202203401/2/A3 Datum: 10 december 2025 Staatsraad Advocaat-Generaal Mr. R.J.G.M. Widdershoven Conclusie in het hoger beroep van: Federatie Nederlandse Vakbeweging (hierna: FNV), tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 april 2022 in zaak nrs. 21/1477 en 21/2765, in het geding tussen: FNV, gevestigd te Utrecht, en de minister van Infrastructuur en Waterstaat over de derdebelanghebbende bij punitieve bestuurlijke sancties. Inhoudsopgave 1 Inleiding 2 De feiten en het procesverloop Voorafgaand (2.1-2.2) De bezwaarfase (2.3-2.7) Het beroep bij de rechtbank Midden-Nederland (2.8-2.13) Het hoger beroep bij de Afdeling (2.14-2.15) 3 Het verzoek om een conclusie en de reacties van partijen 4 Achtergrond, belang en opbouw van de conclusie 5 De parlementaire geschiedenis van titel 5.4 Awb 6 Rechtspraak van de bestuursrechters Inleiding (6.1) College van Beroep voor het bedrijfsleven en rechtbank Rotterdam (6.2-6.5) Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en andere rechtbanken (6.6-6.13) Samenvattende bevindingen (6.14-6.16) 7 Opvattingen in de literatuur 8 De positie van de belanghebbende in het strafproces Inleiding (8.1) Het beklagrecht van artikel 12 Sv (8.2-8.5) Invloed van de belanghebbende als slachtoffer in het strafproces (8.6-8.7) Drie observaties (8.8) 9 Unierechtelijk perspectief Inleiding (9.1) Europese handhavingseisen (9.2-9.4) De positie van ‘derden’ in het Europese mededingingsrecht (9.5-9.9) Conclusie (9.10-9.11) 10 Mijn opvatting Inleiding (10.1) Hoofdlijn (10.2-10.4) Derden als belanghebbende bij de weigering om te handhaven met een bestuurlijke boete (10.5-10.8) Derden als belanghebbende bij een besluit tot oplegging van een boete (10.9-10.13) Boetebesluit op aanvraag of ook uit eigener beweging (‘ambtshalve’) (10.14-10.16) Procedurele complicaties (10.17-10.21) 11 Antwoord op de vragen van de voorzitter 12 Conclusie 13 Lijst van verkort aangehaalde literatuur 1 Inleiding 1.1. Deze conclusie gaat over de vraag of en, zo ja, wanneer een derde belanghebbende kan zijn bij een besluit tot het opleggen of weigeren van een punitieve bestuurlijke sanctie, meer in het bijzonder een bestuurlijke boete, in het licht van het belanghebbendebegrip van de Awb. De vraag speelt in een zaak, waarin de FNV bezwaar heeft gemaakt en beroep heeft ingesteld tegen een bestuurlijke boete die door de minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: I&W) is opgelegd aan een transportonderneming wegens overtreding van artikel 8, zesde en achtste lid, van Verordening (EG) nr. 561/2006, inzake rij- en rusttijden. De rechtbank heeft in eerste aanleg geoordeeld dat FNV geen belanghebbende is bij het boetebesluit, omdat de bestraffende aard van het besluit zich hiertegen verzet. FNV heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld bij de Afdeling en stelt dat de rechtbank haar ten onrechte niet als belanghebbende heeft aangemerkt. 1.2. In de conclusie wordt betoogd dat een derde belanghebbende kan zijn bij de weigering of oplegging van een bestuurlijke boete, mits deze beslissing is genomen naar aanleiding van een handhavingsverzoek dat door hem is gedaan. Om in het concrete geval als belanghebbende te worden aangemerkt moet hij wel voldoen aan de diverse vereisten van artikel 1:2, eerste lid, Awb, waarbij met name de eis van persoonlijk belang grenzen kan stellen aan de belanghebbendheid. Ook rechtspersonen die een collectief of algemeen belang behartigen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, Awb, kunnen belanghebbende zijn bij een besluit tot weigering of oplegging van een boete, mits zij een handhavingsverzoek hebben gedaan en zij voldoen aan de specifieke eisen die deze bepaling stelt aan de statutaire doelstelling en feitelijke werkzaamheden van een dergelijke rechtspersoon. Dat een bestuurlijke boete een bestraffend (leedtoevoegend) oogmerk heeft, staat als zodanig aan de belanghebbendheid van derden, inclusief die van rechtspersonen die een collectief of algemeen belang behartigen, niet in de weg. 2 De feiten en het procesverloop Voorafgaand 2.1. FNV heeft aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT) een notitie van 6 september 2020 ter beschikking gesteld met bevindingen van VNB Transport en Logistiek over controles bij [bedrijf] locatie [plaats] en aanpalende parkeerplaatsen (o.a. in Geleen) waaruit zou blijken dat vrachtwagenchauffeurs uit Litouwen, Bulgarije en Roemenië structureel in hun vrachtwagencabines verbleven (hierna: notitie [bedrijf] [locatie]). De ILT heeft op 29 oktober 2020 een nieuwsbericht op hun website geplaatst waarin staat dat de ILT in samenwerking met andere inspectiediensten een bestuurlijke boete heeft opgelegd aan een Litouwse transportonderneming (hierna: onderneming x). Naar aanleiding van dit nieuwsbericht heeft FNV op 9 november 2020 een brief gestuurd naar de ILT met het verzoek om FNV als derdebelanghebbende aan te merken bij de bestuurlijke boete aan onderneming x. Ook verzoekt FNV om in de gelegenheid gesteld te worden om een zienswijze te geven en de op dit dossier betrekking hebbende stukken toegezonden te krijgen. 2.2. Bij brief van 23 december 2020 heeft de minister van I&W gereageerd dat het Bureau Bestuurlijke Boete inderdaad een boeterapport heeft ontvangen aangaande het doorbrengen van de normale wekelijkse rust in de cabine door chauffeurs van de door FNV genoemde onderneming. Volgens de minister heeft dit boeterapport, anders dan is vermeld op de website van ILT, (nog) niet geleid tot een boeteoplegging. Daarnaast is de minister van oordeel dat FNV geen derdebelanghebbende is in een eventuele bestuurlijke boeteprocedure die kan volgen op het boeterapport, omdat de bestraffende aard van de boeteprocedure zich hiertegen verzet. Gelet hierop krijgt FNV geen op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden of de gelegenheid om een zienswijze te geven. De bezwaarfase [Beslissing op bezwaar 1] 2.3. Op 28 december 2020 heeft FNV per brief gereageerd. Naast dat voor FNV niet duidelijk is of de brief van 23 december 2020 een besluit inhoudt, meent FNV dat de minister het belanghebbendebegrip te beperkt uitlegt. Volgens FNV voldoet zij aan artikel 1:2, derde lid, Awb en komt zij op voor de collectieve belangen die zij krachtens haar doelstellingen en blijkens haar feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt. FNV wijst erop dat de minister in een vergelijkbaar geval in een besluit van 7 januari 2020 FNV wél als belanghebbende heeft aangemerkt. Volgens FNV blijkt bovendien uit de uitspraak van de Afdeling van 5 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2645) dat een vakbond derdebelanghebbende kan zijn bij een bestuurlijk boete, niet alleen bij een herstelsanctie. Net als in die situatie is hier sprake van een handhavingsverzoek, dat klaarblijkelijk heeft geleid tot een boeterapport. Ook als geen sprake is van een handhavingsverzoek, is FNV vanwege het zaaksoverstijgend maatschappelijk en juridisch belang van handhaving van de naleving van arbeidsomstandigheden belanghebbende.[1] Inhoudelijk is FNV van oordeel dat om adequate handhaving te bereiken, aanvullend op de boete een andere sanctie moet worden getroffen, te weten een bevel tot staking arbeid. FNV verzoekt de minister het standpunt over de belanghebbendheid te herzien. 