben dat gedaan. 3.5. De belanghebbende heeft bij e-mail van 24 mei 2025 via zijn gemachtigde, de heer Staal, die de Stichting Spoon vertegenwoordigt, de formulering van het verzoek van de voorzitter bekritiseerd omdat die zijns inziens vooronderstellingen verraadt. Hij heeft vervolgens zijn zienswijze gegeven ter zake van de vraag hoe art. 5.2

(3)Woo moet worden uitgelegd, onder verwijzing naar passages uit de parlementaire geschiedenis en uitspraken van de rechtbanken Noord-Holland[15] en Amsterdam.[16] 3.

1. Ad vraag 1 meent de belanghebbende dat de term ‘bestuurlijke besluitvorming’ eerder een bestuurlijke betekenis dan een juridische heeft en dat de term ‘formele’ hier de specifieke betekenis heeft van aanduiding van ‘organen op wie een zekere mate van democratische controle wordt uitgeoefend’. Het gaat zijns inziens om alle documenten met het oog op een aan hen voorgelegde keuze die verband houdt met de publieke taak van die ambtsdrager of het college. ‘Publieke taak’ heeft in beginsel betrekking op alles waar een bestuurder zich binnen diens bevoegdheden mee bezig mag houden. Art. 5.2 lid 3 Woo moet volgens de belanghebbende niet op een formalistische, nominale wijze worden geïnterpreteerd. Van formele bestuurlijke besluitvorming zal geen sprake zijn bij een informele gedachtenwisseling over abstracte politiek. 3.
2. Ad vraag 2 meent de belanghebbende dat van openbaarmaking alleen kan worden afgezien in uitzonderlijke situaties waarin concrete schade te verwachten valt die afwijkt van de gebruikelijke effecten die ambtenaren wellicht zeggen te ervaren doordat hun persoonlijke beleidsopvattingen gericht aan bestuurders openbaar worden. Dat openbaarmaking ervan in algemene zin een effect kan hebben op onbekommerd intern beraad, heeft de wetgever volgens hem al erkend met het eerste lid van art. 5.2 Woo. Uit het derde lid volgt zijns inziens dat de wetgever zulke algemene effecten voor lief neemt bij fbb-stukken en het belang van openbaarmaking van het bestuurlijk meest relevante deel van documenten laat prevaleren. Onevenredige schade vereist dus een negatief effect op het kunnen voeren van intern beraad dat dit voorzienbare gebruikelijke effect ruim overstijgt, anders zou het derde lid een dode letter zijn, aldus de belanghebbende. 3.
3. Ad vraag 3 meent de belanghebbende dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het memo is opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een wethouder. Het memo is

(1)een document dat

(2)de wethouder expliciet vraagt om het maken van een bestuurlijke keuze op bepaalde onderdelen, die

(3)verband houdt met een publieke taak, namelijk het traject van een ontwerpbestemmingsplan, te maken door

(4)een bestuurder genoemd in art. 5.2 lid 3 Woo, namelijk de verantwoordelijke wethouder. Voor de vraag naar mogelijke onevenredige schade aan het kunnen voeren van intern beraad noemt de belanghebbende een aantal volgens hem relevante criteria, waaronder de omstandigheid dat het zijns inziens niet gaat om een juridisch of procesadvies waarvan openbaarheid op zichzelf tot aansprakelijkheid van de gemeente zou leiden of inzicht zou geven in de processtrategie van de gemeente. Het bekend worden dat een overheid zich op een eerder moment onrechtmatig heeft gedragen, kan geen reden zijn om openbaarmaking te weigeren. De belanghebbende benadrukt dat de betrokken ambtenaar heeft verklaard dat hij ook in de toekomst zijn visie op papier zou zetten, ondanks de kans dat die openbaar wordt, en dat de wethouder heeft verklaard dat er niets bijzonders in het memo staat. 3.9. De belanghebbende wijst er ten slotte op dat het college delen van het memo die de rechtbank als feitelijke informatie had aangemerkt, niet openbaar heeft gemaakt, en dat er een tabel lijkt te ontbreken. 3.10. Het college heeft bij brief van 26 mei 2025 van de landsadvocaat gereageerd en daarbij met het oog op de beantwoording van de vragen 1 en 2 een notitie overgelegd met passages uit de parlementaire geschiedenis van art. 5.2

(3)Woo. 3.11. Het college meent dat uit die wetsgeschiedenis kan worden afgeleid dat het bij documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming gaat om documenten die de in art. 5.2

(3)Woo genoemde bestuursorganen en ambtsdragers hebben gebruikt voor besluitvorming en ook met dat doel zijn opgesteld, net zoals de gepubliceerde beslisnota’s voor ministers. Het college ziet geen aanwijzingen dat de indiener van het amendement of de initiatiefnemers van de Woo ook andere typen documenten voor ogen hadden die op het bureau van een bestuursorgaan of ambtsdrager terecht kunnen komen, bijvoorbeeld om hen te informeren of om intern te overleggen, zoals het litigieuze memo. Art. 5.2

(3)Woo strekt er volgens het college slechts toe dat ook beslisnota's die zien "op besluitvorming van individuele Ministers en (leden van) gedeputeerde staten en het college van burgemeester en wethouders" in beginsel openbaar worden. 3.

1. Voor vraag 2 acht het college van belang de brief van de minister van BZK van 20 januari 2021 (zie 5.13 hieronder). Daaruit volgt volgens hem dat per geval moet worden beoordeeld of het belang van intern beraad onevenredig wordt geschaad. Die brief noemt voorbeelden en er blijkt niet uit dat die limitatief zouden zijn bedoeld. Er moet ruimte zijn om in een concreet geval te oordelen dat het belang van intern beraad onevenredig wordt geschaad als persoonlijke beleidsopvattingen openbaar zouden moeten worden gemaakt, aldus het college. 3.
2. Het college wijst verder op de ‘Beleidslijn actieve openbaarmaking nota’s’ die gegronde redenen noemt die er kunnen zijn om informatie in beslisnota’s voor ministers, waaronder persoonlijke beleidsopvattingen, niet openbaar te maken. Volgens het college zou de Afdeling daarbij kunnen aansluiten voor de uitleg van ‘onevenredige schade’ in art. 5.2

(3)Woo. 4 De Wet open overheid (Woo) A. Het recht op openbaarheid van publieke informatie 4.