2.4. Bij beslissing van 15 februari 2021 verklaart de minister het bezwaar van FNV van 28 december 2020 niet-ontvankelijk. Volgens de minister is FNV geen belanghebbende in de bestuurlijke boeteprocedure van onderneming x. In beginsel zijn er volgens de minister in bestuurlijke boeteprocedures geen derdebelanghebbenden, omdat – in tegenstelling tot herstelsancties die gericht zijn op naleving van regelgeving in de toekomst – het doel van een bestuurlijke boete ligt in de bestraffing van een in het verleden begane overtreding. Er bestaat volgens de minister één uitzonderingssituatie, zoals weergegeven in de uitspraak van de Afdeling van 5 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2645). De minister legt deze uitspraak zo uit: indien het bestuursorgaan tot het oordeel komt dat geen sprake is van een beboetbare overtreding én de belanghebbende een handhavingsverzoek heeft gedaan, geldt volgens die uitspraak een uitzondering op de hoofdregel. Deze uitzondering is volgens de minister logisch vanuit het oogpunt van rechtsbescherming (in de toekomst). Het oordeel dat geen sprake is van een overtreding heeft tot gevolg dat de handelingen in de toekomst wederom kunnen worden verricht en het bestuursorgaan niet hiertegen zal optreden. Als in dat geval wordt geoordeeld dat er geen derdebelanghebbenden zijn, geldt dit automatisch ook voor toekomstige geschillen over het al dan niet begaan van deze overtreding. Het oordeel dat geen sprake is van een overtreding kan dan nooit aan een rechter worden voorgelegd. Gelet hierop heeft het oordeel dat geen sprake is van een beboetbare overtreding gevolgen voor de toekomst en kunnen leden van een vakbond er een rechtstreeks betrokken belang bij hebben dat in de toekomst regelgeving wordt nageleefd. Volgens de minister was er in het besluit van 7 januari 2020 sprake van deze uitzonderingssituatie.[2] 2.5. In de onderhavige zaak doet de uitzonderingssituatie zich niet voor, omdat de minister aan onderneming x heeft medegedeeld dat er overtredingen zijn geconstateerd en de minister het voornemen heeft om hiervoor een bestuurlijke boete op te leggen. Daarom is er volgens de minister geen sprake van een rechtstreeks betrokken belang van FNV. Tot slot stelt de minister dat de door FNV opgeworpen grond dat de minister een bevel tot staken arbeid had moeten geven in een bestuurlijke boeteprocedure niet kan worden behandeld en dat een dergelijk bevel niet kan worden toegepast als op dat moment geen arbeid wordt verricht. [Beslissing op bezwaar 2] 2.6. Op 11 maart 2021 heeft FNV bezwaar gemaakt tegen het besluit tot (al dan niet) oplegging van een bestuurlijke boete aan onderneming x en om verschoonbaarheid verzocht van een eventuele termijnoverschrijding, omdat FNV gelet op de verstreken zienswijzetermijn inmiddels ervan mocht uitgaan dat een besluit is genomen. 2.7. Op 17 mei 2021 volgt de beslissing op bezwaar. Daaruit blijkt dat de minister in de tussentijd een besluit heeft genomen om al dan niet een bestuurlijke boete op te leggen aan onderneming x. Hoewel het bezwaar van FNV daarmee volgens de minister prematuur was, verbindt de minister hieraan geen consequenties. De minister verklaart het bezwaar echter kennelijk niet-ontvankelijk, omdat FNV geen belanghebbende is bij het besluit en verwijst voor de motivering naar de brief van 23 december 2020 en de beslissing op bezwaar van 15 februari 2021. Het beroep bij de rechtbank Midden-Nederland 2.8. Op 25 maart 2021 stelt FNV beroep in bij de rechtbank tegen de beslissing op bezwaar van 15 februari 2021 en op 28 juni 2021 tegen de beslissing op bezwaar van 17 mei 2021. Volgens FNV beperkt de minister zich ten onrechte tot de situatie dat een vakbond alleen derdebelanghebbende kan zijn bij een bestuurlijke boete als ‘geen sprake is van een beboetbare overtreding en de belanghebbende een handhavingsverzoek heeft gedaan’. De beperking tot deze situatie volgt volgens FNV niet uit de uitspraak van de Afdeling van 5 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2645) en bovendien biedt de parlementaire geschiedenis bij de Vierde tranche van de Awb de mogelijkheid dat er meer situaties zijn waarin een derde belanghebbende is.[3] De te beperkte uitleg van de minister leidt ertoe dat FNV en andere mogelijke belanghebbenden geen enkele mogelijkheid hebben om in een bestuursrechtelijke procedure het boetebesluit aan de orde te stellen. Het is immers denkbaar dat het (enkel) opleggen van een bestuurlijke boete geen adequate handhaving betreft. Volgens FNV heeft zij overigens wel degelijk een handhavingsverzoek gedaan en is de aan onderneming x opgelegde boete een rechtstreeks gevolg van dat verzoek. Al vanaf zomer 2020 waren er contacten om informatie uit te wisselen. Op 8 september 2020 heeft FNV contact gehad met ILT en ISZW over een aanstaande gezamenlijke actie van de Belgische en Nederlandse inspectiediensten om gerichte controles te doen op een aantal transporteurs en locaties. De notitie [bedrijf] [locatie] die FNV heeft gedeeld met de inspectiediensten heeft volgens FNV geleid tot de nodige controles. 2.9. De minister heeft op 26 augustus 2021 een verweerschrift ingediend. Daarin meldt hij dat hij op 12 mei 2021 een bestuurlijke boete heeft opgelegd aan onderneming x. De onderneming heeft hiertegen geen bezwaar gemaakt, zodat het boetebesluit in rechte onaantastbaar is geworden. Volgens de minister kan een derdebelanghebbende niet worden betrokken bij de oplegging van een bestuurlijke boete, omdat – kort gezegd – de bestuurlijke boete beoogt leed toe te voegen en leedtoevoeging naar haar aard een aspect is waarbij geen inmenging van derden dient plaats te vinden. Bovendien wordt door leedtoevoeging alleen de overtreder rechtstreeks getroffen en heeft leedtoevoeging geen toekomstige gevolgen. Op dit laatste punt onderscheidt de boete zich van een herstelsanctie die wel op de toekomst is gericht en waarbij FNV wel als derdebelanghebbende zou worden aangemerkt. Er is een uitzonderingssituatie als een derde een handhavingsverzoek heeft gedaan en het bestuursorgaan tot de conclusie komt dat er geen sprake is van een beboetbare overtreding.[4] Deze uitzondering doet zich hier niet voor, omdat FNV geen formeel handhavingsverzoek heeft gedaan. FNV leidt terecht uit de memorie van toelichting bij de Vierde tranche van de Awb een tweede uitzondering af voor de directe concurrent van de overtreder van mededingingsregels. Ook die uitzondering doet zich in deze zaak niet voor. 2.10. FNV heeft op 10 september 2021 een reactie gestuurd. Daarin stelt zij dat het boetebesluit van 12 mei 2021 niet in rechte onaantastbaar is geworden, omdat tegen dat besluit bezwaar is gemaakt door FNV. Volgens FNV vinden de standpunten van de minister geen steun in de Awb of de jurisprudentie, waarin niet wordt uitgesloten dat bij een bestraffende sanctie belangen van derden betrokken zijn. Ook het enkele feit dat een boete ziet op leedtoevoeging wil nog niet zeggen dat er bij derden geen belang kan zijn om bezwaar te maken tegen een besluit, zoals ook blijkt uit de voorbeelden die de minister zelf noemt van situaties waarin wel sprake is van een derdebelanghebbende. FNV stelt dat zij met de notitie [bedrijf] [locatie] een handhavingsverzoek heeft gedaan en in die zin voldoet aan de uitzonderingssituatie die de minister noemt. Volgens de FNV moeten derden kunnen aanvoeren dat ten onrechte geen boete is opgelegd, dat de opgelegde boete te laag is, dan wel dat de boete niet volstaat als bestuursrechtelijke sanctie. FNV is verder van oordeel dat in dit geval ook een herstelsanctie zou moeten worden opgelegd, waarbij meespeelt dat van een enkele (lage) boete geen afschrikkende werking uitgaat en daarmee de boete niet werkt als adequate handhaving. Nu het gaat om handhaving van Europese regels, dient de handhaving adequaat te zijn en is er extra ruimte voor belanghebbenden om zich daarin te mengen. 2.11. Op 14 september 2021 heeft de zitting bij de rechtbank plaatsgevonden. In zijn pleitnota heeft de minister onder meer een parallel getrokken met het strafrecht. Volgens hem geldt ook in de strafprocedure dat alleen de overheid (rechter en OM) een stem heeft in de op te leggen straf. Slachtoffers en benadeelde partijen kunnen weliswaar procesdeelnemer zijn, maar mogen zich niet uitlaten over de op te leggen straf. Wel wijst hij op de procedure van artikel 12 Wetboek van Strafvervolging in het kader waarvan een rechtstreeks belanghebbende beklag kan doen als een strafbaar feit niet wordt vervolgd, de vervolging niet wordt voortgezet of vervolging plaatsvindt door het uitvaardigen van een strafbeschikking. Qua uitgangspunt is deze mogelijkheid vergelijkbaar met de mogelijkheid van derden om als belanghebbende wel beroep in te kunnen stellen tegen het niet bestraffen met een bestuurlijke boete. 2.12. De rechtbank heeft de beroepen op 22 april 2022 ongegrond verklaard. Over het beroep met zaaknummer UTR 21/2765, waarin de vraag aan de orde is of FNV belanghebbende is bij de bestuurlijke boeteprocedure van een transportonderneming, oordeelt de rechtbank als volgt. “11. Een boetebesluit ziet op leedtoevoeging en dit is naar zijn aard een oordeel waarbij geen inmenging van derden dient plaats te vinden. Alleen de overtreder wordt rechtsreeks getroffen in zijn belang en leedtoevoeging heeft in beginsel geen voor derden toekomstige gevolgen. Voor het oordeel dat er in een bestuurlijke boeteprocedure in de regel geen derde belanghebbenden zijn, ziet de rechtbank bevestiging in de Memorie van Toelichting (MvT) van de Vierde Tranche van de Awb. Daaruit blijkt dat een rechtsreeks belang bij een boetebesluit onder omstandigheden wel kan worden aangenomen, bijvoorbeeld voor de directe concurrent van de overtreder van de mededingingsregels. De rechtbank begrijpt dit voorbeeld aldus dat de overtreder van mededingingsregels door de overtreding een economisch voordeel kan hebben verkregen ten opzichte van concurrenten. Een boete heeft in dat specifieke geval dan niet alleen een leed toevoegend effect, maar ziet dan ook op het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken van dit wederrechtelijk verkregen voordeel en het is bij dit laatste aspect dat een belang van een derde betrokken kan zijn. In dat geval kan de derde als belanghebbende in de boeteprocedure van een ander worden aangemerkt. 12. […] Het niet naleven van de transportonderneming van [artikel 8, achtste lid, van de Verordening (EG) 561/2006], door chauffeurs de normale wekelijkse rust niet buiten de cabine te laten doorbrengen levert naar het oordeel van de rechtbank niet een zelfde financieel belang op voor de FNV als in het voorbeeld van niet naleving van mededingingsregels genoemd in de MvT. Dit standpunt wordt mede ingegeven doordat eiseres heeft aangegeven met deze procedure te willen bereiken dat een bevel staken arbeid wordt opgelegd. Een dergelijk bevel ziet niet op compensatie van een door oneerlijke concurrentie verkregen financieel voordeel. De FNV valt dus niet onder de uitzondering benoemd in de MvT. 13. De verwijzing van eiseres naar de uitspraak van de ABRvS van 15 oktober 2016 en haar conclusie dat zij op grond van die uitspraak wel belanghebbende is, volgt de rechtbank niet. Er is weliswaar een uitzondering dat een derde belanghebbende kan zijn bij een boetebesluit, maar van die uitzondering is in dit specifieke geval geen sprake. Het moet dan gaan om de situatie dat een derde een handhavingsverzoek heeft ingediend en het bestuursorgaan tot de conclusie komt dat er geen sprake is van een beboetbare overtreding. Die uitzonderingssituatie is hier niet aan de orde, reeds omdat het bestuursorgaan tot de conclusie is gekomen dat sprake was van een beboetbare overtreding en een boete heeft opgelegd aan de transportonderneming. De vraag die volgens eiseres vervolgens voorligt, namelijk of de boete afdoende is, kan daarom hier niet aan de orde komen. […] 15. De conclusie is dus dat FNV niet kan worden aangemerkt als belanghebbende bij het onderhavige boetebesluit. De vraag of met de [organisatie 1] notitie een handhavingsverzoek is gedaan is niet (meer) relevant, omdat er reeds door verweerder een boetebesluit is genomen op 12 mei 2021. De door eiseres beoogde herstelsanctie van staken van arbeid kan niet via een procedure tegen het boetebesluit worden afgedwongen.” 2.13. Over het beroep met zaaknummer UTR 21/1477, waarin de vraag aan de orde is of de brief van 23 december 2020, waartegen eiseres bezwaar heeft ingesteld, een beschikking in de zin van artikel 1:3, tweede lid, Awb is, oordeelt de rechtbank dat geen sprake is van een besluit. Ten tijde van het verzoek van FNV om als belanghebbende te worden aangemerkt, stond niet vast of de onderneming daadwerkelijk beboet zou gaan worden en zo ja, voor welke overtreding(en). Het hoger beroep bij de Afdeling 2.14. FNV heeft hoger beroep ingesteld. In de zaak met nummer UTR 21/2765 stelt zij dat de rechtbank haar ten onrechte niet als belanghebbende heeft aangemerkt. Deze rechtbank heeft de parlementaire geschiedenis te beperkt uitgelegd, omdat daarin weldegelijk de mogelijkheid wordt geboden dat er bij een boete in meer situaties sprake kan zijn van een derdebelanghebbende. Bovendien gaat de rechtbank eraan voorbij dat FNV aan de orde moet kunnen stellen of sprake is van adequate en effectieve handhaving. In dit geval is daarvan evident geen sprake omdat een boete is opgelegd van slechts 10.500 euro. Anders dan de rechtbank oordeelt, volgt – aldus FNV – uit ABRvS 5 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2645) verder niet dat belanghebbendheid beperkt is door de meergenoemde twee voorwaarden. Ook als wél tot een beboetbare overtreding is geconcludeerd, kan een derde er belang bij hebben om aan de orde te stellen of sprake is van adequate handhaving. Verder stelt FNV dat zij wel degelijk een handhavingsverzoek heeft ingediend, waarbij zij verwijst naar de contacten om informatie uit te wisselen en de notitie [bedrijf] [locatie]. Voor FNV is het onbegrijpelijk dat de rechtbank de vraag of sprake is van een handhavingsverzoek niet meer relevant acht omdat er een boetebesluit is genomen. In de zaak met nummer UTR 21/1477 voert FNV aan dat de minister FNV wel als belanghebbende moet aanmerken en de brief van 23 december 2020 als besluit. Met het opmaken van het boeterapport staat immers vast dat er een boeteprocedure loopt en daarbij is niet relevant of er uiteindelijk een bestuurlijke boete wordt opgelegd. FNV wil in een vroegtijdig stadium kunnen aanvoeren dat de handhaving niet adequaat is. 2.15. De minister heeft een verweerschrift ingediend. Over de belanghebbendheid van FNV bevat het verweerschrift geen nieuwe gronden. 3 Het verzoek om een conclusie en de reacties van partijen 3.1. Over het hoger beroep heeft op 27 januari 2025 bij de Afdeling een mondelinge behandeling plaatsgevonden. Naar aanleiding van de zitting is mij bij brief van 1 augustus 2025 door de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak gevraagd om in de zaak op basis van artikel 8:12a Awb, een conclusie te nemen over de vraag of een derde, in dit geval een belangenorganisatie, belanghebbende kan zijn bij een boetebesluit. De zaak is vervolgens doorverwezen naar een grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak. Deze heeft de zaak opnieuw behandeld op een zitting van 10 oktober 2025. 