1. De Woo was oorspronkelijk een initiatiefwetsvoorstel ingediend als de ‘Nieuwe Wet openbaarheid van bestuur’. Aanleidingen voor het initiatief was onder meer dat volgens de indieners overheden te weinig informatie uit eigen beweging openbaar maakten en dat de weigeringsgronden te veel belangrijke informatie uitsloten van publieke controle.[17] 4.
2. Het doel van de Woo is volgens de initiatiefnemers dan ook om overheden[18] transparanter te maken om het belang van openbaarheid van publieke informatie voor de democratische rechtsstaat, de burger, het bestuur en de economische ontwikkeling beter te dienen. Daartoe is in de eerste plaats de toegang tot informatie als recht van burgers geëxpliciteerd.[19] Dat recht wordt geconcretiseerd door onder meer uitbreiding van actieve openbaarmaking, verbreding van de reikwijdte van de Wob en beperking van de uitzonderingsgronden op basis waarvan informatie geheim kan worden gehouden.[20] 4.
3. Transparantie en openbaarheid moeten zich volgens de initiatiefnemers niet beperken tot overheidsvoorlichting over de inhoud van bestaand beleid, maar moeten ook inzicht geven in hoe beleid tot stand is gekomen en welke keuzen gemaakt zijn bij de uitvoering.[21] De MvT bij de Woo vermeldt:[22] “De visie van Bismarck, volgens welke de burger niet moet willen zien hoe worsten en wetten gemaakt worden, is onverenigbaar met de moderne democratische rechtsstaat. (..). In het openbaar bestuur gaat het er juist wél om hoe een worst gemaakt wordt.” 4.
4. De indieners wilden het dus anders dan onder vigeur van de Wob:[23] “Dit wetsvoorstel beoordeelt de belangen die betrokken zijn bij openbaarheid anders dan de huidige Wob. Sinds de inwerkingtreding van de huidige Wob is de maatschappij snel veranderd en hebben burgers andere verwachtingen van hun bestuur gekregen. Ideeën over de democratie en rechtsstaat zijn in lijn daarmee geëvolueerd. Aan de ene kant betekent dit dat overheden (…) meer inzicht moeten geven in hun functioneren. Niet alleen het eindresultaat van besluitvorming of beleid is van belang, minstens zo belangrijk is de manier waarop tot besluiten is gekomen. Anderzijds betekent het dat burgers bij willen dragen aan bestuur door middel van vernieuwende ideeën, kritische controle en actieve participatie. Openbaarheid is dan noodzakelijk om burgers, belangengroepen en bedrijven te betrekken bij de eerste stappen in besluitvorming.” 4.
5. Na de indiening van het initiatiefwetsvoorstel heeft het een decennium geduurd tot de publicatie van de Woo in het Staatsblad.[24] Het voorstel is diverse keren gewijzigd door amendementen en een novelle, de Wijzigingswet Woo,[25], [26] maar het doel van de Woo is daardoor niet gewijzigd. De toelichting bij de Wijzigingswet Woo vermeldt:[27] “Het doel van de Woo blijft ongewijzigd. Het is en blijft belangrijk dat er een cultuurverandering ten aanzien van de omgang met informatie plaatsvindt bij de overheid.” B. Het systeem van de Woo 4.
6. De Woo gaat uit van een recht op informatie voor eenieder. Art. 1 luidt: “Eenieder heeft recht op toegang tot publieke informatie zonder daartoe een belang te hoeven stellen, behoudens bij deze wet gestelde beperkingen.” 4.
7. Hoofdstuk 2 van de Woo bevat algemene bepalingen over onder meer de reikwijdte (art. 2.2) en het belang van openbaarheid (art. 2.5). Op grond van die laatste bepaling wordt bij de toepassing van de Woo uitgegaan van het algemeen belang van openbaarheid van publieke informatie voor de democratische samenleving. Hoofdstuk 3 gaat over openbaarmaking uit eigen beweging (actieve openbaarmaking); hoofdstuk 4 over openbaarmaking op verzoek. 4.
8. Hoofdstuk 5 bevat de in art. 1 bedoelde ‘beperkingen’ op het recht op informatie. Artikel 5.1 bevat zowel absolute (lid 1) als relatieve (lid 2) weigeringsgronden. Als een absolute beperking van toepassing is, wordt de informatie niet openbaar gemaakt. Bij de toepassing van relatieve beperkingen moet het belang van openbaarmaking worden afgewogen tegen de in lid 1 genoemde belangen. Art. 5.2 regelt specifiek de beperking ten behoeve van de bescherming van uiting van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten voor intern beraad. 4.
9. De overige hoofdstukken van de Woo zijn voor onze zaak minder relevant. C. De tekst van de Woo 4.
10. De voor deze zaak belangrijkste bepalingen in de Woo luiden als volgt: “Artikel 2.
11. Begripsbepalingen In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: document: een door een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, opgemaakt of ontvangen schriftelijk stuk of ander geheel van vastgelegde gegevens dat naar zijn aard verband houdt met de publieke taak van dat orgaan, die persoon of dat college; (…). Artikel 2.
12. Reikwijdte 1 Deze wet is van toepassing op: a. bestuursorganen; (…). Artikel 2.
13. Belang openbaarheid Bij de toepassing van deze wet wordt uitgegaan van het algemeen belang van openbaarheid van publieke informatie voor de democratische samenleving. (…). Artikel 5.
14. Uitzonderingen 1 Het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit: a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen; b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden; c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld; d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 3.1 onderscheidenlijk paragraaf 3.2 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de betrokkene uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven voor de openbaarmaking van deze persoonsgegevens of deze persoonsgegevens kennelijk door de betrokkene openbaar zijn gemaakt; e. nummers betreft die dienen ter identificatie van personen die bij wet of algemene maatregel van bestuur zijn voorgeschreven als bedoeld in artikel 46 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de levenssfeer maakt. 2 Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: a. de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties; b. de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, in geval van milieu-informatie slechts voor zover de informatie betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter; c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten; d. de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen; e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; f. de bescherming van andere dan in het eerste lid, onderdeel c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens; g. de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft; h. de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage; i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen. 3 Indien een verzoek tot openbaarmaking op een van de in het tweede lid genoemde gronden wordt afgewezen, bevat het besluit hiervoor een uitdrukkelijke motivering. 4 Openbaarmaking kan tijdelijk achterwege blijven, indien het belang van de geadresseerde van de informatie om als eerste kennis te nemen van de informatie dit kennelijk vereist. Het bestuursorgaan doet mededeling aan de verzoeker van de termijn waarbinnen de openbaarmaking alsnog zal geschieden. 5 In uitzonderlijke gevallen kan openbaarmaking van andere informatie dan milieu-informatie voorts achterwege blijven indien openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt. Het bestuursorgaan baseert een beslissing tot achterwege laten van de openbaarmaking van enige informatie op deze grond ten aanzien van dezelfde informatie niet tevens op een van de in het eerste of tweede lid genoemde gronden. 6 Het openbaar maken van informatie blijft in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, in geval van milieu-informatie eveneens achterwege voor zover daardoor het in het eerste lid, onderdeel c, genoemde belang ernstig geschaad wordt en het algemeen belang van openbaarheid van informatie niet opweegt tegen deze schade. 7 Het eerste en tweede lid zijn niet van toepassing op milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu. Artikel 5.
15. Persoonlijke beleidsopvattingen 1 In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. 2 Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt. 3 Onverminderd het eerste en tweede lid wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester, een wethouder, het dagelijks bestuur van een waterschap of een lid van dat bestuur, informatie verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad. 4 In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.” 5 De parlementaire geschiedenis van art. 5.2 Woo A. Bescherming van de vrijheid van uiting van persoonlijke beleidsopvattingen (art. 5.2

(1)en

(2)) 5.

1. De uiteindelijke Woo bestaat uit de initiatiefwet Woo, de Wijzigingswet Woo en de daarop aangenomen amendementen. De artikelsgewijze toelichting bij de desbetreffende wetsvoorstellen en amendementen is twee keer geconsolideerd en geactualiseerd. Ten behoeve van de behandeling van de Wet open overheid (Kamerstukken 33 328) en de Wijzigingswet Wet open overheid (Kamerstukken 35 112) in de Eerste Kamer bevat Kamerstukken I 2020/21, 33328, N (brief van de initiatiefnemers aan de voorzitter van de Eerste Kamer) een doorlopende tekst van de Wet open overheid (Kamerstukken 33 328, A) waarin de met de Wijzigingswet aangebrachte wijzigingen (Kamerstukken 35 112, A) zijn verwerkt, alsmede een geconsolideerde artikelsgewijze toelichting waarin relevante passages uit de behandeling van de Wijzigingswet in de Tweede Kamer zijn verwerkt. De bijlage bij Kamerstukken I 2021/22, 33328, AB bevat de geconsolideerde artikelsgewijze toelichting na aanneming van het wetsvoorstel door de Eerste Kamer waarin ook de relevante geschiedenis van de Wijzigingswet in de Eerste Kamer is verwerkt. 5.
2. Anders dan de term ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ wordt ‘intern beraad’ niet omschreven in de Woo. Blijkens de geconsolideerde artikelsgewijze toelichting heeft die laatste term dezelfde betekenis als onder de Wob:[28] “Intern beraad is in de Woo niet gedefinieerd, maar betekent hetzelfde als in artikel 1, onderdeel c, Wob (…): het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid. Dat betekent dat de jurisprudentie van de Wob op dit punt zijn betekenis behoudt. Onder documenten, opgesteld voor intern beraad, is volgens de bij de Wob behorende memorie van toelichting van 1987 onder meer te verstaan: nota’s van ambtenaren aan hun politieke en ambtelijke chefs, correspondentie tussen onderdelen van een ministerie en tussen ministeries onderling, concepten van stukken, agenda’s, notulen, samenvattingen en conclusies van interne besprekingen en rapporten van ambtelijke adviescommissies.[29] (…). Interne documenten kunnen ook zijn: stukken, gewisseld tussen de centrale overheid en andere publiekrechtelijke lichamen. Ten aanzien van deze stukken moet van de bedoeling om ze als stukken voor intern beraad beschouwd te zien, uitdrukkelijk blijken of men moet deze bedoeling redelijkerwijs kunnen vermoeden.” 5.
3. Art. 5.2 Woo komt in hoge mate overeen met zijn voorganger, art. 11 Wob. De initiatiefwetgever wilde het bestaande regime ter zake van persoonlijke beleidsopvattingen “ten principale en op hoofdlijnen” continueren, al werd op enkele onderdelen een wijziging ten opzichte van de bestaande praktijk beoogd.[30] Ambtenaren moeten ‘frank en vrij’ met ‘een zekere mate van intimiteit en veiligheid’ hun opvatting kunnen geven over beleidskwesties om tot ‘effectieve besluitvorming’ te kunnen komen, aldus de parlementaire toelichting:[31] “(…). Achtergrond van deze bepaling is dat ambtenaren frank en vrij hun opvatting moeten kunnen geven over beleidskwesties en beleidskeuzes, ten behoeve van het intern beraad. Een zekere mate van intimiteit en veiligheid is noodzakelijk om te kunnen komen tot een effectieve besluitvorming. Ambtenaren en bestuurders moeten vrijelijk met elkaar van gedachten kunnen wisselen over een dossier, beleidsproces, ambtelijk advies of wetsontwerp. Zij moeten hun persoonlijke beleidsopvattingen kunnen articuleren, zonder dat een dergelijk advies de volgende dag in de krant staat, of onderwerp vormt van parlementair debat. Ambtenaren opereren onder verantwoordelijkheid van hun politiek leidinggevende. Zij ondersteunen een Minister of wethouder in de beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering. Hun persoonlijke beleidsopvattingen leveren inhoudelijke, procesmatige, organisatorische of politieke overwegingen die door een bewindspersoon al dan niet kunnen worden gehonoreerd in de politieke besluitvorming. In ons staatsrecht is het niet aan ambtenaren om zich te verdedigen ten aanzien van geproduceerde beleidsadviezen. Beleidsopvattingen van ambtenaren verdienen derhalve bescherming, voor zover zij tot personen herleidbaar zijn. Een hiertoe strekkende uitzondering op de algemeen geldende regel van openbaarheid, wordt ook in dit wetsvoorstel expliciet vastgelegd en gewaarborgd. Het bestaande regime aangaande deze uitzonderingsgrond wordt daarmee ten principale en op hoofdlijnen gecontinueerd. Op enkele onderdelen wordt met voorliggend ontwerp echter ook een wijziging ten opzichte van de bestaande praktijk beoogd. De bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen die zijn opgenomen in documenten, opgesteld voor intern beraad, is bedoeld om de deelnemers aan het intern beraad te beschermen tegen het bekend worden van hun bijdrage aan dat beraad, om zo te vermijden dat de deelnemers zich in het intern beraad terughoudend opstellen en dat het beraad daarmee niet volledig wordt gevoerd. De bescherming van de persoonlijke beleidsopvatting dient in de Wob ter bescherming van de ambtenaar, niet tot bescherming van het bestuursorgaan dat al dan niet van de persoonlijke beleidsopvatting gebruikmaakt.” 5.
4. Maar de initiatiefwetgever wilde met de Woo op het punt van de behandeling van persoonlijke beleidsopvattingen ook een wijziging ten opzichte van het Wob-regime. Aanleiding was de uitvoeringspraktijk die volgens hem een te ruim beroep op de bescherming van intern beraad liet zien, ruimer dan bij de parlementaire behandeling van de Wob was voorzien.[32] Over dat ruime beroep en de gewenste beperking daarvan vermeldt de parlementaire toelichting:[33] “De uitvoeringspraktijk zoals die zich de afgelopen decennia heeft uitgekristalliseerd, onder meer in de vorm van bestuurlijke en bestuursrechtelijke beslissingen op Wob-verzoeken, laat een uitbreiding en oprekking van het beroep op deze uitzonderingsgrond zien, die niet in de parlementaire behandeling van de Wob van 1991 voorzien is. Ten eerste wordt in de jurisprudentie reeds snel aangenomen dat gearticuleerde persoonlijke beleidsopvattingen tot personen herleidbaar zijn. Het “onleesbaar maken” van ambtelijke auteurs van een notitie wordt onvoldoende geacht om te rechtvaardigen dat de inhoud openbaar wordt gemaakt, omdat snel wordt aangenomen dat deze toch naar functie herleidbaar zouden zijn. Voorts is het aan het bestuursorgaan om te beslissen of hij vindt dat er sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen en deze beslissing wordt door de rechter slechts marginaal getoetst in de zin van de vraag of het bestuursorgaan in redelijkheid tot deze beslissing had kunnen komen. Ten derde wordt door de rechter over het algemeen aangenomen dat, indien een stuk persoonlijke beleidsopvattingen bevat en deze niet goed gescheiden kunnen worden van de overige inhoud van het stuk, het stuk als geheel niet openbaar gemaakt kan worden. Op basis van deze verschillende ontwikkelingen in de ambtelijke behandeling en besluitvorming en de bestuursrechtelijke jurisprudentie, wordt deze uitzonderingsgrond relatief vaak in beroepsprocedures gehanteerd. In artikel 5.2, eerste lid, wordt als hoofdregel bepaald dat persoonlijke beleidsopvattingen uit stukken die zijn opgemaakt voor intern beraad, niet openbaar zijn. Daarbij wordt buiten twijfel gesteld wat geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn: ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. Ten opzichte van artikel 11, eerste lid, Wob is dit een aanscherping die onterechte aanmerking als persoonlijke beleidsopvatting tegengaat. In het tweede lid wordt openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen alsnog mogelijk gemaakt met het oog op een goede en democratische bestuursvoering. In dat geval moet de openbaarheid zwaarder wegen. De Wob biedt nu al de mogelijkheid om persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd openbaar te maken. Van deze bevoegdheid wordt in de praktijk door bestuursorganen echter zeer terughoudend gebruik gemaakt. Bij amendement van het lid Van der Molen is in artikel 5.2 een derde lid ingevoegd, dat de in die bepaling genoemde bestuursorganen en ambtsdragers verplicht informatie te verstrekken over persoonlijke beleidsopvattingen uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.[34]” 5.
5. De mogelijkheid om persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd te verstrekken (thans art. 5.2

(2)Woo) werd volgens de initiatiefnemers onder vigeur van de Wob dus niet gebruikt in de door de Wob-wetgever bedoelde mate. Zij achtten een cultuurwijziging gewenst en een scherper onderscheid tussen feiten (gegevens met een objectief karakter) en (politieke) waardering of beoordeling van die feiten:[35] “In hoeverre bestuursorganen zich beroepen op deze uitzonderingsgrond hangt ook af van de cultuur van het departement of gemeente, de persoon van de behandelend ambtenaar, of de actuele politieke opportuniteit. Cruciale informatie in het politieke besluitvormingsproces, over bijvoorbeeld alternatieven en risico’s, wordt daardoor soms wel, en soms niet geopenbaard. Om aan deze onduidelijkheid een eind te maken wordt bepaald dat feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn en dus niet op grond van artikel 5.2 geweigerd kunnen worden. Voor een transparante en effectieve besluitvorming is het van belang dat de verschillende relevante feiten, cijfers, data en metadata beschikbaar worden gesteld. Het is tevens van belang dat burgers en organisaties desgewenst zicht krijgen op de kansen en risico’s van een bepaalde beleidsaangelegenheid. Dit is in lijn met de aanbevelingen uit het proefschrift van Daalder waarin wordt gepleit voor het vergroten van de openbaarheid van persoonlijke beleidsopvattingen die bestaan uit prognoses en beleidsalternatieven.[36] In de Woo is dit verduidelijkt door middel van een opsomming die wordt besloten met de woorden “of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter”. Het gaat er (…) om dat objectieve gegevens niet kunnen worden uitgezonderd op grond van artikel 5.2, eerste lid. Voor zover in stukken, nota’s en plannen sprake is van een situatie waarin feiten, risico’s, varianten en opvattingen met elkaar vervlochten zijn, zal de komende jaren een cultuur moeten groeien waarbij een overzicht van de relevante feiten, risico’s en alternatieven ten behoeve van het publiek debat en een democratische bestuursvoering wordt gescheiden van de persoonlijke beleidsopvattingen, overwegingen en adviezen van ambtenaren. (…). De initiatiefnemers menen dat een onderscheid tussen objectieve en subjectieve gegevens kan worden gemaakt en ook moet worden gemaakt, wil overheidshandelen en overheidsbeleid kunnen worden getoetst. Onderscheid moet worden gemaakt tussen feit en waardering. Een contraproductief gevolg is feitelijk, terwijl de politieke waardering ervan, die tot stand komt in samenhang met alle andere aspecten van de verschillende alternatieven, subjectief is. De initiatiefnemers wijzen in dat kader op aanwijzing 2.3 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, waarin wordt voorgeschreven dat in een memorie van toelichting aandacht wordt besteed aan de overwogen varianten. Hulpmiddel daarbij is het door de regering gehanteerde instrument Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK), waarbij bij de totstandkoming van nieuwe wetgeving beleidsalternatieven worden geïnventariseerd. Van de gemaakte keuzes moet vervolgens in de memorie van toelichting verslag worden gedaan. Dat geschiedt dan op een geobjectiveerde wijze, waarbij daarnaast de politieke afweging wordt gegeven van de gemaakte keuzes. Zowel de samenleving als de volksvertegenwoordiging dient over deze gegevens te kunnen beschikken om een oordeel over het overheidsbeleid te kunnen vormen. Tweede lid De initiatiefnemers zijn van oordeel dat de Wob, en met name artikel 11, tweede lid, Wob, waarin de mogelijkheid is opgenomen om persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd te verstrekken met het oog op een goede en democratische bestuursvoering, regelmatig niet wordt uitgevoerd zoals de wetgever heeft bedoeld. Uit de totstandkoming van de Wob blijkt dat het de bedoeling van de wetgever was dat persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd openbaar zouden worden gemaakt, tenzij een belangenafweging tot een andere conclusie zou leiden. Beoogd werd de ambtenaar te beschermen, terwijl de inhoud van de opvattingen zo veel mogelijk openbaar zouden moeten zijn. Het argument wordt wel gehoord dat een bestuursorgaan niet verantwoordelijk is voor (geanonimiseerde) beleidsopvattingen van zijn ambtenaren en deze opvattingen niet altijd voor zijn rekening kan nemen en dat daarom deze opvattingen niet kunnen worden verstrekt. Dit argument wordt al ontkracht door het enkele bestaan van artikel 11, tweede lid, Wob en staat dan ook op gespannen voet met de bedoeling van de Wob-wetgever. Door het openbaar maken van geanonimiseerde beleidsopvattingen kan de burger nagaan welke afwegingen zijn gemaakt. Het bestuursorgaan is te allen tijde verantwoordelijk voor die afweging en kan de verantwoordelijkheid voor die afweging afleggen door openbaar te maken welke pro’s en contra’s aan de keuze ten grondslag hebben gelegen. Daarmee is het belang van een goede en democratische bestuursvoering bij uitstek gediend.” 5.