3.2. Het conclusieverzoek bevat de volgende inleiding: “In deze zaak is een bestuurlijke boete opgelegd. De Awb kwalificeert de bestuurlijke boete uitdrukkelijk als een bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom. De bestuurlijke boete is primair gericht op leedtoevoeging. Voor bestuurlijke boetes is bepaald dat zij onder de reikwijdte van een criminal charge onder artikel 6 EVRM vallen, zodat voor bestuurlijke boetes de aanvullende waarborgen voor rechtsbescherming van de overtreder gelden. Voor bestuurlijke boetes gelden echter geen bijzondere eisen voor de toegang tot de bestuursrechter. Voor bestuurlijke boetes geldt dus het belanghebbendebegrip uit artikel 1:2 van de Awb. In het algemeen is volgens artikel 1:2 eerste lid Awb een belanghebbende degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het besluit, is belanghebbende. Voor rechtspersonen geldt dat zij (ook) kunnen opkomen voor algemene en collectieve belangen: als hun belangen worden mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.” Naar aanleiding hiervan formuleert de voorzitter de volgende vragen voor de conclusie: “lk vraag u om in uw conclusie in te gaan op de vraag of, en zo ja, wanneer een derde belanghebbende kan zijn bij een besluit tot het opleggen of weigeren van een punitieve bestuurlijke sanctie in het licht van het belanghebbendebegrip van de Awb. Ook vraag ik u om daarbij te bezien of het verschil maakt of de boete is opgelegd dan wel geweigerd naar aanleiding van een verzoek om handhaving door de derde of uit eigener beweging door het bestuursorgaan is opgelegd en of het gegeven dat de derde een belangenorganisatie is, van betekenis is. Daarbij verzoek ik u om ook aandacht te besteden aan de gevolgen van de keuze om een derde wel of niet als belanghebbende aan te merken bij een boetebesluit onder meer voor de rechten van de overtreder bij een procedure over een punitieve sanctie, zoals het verstrekken van de processtukken aan de belanghebbende.” De door mij genomen conclusie geeft voorlichting aan de Afdeling, maar bindt haar niet (art. 8:12a, achtste lid, Awb). 3.3. De partijen zijn van het verzoek om een conclusie te nemen op de hoogte gebracht en daarbij in de gelegenheid gesteld om binnen twee weken te reageren. Partijen hebben van deze mogelijkheid geen gebruik gemaakt. Wel heeft onderneming x bij brief van 30 september 2025 op het verzoek om een conclusie te nemen gereageerd. In de brief verzoekt het bedrijf de Afdeling om te bevestigen dat FNV geen belanghebbende is bij het boetebesluit van 12 mei 2021, en om haar niet als partij toe te laten in de procedure. Daartoe voert het aan dat het toelaten van een private derde de ‘bipolaire’ balans tussen overheid en overtreder doorbreekt, wat indruist tegen het recht van de overtreder op een eerlijk proces en de equality of arms. Verder ondergraaft deze toelating de finaliteit van een boetebesluit dat al sinds 2021 onherroepelijk is, en doet dit daarom te kort aan zijn rechtszekerheid. Voorts kan de toegang van een vakbond tot de processtukken leiden tot (grotere) reputatieschade van het bedrijf. Ten slotte doorkruist de toelating van een private belangenorganisatie in de sanctiefase het publiekrechtelijke handhavingsstelsel. 3.4. De zaak is op 10 oktober 2025 ter zitting van de Afdeling behandeld door een grote kamer, waarin zitting hadden R. Uylenburg (voorzitter), C.M. Wissels (rapporteur), J.A.R. van Eijsden, H.G. Rottier en M. Schoneveld. Namens FNV zijn verschenen [gemachtigden]. Namens de minister J.I.J. Langenberg en M.W.J.J. Netten. Tijdens de zitting was ik als staatsraad Advocaat-Generaal aanwezig en heb ik aan partijen vragen kunnen stellen. 4 Achtergrond, belang en opbouw van de conclusie 4.1. In deze conclusie staat de vraag centraal of en, zo ja, wanneer een derde – in de zaak betreft het FNV, een collectieve belangenorganisatie – in het licht van het belanghebbendebegrip van artikel 1:2 Awb, belanghebbende kan zijn bij het besluit tot oplegging of weigering van een bestraffende bestuurlijke sanctie. In de zaak gaat het om een bestuurlijke boete, die door de minister van I&W op 12 mei 2021 is opgelegd aan onderneming x wegens overtreding door haar chauffeurs van het verbod om rusttijden door te brengen in de cabine van de vrachtwagen (verbod op cabinekamperen), dat voortvloeit uit artikel 2.5:1, tweede lid onder a, Arbeidstijdenbesluit vervoer juncto artikel 8, zesde en achtste lid, van Verordening (EG) nr. 561/2014. De conclusie heeft op zich een bredere strekking dan alleen de bestuurlijke boete en betreft in beginsel alle bestuurlijke bestraffende sancties, die kunnen worden gekwalificeerd als criminal charge in de zin van artikel 6 EVRM of als sanctie van strafrechtelijke aard in de zin van het EU-recht. Zoals ik eerder samen met staatsraad Advocaat-Generaal Wattel heb aangegeven,[5] geldt op grond van de huidige rechtspraak van het EHRM en de nationale rechter de kwalificatie als criminal charge, behalve voor de bestuurlijke boete, wellicht nog voor sommige tijdelijke intrekkingen van vergunningen. Verder heeft het Hof van Justitie bepaald dat de (bestuurlijke) verzegeling van een bedrijfsruimte een sanctie van strafrechtelijke aard is.[6] In het vervolg van de conclusie concentreer ik mij op de bestuurlijke boete. Deze wordt in artikel 5:40, eerste lid, Awb aangemerkt als een bestraffende sanctie. De standpunten in de conclusie gelden echter evenzeer voor de hier genoemde andere bestuurlijke bestraffende sancties. 4.2. Bij de door de conclusievraag opgeworpen kwestie bestaat een zekere spanning, die te maken heeft met het duale karakter van de bestuurlijke boete. Dit duale karakter is ook zichtbaar in de definitie van bestraffende sancties, waaronder de bestuurlijke boete, in artikel 5:4, eerst lid, Awb. Enerzijds is de boete een bestuurlijke sanctie, i.e. een door het bestuursorgaan opgelegde verplichting wegens een overtreding (sub a). In zoverre is het niet zo heel vreemd om een natuurlijke of rechtspersoon die belang heeft bij (naleving van) de overtreden normstelling aan te merken als belanghebbende bij dat besluit. Anderzijds is de bestuurlijke boete een bestraffende sanctie, i.e. een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen (sub d). Vanuit dit deel van de definitie kan het aanmerken van een derde als belanghebbende minder voor de hand liggen, omdat niet zonder meer duidelijk is waarom de derde belang heeft bij meer of minder leedtoevoeging aan een ander. Bovendien gelden bij de oplegging van een bestuurlijke boete extra aan het strafrecht ontleende waarborgen, bijvoorbeeld op het punt van vertrouwelijkheid van processtukken, waardoor de betrokkenheid van een derde als procespartij tot processuele complexiteit kan leiden. Deze spanning staat in de conclusie centraal. 4.3. De Awb stelt geen bijzondere regels over de (rechts)personen die tegen een bestuurlijke boete rechtsmiddelen moeten kunnen aanwenden. Hiervoor is dus het algemeen geldende belanghebbendebegrip van artikel 1:2 Awb bepalend. Zij die als belanghebbende kwalificeren, hebben de mogelijkheid om tegen een besluit bezwaar te maken en (hoger) beroep in te stellen (art. 8:1 jo. 7:1, eerst lid, Awb; art. 8:104, eerste lid, Awb) en hebben bovendien het recht om als procespartij in het geding deel te nemen (art. 8:26 Awb). Verder is die kwalificatie van belang om te bepalen of een verzoek tot handhaving een aanvraag is in de zin van artikel 1:3, derde lid, Awb, zodat tegen de bestuurlijke reactie daarop beroep openstaat. Bovendien nemen natuurlijke en rechtspersonen die kwalificeren als belanghebbende een bijzondere positie in bij de voorbereiding van besluiten, onder meer omdat zij op grond van artikel 4:7 (als aanvrager) of 4:8 Awb (als andere belanghebbende) onder omstandigheden in de gelegenheid moeten worden gesteld om over het nemen van een beschikking zienswijzen naar voren te brengen. Onder belanghebbende wordt volgens artikel 1:2, eerste lid, Awb verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit betrokken is. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen (art. 1:2, derde lid, Awb). Volgens vaste rechtspraak is een persoon of entiteit ‘belanghebbende’ als deze cumulatief voldoet aan zes criteria. De betrokkene moet daartoe een eigen, persoonlijk, objectief bepaalbaar, actueel, voldoende zeker en rechtstreeks ‘betrokken’ belang hebben. Een belang is rechtstreeks bij een besluit betrokken als er voldoende causaal verband bestaat tussen het besluit en de aantasting van het belang.[7] Voor een goed begrip van het vervolg van de conclusie ga ik op een aantal aspecten van deze definitie nader in, nog los van de context van de bestuurlijke boete. 4.4. Binnen de criteria om te kwalificeren als belanghebbende kan voor het doel van deze conclusie onderscheid worden gemaakt tussen twee groepen. In de eerste plaats is dat het vereiste van voldoende causaal verband tussen het besluit en de aantasting van het belang, dat – zoals ik nader zal uitwerken in paragraaf 10 – bepalend is voor de vraag of derden überhaupt belanghebbenden kunnen zijn bij een besluit inzake weigering of oplegging van een bestuurlijke boete.[8] In de tweede plaats zijn dat de andere vereisten voor belanghebbendheid die, als die eerste vraag in beginsel bevestigend is beantwoord, grenzen kunnen stellen aan de belanghebbendheid van de in de zaak optredende concrete (rechts)persoon. Daartoe moet deze immers ook voldoen aan de eisen van eigen, persoonlijk, actueel, objectief bepaalbaar et cetera belang. Voor een rechtspersoon als behartiger van een collectief of algemeen belang gelden bovendien de specifieke eisen van artikel 1:2, derde lid, Awb. Hierna besteed ik aan een aantal van deze ‘concrete’ eisen aandacht, omdat zij aan de orde komen in de – in paragraaf 6 te bespreken – rechtspraak waarin de belanghebbendheid van derden bij een boetebesluit speelt. Dat betreft het vereiste van persoonlijk belang (punt 4.5), het vereiste dat het belang niet afgeleid is van dat van een ander (punt 4.6), de bijzonder positie van concurrenten (punt 4.7) en de specifieke eisen die gelden voor de belanghebbendheid van rechtspersonen als behartiger van een collectief of algemeen belang, als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, Awb (punt 4.8). 4.5. Om als belanghebbende in een concrete zaak te worden aangemerkt, moet de persoon of entiteit voldoen aan het vereiste van persoonlijk belang. Deze eis is vaak beperkend als een besluit potentiële effecten voor velen heeft.[9] Indien een persoon zich in dat geval niet onderscheidt van grote aantallen anderen, plegen de bestuursrechters de persoon wegens gebrek aan persoonlijk (individueel en bijzonder) belang niet aan te merken als belanghebbende. Tegelijkertijd is de rechtspraak op dit punt in beweging en niet volledig consistent. Zo oordeelt de Afdeling dat een persoon die door een besluit dat effecten heeft voor velen, maar wordt geschaad in een zakelijk recht (bijv. het eigendomsrecht) of een fundamenteel recht, wel een individueel, persoonlijk belang heeft.[10] In de rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven lijkt deze correctie in de context van persoonlijk belang niet te worden gehanteerd. Verder wordt de eis van persoonlijk belang op een bijzonder terrein soms op specifieke wijze ingevuld. Zo is van persoonlijk belang in milieuzaken sprake als de betrokkene ‘gevolgen van enige betekenis’ ondervindt.[11] 4.6. De belanghebbendheid van een persoon of entiteit in het concrete geval kan ook afstuiten op de omstandigheid dat zijn belang is afgeleid van dat van een ander. Daarbij geldt dat niet wordt voldaan aan het vereiste van rechtstreeks belang als het belang van betrokkene niet direct, maar alleen afgeleid of middellijk (veelal via een contractuele relatie met een ander), bij een besluit is betrokken. Het leerstuk van afgeleid belang is door de rechter jarenlang tamelijk strikt gehanteerd. In een eerdere conclusie uit 2018 heb ik een minder strikte benadering bepleit,[12] waarin twee normatieve ankerpunten en vijf vuistregels leidend zouden moeten zijn. Het meest interessant voor deze conclusie zijn vuistregel 1 en 3. Volgens vuistregel 1 is het belang van de derde bij een besluit niet ‘afgeleid‘, als deze een zelfstandig eigen belang heeft dat bij het besluit rechtstreeks betrokken is, bijvoorbeeld vanwege de reële mogelijkheid dat betrokkene daardoor in een aan een zakelijk of fundamenteel recht ontleend belang wordt geraakt. Volgens vuistregel 3 wordt afgeleid belang niet tegengeworpen aan een derde als de betrokkenheid van zijn rechts- of belangenpositie bij een besluit een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt. De bestuursrechters hebben de benadering van de conclusie in beginsel omarmd,[13] ook al worden de vuistregels niet altijd expliciet toegepast. 4.7. Bij de beoordeling of een onderneming belanghebbende is bij een tot haar concurrent gericht besluit, is in de rechtspraak van de Afdeling en het CBb een categorale benadering het vertrekpunt.[14] Volgens die benadering is de ondernemer wiens concurrentiebelang rechtstreeks bij een besluit aangaande een andere ondernemer betrokken is, in beginsel belanghebbende bij dat besluit.[15] Van een concurrentiebelang is sprake als de onderneming in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment bedrijfsactiviteiten ontplooit als waarin de bedrijfsactiviteiten van haar concurrent plaatsvinden.[16] Als de onderneming aan deze categorale eisen voldoet, moet vervolgens nog worden vastgesteld of de onderneming door het aan de concurrent gerichte besluit in kwestie daadwerkelijk in haar concurrentiebelang wordt geraakt.[17] Daarbij wordt beoordeeld of het besluit feitelijk effect kan hebben op de concurrentieverhoudingen. Deze correctie op de categorale benadering wordt over het algemeen niet heel streng toegepast. 4.8. Een rechtspersoon, die een algemeen of collectief belang behartigt als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, Awb, kan bij een besluit belanghebbende zijn. Van algemeen belang in de zin van deze bepaling is sprake bij een belang dat ‘het belang van één individu overstijgt’.[18] Bij een collectief belang gaat het om de gezamenlijke belangen van de leden van een georganiseerde groep personen.[19] Voor beide geldt dat de rechtspersoon alleen kan opkomen voor de betreffende belangen als hij deze krachtens statutaire doelstelling en blijkens feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt. Het vereiste dat de rechtspersoon krachtens statutaire doelstelling het belang moet behartigen stelt in territoriale en functionele zin eisen aan de doelomschrijving. Territoriaal moet het bestreden besluit een activiteit betreffen die plaatsvindt binnen het in de statuten van de rechtspersoon omschreven werkgebied. Als aan die eis is voldaan, is van belang dat de activiteit functioneel binnen de reikwijdte van de doelstelling valt. Die doelstelling moet bovendien voldoende specifiek zijn en niet zo veelomvattend dat zij onvoldoende onderscheidend is (‘in het bijzonder’ behartigen). Het vereiste van ‘specifieke doelstelling’ wordt gesteld om te voorkomen dat rechtspersonen met een te algemene doelstelling ook in bezwaar en beroep moeten worden ontvangen, zoals een politieke partij.