1. Over de bescherming van de uitingsvrijheid van ambtenaren en van intern beraad merkten de initiatiefnemers nog het volgende op:[37] “Hoewel artikel 5.2 primair dient ter bescherming van de ambtenaar die zijn of haar werk doet, kunnen de ambtenaren niet verantwoordelijk worden gemaakt voor de openbaarmaking van hun persoonlijke beleidsopvattingen. Het is het bestuursorgaan dat op een verzoek tot openbaarmaking beslist, niet de ambtenaar. De ambtenaar kan niet worden gedwongen om met toepassing van artikel 5.2, tweede lid, mee te werken aan tot henzelf herleidbare openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen. Wel kan een bestuursorgaan zonder de instemming van de betrokken ambtenaar besluiten tot geanonimiseerde openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen, indien een goede en democratische bestuursvoering dat vergt. De bestuurder moet verantwoording afleggen over de keuzes die hij maakt. De bestuurder maakt die keuzes op basis van adviezen van ambtenaren. Die ambtenaren zijn geanonimiseerd. Staatsrechtelijk bestaan ambtenaren niet. Het is de taak van een minister of een wethouder om te staan voor zijn ambtenaren. Het is de taak van een bestuurder om verantwoording af te leggen over de keuzes die hij maakt. Dit volgt uit het recht op informatie en het organiseren van macht en tegenmacht. Het is van belang om inzicht te krijgen op de wijze waarop beleid tot stand wordt gebracht. Dat kan door informatie actief openbaar te maken, dat kan ook door informatie op te vragen. Dat is vanuit democratisch oogpunt van belang. Een bestuurscultuur van openheid vraagt van bestuurders, ministers, wethouders of burgemeesters, dat zij bij moeilijke adviezen aanspreekbaar zijn op hun keuzes en deze voor hun rekening nemen. Het is niet zo dat alleen de uiteindelijke versie van een advies openbaar is. Bij beleidsvoorbereiding en wetgeving zijn er talloze adviezen en nota's vanuit de ambtelijke dienst. Dat is niet één lineair traject waarbij stapje voor stapje wetgeving wordt opgebouwd en waarbij uiteindelijk een ambtelijke nota tot stand komt, die tot een besluit leidt. Dat gaat met horten en stoten, waarbij verschillende ongelijksoortige aspecten, onderzoeken en informatie wordt gebruikt om wetgeving te maken. Hier grijpen twee trajecten in elkaar. Dat is aan de ene kant de wijze waarop de overheid, en zeker de rijksoverheid, nu omgaat met openbaarmaking in die beslisnota's. Aan de andere kant is de verplichting uit de Comptabiliteitswet om beleidsalternatieven in kaart te brengen en ook in kaart brengen hoe doeltreffend en hoe doelmatig die verschillende beleidsalternatieven zijn. Het is nog onvoldoende tot de beleidsmakers op departementen doorgedrongen dat het van belang is voor beleid dat in kaart wordt gebracht welke alternatieven er zijn. Overigens kan een bestuursorgaan bij het openbaar maken van een persoonlijke beleidsopvatting (of van welke andere openbaarmaking dan ook) altijd een reactie toevoegen op de openbaar te maken informatie, waarin gemaakte keuzes worden toegelicht, of waarbij wordt gewezen op lacunes in de openbaar gemaakte informatie (bijvoorbeeld omdat meer informatie niet beschikbaar is of omdat een uitzonderingsgrond van toepassing is), waardoor de wel openbaar gemaakte informatie in een context wordt geplaatst (zie ook artikel 2.4, tweede en vijfde lid).” 5.
2. De leden van de PvdA-fractie in de Tweede Kamer zagen een spanning tussen de wens tot openbaarheid en de mate waarin ambtenaren na invoering van het wetsvoorstel vrij zouden kunnen werken, met name als ook voor- en nadelen van beleidsalternatieven openbaar zouden kunnen worden. In reactie daarop stelden de initiatiefnemers voorop (de onderstreepte passages <in de versie die op internet is gepubliceerd, lees: vetgedrukte> zijn bij de eerste nota van wijziging van 13 mei 2014 in de wettekst opgenomen,[38] maar er in de laatste versie weer uit verwijderd):[39] “(…) dat de regeling met betrekking tot de persoonlijke beleidsopvattingen door middel van de genoemde nota van wijziging wordt aangepast. De initiatiefnemers zien geen reden om te veronderstellen dat ambtenaren zich als gevolg hiervan terughoudender zullen opstellen. Bij nota van wijziging is erin voorzien, dat persoonlijke beleidsopvattingen slechts in niet tot personen herleidbare vorm openbaar zullen worden gemaakt en pas na afsluiting van het intern beraad [die verfijning is later dus weer geschrapt; PJW]. Bovendien is voorzien in een uitzondering voor politiek/tactische beleidsopvattingen en voor ambtelijke concepten voor een door of namens het bestuursorgaan naar buiten te brengen document en het overleg over de wijze waarop een dergelijk document tot stand moet worden gebracht [ook die verfijning is later weer geschrapt; PJW]. (…). De initiatiefnemers zijn niet bang dat daardoor alleen nog formele stukken openbaar worden. Dat is nu juist de huidige praktijk. Juist in de huidige praktijk wordt te veel materiaal van de openbaarheid afgeschermd, terwijl die openbaarheid voor de transparantie van de bestuursvoering wel van groot belang is. Dat betreft met name ook de professionele adviezen van ambtenaren (met de vorengenoemde uitzondering voor politiek/tactische adviezen [die later dus weer verwijderd is; PJW]).” 5.
3. De onderstreepte verfijningen zijn bij de derde nota van wijziging weer verwijderd. De toelichting daarop luidde:[40] “Uit het debat rondom het gewijzigde artikel 5.2 bleek dat de grenzen van wat wel en niet als persoonlijke beleidsopvatting beschermd zou worden voor discussie vatbaar was. Om te voorkomen dat ambtenaren als gevolg hiervan zich beperkt zouden voelen in wat zij vrijelijk kunnen opschrijven, maken de initiatiefnemers de wijziging van artikel 5.2 uit de eerste nota van wijziging ongedaan. De tekst van dat artikel zoals dat luidde in de versie van het wetsvoorstel na het advies van de Raad van State wordt teruggeplaatst. Hiermee wordt aangesloten bij de tekst van artikel 11 van de Wob dat de anonimiteit beschermt van degene die in een intern beraad een persoonlijke beleidsopvatting naar voren brengt.” 5.
4. De nuanceringen die bij de eerste nota van wijziging waren toegevoegd, werden dus ongedaan gemaakt kennelijk omdat die voor ambtenaren onduidelijk zouden maken wat wel en niet als persoonlijke beleidsopvatting beschermd zou worden. 5.
5. De leden van de D66-fractie vroegen waarom het wetsvoorstel persoonlijke beleidsopvattingen categorisch uitsloot en slechts facultatief ruimte liet voor openbaring van geanonimiseerde persoonlijke beleidsopvattingen, en of openbaarmaking van geanonimiseerde persoonlijke beleidsopvattingen niet altijd in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering. Wordt met anonimisering de vertrouwelijkheid van het overleg tussen ambtenaren en bestuursorgaan niet al voldoende beschermd, en niet al voldoende voorkomen dat ambtenaren zich moeten verdedigen voor hun beleidsadviezen, gegeven dat bepaald kan worden dat de geanonimiseerde beleidsopvattingen pas openbaar worden als het intern beraad is afgerond? De initiatiefnemers hebben naar aanleiding van deze vragen het wetsvoorstel aldus aangepast:[41] “(…) dat persoonlijke beleidsopvattingen niet langer categorisch van openbaarmaking worden uitgesloten. Wel achten zij bescherming van de zogenoemde «beleidsintimiteit» onverkort van belang. Die wordt inderdaad voldoende beschermd door persoonlijke beleidsopvattingen slechts in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken. Vanuit een oogpunt van een goede en democratische bestuursvoering bestaat bij nadere overweging slechts in uitzonderlijke gevallen behoefte aan een regeling voor het verstrekken van informatie over persoonlijke beleidsopvattingen in een wèl tot personen herleidbare vorm. Er moet dan sprake zijn van een advies inzake een aangelegenheid van groot maatschappelijk gewicht, waar het bestuursorgaan zich op beroept of waarvan het bestuursorgaan om hem moverende redenen juist is afgeweken. Voorts is van belang dat de informatie pas wordt verstrekt, nadat het intern beraad is afgesloten [die clausule is dus later weer verwijderd; PJW]. Daardoor wordt voorkomen dat openbaarmaking leidt tot de situatie dat degene die een persoonlijke beleidsopvatting naar voren heeft gebracht, op die beleidsopvatting kan worden aangesproken. Dat zou afbreuk doen aan de vrijheid die nodig is om in dat intern beraad standpunten in te nemen. Daarom blijft anonimiteit ook na afronding van het intern beraad van belang.” Ik merk op dat deze passage te lezen ware in het licht van de na amendering (zie onderdeel B. hieronder) hiervan afwijkende wettekst. B. Het amendement-Van der Molen: verplichte openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen in stukken voor ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ (lid 3) 5.
6. Het huidige lid 3 van art. 5.2 stond niet in het initiatiefwetsvoorstel Woo, maar is ingevoegd door een meer malen gewijzigd amendement van het lid Van der Molen (CDA). De eerste versie van dat amendement is van 18 november 2020,[42] de tweede van 20 januari 2021[43] en de derde en uiteindelijke versie van 26 januari 2021.[44] De tekst van die derde versie is met de Wijzigingswet Woo[45] in de Woo opgenomen. Uit de toelichting op de laatste versie van het amendement van 26 januari 2021, blijkt dat het amendement mede is ingegeven door de bevindingen van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) en de laatste wijziging door de kabinetsreactie op dat rapport. Ik neem aan dat de indiener met name het oog had op situaties zoals die met betrekking tot het veel te lang onzichtbaar gebleven ambtelijke ‘memo-Palmen’, dat ‘laakbaar’ handelen van de belastingdienst/toeslagen constateerde bij onregelmatigheden ter zake van kinderopvangtoeslag en compensatie voor benadeelde ouders aanbeval, al wordt dat memo niet genoemd. De toelichting op het amendement vermeldt onder meer:[46] “(…). Uit het rapport van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag is gebleken, dat verbetering van de informatievoorziening essentieel is voor het functioneren van het parlement, van de media en van de rechtsbescherming. Democratische controle van het openbaar bestuur vergt dat de totstandkoming van het beleid transparant is, met inbegrip van de persoonlijke beleidsopvattingen die daarin naar voren zijn gebracht. De bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen die zijn opgenomen in documenten, opgesteld voor intern beraad, is bedoeld om de deelnemers aan het intern beraad te beschermen tegen het bekend worden van hun bijdrage aan dat beraad, om zo te vermijden dat de deelnemers zich in het intern beraad terughoudend opstellen en dat het beraad daarmee niet volledig wordt gevoerd. De bepaling in de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), die in de Wet open overheid is overgenomen, is niet bedoeld om persoonlijke beleidsopvattingen af te schermen, maar om deelnemers aan intern beraad te beschermen. De Wob biedt nu al de mogelijkheid om persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd openbaar te maken. Van deze bevoegdheid wordt in de praktijk door bestuursorganen echter zeer terughoudend gebruik gemaakt. Daarom is wijziging van de bepaling over persoonlijke beleidsopvattingen noodzakelijk om bestuursorganen te dwingen meer transparantie te betrachten over de verschillende inhoudelijke overwegingen die een rol hebben gespeeld in de bestuurlijke besluitvorming. In artikel 5.2 van de Wet open overheid wordt een derde lid ingevoegd, dat bestuursorganen verplicht informatie te verstrekken over persoonlijke beleidsopvattingen uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming. Het begrip formele bestuurlijke besluitvorming heeft betrekking op alle besluiten die de betrokken bestuursorganen nemen die verband houden met hun publieke taak, zowel in de beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering als de evaluatie van beleid. Met het oog op de uitvoerbaarheid worden de bedoelde bestuursorganen met name genoemd. Het kunnen voeren van intern beraad wordt gewaarborgd door de informatie over persoonlijke beleidsopvattingen te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm.” 5.
7. Ik merk op dat het twijfelachtig is of het memo-Palmen wél (eerder) boven water zou zijn gekomen als art. 5.2 Woo destijds geldend recht was geweest. Dat memo was kennelijk niet aan een politiek orgaan of ambtsdrager gericht, maar aan ambtelijke superieuren, en ondanks uitgebreid onderzoek is niet duidelijk geworden of het aan een bewindspersoon is voorgelegd voor een bestuurlijke keuze, noch waarom het zolang buiten beeld bleef. 5.
8. De zinsnede “tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad” is aan lid 3 toegevoegd in de laatste versie van het amendement na een daartoe strekkende suggestie door de minister van BZK in een Kamerbrief van 20 januari 2021, die als volgt luidde:[47] “Ik deel de opvatting van de heer van der Molen dat inhoudelijke overwegingen die ten grondslag liggen aan formele bestuurlijke besluitvorming transparant moeten zijn. Dat geldt in het bijzonder voor de bestuursorganen die politieke verantwoording afleggen aan democratisch verkozen organen over beleid en wetgeving. Daartoe strekt het gewijzigde amendement. Ik vind het dus goed dat de reikwijdte is ingeperkt tot de hier genoemde bestuursorganen. Het uitgangspunt is dan verstrekking van persoonlijke beleidsopvattingen in geanonimiseerde vorm door de genoemde bestuursorganen. Daarbij plaats ik enkele aandachtspunten die van belang zijn voor de uitvoering van de wet als het amendement zou worden aangenomen. Allereerst de relatie tot de andere uitzonderingsgronden van de Woo, in het bijzonder de i-grond («het goed functioneren van de staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen»). Omdat de bescherming van het intern beraad in de fase voorafgaand aan de formele besluitvorming in specifieke gevallen nog wel bescherming verdient, zal die i-grond kunnen worden ingeroepen. Een belangrijk voorbeeld is de situatie dat de eenheid van kabinetsbeleid, een grondwettelijke norm, in het geding is. Ook zijn situaties denkbaar waarin belangen van derden een rol spelen, denk aan een ambtelijke waardering van een onderhandelingssituatie met lokale partners. Een andere situatie waarin een gemotiveerde weigering aan de orde kan zijn, is het voorkomen dat een ambtenaar persoonlijk kan worden beschadigd door openbaarmaking. Deze situatieschetsen laten zien dat er gevallen denkbaar zijn waarin de bescherming van intern beraad, vooral in de fase voordat het besluit is genomen, bescherming verdient. Om dergelijke situaties te kunnen ondervangen was ook denkbaar geweest om de clausule, «tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad» in het amendement op te nemen. Nu zal daarvoor een beroep moeten worden gedaan op de overige weigeringsgronden. In alle gevallen zal dit overigens goed moeten worden onderbouwd.” 5.
9. De geconsolideerde artikelsgewijze toelichting vermeldt over de strekking en betekenis van de termen in lid 3 van art. 5.2 Woo nog het volgende:[48] “(…). Het amendement is een verfijning van het eerste en tweede lid. Dit wordt tot uitdrukking gebracht met de term «onverminderd». Het betreft een verfijning van het eerste en tweede lid omdat de openbaarmaking van documenten die zijn opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming verplicht wordt gesteld. In die gevallen is de afweging die besloten ligt in het tweede lid al gemaakt door de wetgever. Het betreft de verplichte toepassing van het tweede lid voor de minister, commissaris van de Koning, gedeputeerde staten, gedeputeerde, college van burgemeester en wethouders, burgemeester of wethouder in de voorgeschreven gevallen. Het begrip formele bestuurlijke besluitvorming heeft blijkens de toelichting bij het amendement betrekking op alle besluiten die de genoemde bestuursorganen en ambtsdragers nemen die verband houden met hun publieke taak, zowel in de beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering als de evaluatie van beleid. Hieruit volgt dat de term «besluiten» eerder een bestuurlijke betekenis heeft dan de juridische betekenis van artikel 1:3 Awb. De term «formele bestuurlijke besluitvorming» moet worden begrepen in samenhang met de daarna genoemde bestuursorganen en ambtsdragers. Deze organen hebben gemeen dat op die organen een zekere mate van democratische controle wordt uitgeoefend. De term «formele bestuurlijke besluitvorming» valt te onderscheiden van «politieke besluitvorming», zoals het bestuur (de uitvoerende macht) kan worden onderscheiden van, kort gezegd, de volksvertegenwoordiging. (…). Het (gewijzigde) amendement is ingediend nadat het kabinet bij de kabinetsreactie op het rapport «Ongekend onrecht» had bekendgemaakt dat het kabinet in de toekomst bij elk stuk (wetsvoorstel, brief of nota) dat aan het parlement wordt gestuurd, de onderliggende departementale nota’s die de bewindspersonen hebben gebruikt voor de besluitvorming actief openbaar zal maken. Dat is een voorbeeld van formele bestuurlijke besluitvorming. De term «formele bestuurlijke besluitvorming» in artikel 5.3 [bedoeld is: 5,2; PJW], derde lid, is echter breder en ziet ook op besluitvorming van individuele ministers en (leden van) gedeputeerde staten en het college van burgemeester en wethouders. Van een formeel bestuurlijk besluit is naar het oordeel van de initiatiefnemers sprake als een in artikel 5.2, derde lid, Woo genoemd bestuursorgaan of ambtsdrager beslist op een voorgelegde keuze die verband houdt met de publieke taak van de ambtsdrager of het college. De term «politieke besluitvorming» zou in dat verband kunnen worden gebruikt voor besluiten van Staten-Generaal, provinciale staten of de gemeenteraad. Hierop is dan artikel 5.2, derde lid, Woo niet van toepassing. Dat verklaart ook de toepasselijkheid van de bepaling op een gedeputeerde en een wethouder, nu dit geen bestuursorganen zijn die uit eigen naam Awb-besluiten nemen. Een gedeputeerde is onderdeel van het college gedeputeerde staten. Een wethouder is onderdeel van het bestuursorgaan college van burgemeester en wethouders. Zij nemen alleen besluiten als onderdeel van dat college of in mandaat namens dat college. Aangenomen mag worden dat ook de in mandaat namens genoemde bestuursorganen genomen besluiten vallen onder deze bepaling.[49] De keuze van de in deze bepaling genoemde bestuursorganen is in de toelichting bij het amendement niet beargumenteerd. Denkbaar is dat interne advisering zal zijn gericht aan de portefeuillehoudende gedeputeerde of wethouder. Daarmee is dergelijke advisering binnen het bereik van artikel 5.2, derde lid, Woo gebracht. Het kunnen voeren van intern beraad wordt in beginsel voldoende gewaarborgd door de informatie over persoonlijke beleidsopvattingen te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Slechts als het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad, kan openbaarmaking van de persoonlijke beleidsopvattingen achterwege blijven. Dit element is aan het amendement toegevoegd na een voorstel daartoe van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.[50] Zij dacht daarbij aan situaties waarin belangen van derden een rol spelen, denk aan een ambtelijke waardering van een onderhandelingssituatie met lokale partners. Een andere denkbare situatie waarin een gemotiveerde weigering aan de orde kan zijn, is volgens de minister het voorkomen dat een ambtenaar persoonlijk kan worden beschadigd door openbaarmaking. Op documenten die op grond van artikel 5.2, derde lid, niet kunnen worden geweigerd, kunnen eventueel wel een of meer uitzonderingsgronden uit artikel 5.1 van toepassing zijn. Overigens betekent de toepasselijkheid van artikel 5.2, derde lid, op persoonlijke beleidsopvattingen niet dat deze verplicht actief openbaar moeten worden gemaakt. Actieve openbaarmaking is wel mogelijk, zoals ook het kabinet heeft aangekondigd, maar die vindt in termen van de Woo dan plaats op grond van artikel 3.
10. Concepten van beleidsnota’s worden onder de Wob niet openbaar gemaakt. Dat is ook niet nodig: concepten zijn nog niet rijp. Zodra een document gereed is, is het wel van belang dat achterhaald kan worden welke beleidsalternatieven hebben voorgelegen, welke opties en overwegingen men met elkaar heeft gedeeld en hoe het definitieve besluit tot stand is gekomen. Die elementen zijn relevant. In de fase waarin het besluit nog moet worden genomen, moet er de ruimte zijn om gedachten en concepten uit te wisselen. Dat kan in de vorm van beleidsalternatieven zijn maar het kan ook veel vluchtiger zijn: je denkt bijvoorbeeld ergens over na en deelt die gedachte met een collega om vervolgens misschien uit te komen op iets heel anders. Dus in die fase moet je nog niet alles openbaar maken. Als het besluit eenmaal is gevallen, is het anders. Dan is het goed om te kunnen reconstrueren op grond van welke adviezen, welke informatie en welke beleidsalternatieven een besluit is genomen.” 5.
11. Ik vestig de aandacht op de twee na laatste volzin van de vierde alinea van dit citaat, waaruit expliciet blijkt dat beroep op de laatste zinsnede van art. 5.2