[20] Verder moet de rechtspersoon het belang in kwestie ook blijkens zijn feitelijke werkzaamheden (in het bijzonder) behartigen.[21] Als feitelijke werkzaamheid worden onder meer niet aangemerkt het in rechte opkomen tegen besluiten, het indienen van handhavingsverzoeken, het inbrengen van zienswijzen en het onderhouden van een website om verslag te doen van de juridische werkzaamheden. Als zodanig gelden wel het voeren van overleg met de overheid, het mobiliseren van burgers, het geven van cursussen en het houden van lezingen. 4.9. In het vervolg richt ik mij op de conclusievraag of en, zo ja, wanneer een derde belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb kan zijn bij het besluit tot het opleggen of weigeren van een bestraffende bestuurlijke sanctie. Daartoe bestudeer ik eerst de parlementaire geschiedenis van titel 5.4 Awb, inzake de bestuurlijke boete (par. 5), ga ik vervolgens in op de rechtspraak van diverse bestuursrechters over de belanghebbendheid van derden bij bestuurlijke boeten (par. 6) en bespreek ik daarna de belangrijkste gezichtspunten in de literatuur (par. 7). Vervolgens maak ik twee uitstapjes buiten het terrein van het bestuursrecht en bestudeer ik inzichten uit het strafrecht (par. 8) en het Unierecht (par. 9), die relevant kunnen zijn voor de conclusievraag. Na deze beschouwingen kom ik tot mijn standpunt over de belanghebbendheid bij boetebesluiten (par. 10). Daarbij komen ook de subvragen uit het conclusieverzoek van de voorzitter aan de orde, namelijk: of het voor die belanghebbendheid uitmaakt of de boete is opgelegd of geweigerd naar aanleiding van een verzoek om handhaving door de derde of uit eigener beweging door het bestuursorgaan; of het gegeven dat de derde een belangenorganisatie is, van betekenis is voor mijn opvatting; en wat de gevolgen zijn van de keuze om een derde wel of niet als belanghebbende aan te merken bij het boetebesluit voor de rechten van de overtreder in de boeteprocedure, zoals het verstrekken van de processtukken aan de belanghebbende derde. In de conclusie pas ik mijn standpunten niet toe op de situatie in de zaak, waarin de conclusie is gevraagd. Een dergelijke toespitsing wordt door de voorzitter niet gevraagd. Bovendien zou ik hiervoor een oordeel moeten geven over kwesties die niet specifiek te maken hebben met de conclusievraag. Daarom ga ik bijvoorbeeld niet in op de feitelijke kwestie of FNV in de onderhavige zaak al dan niet een voldoende concreet handhavingsverzoek heeft gedaan in het licht van de vaste rechtspraak van de Afdeling.[22] Deze rechtspraak staat immers niet ter discussie. 5 De parlementaire geschiedenis van titel 5.4 Awb 5.1. Titel 5.4, over de bestuurlijke boete, is in de Awb ingevoegd bij de Vierde tranche van de Awb. Hoewel in deze titel geen bijzondere voorzieningen zijn getroffen voor de toepassing van het belanghebbendebegrip in de context van de bestuurlijke boete, is in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel wel aandacht besteed aan de positie van derden. De volgende passage bevat (een selectie van) de relevante overwegingen.[23] “Het komt voor dat iemand een bestuursorgaan verzoekt een boete op te leggen aan een ander. […] Voor de wijze waarop een dergelijk verzoek moet worden behandeld, is van belang of de verzoeker kan worden aangemerkt als een belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid Awb: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Als dat het geval is, is het verzoek namelijk een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, Awb, waarop met inachtneming van de regels van titel 4.1 moet worden beslist. Volgens vaste jurisprudentie is voor het zijn van belanghebbende vereist, dat de verzoeker door het besluit wordt getroffen in een eigen, persoonlijk belang, waarbij bovendien voldoende causaal verband moet bestaan tussen het besluit en de aantasting van het belang. Bij veel overtredingen waarvoor bestuurlijke boeten kunnen worden opgelegd, zijn echter geen individuele burgers aan te wijzen die rechtstreeks worden benadeeld: wie zijn belastingaangifte of het aanvraagformulier voor een uitkering in strijd met de waarheid invult, benadeelt de gemeenschap, niet (rechtstreeks) een individuele burger. Een rechtstreeks belang bij een boetebesluit kan onder omstandigheden, bijvoorbeeld, wel worden aangenomen voor de directe concurrent van de overtreder van mededingingsregels. De overtreder kan zich door de overtreding een economisch voordeel hebben verschaft ten opzichte van zijn concurrenten en de boete heeft mede tot effect dat dit wederrechtelijk verkregen economisch voordeel geheel of gedeeltelijk ongedaan wordt gemaakt. Een dergelijke casus speelde bijvoorbeeld voor de rechtbank Rotterdam [RJGMW: in de zaak Norsk Hydro, waarin de NMa op verzoek van Norsk Hydro aan SEP een bestuurlijke boete van 14 miljoen gulden aan SEP had opgelegd wegens misbruik van machtspositie[24]] (…). De rechtbank erkende Norsk Hydro als belanghebbende en daarmee als procespartij in de zin van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb (Rb. Rotterdam 26 november 2002, AB 2003, 385; op dit punt bevestigd door CBb 28 mei 2004, LJN-nr. AP 1336). In deze zaak had de derde derhalve een direct, rechtstreeks belang bij de oplegging van de boete.” Uit dit citaat blijkt dat volgens de regering derden niet snel belanghebbend zijn bij de oplegging van een bestuurlijke boete. Daarvoor is noodzakelijk dat zij door het boetebesluit worden getroffen in een eigen, persoonlijk belang en dat bovendien voldoende causaal verband bestaat tussen het besluit en de aantasting van het belang. Bij veel overtredingen waarvoor bestuurlijke boeten kunnen worden opgelegd, zoals in fiscale of uitkeringszaken, zijn geen individuele burgers aan te wijzen die rechtstreeks worden benadeeld. Tegelijkertijd zijn uitzonderingen op deze regel mogelijk, waarin wel (voldoende) rechtstreeks verband bestaat tussen het boetebesluit en de aantasting van een belang van een derde. Zo’n rechtstreeks belang kan onder omstandigheden bijvoorbeeld worden aangenomen bij concurrenten in mededingingszaken, omdat een boete dan ‘mede tot effect heeft dat het wederrechtelijk verkregen economisch voordeel geheel of gedeeltelijk ongedaan wordt gemaakt’.[25] De wijze waarop deze uitzondering is geformuleerd (‘bijvoorbeeld’) laat ruimte voor meer uitzonderingen. Wat verder opvalt is dat de regering haar opvatting dat derden in de regel geen belanghebbenden bij een bestuurlijke boete zijn, niet principieel onderbouwt met de stelling dat de inbreng van derden in het boeteproces niet past bij het bestraffende karakter van een bestuurlijke boete. De regering zoekt de beperking van de toegang van derden tot de boeteprocedures in het reguliere belanghebbendebegrip. 5.2. Ook de toelichting op artikel 5:50, tweede lid, Awb, bevat informatie die relevant is voor de belanghebbendheid bij bestuurlijke boetes. In dit artikellid wordt (onder meer) bepaald dat, indien het bestuursorgaan nadat de overtreder zijn zienswijze naar voren heeft gebracht, beslist dat voor de overtreding geen bestuurlijke boete wordt opgelegd, hij dit schriftelijk aan de overtreder mededeelt. In de memorie van toelichting staat hierover het volgende:[26] “De kennisgeving dat geen bestuurlijke boete zal worden opgelegd, is een besluit in de zin van artikel 1:3; zij is naar haar objectieve strekking immers gericht op het rechtsgevolg, dat de bevoegdheid om voor deze overtreding aan deze overtreder een bestuurlijke boete op te leggen, komt te vervallen. Dit is overigens slechts van praktisch belang, indien een derdebelanghebbende aanwezig is, die dit besluit eventueel zou willen aanvechten. Zoals in paragraaf 5.7 van het algemeen deel van dit hoofdstuk van de memorie van toelichting uiteengezet, is dit bij bestuurlijke boeten als regel niet het geval.” Dit citaat bevestigt dat de regering van oordeel is dat er bij bestuurlijke boeten als regel geen derdebelanghebbenden zijn, maar dat een derde bij uitzondering belang kan hebben bij een besluit waarin wordt bepaald dat geen bestuurlijke boete zal worden opgelegd. 