(3)Woo (‘tenzij …’) niet in de weg staat aan (mede) beroep op enige van de in art. 5.1 Woo genoemde weigeringsgronden. 6 Rechtspraak A. Over art. 5.2

(3)Woo 6.1. Over art. 5.2

(3)Woo zijn nog geen richtinggevende uitspraken gedaan door de Afdeling, de Centrale Raad, het College van Beroep of de belastingkamer van de Hoge Raad. Deze zaak wordt de eerste. Wel zijn er relevante uitspraken van eerste-aanleg-bestuursrechters. 6.2. De rechtbank Noord-Holland[51] moest oordelen over de weigering door GS van Noord-Holland, gebaseerd op art. 5.1

(2)(i) Woo (goed functioneren van de overheid) om een adviesnotitie van het advocatenkantoor Pels Rijcken openbaar te maken betreffende de vragen of vestiging van een datacenter milieuvergunningplichtig is en wie daarbij het bevoegde gezag is. Die notitie was volgens de Rechtbank niet opgesteld voor formele bestuurlijke besluitvorming: “7.2 Uit vaste rechtspraak van de Afdeling (…) volgt dat een advies van een advocaat over mogelijke procedures en de daarin in te nemen standpunten en te volgen tactieken naar zijn aard bestemd is voor intern beraad. [Het is] dan ook niet in geschil (..) dat de adviesnotitie is opgesteld ten behoeve van intern beraad. (…). 7.

1. Naar het oordeel van de rechtbank bevat de adviesnotitie wel persoonlijke beleidsopvattingen van de opstellers (advocaten van Pels Rijcken), ten behoeve van intern beraad. De adviesnotitie bevat namelijk beschrijvingen, opvattingen, argumenten, aanbevelingen en conclusies van Pels Rijcken over vragen van verweerder over bestuurlijke aangelegenheden. (…). 8.
2. De rechtbank kan na het lezen van de adviesnotitie het vermoeden van eiseres bevestigen dat daarin onderdelen staan die een overwegend objectief karakter hebben. Dit zijn feitelijkheden zoals (uitgeschreven) wetsartikelen. De feitelijkheden zijn echter onderdeel van de algehele redenering, overweging en advisering van Pels Rijcken over de aan haar voorgelegde vraagstukken. Op die manier zijn deze onderdelen dusdanig verweven met andere onderdelen die meer expliciet de persoonlijke beleidsopvattingen van de opsteller van de adviesnotitie bevatten. Openbaarmaking van alleen de onderdelen van de adviesnotitie met (uitgeschreven) wettelijke kaders, is niet mogelijk zonder inzicht geven in de richting waarin Pels Rijcken inhoudelijk adviseert, en de onderbouwing daarvan. Daarom heeft verweerder in redelijkheid deze onderdelen niet als een te onderscheiden objectief onderdeel openbaar gemaakt. (…) 9.
3. (…). De adviesnotitie is niet bedoeld om onderdeel uit te maken van het openbaar debat, maar om in de voorfase daarover intern advies te geven. (…). 10.
4. (…). De adviesnotitie is opgesteld ter voorbereiding van de verlening van de vergunning voor het project Westlanderweg 2 in Middenmeer. Het gaat namelijk over wie het bevoegd gezag is en of er in die situatie sprake is van een milieuvergunningplicht. Verweerder heeft niet onderbouwd waarom met het openbaar maken van de adviesnotitie het intern beraad onevenredig wordt geschaad. 10.
5. De rechtbank oordeelt dat geen sprake is van een document opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming. De adviesnotitie schept [bedoeld zal zijn: schetst; PJW] verschillende hypothetische situaties en beoordeelt de in die situaties te volgen procedures en mogelijke uitdagingen. Het is dus geen document dat onderdeel uitmaakt van een concreet besluit of een concrete (beleids-)beslissing van verweerder. Reeds om die reden faalt de beroepsgrond. 10.
6. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat het openbaar maken van de adviesnotitie de vertrouwelijkheid van het intern beraad tussen verweerder en zijn advocaat zou ondermijnen. Daarmee zou het kunnen voeren van intern beraad onevenredig worden geschaad. De beroepsgrond zou ook inhoudelijk dus (…) niet slagen. Artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo
7. Verweerder stelt subsidiair (…) dat het belang bij het openbaar maken van de adviesnotitie in dit geval niet opweegt tegen het belang bij het goed functioneren van de provincie. Omdat uit het voorgaande volgt dat verweerder reeds op grond van artikel 5.2 van de Woo openbaarmaking van het stuk geheel mocht afwijzen, behoeft deze weigeringsgrond geen nadere bespreking.” 6.
8. Als de notitie wél zou zijn opgesteld voor formele bestuurlijke besluitvorming, had de Rechtbank dus evenzeer de vertrouwelijkheid van het intern beraad tussen overheid/cliënt en advocaat beschermd. De vraag rijst wat dat betekent als de externe adviseur niet een advocaat is, maar een onderzoeksbureau, een belastingadviseur, een accountant, een wetenschapper of wetenschappelijke instelling, een arts, een milieudeskundige, een automatiseerder? 6.
9. De rechtbank Amsterdam heeft in twee zaken geoordeeld dat niet aan de bestuurder/het bestuursorgaan voorgelegde concepten niet zijn opgesteld voor ‘formele bestuurlijke besluitvorming’. Haar uitspraak van 27 september 2024 betrof een Woo-verzoek van de Volkskrant aan de minister van BZK om openbaarmaking van documenten en communicatie, inclusief chatverkeer, over de 'eenheid van kabinetsbeleid' van mei 2021 tot heden. De minister heeft dat verzoek deels toe- en deels afgewezen. Aan de weigering werd naast art. 5.1

(2)(e) Woo (eerbiediging persoonlijke levenssfeer) en art. 5.1

(2)(i) Woo (goed functioneren van de Staat) ook art. 5.2

(1)Woo (persoonlijke beleidsopvattingen) ten grondslag gelegd. De Volkskrant voerde in beroep daartegen onder meer aan dat de minister niet ingevolge art. 5.2

(3)Woo had getoetst of het kunnen voeren van intern beraad onevenredig zou worden geschaad door openbaarmaking. De rechtbank overwoog daarover:[52] “8.4 (…) dat de bedoeling van lid 3 van artikel 5.2, van de Woo is dat democratische controle van het openbaar bestuur vergt dat de totstandkoming van het beleid transparant is, met inbegrip van de persoonlijke beleidsopvattingen die daarin naar voren zijn gebracht.[53] Dat maakt een parlementaire discussie mogelijk over de vraag of een bewindspersoon er juist aan heeft gedaan een ambtelijk advies wel of niet op te volgen.[54] Nu de rechtbank geen reden heeft om te twijfelen aan de stelling dat de documenten nooit uit de ambtelijke conceptfase zijn gekomen en niet zijn voorgelegd aan verweerder is er geen sprake van documenten die zijn opgesteld voor formeel bestuurlijke besluitvorming en is artikel 5.2, derde lid, van de Woo daarom niet van toepassing. Er is dus geen grondslag om deze stukken in niet tot personen herleidbare vorm openbaar te maken. Ook deze beroepsgrond slaagt daarom niet.” 6.5. De uitspraak van 16 juli 2024 van dezelfde Rechtbank betrof een Woo-verzoek aan de minister van J&V om openbaarmaking van documenten, waaronder memo's, nota’s, mails, appjes en sms-berichten aan en van bewindspersonen, over het besluit om het onderzoek naar de moord op een geanonimiseerde persoon over te laten nemen door de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) om het breder te maken. Een deel van die documenten is openbaar gemaakt; de minister weigerde openbaarmaking van het restant op basis van 5.2

(1)Woo (persoonlijke beleidsopvattingen) en art. 5.1

(2)(i) en

(2)(

1. e)Woo. In beroep daartegen stelden de verzoekers (
2. i)dat de minister de art. 5.2 en 5.1