5.3. Hiervoor is gebleken dat de regering terughoudend is bij het aanmerken van derden als belanghebbenden bij boetebesluiten, maar dat die mogelijkheid niet wordt uitgesloten. Wat betreft dat laatste biedt de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel van de Vierde tranche Awb meer ruimte voor derden dan de toelichting bij het voorontwerp van de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht (Commissie Scheltema).[27] Die toelichting is op hoofdlijnen vergelijkbaar met die bij het wetsvoorstel, maar op onderdelen stelliger. Dat blijkt uit het navolgende citaat,[28] waarin de belangrijkste afwijkingen van de toelichting op het wetsvoorstel zijn gecursiveerd. “In de meeste gevallen zal een burger die het bestuur op een overtreding attendeert en daarbij om oplegging van een boete verzoekt, niet als belanghebbende kunnen worden aangemerkt. Daarvoor is volgens vaste jurisprudentie immers vereist, dat de verzoeker door het besluit wordt getroffen in een eigen, persoonlijk belang, waarbij bovendien voldoende causaal verband moet bestaan tussen het besluit en de aantasting van het belang. Strikt genomen wordt een derde nooit door het besluit omtrent de boete, maar hooguit door de overtreding in zijn belang getroffen. Niettemin zou gesteld kunnen worden dat een derde die door de overtreding rechtstreeks wordt benadeeld, ook door een besluit tot het niet opleggen van een boete in zijn belang wordt getroffen. Bij veel overtredingen waarvoor bestuurlijke boeten kunnen worden opgelegd, zijn echter geen individuele burgers aan te wijzen die rechtstreeks worden benadeeld: wie zijn belastingaangifte of het aanvraagformulier voor een uitkering in strijd met de waarheid invult, benadeelt de gemeenschap, niet (rechtstreeks) een individuele burger. Maar ook als er wel een derde is die door de overtreding wordt benadeeld, is deze niet zonder meer belanghebbende bij het besluit omtrent het opleggen van een boete. Soms zal het daartoe vereiste causaal verband ontbreken. Het nadeel vloeit immers in eerste instantie voort uit de overtreding zelf, niet uit het besluit tot het niet-opleggen van een boete. Evenmin heeft het wel opleggen van een boete noodzakelijkerwijs tot gevolg dat dit nadeel wordt weggenomen. Dit laatste kan echter anders liggen, indien de overtreder zich door de overtreding een economisch voordeel heeft verschaft ten opzichte van zijn concurrenten, en de boete mede tot effect heeft dat dit wederrechtelijk verkregen economisch nadeel geheel of gedeeltelijk ongedaan wordt gemaakt.” Uit deze passage blijkt dat de Commissie Scheltema in 1999 nog terughoudender was met het aanmerken van derden als belanghebbende bij een bestuurlijke boete dan de regering in 2003. ‘Strikt genomen wordt’ – aldus de commissie – ‘een derde nooit door het besluit omtrent de boete, maar hooguit door de overtreding in zijn belang getroffen’, ook al kan worden gesteld dat ‘een derde die door de overtreding rechtstreeks wordt benadeeld, ook door een besluit tot het niet opleggen van een boete in zijn belang wordt getroffen’. Verder wijst ook de commissie op de mogelijke uitzondering voor concurrenten, maar die uitzondering is alleen aan de orde als de boete mede tot effect heeft dat het wederrechtelijk verkregen economisch voordeel geheel of gedeeltelijk ongedaan wordt gemaakt. Dat de minister voor het toelaten van derden als belanghebbende bij een boetebesluit iets meer ruimte zag dan de Commissie Scheltema heeft wellicht te maken met het commentaar op het voorontwerp in de literatuur, in het bijzonder van een werkgroep van de Vereniging voor bestuursrecht VAR (zie punt 7.2).[29] Daarnaast zal vermoedelijk ook een rol hebben gespeeld dat de rechtbank Rotterdam en het CBb in de – in punt 6.2 vermelde – zaak Norsk Hydro in 2002 en 2003 hebben bepaald dat een concurrent belanghebbende kan zijn in een zaak over (de hoogte van) een bestuurlijke boete. Ten slotte kan ook bij de beperkte opvatting van de Commissie Scheltema over het belang van derden bij een boetebesluit, wederom worden opgemerkt dat deze niet is ingegeven door het bestraffende karakter van het besluit. 5.4. Samenvattend kan worden vastgesteld dat de wetgever – of meer precies de regering, niet weersproken door het parlement[30] – van oordeel is dat derden in de regel niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbende bij de al dan niet oplegging van een bestuurlijke boete. Zij worden veelal niet getroffen in een eigen, persoonlijk belang en bovendien bestaat er onvoldoende causaal verband tussen het besluit en de aantasting van het belang. Deze beperking vloeit aldus voort uit het belanghebbendebegrip van artikel 1:2 Awb en is op zichzelf niet ingegeven door een principiële keuze op basis van de bestraffende aard van het boetebesluit. Wel zijn op deze regel uitzonderingen mogelijk, waarin wel een (voldoende) rechtstreeks verband bestaat tussen het boetebesluit en de aantasting van het belang van een derde. Zo’n rechtstreeks belang kan onder omstandigheden worden aangenomen bij concurrenten in mededingingszaken, omdat een boete dan tot effect heeft dat het wederrechtelijk verkregen economisch voordeel geheel of gedeeltelijk ongedaan wordt gemaakt. Daarnaast is er ruimte voor meer uitzonderingen, maar die worden niet nader aangeduid. 6 Rechtspraak van de bestuursrechters Inleiding 6.1. Hierna volgt een overzicht van de voor de conclusie relevante rechtspraak. In de kern gaat het dus om zaken waaruit blijkt of en, zo ja, onder welke voorwaarden en met welke argumenten de bestuursrechters derden als belanghebbende aanmerken bij een boetebesluit. Daarbij ga ik eerst in op de rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb of College) en, al dan niet in samenhang daarmee, de rechtbank Rotterdam die in economische bestuurlijke boetezaken eerstelijnsrechter is. Vervolgens komt de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) aan bod en wordt ook enige aandacht besteed aan de rechtspraak van andere rechtbanken dan de Rotterdamse, die veelal eerstelijnsrechter zijn in zaken die in hoger beroep binnen de competentie van de Afdeling vallen. Van de andere hoogste bestuursrechters, meer in het bijzonder de Centrale Raad van Beroep en de Hoge Raad als fiscale cassatierechter, is geen relevante rechtspraak aangetroffen. College van Beroep voor het bedrijfsleven en rechtbank Rotterdam 6.2. Voor zowel het CBb als de rechtbank Rotterdam begint de relevante rechtspraak met de zaak Norsk Hydro, waarin beide Norsk Hydro in het kader van artikel 8:26 Awb als belanghebbende aanmerken bij een door de Directeur-Generaal opgelegde boete van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: NMa) naar aanleiding van een klacht van Norsk Hydro over Samenwerkende elektriciteitsbedrijven (SEP).[31] In bezwaar was Norsk Hydro door de NMa niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bedrijf alleen persoonlijk belang erbij zou hebben dat zou worden opgetreden tegen de overtreding, maar niet bij de hoogte van de boete. De rechtbank merkt Norsk Hydro wel aan als belanghebbende zonder dit oordeel heel uitgebreid te motiveren.