(2)(

1. i)Woo verkeerd had toegepast omdat die twee weigeringsgronden volgens hen niet naast elkaar toegepast mogen worden en (
2. ii)dat de weigering onvoldoende was gemotiveerd. Zij verzochten de rechtbank om zich in algemene zin uit te spreken over de toepassing van de i-grond en zich niet te beperken tot beoordeling of openbaarmaking van de litigieuze documenten terecht was geweigerd (rov. 11). Over de toepassing van art. 5.2 overwoog de rechtbank:[55] “13. De rechtbank beoordeelt eerst of de openbaarmaking van de 31 integraal geweigerde conceptdocumenten en de daarvan in de zes e-mails (de documenten met de nummers 64, 68, 90, 91, 92 en 97) gekopieerde onderdelen, geweigerd kon worden op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo. Daarmee volgt de rechtbank verweerder, die artikel 5.2, eerste lid, van de Woo als primaire weigeringsgrond heeft aangemerkt. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de weigeringsgrond in artikel 5.2, eerste lid, van de Woo een meer absoluut karakter heeft en dus verstrekkender van aard is dan de i-grond. 14. De rechtbank stelt vast dat de 31 integraal geweigerde documenten conceptversies betreffen van drie Kamerbrieven, een persbericht en een brief van verweerder aan de toenmalige voorzitter van de OVV. Deze documenten zijn in definitieve vorm openbaar gemaakt en verweerder heeft in zijn brief van 30 mei 2024 de vindplaatsen ervan vermeld. 15. De rechtbank stelt tevens vast dat in een aantal van deze documenten geen enkele afwijking is te vinden ten opzichte van de definitieve versies. De teksten van de documenten zijn identiek. De teksten gelden in zoverre als reeds openbaargemaakt, zodat verweerder reeds op die grond niet gehouden was deze stukken openbaar te maken. Ditzelfde geldt voor een ander deel van de geweigerde documenten, waarin sprake is van betekenisloze afwijkingen van de definitieve versie, zoals door de toevoeging van een witregel in de tekst. Voor zover het in de overgebleven documenten al gaat om relevante afwijkingen, volgt de rechtbank verweerder in het standpunt dat deze afwijkingen als persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad moeten worden aangemerkt, die hij mocht weigeren op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo. Nu de geweigerde onderdelen in de documenten met de nummers 64, 68, 90, 91, 92 en 97 delen betreffen van de 31 conceptdocumenten, geldt daarvoor hetzelfde als hiervoor is overwogen. 16. De rechtbank stelt verder vast dat verweerder in het bestreden besluit zijn beslissing om geen gebruik te maken van zijn in artikel 5.2, tweede lid, van de Woo opgenomen bevoegdheid om persoonlijke beleidsopvattingen alsnog openbaar te maken met het oog op een goede en democratische bestuursvoering, heeft toegelicht. Daartoe heeft hij betoogd dat de geweigerde concepten, in het bijzonder gelet op de minimale verschillen, geen inzicht geven in het besluitvormingsproces. Daarmee heeft verweerder, gelet op de inhoud van de documenten waar het hier om gaat, een voldoende blijk gegeven van een belangenafweging. Gelet op wat hiervoor is overwogen over de door de rechtbank geconstateerde aard en omvang van de verschillen tussen de concepten en de eindversies van de documenten, kan de rechtbank de toelichting van verweerder volgen. 17. Tenslotte volgt de rechtbank verweerder in zijn standpunt dat de concepten niet vallen onder artikel 5.2, derde lid, van de Woo, (…). Eisers hebben aangevoerd dat artikel 5.2, derde lid, van de Woo zich uitstrekt over alles wat verband houdt met een uiteindelijk te nemen bestuurlijk besluit. Dat betoog wordt niet gevolgd. Artikel 5.2, derde lid, van de Woo vermeldt expliciet dat sprake moet zijn van documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat van een formeel bestuurlijk besluit sprake is als een in artikel 5.2, derde lid, van de Woo genoemd bestuursorgaan of ambtsdrager beslist op een voorgelegde keuze die verband houdt met diens publieke taak. Verweerder heeft toegelicht dat de geweigerde concepten niet aan een minister zijn voorgelegd ten behoeve van besluitvorming en de rechtbank heeft geen reden hieraan te twijfelen. Artikel 5.2, derde lid, van de Woo is daarom niet van toepassing.” 6.6. Ook de rechtbank Midden-Nederland meent dat niet-voorgelegde conceptadviezen niet zijn opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming:[56] “Nu niet gebleken is dat de concepten van het advies (anders dan het definitieve advies) aan de minister/het besluitvormende orgaan zijn voorgelegd ten behoeve van de besluitvorming, is naar het oordeel van de rechtbank artikel 5.2, derde lid, van de Woo niet van toepassing.” B. Over juridische adviezen, risico-analyse en procespositiebepaling 6.7. Het college stelt dat het litigieuze memo “juridische adviezen in het kader van een procedure” behelst en beroept zich op rechtspraak van de Afdeling over ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’ in de zin van art. 7.4 Awb. In 1998 overwoog de Afdeling daarover als volgt in een zaak tussen een Stichting en de Minister van VROM waarin onder meer in geschil was of een bepaalde oplegnota overgelegd moest worden:[57] “De nota beoogt, aldus de president, appellant [de minister van VROM; PJW] te informeren over gesprekken tussen de Inspectie Volkshuisvesting en (de gemachtigde van) de Stichting. Daarnaast wordt in de nota ingegaan op een mogelijk door de Stichting te voeren verweer en wordt uiteengezet waarom op dit punt een wijziging in de oorspronkelijke motivering van het besluit is aangebracht. Tevens bevat de aanbiedingsnota de uitkomst van een op dat punt uitgevoerde inventarisatie. De president heeft vervolgens overwogen dat het in bestuursrechtelijke procedures volstrekt gebruikelijk is dat verwerende bestuursorganen interne (van ambtenaren) en externe adviezen overleggen, waaruit valt af te leiden welke overwegingen in de besluitvorming een rol hebben gespeeld. Door het openbaarmaken van alle relevante stukken wordt, aldus de president, tussen rechtzoekende en verwerend bestuursorgaan een enigszins gelijkwaardige positie gecreëerd. Gelet hierop dient appellant naar het oordeel van de president de aanbiedingsnota aan de Stichting ter beschikking te stellen. De Afdeling acht de opvatting van de president in haar algemeenheid onjuist. Indien de overheid niet, zoals andere rechtzoekenden, de mogelijkheid zou hebben om haar interne en externe adviseurs te raadplegen over de aan de orde zijnde rechtsvragen alvorens haar positie te bepalen, zou de gelijkwaardigheid tussen behartigers van het algemene en van het individuele belang in het gedrang kunnen komen. De schriftelijke neerslag van die raadpleging levert niet een op de zaak betrekking hebbend stuk als bedoeld in artikel 7:4, tweede lid, van de Awb op. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis genomen van de oplegnota. Zij heeft vastgesteld dat deze interne nota beschouwingen bevat over feiten die elders in het dossier naar voren komen en betrekking heeft op de positiebepaling van appellant ten aanzien van de aan de orde zijnde rechtsvraag. De nota is derhalve niet een op de zaak betrekking hebbend stuk als bedoeld in artikel 7:4, tweede lid, van de Awb. De president heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat door appellant in de bezwaarfase niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 7:4, tweede lid, van de Awb. Het hoger beroep is in zoverre gegrond.” 6.8. In 2017 overwoog de Afdeling als volgt in een procedure over de vraag of een bouwplan in strijd was met het bestemmingsplan en waarbij in geschil was of een bepaald advies overgelegd had moeten worden als op de zaak betrekking hebbend:[58] “2.2 (…). Verder heeft [appellant A] verwezen naar een ongedateerde ambtelijke notitie met de titel "Planologisch advies n.a.v. aanvraag omgevingsvergunning". Deze notitie betreft een intern advies over de beantwoording van de vraag of het bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Stadsgezicht Edam" en het voorontwerp van het bestemmingsplan "Stadsgezicht Edam 2012" (hierna: het interne advies). Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 november 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AN7220), vormt de schriftelijke neerslag van de raadpleging door het bestuursorgaan bij interne of externe adviseurs die betrekking heeft op de positiebepaling ten aanzien van aan de orde zijnde rechtsvragen niet een op de zaak betrekking hebbend stuk als bedoeld in artikel 7:4, tweede lid, van de Awb. Daarbij komt dat het interne advies geen feiten of omstandigheden bevat die niet ten tijde van het besluit op bezwaar van 13 juli 2015 bekend waren, zodat geen reden bestond zulke feiten of omstandigheden aan [appellant A] mee te delen en hem opnieuw in de gelegenheid te stellen te worden gehoord. In het interne advies is immers uitsluitend vermeld dat het bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Stadsgezicht Edam" en niet in strijd is met het voorontwerp van het bestemmingsplan "Stadsgezicht Edam 2012". Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat niet gebleken is dat niet alle op de zaak betrekking hebbend stukken ter inzage hebben gelegen voor de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie.” 6.9. Een uitspraak van 31 januari 2018[59] betrof onder meer de weigering, op grond van art. 11 Wob, door GS van Noord-Holland, om ambtelijke juridische bijlagen openbaar te maken. De Afdeling achtte die weigering rechtmatig: “5.4. Na kennisneming van de geheime stukken is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank het college terecht is gevolgd in diens standpunt dat de nota’s zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en dat daarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. In de nota’s zijn voorstellen van een ambtenaar tot te nemen besluiten neergelegd. Met het voorgestelde besluit geeft de ambtenaar zijn persoonlijke beleidsopvatting weer, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen. Ten aanzien van de financiële, juridische en communicatieve bijlagen heeft de rechtbank eveneens terecht overwogen dat deze zijn bestemd voor intern beraad omdat zij zijn opgesteld met het oog op een door het college te nemen besluit. Ook de bijlagen zijn opgesteld door ambtenaren vanuit hun eigen deskundigheid. Zo wordt in de juridische bijlagen onder meer uiteengezet waarom een bepaald wettelijk instrument al dan niet zou moeten worden ingezet. Anders dan RTV Noord-Holland stelt, zijn de door ambtenaren opgestelde bijlagen niet vergelijkbaar met door een externe deskundige opgestelde planschaderisicoberekeningen, die in de uitspraak van 16 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK6716 aan de orde waren. Deze documenten bevatten verder geen afzonderlijke onderdelen waarin de feiten en/of het juridisch kader worden geschetst, maar alleen een juridische analyse. (…).” 6.10. Art. 10

(2)(g) Wob (oud) (voorkoming van onevenredige benadeling) beschermde de procespositie van bestuursorganen.[60] Een uitspraak van 19 januari 2022 betrof correspondentie tussen advocaten in een zaak tussen een provincie en derden:[61] “9.

1. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank op juiste gronden heeft geoordeeld dat het college aan de weigering om de documenten in hun geheel openbaar te maken artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob ten grondslag heeft kunnen leggen. Hetgeen in de documenten is opgenomen, kan de procespositie van de provincie schaden. Daarnaast moet de provincie in vertrouwen overleg kunnen plegen met een advocaat om op die wijze een processtrategie te kunnen bepalen. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2988, beschermt artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob tevens het belang bij het voorkomen van onevenredige benadeling van een (rechts)persoon met het oog op diens procespositie. De rechtbank heeft terecht overwogen dat kennisname door (…) anderen (…) de provincie zou benadelen in haar procespositie, omdat zij daarmee vertrouwelijk gedeelde standpunten prijs zal moeten geven, die zij in de civiele procedure niet aan de orde wenst te stellen. Het belang van de provincie dat de documenten niet openbaar worden gemaakt weegt daarom zwaarder dan het belang van openbaarmaking van die documenten. Dat (…) anderen belang zouden hebben bij wat tussen de advocaten is besproken, is geen belang dat de Wob dient. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:356), dient het recht op openbaarmaking op grond van de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering. Bij de te verrichten belangenafweging wordt het algemene of publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie afgezet tegen de door de weigeringsgronden te beschermen belangen, maar niet het specifieke belang van de verzoeker.” 6.
2. Een uitspraak van 12 september 2018[62] betrof onder meer juridische adviezen over rechtsvragen, gerezen in de procedure over de vraag aan welke mogendheid de Krimschatten in tijdelijke tentoonstelling in het Allard Pierson Museum na de Russische bezetting van de Krim geretourneerd moesten worden: “12.
3. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen beschermt artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob tevens het belang bij het voorkomen van onevenredige benadeling van een (rechts)persoon met het oog op diens procespositie (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 9 april 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC9089). De (…) genoemde documenten betreffen e-mailberichten (al dan niet met bijlagen) tussen het APM [Allard Pierson Museum; PJW], de Universiteit van Amsterdam en het ministerie, en e-mailberichten van en naar een door het APM ingeschakelde advocaat in Oekraïne, de advocaat van het APM in Nederland, het National Museum of the History of Ukraine in Kiev, de Oekraïense ambassade in Nederland, het museum van Cultuur van Oekraïne en de advocaat van de vier musea op de Krim. Uit de documenten zijn standpunten en meningen van de verschillende partijen af te leiden over de teruggave van de tentoonstellingsobjecten. De correspondentie bevat informatie over de opstelling van het APM, de voorgenomen reacties aan betrokken partijen en de juridische advisering over de in die procedure aan de orde zijnde rechtsvragen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het APM door openbaarmaking van de genoemde documenten onevenredig zal worden benadeeld. Na afweging van de betrokken belangen heeft de minister op goede gronden openbaarmaking geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. De minister heeft in het aanvullende besluit meer specifiek met betrekking tot de documenten 135 en 140 toegelicht waarom openbaarmaking daarvan ook onevenredig benadelend is voor het ministerie en overwogen dat het voor het ministerie van belang is dat het APM de mogelijkheid heeft om dergelijke correspondentie vertrouwelijk met het ministerie te delen in verband met zijn verantwoordelijkheid om toe te zien op de internationaalrechtelijke aspecten van deze kwestie. Anders is de kans groot dat het ministerie dergelijke informatie wordt onthouden. Ook heeft de minister zich op het standpunt mogen stellen dat het belang van openbaarmaking daar niet tegenop weegt.” 6.
4. Dat betekent niet dat openbaarmaking van risico-analyses steeds met een beroep op de g-grond (oud) kon worden geweigerd. Op 16 december 2019 oordeelde de Afdeling dat openbaarmaking van planschaderisico-analyses niet geweigerd kan worden op grond van onevenredige benadeling van de procespositie van de betrokken gemeente:[63] “Wat het betoog betreft dat de procespositie van de gemeente door openbaarmaking van de planschaderisicoanalyses wordt geschaad, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 17 mei 2006 in zaak nr. 200505903/1), beschermt artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob tevens het belang bij het voorkómen van onevenredige benadeling van een bestuursorgaan met het oog op zijn procespositie. Voor het oordeel dat in dit geval openbaarmaking van de planschaderisicoanalyses op deze grond achterwege zou moeten worden gelaten, bestaat echter geen grond. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, behoort het tot het normale risico van de gemeente dat zij betrokken raakt bij planschadeprocedures. De enkele mogelijkheid dat de hierbij betrokken partijen, die kennis hebben kunnen nemen van de planschaderisicoanalyses, hiervan voordeel zullen hebben in een eventuele procedure, betekent niet dat zij hierdoor onevenredig worden bevoordeeld, mede omdat, zoals hiervoor is overwogen, de omvang van de verplichting tot vergoeding van planschade in overwegende mate objectief bepaalbaar is.” 6.
5. De Afdeling heeft op 5 juli 2024 enige uitspraken gedaan over geheimhouding van juridische adviezen onder art. 8:29 Awb.[64] Het ging om een advies van Pels Rijcken dat het college van B&W aan de Afdeling had overgelegd met het verzoek ex art. 8:29

(1)Awb om alleen de Afdeling er kennis van te laten nemen. Volgens het college ging het om extern ingewonnen advies voor intern beraad dat persoonlijke beleidsopvattingen bevat in de zin van art. 5.2 Woo. De Afdeling overwoog:[65] “

1. (…). De Afdeling is van oordeel dat een advies van een advocaat aan het college over juridische aspecten van nieuw te ontwikkelen beleid, zoals hier aan de orde, naar zijn aard is bestemd voor intern beraad. Het advies bevat persoonlijke beleidsopvattingen, waaronder opvattingen, voorstellen, argumenten, aanbevelingen en conclusies, over een bestuurlijke aangelegenheid. (…). De Afdeling acht verder het overleggen van een geschoonde versie van het advies, zoals [wederpartij] heeft bepleit, niet mogelijk.
2. Naar het oordeel van de Afdeling weegt het belang om de persoonlijke beleidsopvattingen in het extern ingewonnen advies niet te delen zwaarder dan het belang dat partijen kennis nemen van het advies. (…).” 6.
3. Op 9 mei 2025 beoordeelde de rechtbank Midden-Nederland een verzoek om openbaarmaking van alle documenten over herstelbetalingen slavernijverleden tussen 1 januari 2022 en 5 juli
4. De minister van BZK baseerde gedeeltelijke weigering op art. 5.1

(2)(

1. i)Woo (goed functioneren van de overheid). Het goed kunnen functioneren van de Staat verzette zich volgens de Minister tegen openbaarmaking in verband met de juridische positie van de Staat in mogelijke procedures. De minister achtte het denkbaar dat schadeclaims zouden worden ingediend waarover geprocedeerd zou worden, ook al was de besluitvorming afgerond (geen herstelbetaling). De rechtbank volgde het standpunt van de Staat:[66] “12. In de door eiseres genoemde documenten gaat het om inventarisatie(
2. s)of verkenningen en analyse van (juridische) aspecten die betrokken zijn of kunnen worden ter bepaling van een (juridisch) standpunt/denklijn voor het geval de Staat in een procedure over herstelbetaling wordt aangesproken. Het betreft de verslaglegging van (voor)overleggen waarin juridische uitgangspunten, mogelijkheden, redeneringen en gevolgen worden verkend ten aanzien van de mogelijke aspecten van het onderwerp en waarin denklijnen/strategie aan bod komen in geval van eventuele procedures. 13. Tijdens de zitting heeft de minister toegelicht dat procedures hierover (nog) niet aanhangig zijn, maar dat dit (in de nabije toekomst) niet wordt uitgesloten. De rechtbank acht dit aannemelijk. Met eiseres kan worden aangenomen dat het onderwerp wel/geen herstelbetaling op dit moment weliswaar politiek bestuurlijk is afgerond nu een standpunt is bepaald (geen herstelbetaling), maar de minister mag er redelijkerwijs van uitgaan dat het een gevoelig en actueel onderwerp is en nog een tijd zal blijven. Dat er nu geen juridische procedures zijn maakt dat niet anders. Er zijn wel claims ingediend en procedures zijn (daarmee) niet uitgesloten. Dit kan weliswaar niet tot in de eeuwigheid duren, maar aannemelijk is dat het onderwerp in de samenleving niet is afgerond. Zo heeft de minister onbetwist gesteld dat er nog geen algehele overeenstemming is over (de hoogte van) het voorgestelde fonds en daarmee is de beschikbaarheid van (de hoeveelheid) financiële middelen nog in discussie. Voor dit moment acht de rechtbank het onderwerp en de mogelijkheid van procedures daarom nog actueel en daarmee ook de procespositie en het goed functioneren van de Staat. 14. Gelet hierop, is aannemelijk dat na openbaarmaking van informatie als bedoeld in rechtsoverweging 12 een procespartij in een mogelijke juridische procedure tegenover de Staat voorkennis heeft waar deze procespartij zijn of haar voordeel mee kan doen. De minister mocht zich hierbij op het standpunt stellen dat als voornoemde informatie in de openbaarheid zou worden gebracht, de Staat onevenredig benadeeld zou worden omdat eventuele toekomstige procespartijen hun procespositie met die voorkennis kunnen aanpassen. De procespositie en daarmee het goed functioneren van de Staat zou hiermee worden belemmerd. Documenten waarin juridische onderwerpen en aspecten over eventuele procedures worden verkend, hoeven daarom in beginsel niet openbaar gemaakt te worden. Naar het oordeel van de rechtbank mocht de minister de informatie weigeren op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo. 15. Verder is van belang dat artikel 5.1, tweede lid, onder i, in de Woo is opgenomen, omdat het oude artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob niet is overgenomen, maar de wetgever het wel van belang vond dat de belangen van de Staat in voldoende mate beschermd zouden kunnen worden. (…).” 6.15. De rechtbank Limburg[67] moest oordelen over de weigering documenten openbaar te maken in verband met (de kosten van) de asbestsanering van Eternit BV. De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat had openbaarmaking van het advies van de landsadvocaat geheel en van de beslisnota en de e-mail deels geweigerd met beroep op art. 5.1

(2)(e) Woo (goed kunnen functioneren van de Staat) en art. 5.2

(1)Woo (persoonlijke beleidsopvattingen in documenten ten behoeve van intern beraad). De rechtbank overwoog over het beroep op art. 5.1

(2)(e) Woo: “

1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat openbaarmaking van het advies schade kan toebrengen aan de procespositie van de Staat, omdat daarmee de argumenten pro en contra onderwerp worden van publiek debat. De staatssecretaris wijst op beleid dat ten aanzien van juridische adviezen geldt sinds 1 juli 2021 en geeft aan dat er ten aanzien van adviezen van vóór die datum geen onderscheid is gemaakt tussen algemene juridische beleidsadvisering (openbaar op verzoek) of advisering ten behoeve van een juridische procedure (niet openbaar). Daardoor kan volgens de staatssecretaris niet worden uitgesloten dat er met openbaarmaking van het onderhavige advies informatie openbaar wordt gemaakt die raakt aan het procesbelang van de Staat. 9.
2. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris hiermee niet (voldoende concreet) gemotiveerd op welke wijze openbaarmaking van het advies het functioneren van de Staat zou raken als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo. Het advies was op het moment van het bestreden besluit 8 jaar oud. Er is geen