[32] “Op grond van artikel 8:26, eerste lid, Awb kan de rechtbank belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen. Voor toepassing van deze bevoegdheid is onder meer vereist dat een dergelijke belanghebbende daarbij ook een procesbelang heeft. Norsk Hydro is, als toentertijd beoogd contractspartij van SEP, belanghebbende bij het besluit van verweerder van 26 augustus 1999, waarin een mededingingsrechtelijke beoordeling wordt gegeven van het litigieuze handelen van SEP. Norsk Hydro is daarmee ook belanghebbende bij het bestreden besluit, waarbij die beoordeling in stand is gelaten. Norsk Hydro heeft verklaard dat haar procesbelang is gelegen in de door haar jegens eiseres te entameren civielrechtelijke actie tot vergoeding van de schade die het gevolg is van het niet tot stand komen van de door haar beoogde transportovereenkomst met SEP, en die bestaat uit de gederfde winst doordat de doorleveringscontracten met de door Norsk Hydro gevonden klanten niet tot stand zijn gekomen. Gelet op de – mogelijke – werking die een (in rechte vaststaand) oordeel van verweerder omtrent de toepasselijkheid van artikel 24, eerste lid, van de Mw zou kunnen hebben in een civielrechtelijke procedure, is daarmee gegeven dat ook sprake is van een procesbelang van Norsk Hydro.” In hoger beroep komt het CBb tot eenzelfde oordeel.[33] “Namens Norsk Hydro is SEP verzocht een aanbod te doen om voor haar elektriciteit te transporteren. Norsk Hydro is belanghebbende bij de mededingingsrechtelijke beoordeling van de behandeling van dit verzoek. Norsk Hydro heeft voorts een procesbelang gezien in haar voornemen in een civielrechtelijke procedure schadevergoeding van appellante te vorderen wegens het niet tot stand komen van de door haar beoogde transportovereenkomst. Norsk Hydro kan derhalve als belanghebbende aan dit geding deelnemen.” In beide uitspraken is de motivering nogal beperkt. Als beoogd contractpartner van SEP is Norsk Hydro belanghebbende bij de mededingingsrechtelijke beoordeling door NMa van het handelen van SEP en daarmee (kennelijk) ook bij de hoogte van de aan SEP opgelegde boete. Bovendien heeft Norsk Hydro procesbelang bij de boete vanwege de door het bedrijf te entameren civielrechtelijke actie tot vergoeding van de schade die het gevolg is van het niet tot stand komen van de overeenkomst met SEP. Dat de boete een bestraffend karakter heeft, speelt geen enkele rol. Volgens de memorie van toelichting bij de Vierde tranche van de Awb (par. 4.2) kan de belanghebbendheid van Norsk Hydro bij de aan SEP opgelegde boete worden verklaard doordat Norsk Hydro een directe concurrent is van SEP en de boete mede als effect heeft dat het door de overtreder (SEP) wederrechtelijk verkregen economisch voordeel geheel of gedeeltelijk ongedaan wordt gemaakt. [34] Daarom zou Norsk Hydro een direct rechtstreeks belang bij de boeteoplegging hebben. Deze verklaring wordt door de rechtbank en het CBb echter niet genoemd. 6.3. In de Carglass-uitspraak gaat het CBb uitgebreid in op de mogelijkheid van een ‘klagende’ marktpartij om in mededingingszaken als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb te worden aangemerkt bij het besluit tot al dan niet oplegging van een boete of last onder dwangsom naar aanleiding van een klacht. In de zaak had Glasgarage bij de NMa een klacht over Carglass ingediend en had NMa na onderzoek ervan afgezien om aan Carglass een boete of een last onder dwangsom op te leggen. Over het hiertegen ingestelde beroep oordeelt het CBb als volgt.[35] “Uit de wetsgeschiedenis van de artikelen 59 tot en met 62 van de Mw valt op te maken dat de wetgever er vanuit is gegaan dat een marktpartij, die bij de d-g NMa een klacht heeft ingediend wegens overtreding door een concurrerende marktpartij van de bepalingen van de Mw, bij een beslissing inzake het naar aanleiding van die klacht al dan niet opleggen van een boete of een last onder dwangsom, als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb moet worden aangemerkt en dus in beginsel bezwaar en beroep kan instellen. Om zeker te stellen dat ook in geval van een ambtshalve onderzoek de onderneming, die na het opmaken van een rapport als bedoeld in artikel 59 Mw, toch geen maatregel opgelegd heeft gekregen, bezwaar en beroep zou kunnen instellen, is in artikel 62 nog de bepaling opgenomen dat een beslissing omtrent het opleggen van een boete of een last onder dwangsom bij beschikking genomen wordt. Het College heeft in zijn uitspraak van 28 mei 2004 [in de zaak Norsk Hydro] reeds blijk gegeven van zijn oordeel dat – onder omstandigheden – het belang van een derde rechtstreeks bij een besluit inzake oplegging van een boete betrokken kan zijn. Het College tekent hierbij aan dat de opvatting dat een klagende marktpartij bij een op zijn klacht volgend besluit om geen boete op te leggen, nimmer als belanghebbende beschouwd zou moeten worden, ertoe zou leiden dat de rechtspositie van klagers in Nederlandse mededingingszaken verder dan gewenst zou afwijken van die van klagers in Europese mededingingszaken, terwijl de wetgever juist een grote mate van aansluiting tussen het Nederlandse en het Europese mededingingsrecht voor ogen stond. Ook in het Europese recht wordt overigens het beginsel gehanteerd dat de rechten van de klager niet zo ver kunnen gaan dat inbreuk gemaakt wordt op de rechten van de beklaagde partij (zie voor een en ander bijvoorbeeld de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 17 november 1987, gevoegde zaken 142 en 156/84, British American Tobacco Company e.a. tegen de Commissie, Jurispr. 1987, 4487). In overeenstemming daarmee overweegt het College dat het bezwaar of beroep van een klager er niet toe kan leiden, dat bijvoorbeeld een boete zou worden opgelegd op basis van feiten, omstandigheden of kwalificaties die niet eerst in een rapport als bedoeld in artikel 59 Mw zijn neergelegd. (…).” Uit de zaak blijkt dat een derde-markpartij (Glasgarage) die bij de NMa (thans: ACM) een klacht heeft ingediend wegens overtreding door een concurrerende marktpartij (Carglass) van een bepaling van de Mw, belanghebbende is bij de beslissing inzake het naar aanleiding van die klacht al dan niet opleggen van een boete of een last onder dwangsom. Die belanghebbendheid betreft de situatie dat de klacht wordt afgewezen en geen sanctie wordt opgelegd, maar – gelet op de verwijzing naar de zaak Norsk Hydro/SEP (punt 6.2) – ook de situatie dat wel een bestuurlijke boete is opgelegd, maar de derde/concurrent (Glasgarage) het oneens is met de hoogte van de boete. In dat geval is – volgens de regering (punt 5.1) – het belang van Glasgarage rechtstreeks bij het boetebesluit betrokken, omdat de boete mede als effect heeft dat het door Carglass wederrechtelijke verkregen voordeel ongedaan wordt gemaakt.[36] Of ook het CBb deze verklaring onderschrijft staat, zoals gezegd (punt 6.2), niet vast. Voor zijn oordeel dat een klager belanghebbende is bij een besluit om geen boete op te leggen, acht het College van belang dat een andere opvatting ertoe zou leiden dat de ‘rechtspositie van klagers in Nederlandse mededingingszaken verder dan gewenst zou afwijken van die van klagers in Europese mededingingszaken, terwijl de wetgever juist een grote mate van aansluiting tussen het Nederlandse en het Europese mededingingsrecht voor ogen stond’.[37] Het College leidt uit de (toelichting op
AI-uitleg op basis van de officiële wettekst. Indicatief, vervangt geen juridisch advies.